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農(nóng)村最低生活保障制度，是指共同生活的農(nóng)村家庭成員人均收入低于低保標準的家庭，經(jīng)過家庭申請、村委報送、民政部門審批后，得到了政府對該家庭的最低生活需要的資金保障。但是有些農(nóng)村家庭人均收入略超過低保標準，而實際生活可能比低保家庭還困難，這些就是“因病致貧”的家庭。這些家庭雖然無法達到低保救助的標準，卻因為家庭成員的看病導致全家生活處于最低生活保障的邊緣，故而被稱為“低保邊緣”家庭。
為了幫助這樣的家庭減少看病負擔，蘇州市于2004年在全省率先建立了低保邊緣救助機制，將家庭人均月收入在低保標準收入的2倍以內(nèi)且患“癌癥、尿毒癥、白血病、重殘”的4類對象納入低保邊緣救助。2008年，低保邊緣救助對象由原來的4類拓展到8類，將“器官移植后抗排異藥物治療、再生障礙性貧血、系統(tǒng)性紅斑狼瘡、血友病”4類重病納入低保邊緣救助范圍。2013年，低保邊緣救助對象由原來的8類又拓展到13類，將“患慢性重癥肝炎、重癥類風濕關(guān)節(jié)炎、強直性脊柱炎、兒童先天性心臟病、耐多藥肺結(jié)核”5類重病納入低保邊緣救助范圍。
二、農(nóng)村低保邊緣救助的標準
最低生活保障是家庭共同生活成員共同享受資金、醫(yī)療救助，也就是說低保是保障了全家人的救助。低保邊緣不同于低保，低保邊緣的資金、醫(yī)療救助享受者為大病患者本人，家庭其他成員并不能享受。這是低保與低保邊緣的最大區(qū)別之一。
低保邊緣救助的享受條件為：申請人本人患有“癌癥、尿毒癥、白血病、重殘、器官移植后抗排異藥物治療、再生障礙性貧血、系統(tǒng)性紅斑狼瘡、血友病、慢性重癥肝炎、重癥類風濕關(guān)節(jié)炎、強直性脊柱炎、兒童先天性心臟病、耐多藥肺結(jié)核”其中的一種，其共同生活家庭成員的人均收入低于最低生活保障標準2倍以內(nèi)。
三、農(nóng)村低保邊緣救助的辦理流程
低保邊緣審批工作按照農(nóng)村家庭申請，鎮(zhèn)政府（街道辦事處）民政辦受理、審核，縣級市（區(qū)）民政部門審批的程序?qū)嵤??？紤]到部分農(nóng)戶文化水平不高，手續(xù)辦理難度大，為便于農(nóng)戶更快完成申請。通常由村委會對農(nóng)戶申報進行輔導和初審后，再報送鎮(zhèn)、區(qū)二級民政部門審批。故具體辦理流程可以分為幾個階段：
1、向村委會提出申請。農(nóng)戶以家庭為單位，申請人為大病患者本人，向戶籍所在村委會提出書面申請，并說明本人病情以及家庭成員相關(guān)情況；
2、村委輔助申請人準備材料。村委會在初步了解申請人及家庭情況的前提下，將申請所需材料交由申請人回去準備和填寫，并告知申請人需提供的家庭成員收入證明等材料；同時，村委會做好相關(guān)記錄，在拿到申請人提供的《居民家庭經(jīng)濟狀況核對誠信承諾及授權(quán)聲明》后，將申請人家庭成員信息按照新增農(nóng)村低保邊緣信息比對表填好上報鎮(zhèn)民政部門進行信息比對（包含入戶調(diào)查、公安、人社、住建、交通、工商、稅務、公積金中心、銀行、保監(jiān)、證券等部門的信息核對）；
3、村委會初審、公示。村委會在初步審核過申請人材料后，安排低保工作小組成員進行入戶調(diào)查；而后召開村委低保評議小組會議，經(jīng)評議小組成員通過，對申請人家庭情況進行為期7天的公示，公示無異議后才可將申請材料報送至鎮(zhèn)民政部門核實；
4、鎮(zhèn)、區(qū)民政部門審核。鎮(zhèn)民政部門根據(jù)村委會報送的申請材料，比對信息反饋對申請家庭各成員進行信息核實，特別是工資收入、車輛信息等；核實完畢后報送區(qū)一級民政部門審核；
5、低保邊緣發(fā)放以及長期公示。經(jīng)鎮(zhèn)、區(qū)二級民政部門審批通過后，對申請人進行發(fā)放《享受低保邊緣待遇告知書》、《低保邊緣證》及銀行卡等；不通過的，對申請人進行書面通知，講明申請無法通過的原因。通過后，村委會應對低保邊緣戶進行長期公示，接受全村村民監(jiān)督，保證公平公正公開。
四、農(nóng)村低保邊緣救助的優(yōu)缺點
農(nóng)村低保邊緣救助的出現(xiàn)，無疑填補了低保政策的空白，拓展了社會救助的面，讓社會改革發(fā)展的紅利惠及社會的各個階層，是政府減小貧富差距而采取的社會再分配的措施。盡管農(nóng)村低保邊緣救助的優(yōu)點繁多，但是，我們?nèi)砸吹剿娜秉c：
1、對象界定難：低保對象的界定主要是衡量收入，農(nóng)村低保邊緣對象的界定加入了更多的元素，特別是申請人本人的醫(yī)學證明。雖然相關(guān)的政策法規(guī)明令禁止醫(yī)院隨便開具大病治療證明，但人情戶、關(guān)系戶仍然存在打政策球的情況；
2、醫(yī)療救助強度有限：被保障人的病種通常都是致命的，在患病治療后，存在復發(fā)惡化可能。往往普通常規(guī)治療，縣級醫(yī)院就醫(yī)即可，一旦復發(fā)惡化，則需要市級乃至國家級醫(yī)院進行治療，由于存在地區(qū)醫(yī)院的限制，被保障人在省外重點醫(yī)院的就醫(yī)救助強度則遠遠不夠，一定程度上仍然會因病致貧；
3、入低保邊緣易、出低保邊緣難：和低保一樣，享受農(nóng)村低保邊緣救助的農(nóng)村家庭往往存在“只要我得了這個病，我評上低保邊緣了，以后我永遠是低保邊緣戶，政府一定要給我救助”的心理，村委一級的低保評議小組和低保邊緣戶的實際情況可能存在信息不對稱，有些家庭子女工作好了、條件優(yōu)越了，超出低保2倍收入標準了要及時上報核實，杜絕易進難出的尷尬局面。
五、農(nóng)村低保邊緣救助審批的難點
由于農(nóng)村低保邊緣救助的病種多，涉及人員信息多，給審批工作帶來了不少的難點，筆者認為主要把握以下幾個重點：
1、抓好村委會低保邊緣工作人員的入戶調(diào)查和民主評議
入戶調(diào)查是對申請家庭現(xiàn)狀進行核實最直觀的方式，民主評議是村民對申請家庭現(xiàn)狀的側(cè)面反映，抓好村委會的這兩項工作為農(nóng)村低保邊緣救助的審批奠定良好基礎；
2、抓好申請人家庭成員經(jīng)濟狀況的信息比對
申請人家庭成員人均收入是否在最低保障標準2倍以內(nèi)是能否審核通過申請的關(guān)鍵，因此做好家庭成員經(jīng)濟狀況的核對尤為重要?？梢杂行У姆乐够鶎哟逦刹俊⑴撟骷?，讓政府資源得到優(yōu)化配置、資金得到專款專用。
3、抓好進保人員的資金發(fā)放和資格復審
在正常享受低保邊緣救助后，民政部門應不定期對進保人員的資金發(fā)放進行核查，確保資金用到被保障人本人；同時，定期對進保人員以及家庭成員經(jīng)濟狀況進行信息比對，保證信息對稱，及時更新。
六、農(nóng)村低保邊緣救助的發(fā)展方向
縱觀低保邊緣救助制度的變化，筆者認為從政府的角度，一方面是希望不斷的拓展農(nóng)村低保邊緣的救助范圍來保障更多因病致貧家庭的基本生活，另一方面又希望農(nóng)村低保邊緣家庭可以自力更生脫貧致富。
在拓展救助范圍方面，筆者認為可以根據(jù)生活水平不斷的提高，一些由罕見慢慢發(fā)展壯大的病種可以適當?shù)奶砑舆M入界定標準；政府應該對各級社保、醫(yī)院進行聯(lián)動，盡可能的讓被保障人在全國范圍內(nèi)就醫(yī)均可享受相關(guān)的醫(yī)療救助，降低“因病致貧”的概率。
國外學術(shù)界關(guān)于最低生活保障制度的研究已相對成熟，但是由于主要發(fā)達國家社會保障制度安排不因城鄉(xiāng)地域差異而設定，研究對象并不明確將低保劃分為城市低保與農(nóng)村低保。因此，農(nóng)村低保制度是一個有中國特色的現(xiàn)實課題，是中國“三農(nóng)”問題的焦點。從制度安排視角尋求完善農(nóng)村低保制度的有效路徑，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會，逐步消除貧困、全面建設小康社會，加強“三農(nóng)”工作、推進社會主義新農(nóng)村建設具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。
然而長期以來，我國社會保障體系的構(gòu)建呈現(xiàn)出明顯的“路徑依賴”特征，農(nóng)村社會保障缺位的現(xiàn)象幾乎達到了靜止的均衡狀態(tài)。受其影響，學者們對我國農(nóng)村低保制度的研究一直處于薄弱的狀態(tài)，直到1996年民政部在山東煙臺、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌進行農(nóng)村低保制度的試點，學術(shù)界對農(nóng)村低保制度才逐步重視。隨著十幾年來農(nóng)村低保由試點到推廣的運行，國內(nèi)對該項制度的研究取得了長足進步，著述日益增多，這些研究視角多樣、方法綜合，并且緊密結(jié)合我國宏觀經(jīng)濟社會環(huán)境和農(nóng)村低保運行狀況的變化。本文主要從農(nóng)村低保制度實施中存在的問題和完善農(nóng)村低保制度的思路對策兩個方面對已有的研究成果進行歸納梳理，以期為相關(guān)問題的未來研究提供借鑒。
一、關(guān)于農(nóng)村低保制度存在問題的研究
學術(shù)界對農(nóng)村低保制度的研究是隨著該項制度在全國各地農(nóng)村陸續(xù)建立而逐漸展開的。歸納起來，農(nóng)村低保制度目前還存在以下亟待解決的問題。
（一）農(nóng)村低保資金落實難
1、農(nóng)村低?；I資責任主要由地方政府承擔是導致大多數(shù)經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)救助資金落實難的主要原因。郭海清認為，我國城市低保制度之所以能夠普遍建立起來，關(guān)鍵在于政府資金上的保證，但是這種主要靠下級財政籌措資金的辦法，在經(jīng)濟條件好的地方可以維持，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)維持難度很大，這直接影響到了農(nóng)村低保制度的建立。范利祥指出，縣、鄉(xiāng)財政緊張，村級財政沒有穩(wěn)定的來源，因此農(nóng)村低保大面積推廣還存在不少難題。
2、為保證農(nóng)村低保制度的運行具有穩(wěn)定和可靠的資金來源，中央和省級政府必須扮演更加積極的角色。賀大姣指出，迄今為止中央財政并沒有對農(nóng)村低保資金做出具體的安排，這顯然是不合理、不公正的。鐘曉敏指出，低保資金應由中央或省一級政府通過一般性稅收來籌措，并且通過財政轉(zhuǎn)移支付來補償。
（二）農(nóng)村低保標準的保障力度不足
張時飛從農(nóng)村低保標準、月人均救助額、農(nóng)村和城市的低保標準差距三個方面對遼寧、河北兩省的農(nóng)村低保制度的救助水平進行了考察和比較，他們認為，如果低保標準絕對水平太低或相對水平（城鄉(xiāng)）相差太大，則不能達到保障農(nóng)村低保對象最起碼的生活水平從而穩(wěn)定社會的政策目標。
保障力度不足的根源在于現(xiàn)行低保標準的制定方法存在著重大缺陷。洪凱指出，現(xiàn)行農(nóng)村低保標準是典型的“生存保障”，一般由縣或縣級以上地方政府按維持當?shù)剞r(nóng)民基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，并根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和群眾生活水平的提高，綜合考慮物價水平變化等情況進行調(diào)整?，F(xiàn)行農(nóng)村低保并不是包括教育救助、技能培訓、醫(yī)療救助等改善人力資本、提高自身發(fā)展能力所需的“發(fā)展保障”。
（三）農(nóng)村低保對象難以識別
和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民收入有其自身特點，使得在收入界定上存在困難。呂學靜認為，困難主要表現(xiàn)在以下方面：收入的不穩(wěn)定性，除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加也增大了收入的不穩(wěn)定性；由于農(nóng)村養(yǎng)老金制度遠未普及，那些喪失勞動能力和經(jīng)濟來源的老年人口其生活、就醫(yī)、子女求學等方面的困難加大。王增文進一步指出，由于我國農(nóng)村主要采用人工手段進行收入審核，反映在審查、審核低保對象時，對困難家庭的收入計算雖有統(tǒng)計部門提供的計算農(nóng)村家庭收入辦法，但實際計算時還比較困難。
（四）農(nóng)村低保管理體制不完善
規(guī)范化的管理是農(nóng)村低保工作質(zhì)量不斷提高的重要保障。李文新認為，在戶籍制度放開、人口流動頻繁的新形勢下，農(nóng)村低保工作管理難度進一步加大。由于農(nóng)村居民居住地相對分散，而基層民政部門人員較少，由鄉(xiāng)村兩級逐一調(diào)查核實的工作量較大。洪凱經(jīng)過調(diào)查后指出，目前由于地方財力所限，許多地方都沒有將低保工作經(jīng)費打入低保預算，也缺乏有效監(jiān)督農(nóng)村基層干部在低保物資和服務分配行為的保障措施，這難以避免基層干部在實際操作中照顧親朋好友或有意多報低保對象數(shù)量及瞞報低保對象收入水平等問題。
二、關(guān)于完善農(nóng)村低保制度思路對策的研究
針對農(nóng)村低保制度設計及其在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，學者們從不同層面提出了完善的思路對策，主要集中在以下幾個方面。
（一）建立穩(wěn)定的資金籌措機制
穩(wěn)定的資金來源是建設農(nóng)村低保制度、建立對農(nóng)村特困群體長效救助機制的關(guān)鍵因素。學者們對完善農(nóng)村低保的資金籌集渠道進行了較為深入的探討，概括起來主要有以下觀點。呂學靜認為，省以上財政尤其是中央財政應進一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，中央財政盡早安排農(nóng)村低保資金，重點支持中西部地區(qū)，適當兼顧東部部分困難地區(qū)，省財政應進一步提高農(nóng)村低保專項補助資金比例，主要投向區(qū)域內(nèi)財政困難的市、縣。他參考國內(nèi)外經(jīng)驗進一步提出，省以上財政投入以不低于資金總量的70%為宜。劉玉森等學者提出將部分個人收入所得稅納入農(nóng)村低保資金的建議。他們認為，與其用開征社會保障稅的措施來確保低保資金供給，不如直接明確目前征收的個人所得稅的用途，目前我國的個人收入所得稅已達上千億元，從中拿出一部分用于農(nóng)村低保是可行的。他們還提出將部分福利彩票銷售收入納入農(nóng)村低保資金的設想。
（二）準確界定農(nóng)村低保對象
學者們對如何準確界定農(nóng)村低保對象的研究主要包括兩方面內(nèi)容。一是對低保對象涵蓋面的研究。例如，戴衛(wèi)東具體地提出，低保對象的確定標準分為四類：家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的無勞戶；家庭勞動力嚴重殘疾生活確有困難者；家庭勞動力因常年疾病確有困難者；家庭主要成員因病、災死亡而子女均不到勞動年齡生活特別困難者。二是對低保對象識別方法的研究。上文提到，農(nóng)民收入具有其自身的特點，因此，農(nóng)村低保對象的識別并非易事。對此，洪凱提出，要建立簡便有效的農(nóng)民實物收入、勞務性收入、財產(chǎn)性收入和贈予性收入申報評估制度和相關(guān)評估標準，同時要建立農(nóng)民財產(chǎn)和農(nóng)民消費評估制度及評估標準；對財產(chǎn)數(shù)量及消費水平超過標準的農(nóng)民，即使收入低于低保標準也不能納入低保范圍。王萍認為，要探索和完善農(nóng)村貧困家庭收入的計算辦法，增強政策的可操作性；針對家庭收入難核定問題，要積極開展專題調(diào)研。她同時提出，要明確年度中因災致貧的救助與低保工作關(guān)系，對于遇到突發(fā)性自然災害造成生活困難的群眾，在當年將按照現(xiàn)行的救災救濟制度，通過救災資金給予臨時救助，次年在低保滾動管理中，按既定政策統(tǒng)一評定低保對象。
（三）科學確定農(nóng)村低保線
低保制度能否發(fā)揮其應有的作用，關(guān)鍵在于能否科學地確定低保標準。針對目前低保標準偏低的原
因，學者們對如何確定農(nóng)村低保線進行了不少的探索，較有代表性的觀點有：
在保障標準的制定原則上，洪凱認為，應變生存保障為發(fā)展保障，逐步將低保對象的就業(yè)培訓、子女基礎教育、基本醫(yī)療保障和基本住房保障等支出列入農(nóng)村低保范圍。對財力暫時不足的地區(qū)，可根據(jù)財力和其他條件先易后難、突出重點、分階段提高農(nóng)村低保標準。但李文新卻認為，低保制度的功能是滿足困難群眾最基本的生活需要，其保障標準應根據(jù)當?shù)刈罨镜纳钕M水平確定，不宜包括其他諸如醫(yī)療、教育等消費的需要。
在保障標準的制定方法上，張平平、尹潔認為，首先以省為單位測算全省的農(nóng)村低保平均標準，乘以區(qū)縣的平衡系數(shù)，再考慮適當?shù)恼{(diào)整數(shù)，最后所得即為區(qū)縣的低保標準。在如何具體計算各地農(nóng)村低保標準方面，呂學靜提出，較為科學可行的最低生活保障線應為農(nóng)民人均收入的28%左右，由于各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，參照系數(shù)亦有差異。
（四）規(guī)范和細化農(nóng)村低保管理工作機制
良好的制度與有效的管理從來就是有機統(tǒng)一的，要做好農(nóng)村低保的制度設計，必須與有效的管理有機結(jié)合。其中，農(nóng)村低保資金的管理問題最受學者重視。呂學靜指出，應正確選擇農(nóng)村低保資金管理方式，各級政府財政負擔的資金集中到縣一級統(tǒng)一管理，村集體負擔的資金，可由村集體直接與保障對象簽訂合同或協(xié)議，按時發(fā)放。董麗則從會計核算的角度分析認為，低保資金在會計核算時應設置相應的債權(quán)債務賬戶——“應收最低生活保障金”和“應付最低生活保障金”，此外還應該設立用于核算農(nóng)村最低生活保障資金的“基本戶”，并專款專用。
三、現(xiàn)有研究成果的局限性與進一步研究的思路
上述文獻對農(nóng)村低保面臨的問題進行了細致的分析，并提出了有針對性的政策建議。這些創(chuàng)造性的研究成果，有助于人們更充分地認識到政府在農(nóng)村低保資金投入上所應承擔的責任，以及政府提高農(nóng)村低保標準的必要性和緊迫性，拓展了農(nóng)村低保問題研究的視野，啟發(fā)了人們進一步開展相關(guān)研究的思路，從而也為筆者系統(tǒng)深入地研究該問題奠定了良好的基礎。然而，現(xiàn)有的研究也存在明顯的局限，尤其是對我國作為發(fā)展中大國的農(nóng)村現(xiàn)實國情的挖掘仍顯不足，這與我國農(nóng)村低保制度改革的現(xiàn)實要求尚有一定的差距。具體地說：
第一，農(nóng)村低保財政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善是低保資金落實難的重要原因，已有研究大多限于定性分析。筆者擬在研究方法上有所創(chuàng)新，即通過建立博弈模型，得到地方政府在爭取上級政府低保資金轉(zhuǎn)移支付時的行為函數(shù)，進而從我國的政府體制這個角度剖析其深層原因。
第二，現(xiàn)行農(nóng)村低保水平是學者們研究的熱點，但筆者認為，已有研究并未很好、系統(tǒng)地分析這個問題：這類文獻僅從低保戶需求的角度分析低保水平；評價方法偏于主觀且屬靜態(tài)分析。筆者從低保戶的需求和政府的供給兩個方面對現(xiàn)有低保水平進行綜合評價，并運用計量模型對低保標準的動態(tài)變化加以客觀研究，以突出制度演變的動態(tài)特征。在此基礎上提出“分層梯度式”低保標準體系，可以為政府科學制定低保標準提供方法上的借鑒。
第三條縣人民政府民政部門負責本縣農(nóng)村居民最低生活保障的管理工作。
縣人民政府民政部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，負責農(nóng)村居民最低生活保障的具體管理和審核、審批工作。
村民委員會受管理機關(guān)的委托，負責農(nóng)村居民最低生活保障的申請受理、調(diào)查核實、民主評議、匯總上報等日常管理、服務工作。
第四條縣人民政府加強農(nóng)村低保工作力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府明確專人負責農(nóng)村低保工作，村民委員會配備專職低保工作人員。
第五條農(nóng)村居民最低生活保障所需資金由縣人民政府列入財政預算，實行專項管理，?？顚Ｓ?。
第六條本縣農(nóng)村居民最低生活保障標準按國家絕對貧困線標準執(zhí)行。
符合農(nóng)村低保條件的家庭，其補助水平以評議為主，以測算為輔，根據(jù)保障對象不同類別，實行分類施保。
第七條本辦法所稱的共同生活的家庭成員是指具有法定的贍養(yǎng)、撫（扶）養(yǎng)關(guān)系且共同居住生活的人員。包括：
（一）夫妻及共同生活的雙方父母；
（二）父母與未成年的子女（含非婚生子女）、養(yǎng)子女、繼子女；
（三）祖父母、外祖父母與父母雙亡的未成年孫子女、外孫子女；
（四）兄、姐與父母雙亡或父母無力撫養(yǎng)的未成年弟、妹；
（五）父母與喪失勞動能力或部分喪失勞動能力，但收入不足以維持生活的子女。
第八條本辦法所稱的家庭收入是指具有法定的贍養(yǎng)、撫（扶）養(yǎng)關(guān)系且共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實物收入。包括：
（一）從事農(nóng)業(yè)、林業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)及副業(yè)生產(chǎn)，扣除必要成本后的收入；
（二）外出務工、自謀職業(yè)等獲得的勞務收入；
（三）工資性收入（包括獎金、補貼、福利等）；
（四）出租或變賣家庭財產(chǎn)獲得的收入；
（五）投資和經(jīng)營性收入；
（六）贍養(yǎng)費、扶養(yǎng)費、撫養(yǎng)費及職工遺屬生活補助費；
（七）依法繼承的遺產(chǎn)和接受的贈與；
（八）因農(nóng)村房屋拆遷領(lǐng)取的一次性住房拆遷補償費，扣除經(jīng)查實確需購買安置住房部分的收入；
（九）因建設征地所領(lǐng)取的一次性安置補助費，除已用于繳納社會保險費以外的收入。
（十）其他收入。
第九條下列所得不計入家庭收入：
（一）優(yōu)撫對象的撫恤金、補助金、護理費、保健金；
（二）對國家、社會和人民做出特殊貢獻，由政府給予的獎金及縣級以上勞動模范享受的榮譽津貼；
（三）獎學金、助學金、勤工儉學收入及由政府和社會給予困難學生的救助金；
（四）因工（公）負傷和意外傷害的醫(yī)療費、誤工費、營養(yǎng)費、護理費及死亡人員的喪葬費和一次性撫恤金等；
（五）獨生子女費、農(nóng)村計劃生育政策獎勵扶助金；
（六）政府下?lián)艿木葹摹⒎鲐?、移民扶持款物?/p>
（七）新型農(nóng)村合作醫(yī)療報銷的醫(yī)療費；
（八）農(nóng)村貧困家庭成員因病享受的大病醫(yī)療救助費；
（九）政府、社會或個人給予的臨時性生活撫慰金。
第十條家庭年收入，按照申請人申請享受最低生活保障時，上年度家庭收入的年人均數(shù)額計算、核定。
第十一條家庭成員中非農(nóng)業(yè)人口的收入，按以下方式計算、核定：
（一）在職職工按工資收入計算；因所在單位長期虧損、停產(chǎn)、半停產(chǎn)，連續(xù)6個月以上領(lǐng)不到或未足額領(lǐng)到工資（基本生活費），經(jīng)同級勞動保障部門認定并出具證明后，按實際收入計算；
（二）離退休（職）人員、失業(yè)人員的收入，按原單位或社保機構(gòu)支付的實際數(shù)額計算；
（三）職工遺屬的收入，按省政府規(guī)定的當年遺屬生活困難補助標準計算；
（四）在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動能力，從事非固定職業(yè)的，按本地最低工資標準的65%計算；從事相對固定職業(yè)者，按實際收入計算，其收入難以確定的，比照轄區(qū)內(nèi)行業(yè)平均收入計算或按當年本縣最低工資標準計算收入；
（五）在就業(yè)年齡內(nèi)，因病或非因工（公）致殘，全部或大部分喪失勞動能力的，經(jīng)縣勞動保障部門出具鑒定證明，按實際收入計算；
（六）外出務工人員的收入，按用工單位出具的收入證明計算，無法證明的按務工地最低工資標準計算；
（七）職工與企業(yè)解除勞動關(guān)系后所獲一次性經(jīng)濟補償金，已用于繳納社會保險費的部分，不計入家庭收入；其余下部分按農(nóng)村低保標準和家庭人口計算可分攤的年數(shù)，計入家庭收入；
第十二條贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費的計算方法：
（一）有協(xié)議、裁決或判決的，按照協(xié)議、裁決或判決的數(shù)額計算；
（二）無贍養(yǎng)費協(xié)議、裁決或判決的，按照法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)人年人均收入高于農(nóng)村低保標準的30%計算。
第十三條申請享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇，以戶為單位，由戶主通過戶籍地的村民委員會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出書面申請，填寫《農(nóng)村居民最低生活保障待遇申請審批表》。農(nóng)村低保待遇申請的受理，原則上安排在每年12月份。遇特殊情況，可隨時申報，縣民政局審核審批。申請享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇的家庭需提供以下證明：
（一）戶主的身份證、家庭戶口簿；
（二）家庭成員收入的有關(guān)證明材料；
（三）在職職工提供上年度工資收入的單位證明；
（四）離退休（職）人員、下崗職工和失業(yè)人員提供原單位或勞動社保機構(gòu)核發(fā)的有關(guān)證件和保障性、救濟性收入領(lǐng)取證明；
（五）外出務工人員提供用工單位的工資收入證明；
（六）提供近3個月家庭電費和電話費繳費單；
（七）其它需提供的相關(guān)證明材料。
第十四條申請者人戶分離的，按下列規(guī)定申報：
申請者確因無房而借居、寄居或租住他處形成人戶分離的，向戶籍地申報，由戶籍地村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府委托現(xiàn)住地村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對申請人的家庭成員共同生活情況、收入情況、居住地住房情況等進行調(diào)查、核實并出具相關(guān)證明；
第十五條農(nóng)村居民最低生活保障待遇按下列程序規(guī)定審核、審批：
（一）村民委員會受理申請后5個工作日內(nèi)對申請人的家庭情況調(diào)查取證，公示5日后，召集村民代表民主評議、集體研究，提出初步審查意見，連同申報材料、調(diào)查記錄、會議記錄一并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府10日內(nèi)，對報送材料進行審查核實，匯總并簽署意見，報縣人民政府民政部門審批。
（三）縣人民政府民政部門審查后，認為不符合條件的，書面通知申請人并說明理由；認為符合條件的，做出核準其按農(nóng)村居民最低生活保障標準全額享受或差額享受的決定。審批手續(xù)應在10日內(nèi)辦結(jié)，并在村民委員會公共場所張榜公布3日。
（四）公示期滿無異議的，由縣人民政府民政部門發(fā)給農(nóng)村居民最低生活保障金領(lǐng)取憑證；有異議的，縣人民政府民政部門應在20日內(nèi)調(diào)查核實，并做出是否發(fā)給保障金領(lǐng)取證的決定。
第十六條農(nóng)村低保資金通過財政涉農(nóng)資金“一卡制”發(fā)放到戶，實行按季度發(fā)放。申請人憑農(nóng)村居民最低生活保障金領(lǐng)取證，持卡在規(guī)定時期內(nèi)向授權(quán)機構(gòu)領(lǐng)取最低生活保障金。無特殊原因逾期不領(lǐng)的，作自動放棄處理，并且當年不再受理其申請。
第十七條有下列情形之一的，不予批準或予以取消農(nóng)村居民最低生活保障待遇：
（一）隱瞞、虛報家庭收入，提供虛假收入證明或不提供收入證明以及不配合調(diào)查的；
（二）家庭有空調(diào)、機動車、移動電話、電腦、貴重首飾、高級組合音響、古玩字畫等非生活必需的高檔消費品的；
（三）近2年內(nèi)購（含貸款）房（不含拆遷還原購房）、建房和裝修住房的，家庭有1處以上住房的；
（四）家庭飼養(yǎng)名貴寵物的；
（五）進行高消費餐飲、娛樂活動的；
（六）家庭電費月支出超過20元、電話費月支出超過20元的；
（七）因吸毒、賭博、等違法犯罪行為而造成家庭生活困難，且尚未改正的；
（八）出資安排子女擇校就讀或子女在義務教育期間入收費學校就讀的；
（九）家庭日常生活消費明顯高于農(nóng)村最低生活保障水平，經(jīng)村民委員會代表評議表決不應納入的；
（十）有勞動能力，無正當理由不參加生產(chǎn)勞動的；
（十一）人戶分離家庭成員情況難以查清的；
（十二）已享受最低生活保障，因上述原因或者不履行有關(guān)規(guī)定，被停止保障救助未滿6個月的；
（十三）不按規(guī)定如實申報家庭收入，無特殊原因，連續(xù)兩次不按時領(lǐng)取低保金的，或不按規(guī)定參加低保待遇年度審核的。
第十八條享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇的居民，應遵守公民道德行為規(guī)范。
在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動能力尚未就業(yè)的農(nóng)村居民，應參加所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村民委員會組織的公益勞動。無正當理由1年內(nèi)2次以上拒絕參加的，停發(fā)1個季度保障金，確因身體狀況不能參加的，可予免除勞動。
第十九條農(nóng)村居民最低生活保障工作實行信息化管理，提高管理水平和工作效率。
低保管理機關(guān)應建立保障對象檔案管理制度，實行村、鄉(xiāng)、縣三級管理，做到一鄉(xiāng)一柜，一村一盒，一戶一袋。農(nóng)村低保對象實行動態(tài)管理，每年的1月份必須重新核查一次。
第二十條享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇的家庭遇家庭收入等情況發(fā)生變化時，應在1個月內(nèi)主動告知村民委員會。
村民委員會和協(xié)管低保員對享受農(nóng)村低保待遇的家庭進行跟蹤調(diào)查和入戶巡訪，掌握其家庭收入等情況變化，并及時提出停發(fā)、減發(fā)或增發(fā)保障金的意見，報管理機關(guān)審批。對停發(fā)的，應收回農(nóng)村居民最低生活保障金領(lǐng)取憑證。
第二十一條從事農(nóng)村居民最低生活保障管理工作的人員，對符合享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇條件的家庭，拒不審核、審批、簽署意見的，無故拖延的；對不符合享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇條件的家庭，簽署同意享受意見的；、、貪污、挪用、扣壓、拖欠農(nóng)村居民最低生活保障金的，按有關(guān)規(guī)定給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責任。
第二十二條享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇的農(nóng)村居民，采取虛報、隱瞞、偽造等手段，騙取享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇的；在享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇期間，家庭收入高于最低生活保障標準，不按規(guī)定告知管理機關(guān)，繼續(xù)享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇的，按有關(guān)規(guī)定給予處罰。
第二十三條有關(guān)單位為申請低保對象提供證明材料必須真實準確，對出具虛假證明、幫助騙保的有關(guān)單位及責任人，一經(jīng)查實，給予公開通報批評或紀律處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責任。
（二）起步探索階段。20*年，*縣根據(jù)省政府的統(tǒng)一部署，在全縣實施了農(nóng)村特困群眾救助制度，截止20*年上半年，全縣農(nóng)村特困救助對象為2214戶、5131人，占農(nóng)村人口的2.7%。人年均救助標準120元。這一階段由于救助標準偏低，救助面過窄，致使農(nóng)村困難群眾的生活沒有得到有效改善，其社會效果不太明顯。
（三）規(guī)范提高階段。20*年，*縣民政局根據(jù)省民政廳《關(guān)于進一步規(guī)范農(nóng)村最低生活保障制度的通知》精神，開展年度核查和適當擴面提標工作，加強了農(nóng)村低保對象的申請受理、民主評議、審核審批、公開公示和資金發(fā)放等程序，進一步規(guī)范了*縣農(nóng)村低保工作。截至20*年底，全縣農(nóng)村低保對象累計增加2880人，取消1243人，類別調(diào)整565人。實際在冊保障人數(shù)為3286戶、8176人，占農(nóng)村人口4.3%，月人平保障水平為45元；月戶平保障水平為112.6元。其中：一類對象282戶、325人，占保障人數(shù)的4%，月人平保障水平為80元；二類對象1419戶、3462人，占保障人數(shù)的42%，月人平保障水平為55元；三類對象1585戶、4389人，占保障人數(shù)的54%，月人平保障水平為35元。這一階段由于加大了年度核查和動態(tài)管理力度，堅持按戶保障和分類施保，對特殊困難群眾進行了特殊保障，進行了適度擴面和提標，基本實現(xiàn)了動態(tài)管理下的應保盡保，使農(nóng)村困難群眾的生活得到了有效保障，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。
二、農(nóng)村低保工作取得的成效
農(nóng)村居民最低生活保障實行地方各級人民政府負責制，由政府對符合條件的農(nóng)村困難群眾給予適當生活救助，它是社會保障體系建設的一項基礎性工程，是對傳統(tǒng)社會救助工作的重大改革。從全縣建立農(nóng)村最低生活保障制度來看，這項工作所取得成效是十分明顯的。
（一）實施農(nóng)村居民最低生活保障制度，有力地保障了農(nóng)村困難居民基本生活是政府保障農(nóng)村居民基本生活權(quán)益的最后一道防線。由傳統(tǒng)的社會救助過渡建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，社會救濟覆蓋面擴大到全部農(nóng)村困難居民，解決了他們特別是農(nóng)村困難居民的基本生活問題，加快了新農(nóng)村建設和脫貧奔小康的步伐，緩解了社會矛盾，維護了社會穩(wěn)定。
（二）農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立，完善了農(nóng)村社會保障體系。*縣農(nóng)村社會保障體系從民政分管的這一塊看，主要由救災救濟、臨時救濟等所組成。社會救濟主要是解決資金保障，只有與資金保障結(jié)合才能構(gòu)成比較完整的生活保障。農(nóng)村居民最低生活保障的確立，解決了資金保障，從社會救濟工作內(nèi)容和程序的制度化、規(guī)范化方面完善了農(nóng)村社會保障體系。
（三）農(nóng)村居民最低生活保障制度的實施，進一步密切了黨和政府同人民群眾的關(guān)系，提高了政府的威信，是黨和政府為老百姓辦好事、辦實事的“民心工程”，受到了廣大人民群眾的擁護和支持。正因如此，這項制度的實施從一開始就進展順利并具有可持續(xù)發(fā)展的生命力。
（四）建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，是對傳統(tǒng)社會救濟體制的改革和完善。過去，解決農(nóng)村困難群眾的生活問題，主要靠救濟生活款進行安排，“零打碎敲”，隨意性較大，農(nóng)村困難群眾的生活未得到根本解決。建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，把保障對象、保障標準、資金來源、審核審批、管理監(jiān)督都規(guī)范化，使社會救濟工作更加科學化、程序化、收到了事半功倍的效果。
（五）農(nóng)村居民最低生活保障制度的實施，加快了脫貧奔小康的步伐，促進了新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。通過制度有力地保障困難群眾的基本生活，使廣大人民群眾充分享受改革開放所帶來的豐碩成果，維護了社會公平正義，激發(fā)了廣大人民群眾脫貧奔小康的積極性，改善了社會風氣，使中華民族扶危濟困的傳統(tǒng)美德在社會主義市場經(jīng)濟條件下提升到了一個新的境界。
三、農(nóng)村低保工作存在的主要問題
*縣自20*年全面建立農(nóng)村低保制度以來，這項工作從去年進展明顯加快，納入農(nóng)村低保的人數(shù)和低保資金支出大幅度增加，低保標準和補助水平經(jīng)過兩次提標以后有明顯提高，管理操作方面也有了很大的改進。但是，農(nóng)村低保涉及面廣、政策性強、情況復雜，目前，還存在一些不可忽視的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）管理監(jiān)督機制和操作程序還不健全。一是民主評議機制不健全，評議依據(jù)不足。民主評議的基礎是入戶核查。從以前組織評議的情況來看，部分鄉(xiāng)村沒有堅持入戶核查，就是將指標一分解，由村委會召開村民代表會議進行評議，沒有任何調(diào)查核算評議依據(jù)，完全由評議人員憑印象、憑感覺選擇、其評議結(jié)果隨意性很強，不公平公正的現(xiàn)象時有發(fā)生。二是入戶核查機制不健全，輪流坐莊的現(xiàn)象較為嚴重。低保對象準不準，入戶核查是關(guān)鍵。由于有的鄉(xiāng)村干部在包村核查工作中對入戶核查認識不高，怕得罪人，簡單地召開一個評議會，把所分指標一評完就了事，由村干部說了算，造成對象不準確，輪換坐莊的現(xiàn)象無法有效解決，給農(nóng)村低保工作帶來了一定損害。三是監(jiān)督機制不健全，存在著“人情保，關(guān)系?！钡默F(xiàn)象。由于部分鄉(xiāng)村干部受利益驅(qū)動，放寬低保條件，搞唯指標論，硬是將自己的關(guān)系戶納入農(nóng)村低保，造成了群眾的不滿情緒，損壞了群眾利益，損壞了黨和政府的形象。
（二）低保機構(gòu)不健全、人員少、工作壓力大。一是縣級低保機構(gòu)與日益增長的保障對象不相適應。目前，*縣民政局低保股編制只有1人，無法行使有效的管理和監(jiān)督。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦沒有配備專門的低保工作專干，與日益繁雜的各項民政工作任務不相適應。日前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1名民政員、無法應付縣直部門部署的各項工作，而且民政員還要包村，根本就談不上城鄉(xiāng)保障對象的規(guī)范化管理。三是村支兩委干部素質(zhì)不高，變動較為頻繁，對低保工作不熟悉，加之縣鄉(xiāng)兩級低保工作人員偏少，致使城鄉(xiāng)低保管理工作難度增大，導致基層操作不規(guī)范，入戶核查和民主評議把關(guān)不嚴，造成該保的沒保，不該保的保了，傷害群眾感情，敗壞社會風氣，違背低保制度的宗旨。
（三）低保工作經(jīng)費嚴重不足，制約監(jiān)管工作無法到位。隨著*縣保障體系的逐步建立，保障人數(shù)逐年增加，工作難度大，要求高，沒有必需的工作經(jīng)費、人員和設備作保障，很難完成管理監(jiān)督工作任務。
四、農(nóng)村低保工作的思考與對策
一、領(lǐng)導高度重視。
及時將會議精神向分管市長和局黨委進行了專題匯報，初步提出核查的具體方案，積極爭取市領(lǐng)導和局黨委的支持。局黨委非常重視農(nóng)村低保核查工作，把農(nóng)村低保核查作為深入學習實踐科學發(fā)展觀，讓貧困難群眾得實惠的大事來抓，兩次召開黨委會專題研究，全力支持市低保局開展核查。核查前召開了全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦主任會進行核查工作安排部署，核查中再次召開了主任會議進行督導。同時核查工作也獲得財政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的大力支持，市民政局、財政局聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于開展農(nóng)村低保核查的通知》財局社?？婆扇俗允贾两K參加核查工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府也高度重視農(nóng)村低保核查，全力予以支持，積極配合。由于市鄉(xiāng)兩級領(lǐng)導高度重視，認識統(tǒng)一，加上部門的密切配合，保證了全市農(nóng)村低保核查工作的順利開展。
二、認真抓好試點。
組織骨干力量，小板鎮(zhèn)進行了核查工作試點，核查試點采取四種形式：一是以村為單位逐戶入戶調(diào)查，訪問鄰里住戶，登記家庭信息；二是由村召集所有對象逐戶介紹情況；三是調(diào)查人員在村醫(yī)療室、小賣部等人口集中的地方了解情況；四是召開黨員、群眾代表會議，現(xiàn)場評議對象；通過試點，基本摸清了核查工作的流程，低保對象中存在主要問題，核查中應注意的事項，統(tǒng)一了核查標準和評判尺度。核查試點也鍛練了核查隊伍，起到培訓隊伍的作用。試點的基礎上，設計印制了市農(nóng)村救助對象核查登記表》分類統(tǒng)計表，征求意見表等三萬余份。為全市核查工作全面展開打下了良好的基礎。
三、詳細制定方案。
關(guān)鍵詞： 準家計；農(nóng)村低保戶；一般農(nóng)戶；肇慶市
Key words： PMT；rural subsistence security residents；normal residents；Zhaoqing
中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）25-0314-03
0 引言
“低保”制度把收入低于最低生活保障線的城鄉(xiāng)居民納入到穩(wěn)定的保障政策之中，不再作非經(jīng)濟因素的區(qū)別，肯定了所有貧困者平等的公民權(quán)。在社會轉(zhuǎn)型過程中，中國政府承擔了在社會居民在遭遇生活困頓時提供“低?！钡慕?jīng)濟責任，這是對公民權(quán)利的尊重，也是對“底線公平”的維護。在具體實踐中，“低保”制度的實施還面臨著一系列問題，例如，如何確保農(nóng)村低保申請人家庭收入核算的準確性，完善低保政策的最低生活保障瞄準機制，提高低保系統(tǒng)的瞄準效率，降低人為裁定因素，從制度和實踐操作兩個層面確?！暗捅！闭叩墓缘?。在低保制度的目標定位過程中，準家計調(diào)查方法對提高制度目標定位效率發(fā)揮了巨大作用。
1 準家計調(diào)查模型及應用
準家計（PMT）調(diào)查主要通過變量預測住戶的收支情況，同時又輔之以直接向住戶詢問其收支情況。相關(guān)變量包括：家庭結(jié)構(gòu)、人口特征；人口規(guī)模；家庭成員的受教育程度（文盲、初等教育、中等教育、高等教育）；家庭成員的健康狀況；住房條件（住房結(jié)構(gòu)與建筑材質(zhì)、衛(wèi)生間、廚房等）；基本生活條件（自來水等）；資產(chǎn)擁有情況（耐用消費品等）；職業(yè)；產(chǎn)權(quán)狀況等。其他直接詢問的變量包括：收入狀況；食品、醫(yī)療、子女教育等方面的支出情況等。
準家計調(diào)查模型是一個節(jié)約成本的瞄準工具，能有效預測福利水平，并且能在相對較短的時間內(nèi)進行實施。它包含了多維度的貧困概念，并采取標準化方式進行處理。多項前期研究結(jié)果顯示，如實施合理，這項瞄準工具的瞄準效果良好，且能提高透明度。通過準家計調(diào)查方式，將福利資源的使用定位于最需要的人群身上，并對其受益資格做出詳細的規(guī)定，體現(xiàn)出目標定位的選擇性，其本質(zhì)即只向符合既定條件的申請人提供救濟金或援助服務，并確定救濟金額。
2 受訪低保戶基本數(shù)據(jù)分析
2.1 家庭基本情況 此次調(diào)查的115戶低保戶當中，同時接受其他社會救助的有21戶，占低保戶總戶數(shù)的18.26%；低保戶常住人口共228人，戶均約2人；教育程度為文盲者占42.69%；患病者占33.31%；殘疾人士占24%（完全喪失勞動力的占17%）?？梢钥闯?，造成貧困的原因主要包括：教育程度低（42.69%）、患病（33.31%）、殘疾（24%）。100%的受訪低保戶反映，由于物價上漲等因素的影響，目前政府的救濟標準偏低，“低保補貼不能滿足家中的基本需要”。
2.2 家庭主要耐用消費品擁有情況 隨著生活水平的提高，農(nóng)村家庭耐用消費品擁有量也發(fā)生了明顯變化，新潮、時尚的耐用消費品走進越來越多的平常農(nóng)家，參照農(nóng)村一般農(nóng)戶的情況，低保戶擁有的耐用消費品數(shù)量明顯偏低。在115戶低保戶中，2戶擁有洗衣機，占全部低保戶1.74%；12戶擁有電冰箱，占全部低保戶10.43%；2戶擁有摩托車，占全部低保戶1.74%；32戶擁有移動電話，占全部低保戶27.83%；44戶擁有彩色電視機，占全部低保戶38.26%。其他新潮時尚耐用消費品擁有數(shù)量基本為零。而一般農(nóng)戶中每百戶調(diào)查戶洗衣機擁有量為26臺；電冰箱為58臺；摩托車為80臺；移動電話為193臺；彩色電視機為88臺。其中移動電話的普及率最高，其次為彩色電視機和摩托車，每百戶調(diào)查戶擁有的微波爐為18臺；生活用汽車為3臺；家庭計算機為10臺；中高檔樂器為4件。（參見表1）。
2.3 家庭住房情況 近年來，廣東省大部分地方特別是粵西各市實行了“告別泥磚房工程”，掀起了泥磚房改造的熱潮，農(nóng)民住房情況得到進一步改善。據(jù)統(tǒng)計，一般農(nóng)戶戶均住房面積約為95平方米，其中鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)所占比重為70.4%，磚木結(jié)構(gòu)占29.6%，新建住房中絕大部分是鋼筋水泥結(jié)構(gòu)的樓房。而低保戶新建住房為0，戶均住房面積63.68平方米，其中磚木結(jié)構(gòu)的住房面積占57%，遠低于當?shù)貞艟》棵娣e水平和結(jié)構(gòu)水平。
2.4 家庭居住條件
①衛(wèi)生設備使用情況。一般農(nóng)戶使用水沖式廁所的比例為62.5%，使用旱廁的比例為7.5%，簡易或無廁所的比例為30%。由于經(jīng)濟條件限制，低保戶多使用旱廁或無廁所，比例達到78.5%。
②調(diào)查表明，柴草仍是大部分農(nóng)村家庭炊事使用的能源。一般農(nóng)戶使用柴草的農(nóng)戶所占比例為76.3%；使用液化氣的農(nóng)戶占17.2%；以電為炊事主要能源的農(nóng)戶占4.8%；以煤炭為炊事主要能源的農(nóng)戶占1.7%。而89.62%的低保戶使用柴草作為主要炊事能源。
③由于自來水的普及，大部分農(nóng)村居民家庭已經(jīng)飲用安全衛(wèi)生用水，一般農(nóng)戶使用自來水的農(nóng)戶比例為94.6%。而已經(jīng)使用自來水的低保戶也達到78.1%。
3 主要發(fā)現(xiàn)及政策建議
3.1 調(diào)查發(fā)現(xiàn)
3.1.1 農(nóng)村生活水平普遍上升而相對差距加大 經(jīng)過多年的努力，政府的扶貧開發(fā)工作已經(jīng)解決了絕大多數(shù)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。農(nóng)村最低生活保障制度的全面建立對那些沒有勞動能力或喪失勞動能力的貧困群眾在保障基本生活方面作出了制度性安排。此次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過近年來的發(fā)展，肇慶農(nóng)村生活水平得到了明顯的改善，農(nóng)戶住房條件普遍改觀，村級交通更加便利，現(xiàn)代通訊設施得到普及，電視機、電冰箱、洗衣機等現(xiàn)代化家庭用品普及率大大上升。在保證生產(chǎn)和基本生活的前提下，購買各種中高檔家用電器成為農(nóng)民生活水平提高的又一個重要標志。但是，也要看到，在我國實行新的扶貧標準以后，肇慶當?shù)剞r(nóng)村的貧困人口數(shù)量增大，而且地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和農(nóng)村內(nèi)部的收入差距還在繼續(xù)擴大。在此次調(diào)研的農(nóng)戶中，年收入高的農(nóng)戶已突破百萬元，而與此形成鮮明對比的是，部分低保戶家庭平均每天食品現(xiàn)金支出不到10元，只能勉強度日。
3.1.2 農(nóng)村貧困人口致貧原因呈現(xiàn)多樣化 此次調(diào)研結(jié)果顯示，當前農(nóng)村貧困群體致貧、返貧的原因呈現(xiàn)多樣化趨勢，主要體現(xiàn)在以下四個方面：第一，由于缺乏必要的技能培訓與教育水平，自身勞動素質(zhì)低下，不能有效參與勞動力市場競爭，不能通過勞動而分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果而致貧的人群；第二，由于個人條件局限而致貧的人群，包括由于生理上的年老病殘而喪失勞動力，難以獲取基本勞動收入而致貧的人群；第三，由于意外災害和突發(fā)事件同時又缺乏制度性、政策性保障而致貧、返貧的人群；第四，由于慢性病、重大疾病同時又缺乏制度性、政策性保障或者保障水平低下而致貧、返貧的人群。針對農(nóng)村貧困人口致貧原因的多元化，應按照“分類施救”、“分類施?！钡脑瓌t，提供不同層次、不同類型的社會救助和保障措施。對因醫(yī)療、教育、孤老、殘疾等特困狀況應給予特殊救助，以及因不可抗拒的天災人禍等意外原因造成臨時困難，難以維持生計的貧困人群也要及時做好救助工作。
3.1.3 農(nóng)村貧困人口主體正在從溫飽需求型轉(zhuǎn)變成基本生活需求型 在過去，人們將貧困的標準定義為“溫飽”，而現(xiàn)在，如果收入不能滿足基本生活需求，都可以歸于貧困，比如子女教育、醫(yī)療保障問題等。所以，“教育致貧”、“疾病致貧”是指在有限的可支配收入范圍內(nèi)，教育支出、醫(yī)療支出等導致了家庭在經(jīng)濟上難以維持基本的生活這樣一種狀況。貧困標準的變化導致農(nóng)村貧困人口主體變化。從此次調(diào)查涉及的貧困農(nóng)戶的基本構(gòu)成、致貧原因、現(xiàn)有扶貧政策及落實情況、亟需解決的問題來看，農(nóng)村貧困人口主體正在從溫飽需求型轉(zhuǎn)變成基本生活需求型，主要體現(xiàn)在：
第一，醫(yī)療需求。貧困人群中，因病致貧、返貧現(xiàn)象十分普遍。盡管農(nóng)村普遍推行了農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度，但是這一制度本身的“廣覆蓋、低水平”特征決定了農(nóng)戶的受益程度有限；特別是“先墊資、后報銷”的支付方式也制約了農(nóng)戶使用新農(nóng)合的積極性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶家庭中只要有一個或一個以上的慢性病或大病病人，醫(yī)療費用就可能使很多非貧困家庭因病致貧或因病返貧，且由此很難在短期內(nèi)擺脫貧困。
第二，教育需求。大多數(shù)受訪農(nóng)戶家庭總的可支配收入偏少，只能維持基本的生活支出，教育支出依然是貧困農(nóng)戶的主要負擔：進城務工農(nóng)戶子女需要交納高昂的學位贊助費；在農(nóng)村就讀的農(nóng)戶子弟雖然享受9年制義務教育，免除了基本學費，但是雜費支出也成為了貧困家庭的主要負擔。教育支出在家庭支出中占據(jù)了較大比例，一些中等收入的農(nóng)戶家庭也可能因支付一個子女上大學而致貧。由于大學畢業(yè)生就業(yè)壓力大，許多農(nóng)戶家庭選擇讓子女初中畢業(yè)后即進入勞動力市場，成為家庭的收入來源。少數(shù)家庭甚至選擇讓未滿16歲、初中未畢業(yè)的子女外出打工，使得農(nóng)村人口文化程度偏低的現(xiàn)象可能出現(xiàn)代際傳遞。
第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障需求。農(nóng)業(yè)自身的弱質(zhì)性使農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營承受了極高的風險。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，受自然條件影響大，這使農(nóng)業(yè)產(chǎn)出存在很大的不確定性。而農(nóng)產(chǎn)品供求彈性小又使農(nóng)業(yè)面臨相當大的市場風險，加大了投資農(nóng)業(yè)收益的不確定性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風險、周期長、低收益等主要特點決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營的脆弱性。在受訪農(nóng)戶中，果園因災害天氣失收、魚塘養(yǎng)殖、山林種植等出現(xiàn)意外導致經(jīng)營失敗等事件時有發(fā)生，由于缺乏政策性保險賠償，農(nóng)戶因災虧損、因災致貧、因災返貧的現(xiàn)象依然存在。
第四，保障水平與保障種類的需求。目前我國最低生活保障制度救助水平較低，政策設置的低保救助條件比較嚴格，加上低保保障水平較低，使得部分符合條件的農(nóng)村貧困人員并未申請低保救助。同時，政府迫于財政壓力，往往不能滿足所有符合救助資格的貧困人口的需求。同時，對于未達到低保標準的貧困人群，尤其是處于低保臨界線附近的貧困人群，以及遭遇突發(fā)性事件而產(chǎn)生的階段性、暫時性貧困的人群，不能提供有效的、及時的救助和幫扶。
3.2 政策建議 第一，瞄準農(nóng)村分類扶貧對象。民政部門需要根據(jù)新的扶貧標準，深入基層農(nóng)戶，依靠群眾識別農(nóng)村貧困人口并建檔立卡，建立健全到戶到人的貧困人口信息數(shù)據(jù)庫，因戶制宜，因戶施策，為實現(xiàn)扶貧開發(fā)與農(nóng)村社會保障制度有效銜接奠定基礎。鑒于農(nóng)村貧困人群致貧原因的多樣性和動態(tài)性，建議推行農(nóng)村貧困人口分類扶持政策，通過扶貧開發(fā)和保障制度“雙輪驅(qū)動”，全面覆蓋：對有勞動能力的扶貧對象，通過扶貧開發(fā)項目扶持，提高其自我發(fā)展能力，實現(xiàn)脫貧致富；對沒有或喪失勞動能力的持久性貧困人口，通過低保、救助等方式保障其基本生活需要，實行應保盡保；對于對突發(fā)性、階段性、暫時性貧困人群實行應急救助，幫助他們解決眼前困難。在此基礎上，加快銜接養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、法律援助等其他單項救助工作。在社會救濟過程中，注意多種社會保障制度結(jié)合，合理解決貧困問題。
第二，落實農(nóng)村貧困人口教育資助政策。提高貧困人口基本素質(zhì)，需要大力推進基礎教育均衡發(fā)展，促進教育公平，提高農(nóng)村貧困家庭子女受教育的程度，減少貧困代際傳遞。繼續(xù)鞏固“普九”成果，確保每個農(nóng)村貧困家庭適齡子女都能完整地接受九年制義務教育。落實國家扶持農(nóng)村貧困家庭子女接受高中以上全日制教育的資助政策，完善貸款助學方式。對農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生就讀中、高等職業(yè)教育院校，實行免學費和生活費補助的政策。實行農(nóng)科教結(jié)合，普通教育、職業(yè)教育、成人教育統(tǒng)籌，提高貧困人口的文化科技素質(zhì)。
第三，提供政策性農(nóng)業(yè)保險。開展政策性農(nóng)業(yè)保險是構(gòu)建市場化農(nóng)業(yè)支持保護體系的重要舉措，對于加速農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化，加強信用社會建設，促進農(nóng)村社會進步具有重要意義和深遠影響。政府應通過有關(guān)法律法規(guī)，以符合地方實際的傳統(tǒng)農(nóng)險和特色農(nóng)險為重點，將參與農(nóng)業(yè)保險與其他農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策相聯(lián)系，為農(nóng)民的廣泛參與提供利益誘導機制，從而使政策性農(nóng)業(yè)保險制度具有某種強制性。同時，通過宣傳和試點，增強農(nóng)民群眾特別是種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作經(jīng)濟組織保險意識，鎖定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險，促使種養(yǎng)大戶和各類農(nóng)村經(jīng)濟組織增加農(nóng)業(yè)投入、促進土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)出，從而加速農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化。
第四，動態(tài)調(diào)整保障標準。由于貧困標準低，致使相當部分本應享受政府和社會關(guān)愛幫助的“窮人”被排除在幫扶對象之外，人為地阻礙了這部分人生活福利的改善。國家扶貧標準的提高是大勢所趨，隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展，這一標準還會繼續(xù)提高。2011年，中央扶貧開發(fā)工作會議將農(nóng)民人均純收入2300元（約合355.6美元）作為新的國家扶貧標準，相較于2009年的年人均收入低于1196元的標準，新標準提高了92%。此次調(diào)查結(jié)果顯示，即便對于大幅提高后的扶貧新標準，受訪低保戶認為，“還是不夠”、“還是偏低”、“不能滿足家中的基本需要”（占受訪低保戶的100%）。政府在確定農(nóng)村貧困線的基礎上，逐年根據(jù)物價指數(shù)對其微調(diào)，同時，多管齊下，多渠道扶貧，落實貧困人口參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的優(yōu)惠政策，完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，努力提高“參合率”，實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與大病救助制度的有效銜接，對農(nóng)村貧困人口實行大病救助制度。
第五，提升貧困群體的脫貧能力。以增加貧困人口收入為核心，以改善貧困群眾生產(chǎn)生活條件為重點，大力實施產(chǎn)業(yè)扶貧、整村推進及貧困戶勞動力轉(zhuǎn)移培訓等重點工作。增強農(nóng)村家庭支付能力，轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力，改變政府原有的輸血式扶貧模式，通過經(jīng)費和制度保障，開展知識、技能培訓，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的現(xiàn)代化，增加農(nóng)村家庭收入。堅持直接到戶與間接到戶相結(jié)合，提高能力、增加收入，對于能夠直接到戶的扶持項目和資金，要堅持直接到戶，提高扶貧政策的有效性；對于暫不能直接到戶的扶持項目和資金，要盡量減少中間環(huán)節(jié)，確保貧困人口優(yōu)先覆蓋、優(yōu)先受益。提升貧困群體的脫貧能力對于進一步減少貧困人口、轉(zhuǎn)變勞動力結(jié)構(gòu)、促進和諧社會建設都有著極其重要的意義。
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4、申請農(nóng)村低保程序；申請農(nóng)村低保待遇，由戶主本人通過戶籍所在地的村居委會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街道提出書面申請，特殊情況下可以直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）申請；
農(nóng)村低保是為貧困農(nóng)民“兜底”的好事,但是目前我們沒有完全把農(nóng)村低保這一好事做好、做實。 2009年底,黔西南州查處了望謨縣石屯鎮(zhèn)新合村違規(guī)發(fā)放農(nóng)村低保金的問題。新合村在發(fā)放2008年第三、四季度和2009年第一、二季度農(nóng)村低保資金時,違規(guī)將2萬多元發(fā)給了不符合條件的36名村組干部家屬,有的村組干部甚至將已外嫁的女兒和去世的家屬都列入低保名冊,以套取低保金。
為什么會出現(xiàn)“不低而?！钡那闆r?新合村黨支部書記一語中的:“指標多,我們先考慮上報村里的特困戶和貧困戶。反正上級到村組來檢查,都是村干部接待,其他人也不知道,多余的指標就考慮報村組干部家屬?！?/p>
新合村的情況絕非偶然。
目前農(nóng)村低保所采取的辦法是以縣為單位,要求“應保盡?！?。一些地方用層層分指標、分錢的辦法去實施低保,導致一些相對比較富裕的村因指標有富余而將超過統(tǒng)一保障線的農(nóng)戶也納入了保障范圍;另一方面,一些整體比較貧困的村卻因分到的指標和資金有限而不能“應保盡?！?從而出現(xiàn)了“應保不保”的現(xiàn)象;有的地方甚至不是按貧困程度、而是按親疏關(guān)系來確定低保對象。
一：進一步提高保障標準和補助水平。
2010 年，我區(qū)農(nóng)村低保資金的發(fā)放將嚴格按照省廳的指示，實行按季度發(fā)放，低保補助水平也由 2009 年年人均 760 元提高到年人均 880 元。低保資金的按季度發(fā)放，一方面可以使農(nóng)村低保對象得到及時有效的救助。另一方面利于低保機制的動態(tài)管理，便于清查和納入低保保障對象。
二：全面實現(xiàn)應保盡保和分類施保。
我是 村(居)民委員會的農(nóng)村居民。前1年本人家庭年人均凈收入為 元，低于我市(縣)農(nóng)村低保標準。由于本人家庭收入低生活困難，現(xiàn)申請農(nóng)村低保保障。
本人作出如下聲明及授權(quán)：
1、本人及家庭成員(含共同生活和非共同生活的家庭成員)了解廣西農(nóng)村低保政策和申請程序及相關(guān)要求。
3、本人及家庭成員(含共同生活和非共同生活的家庭成員)所提交的有關(guān)材料真實有效，如有虛假，本人將自動放棄申請，且本人及共同生活家庭成員將在一年內(nèi)不再提出申請。
3、本人授權(quán)并配合城區(qū)(縣、市)民政部門(居民家庭經(jīng)濟狀況核對機構(gòu))和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府(街道辦事處)、村(居)委員會對本人及本人家庭成員(含共同生活和非共同生活的家庭成員)的相關(guān)信息和經(jīng)濟狀況進行核查，包括入戶調(diào)查。
本人聯(lián)系電話：
本人家庭領(lǐng)取農(nóng)村低保金賬戶：
開戶銀行：
開戶人姓名：
此致
根據(jù)《保障對象申請條件》第五條規(guī)定：農(nóng)村低保待遇以家庭為單位由戶主提出申請，申請人必須同時具備下列條件：
1、擁有當?shù)剞r(nóng)村居民戶籍并在當?shù)爻Ｗ。?/p>
2、共同生活的家庭成員申請前12個月家庭年人均純收入低于當?shù)剞r(nóng)村低保標準；家庭財產(chǎn)狀況、實際生活水平與基本生活常年困難家庭特征相符；
3、家庭主要勞動力死亡或喪失勞動能力造成常年基本生活特別困難。 共同生活的家庭成員是指具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系并共同居住、共同生活的所有家庭成員，主要包括：祖父母、父母、配偶、子女、孫子女以及其他具有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)（撫養(yǎng)）義務關(guān)系的直系親屬；戶籍遷出的在校就讀學生。
（來源：文章屋網(wǎng) ）
