時(shí)間：2023-02-07 08:53:43
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中圖分類號(hào)：F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，對(duì)土地的占用越來越多，征地中存在的問題日益突出，產(chǎn)生諸如影響地方穩(wěn)定、阻礙城市發(fā)展等社會(huì)問題。因此，必須進(jìn)一步規(guī)范土地的征用管理制度。
土地征用過程中的違規(guī)現(xiàn)象
一是由于公共利益的內(nèi)容沒有準(zhǔn)確界定和及時(shí)調(diào)整，導(dǎo)致了土地征用權(quán)的濫用。征地項(xiàng)目不僅包括交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，而且工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目征地占用總量的較高比例。二是按土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，土地征用費(fèi)用占土地出讓價(jià)的比重過低，加上土地收益分配關(guān)系混亂，三是擁有集體使用權(quán)的單位或個(gè)人，未經(jīng)政府同意，未到相應(yīng)的國(guó)土部門辦理任何手續(xù)，私自將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押給其他單位或個(gè)人使用。四是失地農(nóng)民就業(yè)是確保生活水平不下降的有效措施。但企業(yè)有較大的用工自由，土地征用安置的勞動(dòng)力容易面臨下崗失業(yè)的威脅。極易給社會(huì)穩(wěn)定帶來隱患。
二、土地征用管理不規(guī)范的原因
在我國(guó)存在著很多土地征用管理不規(guī)范的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的存在給我國(guó)土地管理帶來了很大的麻煩，因此，為了規(guī)范我國(guó)土地征用行為，我們要尋找土地征用管理不規(guī)范的深入原因。
一是我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但存在一定的不足，它難以體現(xiàn)土地的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的不滿。二是在征地程序上，從土地征用的認(rèn)定到補(bǔ)償費(fèi)的確定和勞動(dòng)力的安置等，都是政府和用地單位說了算，農(nóng)民處于被動(dòng)地位。三是在土地有償出讓中，土地價(jià)格較高，而征地補(bǔ)償費(fèi)用較低，為地方政府“以地生財(cái)”創(chuàng)造了條件。四是農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)制度不健全，產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責(zé)不明確，導(dǎo)致農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的應(yīng)有合法權(quán)益沒有得到有效的保障，在土地收益分配上也是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)控制，往往是農(nóng)民的利益受到損害。五是招商引資制度、干部考核制度、土地管理制度的不健全，也影響到土地征用的順利實(shí)施和社會(huì)利益的均等化。以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的干部政績(jī)考核辦法不利于調(diào)動(dòng)各級(jí)干部保護(hù)農(nóng)民權(quán)益和耕地的積極性，政府既是土地管理者又是用地者的狀況也不利于國(guó)土資源管理部門有效發(fā)揮監(jiān)督和執(zhí)法的職能等。
三、加強(qiáng)土地征用制度的對(duì)策
一是嚴(yán)格限定公益性用地范圍，依據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：軍事用地；國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地，能源、交通用地、如煤礦、道路、機(jī)場(chǎng)等；公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場(chǎng)用地；國(guó)家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲(chǔ)備糧庫等；公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫、防護(hù)林等；其他公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。
二是針對(duì)土地征用補(bǔ)償中存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，損害被征用人利益的情形，可以依據(jù)補(bǔ)償對(duì)等原則，損失以恢復(fù)為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)以市場(chǎng)地價(jià)為基數(shù)，參考附近地區(qū)的土地交易價(jià)格來確定，以避免土地征用與市場(chǎng)地價(jià)之間的巨大差距。
我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家，存在著不同的國(guó)情，集體土地是我國(guó)農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)的基本資料，而土地征用是對(duì)土地使用權(quán)永久的轉(zhuǎn)移，這樣就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失去生產(chǎn)資料，生活保障會(huì)受到了沖擊。所以，為了規(guī)范土地征用制度，保障農(nóng)民的基本生活，我們要盡量提高農(nóng)民的補(bǔ)償收益，只有這樣才能夠減少農(nóng)民對(duì)土地征用的意見。而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高關(guān)鍵還在于要更正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方式，在原有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定過程中，主要的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是“土地原用途、原有生活水平”，如果仍然沿用這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民的土地補(bǔ)償款是不會(huì)有所提升的，因此我們建議要從制度上進(jìn)行更新。
三是從實(shí)際出發(fā)，可以擴(kuò)大征用補(bǔ)償范圍，將殘余地分割損害、正常營(yíng)業(yè)損害以及其他各種因征地而支出的費(fèi)用等可確定、可量化的財(cái)產(chǎn)損失列于補(bǔ)償范圍，以確保被征用人的合法權(quán)益不受侵犯。
我國(guó)征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)包括:1、土地補(bǔ)償費(fèi)。2、安置補(bǔ)償費(fèi)3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。
我國(guó)土地征用中存在的若干問題：1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。
我國(guó)農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。
對(duì)農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對(duì)策。1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。
本文通過對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應(yīng)遵循的原則和在土地征用時(shí)應(yīng)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)我國(guó)目前在農(nóng)村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補(bǔ)償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度“公共利益”范圍農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償農(nóng)村集體土地征用程序
我國(guó)土地的所有形式包括兩種，一是土地的國(guó)家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國(guó)農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國(guó)家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。
一、集體土地征用應(yīng)遵循的原則。
1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。
我國(guó)人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長(zhǎng)，耕地將繼續(xù)減少，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國(guó)家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：(1)加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地的濫用土地行為。
2、保證國(guó)家建設(shè)用地的原則。
國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄?guó)家政治權(quán)力的行使，而且因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的行使是為了維護(hù)社會(huì)的公共利益。社會(huì)公共利益是一國(guó)的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會(huì)公共利益，而且在與社會(huì)公共利益相抵觸時(shí)就得對(duì)私人利益加以限制以維護(hù)社會(huì)公共利益。國(guó)家建設(shè)即是社會(huì)公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地的前提下保證國(guó)家建設(shè)用地。
3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。
集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對(duì)土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對(duì)被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對(duì)征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。
4、誰使用土地誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t。
土地征用的補(bǔ)償并不是由國(guó)家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)?，?guó)家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個(gè)因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。
二、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。
國(guó)家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)內(nèi)容：
1、土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國(guó)家征用土地而對(duì)土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
2、安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長(zhǎng)而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。
三、我國(guó)土地征用中存在的若干問題
1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再補(bǔ)辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補(bǔ)辦手續(xù)，做善后工作，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來，全國(guó)已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬件，結(jié)案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權(quán)威性，也沒有使違法者受到震懾。
3、征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征用后，政府通常給予四種補(bǔ)償費(fèi)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。前兩種費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，后兩種費(fèi)用則是給地上附著物及青苗所有人的。國(guó)家在對(duì)農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟(jì)組織，而個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，成了多余的勞動(dòng)力。加之沒有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。
四、農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因。
在土地征用過程中出現(xiàn)上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。
1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事
業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對(duì)征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補(bǔ)償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國(guó)家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價(jià)轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商。把這一行為認(rèn)定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及農(nóng)民對(duì)自己土地的利用率。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對(duì)農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的集體土地。對(duì)農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)民個(gè)人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營(yíng)合同，強(qiáng)行征用農(nóng)
民承包的土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意的征用，社會(huì)上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會(huì)不穩(wěn)定因素。
3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。”這是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國(guó)農(nóng)村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進(jìn)行。我國(guó)的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村土地享有著絕對(duì)的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時(shí)又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費(fèi)低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費(fèi)，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。
4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。
首先，行政補(bǔ)償法律體系不健全。我國(guó)憲法規(guī)定了國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，但未規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對(duì)于補(bǔ)償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予何種補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。其次，補(bǔ)償辦法規(guī)定不合理、不科學(xué)，在實(shí)踐中的可操作性較差?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對(duì)安置費(fèi)的補(bǔ)償規(guī)定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實(shí)際價(jià)值令人懷疑。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，
近三年全國(guó)土地出讓金收入累計(jì)達(dá)9100多億元。這其中又有多少真正補(bǔ)償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？
五、對(duì)農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對(duì)策。
1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。
在實(shí)際征地過程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動(dòng)機(jī)不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實(shí)現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個(gè)人政績(jī)。其實(shí)，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項(xiàng)基本功能，或者說能解決兩個(gè)問題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時(shí)獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢(shì)的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護(hù)有限土地資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點(diǎn)，并作為實(shí)施征地過程的指導(dǎo)思想，輔以切實(shí)措施，才能確保在推進(jìn)城市化過程的同時(shí)，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)耕地資源的動(dòng)態(tài)平衡。
2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個(gè)筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國(guó)際上有關(guān)國(guó)家《征地法》的規(guī)定，有必要對(duì)“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國(guó)防、軍事需要；(2)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)事業(yè)；(4)、國(guó)家和地方政府需要修建的機(jī)關(guān)，以及以非營(yíng)利性為目的的研究機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位。“公共利益”具有動(dòng)態(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會(huì)民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對(duì)于社會(huì)普遍承認(rèn)的、獨(dú)立于社會(huì)和國(guó)家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項(xiàng)目，如有關(guān)國(guó)民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對(duì)那些由社會(huì)發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會(huì)、國(guó)家急需要的相對(duì)公共利益項(xiàng)目，尤其是有爭(zhēng)議的項(xiàng)目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會(huì)說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。
3、要規(guī)范政府的征地行為。
在對(duì)農(nóng)民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對(duì)有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過程中的強(qiáng)勢(shì)地位并未有多大的改變，對(duì)“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對(duì)征地如何補(bǔ)償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，首先要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，理清征收、征用的界限。其次強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時(shí)，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對(duì)集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進(jìn)行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個(gè)很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的癥結(jié)。因此，必須有針對(duì)性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。
4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。
筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個(gè)步驟：其一應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，應(yīng)該增加農(nóng)村土地征用的聽證程序。在農(nóng)村土地被征用時(shí)，農(nóng)民往往是最后一個(gè)知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，加強(qiáng)農(nóng)村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權(quán)決定土地被征用的用途，但對(duì)征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費(fèi)用的分配及使用，卻有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對(duì)土地使用情況，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當(dāng)然地有權(quán)申請(qǐng)恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達(dá)到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護(hù)國(guó)家有限的土地資源。
5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。
農(nóng)村土地征用補(bǔ)償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問題，《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個(gè)極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計(jì)算時(shí)主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實(shí)踐中征地的雙方多數(shù)時(shí)是達(dá)不成共識(shí)的。因此，筆者認(rèn)為解決這些問題應(yīng)該從幾個(gè)方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，只有以土地的市場(chǎng)價(jià)格來確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理，讓土地所有人或使用人切實(shí)了解土地征用，參與討價(jià)還價(jià)，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權(quán)益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應(yīng)該在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，對(duì)他們今后的生活給予安置。另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險(xiǎn)，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。筆者認(rèn)為在對(duì)農(nóng)民的實(shí)際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然是很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤(rùn)中予以確定，尤其是對(duì)于個(gè)人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益更應(yīng)該給予維護(hù)。
參考文獻(xiàn)資料：
1、《憲法》第10條第三款規(guī)定
2、《土地管理法》第47條規(guī)定
土地征用具有下列特征:
1.征用主體的唯一性。征用土地主體只能是國(guó)家,只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體,因?yàn)橹挥袊?guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利。
2.征用土地的行政性。國(guó)家建設(shè)征用土地,是一種具體行政行為,是通過行政行為實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)換,雙方地位是不平等的,土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致,而是基于國(guó)家的單方面的意思表示,無需被征用土地的所有人同意,被征用土地的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要,不得阻撓。
3.征用條件的補(bǔ)償性。國(guó)家建設(shè)征用集體土地,要對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,國(guó)家征用土地與沒收土地不同,它是有償強(qiáng)制進(jìn)行,而不是無償強(qiáng)制進(jìn)行。它不是等價(jià)的買賣,而是以補(bǔ)償為條件的征用,補(bǔ)償是適當(dāng),即嚴(yán)格依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定給予補(bǔ)償,征地補(bǔ)償以使被征地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。
二、土地征用與補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)及主體。
我國(guó)目前規(guī)定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主要法律和行政法規(guī)包括《土地管理法》、《大中型水利水電工程建設(shè)用地補(bǔ)償和移民安置條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等。
我國(guó)征地費(fèi)用一般由以下幾部分構(gòu)成:
1.土地補(bǔ)償費(fèi)。它是對(duì)土地所有人或?qū)ν恋氐耐度牒褪找娴难a(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定:“征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征用前三年的平均年產(chǎn)值的6至10倍”。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi),由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
2.安置補(bǔ)助費(fèi)。安置補(bǔ)助費(fèi)是為安置以土地為主要生活資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)按需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每個(gè)需安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征用前三年年產(chǎn)值,但是,每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍。征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi),由省、自治區(qū)、直轄市參照耕地的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
3.青苗補(bǔ)償費(fèi)。青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)被征用地當(dāng)年或當(dāng)季農(nóng)作物的補(bǔ)償,其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
4.地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)。地上附著物是指依附在地上的工程物體,如水井、曬谷場(chǎng)、水渠管線、房屋等。附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
從上述土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的范圍和標(biāo)準(zhǔn),可見支付補(bǔ)償費(fèi)是用地單位,接受補(bǔ)償費(fèi)用的是土地的所有人或使用人或承包人,即農(nóng)村村集體組織或村民小組或農(nóng)民。
三、征地補(bǔ)償?shù)姆蓻_突。
雖然我國(guó)《土地管理法》已經(jīng)對(duì)土地征用補(bǔ)償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定,但是對(duì)征地受償主體與其他法律存在法律沖突。
農(nóng)村土地承包關(guān)系,是土地承包者農(nóng)民與該土地的所有者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)兩個(gè)平等民事主體之間的合同關(guān)系。政府強(qiáng)制性征地,必然要與承包合同雙方當(dāng)事人發(fā)生征地關(guān)系。正如拆遷補(bǔ)償,拆遷人即要補(bǔ)償房屋所有人,又要補(bǔ)償租賃人一樣。政府征用農(nóng)民承包的土地,在直接向土地的所有者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付土地補(bǔ)償費(fèi)的同時(shí),也應(yīng)直接向土地的承包經(jīng)營(yíng)者農(nóng)民支付土地補(bǔ)償費(fèi)。但是在現(xiàn)實(shí)生活中,政府往往只把土地補(bǔ)償費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村或組,而作為土地承包者的農(nóng)民根本未得到相應(yīng)的土地補(bǔ)償,因?yàn)榇寤蚪M往往未依法處分土地補(bǔ)償款,由此引起的因征地補(bǔ)償?shù)男姓m紛、民事糾紛、上訪事件層出不窮,問題根本在于《土地管理法》與其他法律對(duì)征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定存在明顯的法律沖突。
我國(guó)征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)包括:1、土地補(bǔ)償費(fèi)。2、安置補(bǔ)償費(fèi)3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。
我國(guó)土地征用中存在的若干問題：1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。
我國(guó)農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。
對(duì)農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對(duì)策。1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。
本文通過對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應(yīng)遵循的原則和在土地征用時(shí)應(yīng)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)我國(guó)目前在農(nóng)村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補(bǔ)償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度“公共利益”范圍農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償農(nóng)村集體土地征用程序
我國(guó)土地的所有形式包括兩種，一是土地的國(guó)家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國(guó)農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國(guó)家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。
一、集體土地征用應(yīng)遵循的原則。
1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。
我國(guó)人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長(zhǎng)，耕地將繼續(xù)減少，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國(guó)家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：(1)加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地的濫用土地行為。
2、保證國(guó)家建設(shè)用地的原則。
國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄?guó)家政治權(quán)力的行使，而且因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的行使是為了維護(hù)社會(huì)的公共利益。社會(huì)公共利益是一國(guó)的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會(huì)公共利益，而且在與社會(huì)公共利益相抵觸時(shí)就得對(duì)私人利益加以限制以維護(hù)社會(huì)公共利益。國(guó)家建設(shè)即是社會(huì)公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地的前提下保證國(guó)家建設(shè)用地。
3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。
集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對(duì)土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對(duì)被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對(duì)征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。
4、誰使用土地誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t。
土地征用的補(bǔ)償并不是由國(guó)家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)?，?guó)家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個(gè)因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。
二、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。
國(guó)家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)內(nèi)容：
1、土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國(guó)家征用土地而對(duì)土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
2、安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長(zhǎng)而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。
三、我國(guó)土地征用中存在的若干問題
1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再補(bǔ)辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補(bǔ)辦手續(xù)，做善后工作，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來，全國(guó)已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬件，結(jié)案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權(quán)威性，也沒有使違法者受到震懾。
3、征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征用后，政府通常給予四種補(bǔ)償費(fèi)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。前兩種費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，后兩種費(fèi)用則是給地上附著物及青苗所有人的。國(guó)家在對(duì)農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟(jì)組織，而個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，成了多余的勞動(dòng)力。加之沒有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。
四、農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因。
在土地征用過程中出現(xiàn)上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。
1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事
業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對(duì)征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補(bǔ)償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國(guó)家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價(jià)轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商。把這一行為認(rèn)定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及農(nóng)民對(duì)自己土地的利用率。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對(duì)農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的集體土地。對(duì)農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)民個(gè)人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營(yíng)合同，強(qiáng)行征用農(nóng)
民承包的土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意的征用，社會(huì)上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會(huì)不穩(wěn)定因素。
3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！边@是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國(guó)農(nóng)村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進(jìn)行。我國(guó)的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村土地享有著絕對(duì)的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時(shí)又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費(fèi)低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費(fèi)，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。
4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。
首先，行政補(bǔ)償法律體系不健全。我國(guó)憲法規(guī)定了國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，但未規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對(duì)于補(bǔ)償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予何種補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。其次，補(bǔ)償辦法規(guī)定不合理、不科學(xué)，在實(shí)踐中的可操作性較差?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對(duì)安置費(fèi)的補(bǔ)償規(guī)定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實(shí)際價(jià)值令人懷疑。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，
近三年全國(guó)土地出讓金收入累計(jì)達(dá)9100多億元。這其中又有多少真正補(bǔ)償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？
五、對(duì)農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對(duì)策。
1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。
在實(shí)際征地過程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動(dòng)機(jī)不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實(shí)現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個(gè)人政績(jī)。其實(shí)，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項(xiàng)基本功能，或者說能解決兩個(gè)問題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時(shí)獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢(shì)的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護(hù)有限土地資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點(diǎn)，并作為實(shí)施征地過程的指導(dǎo)思想，輔以切實(shí)措施，才能確保在推進(jìn)城市化過程的同時(shí)，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)耕地資源的動(dòng)態(tài)平衡。
2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個(gè)筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國(guó)際上有關(guān)國(guó)家《征地法》的規(guī)定，有必要對(duì)“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國(guó)防、軍事需要；(2)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)事業(yè)；(4)、國(guó)家和地方政府需要修建的機(jī)關(guān)，以及以非營(yíng)利性為目的的研究機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位。“公共利益”具有動(dòng)態(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會(huì)民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對(duì)于社會(huì)普遍承認(rèn)的、獨(dú)立于社會(huì)和國(guó)家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項(xiàng)目，如有關(guān)國(guó)民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對(duì)那些由社會(huì)發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會(huì)、國(guó)家急需要的相對(duì)公共利益項(xiàng)目，尤其是有爭(zhēng)議的項(xiàng)目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會(huì)說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。
3、要規(guī)范政府的征地行為。
在對(duì)農(nóng)民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對(duì)有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過程中的強(qiáng)勢(shì)地位并未有多大的改變，對(duì)“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對(duì)征地如何補(bǔ)償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，首先要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，理清征收、征用的界限。其次強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時(shí)，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對(duì)集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進(jìn)行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個(gè)很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的癥結(jié)。因此，必須有針對(duì)性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。
4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。
筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個(gè)步驟：其一應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，應(yīng)該增加農(nóng)村土地征用的聽證程序。在農(nóng)村土地被征用時(shí)，農(nóng)民往往是最后一個(gè)知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，加強(qiáng)農(nóng)村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權(quán)決定土地被征用的用途，但對(duì)征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費(fèi)用的分配及使用，卻有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對(duì)土地使用情況，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當(dāng)然地有權(quán)申請(qǐng)恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達(dá)到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護(hù)國(guó)家有限的土地資源。
5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。
農(nóng)村土地征用補(bǔ)償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問題，《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個(gè)極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計(jì)算時(shí)主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實(shí)踐中征地的雙方多數(shù)時(shí)是達(dá)不成共識(shí)的。因此，筆者認(rèn)為解決這些問題應(yīng)該從幾個(gè)方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，只有以土地的市場(chǎng)價(jià)格來確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理，讓土地所有人或使用人切實(shí)了解土地征用，參與討價(jià)還價(jià)，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權(quán)益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應(yīng)該在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，對(duì)他們今后的生活給予安置。另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險(xiǎn)，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。筆者認(rèn)為在對(duì)農(nóng)民的實(shí)際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然是很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤(rùn)中予以確定，尤其是對(duì)于個(gè)人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益更應(yīng)該給予維護(hù)。
參考文獻(xiàn)資料：
1、《憲法》第10條第三款規(guī)定
2、《土地管理法》第47條規(guī)定
1.1法律體系以及法規(guī)依據(jù)可行性低
目前，我國(guó)的土地征用相關(guān)問題主要依靠土地管理法以及憲法來解決，尚未制定和確定具有較強(qiáng)針對(duì)性和專業(yè)性的土地征用補(bǔ)償法，導(dǎo)致補(bǔ)償規(guī)定不明確，執(zhí)行力度相對(duì)薄弱。除此以外，相關(guān)的法律規(guī)范尚未健全，可操作性比較匱乏，難以為補(bǔ)償制度的貫徹落實(shí)提供強(qiáng)有力的支撐。另外，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定以及執(zhí)行是以土地的原用途而非現(xiàn)行市價(jià)為實(shí)際的依據(jù)，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏一定的合理性和可行性，農(nóng)民的合法權(quán)益在一定程度上受到了侵害。
1.2征地貨幣補(bǔ)償值的制定缺乏科學(xué)合理性
現(xiàn)階段，我國(guó)土地被征用的農(nóng)民一般而言具有較低的土地補(bǔ)償值，具體可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行概括：首先，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)民的實(shí)際生活水平。在土地被征用后，農(nóng)民的主要生活來源被切斷，生活水平和質(zhì)量可能會(huì)逐漸下降。其次，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)常常與實(shí)際的土地市場(chǎng)價(jià)相去甚遠(yuǎn)，根據(jù)土地補(bǔ)償所采取的分配方法來看，農(nóng)民人均獲得的安置補(bǔ)助費(fèi)基本上很難維持正常水平的生活開銷，除此以外，征收的土地按照土地用途進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，相應(yīng)的補(bǔ)償價(jià)格也往往嚴(yán)重低于實(shí)際的土地市場(chǎng)價(jià)，農(nóng)民的利益很難得到全面有效的維護(hù)。
1.3征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)存弊端相對(duì)較多
土地管理法雖然對(duì)耕地征用的補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行了明確的規(guī)定，然而其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻有很大的弊端。首先，在土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，補(bǔ)償費(fèi)用劃分的范圍和界定并不科學(xué)合理。由于對(duì)征用的土地進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，涉及的因素以及內(nèi)容相對(duì)的復(fù)雜，會(huì)因不斷發(fā)生變化的條件的干擾而受到較大的影響，因此存在著較大的不確定性，難以保障其穩(wěn)定性，另外，很難確定有關(guān)測(cè)量數(shù)值的準(zhǔn)確性、合理性以及科學(xué)性，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以對(duì)實(shí)際的情況進(jìn)行真實(shí)、準(zhǔn)確的反映。其次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)補(bǔ)助、補(bǔ)償費(fèi)用的應(yīng)用范圍進(jìn)行了明確的規(guī)定，而其他的相關(guān)費(fèi)用卻沒有囊括在內(nèi)，特別是拆分損失補(bǔ)償、鄰地補(bǔ)償以及預(yù)期發(fā)展價(jià)值補(bǔ)償相對(duì)缺失，這些損失一般由農(nóng)民承擔(dān)。一般情況下，土地的價(jià)值是以整體為單位進(jìn)行衡量的，但是很多土地的征用方式為部分征用以及分割征用，土地的規(guī)模大大縮小，導(dǎo)致土地的整體價(jià)值被削減。除此以外，在外部原因的影響下，征用土地的應(yīng)用領(lǐng)域也會(huì)在一定程度上影響其周邊土地的價(jià)值。
2.完善農(nóng)村土地征用補(bǔ)償制度的措施
2.1細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍
在土地征用的過程中，造成財(cái)產(chǎn)關(guān)系產(chǎn)生變化的原因難以進(jìn)行預(yù)期以及預(yù)料，所以，一般情況下，土地所有人承擔(dān)的財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)比商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)要大得多，造成的風(fēng)險(xiǎn)既包括直接損失，也有因周圍環(huán)境變化所造成的可預(yù)期利益的損失。對(duì)于國(guó)際征地補(bǔ)償理論而言，以上所提及的損失并不由征用主體負(fù)責(zé)，而主要由土地所有人來承擔(dān)，因此，農(nóng)民的利益會(huì)在一定程度上受到損失，所以，這些商業(yè)投資行為嚴(yán)重的缺乏科學(xué)性以及合理性。所以，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一化和細(xì)化，促進(jìn)征地補(bǔ)償公開性以及規(guī)范性的提升，不僅能夠切實(shí)的補(bǔ)償由征地造成的一系列不合理損失，還能全面的保障被征土地所有人的合法權(quán)益。
2.2科學(xué)地制定農(nóng)地征用補(bǔ)償制度
在現(xiàn)實(shí)中，在農(nóng)地征用過程中，土地的所有權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，土地不再歸農(nóng)民所有，而是成為了城市土地并歸國(guó)家所有。被征用的土地發(fā)生轉(zhuǎn)變后，土地的價(jià)值在一定程度上得到了較大的提高，換言之，土地補(bǔ)償費(fèi)的制定同當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著密切的聯(lián)系，但是同年產(chǎn)值并沒有很大的關(guān)系。由此可知，我國(guó)目前制定的征地補(bǔ)償費(fèi)用實(shí)際上并不高，同時(shí)也無法對(duì)土地價(jià)值造成影響的經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)行全面的反映，導(dǎo)致在投資情形以及投資水平具有較大差異性的情況下，征地補(bǔ)償費(fèi)用的差異性也難得到真實(shí)的體現(xiàn)。政府征地耗費(fèi)的成本較低，很難對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)征地行為進(jìn)行約束，難以維護(hù)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的秩序，也會(huì)給糧食安全造成較大的潛在威脅。所以，應(yīng)該努力的改變征地補(bǔ)償機(jī)制以土地年產(chǎn)值為依據(jù)的進(jìn)行土地補(bǔ)償?shù)男袨?，以切?shí)的提高征地補(bǔ)償?shù)墓_性以及規(guī)范性，真正的維護(hù)農(nóng)村土地所有者的合法權(quán)益，體現(xiàn)法律法規(guī)的公平性以及公正性。
2.3轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)征地補(bǔ)償程序
自2003年起上海、江蘇和浙江等省市首先實(shí)行“土地?fù)Q保障”的思路后，全國(guó)各地紛紛學(xué)習(xí)和參考這些地區(qū)的做法?！巴恋?fù)Q保障”在維護(hù)農(nóng)民的根本利益、保障其長(zhǎng)期生活穩(wěn)定沒發(fā)揮了一定作用。不過就如何建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，各地的情況和條件不同，目前都處在探索之中，并且著重考慮的是失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題。其中主要有這樣幾種模式：
1.1繼續(xù)實(shí)行被征用土地以前的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。有些地方暫時(shí)沿用農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，但由于這項(xiàng)制度是在農(nóng)村低生活水平的基礎(chǔ)上，以低保障、廣覆蓋為原則制定的，無論在基金的繳納，還是養(yǎng)老金的測(cè)算上都低于城鎮(zhèn)的生活保障水平，因此實(shí)際上無法保障失地“非農(nóng)化”后的生活水準(zhǔn)。
1.2直接加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。此類制度可以使被征地農(nóng)民直接融入城鎮(zhèn)居民，達(dá)到相應(yīng)的生活水平。但是按現(xiàn)行政策規(guī)定，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，保費(fèi)的繳費(fèi)期限不能少于15年，這就限制了那些年齡偏大的失地農(nóng)民。
1.3建立社區(qū)式的農(nóng)民退休制度。東部少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)嘗試建立了該制度，但由于需要強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)作為支持，此模式的實(shí)用性也十分有限。而且集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力也影響該制度的運(yùn)行和長(zhǎng)久性。
2、現(xiàn)行土地征用制度的缺陷
2.1所有權(quán)主體不清造成農(nóng)民的權(quán)益受損。《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，統(tǒng)一支配。而當(dāng)集體組織的所指并不清晰、主體不確定時(shí)，村民小組、村委會(huì)甚至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府都成為集體土地的支配者，并互相爭(zhēng)權(quán)奪利。由于對(duì)土地補(bǔ)償?shù)姆峙淙鄙倬唧w細(xì)則，土地補(bǔ)償在征地補(bǔ)償中占的份額又大，一些地區(qū)發(fā)生了村干部隨意截留、私分補(bǔ)償款等，引起群眾不滿。
2.2集體土地所有權(quán)主體不清使得農(nóng)民雖然在原則上享有占有、使用、處置土地利益的權(quán)利，但在土地的征用、補(bǔ)償問題上并沒有與國(guó)家進(jìn)行平等對(duì)話的法律地位。政府有權(quán)利“強(qiáng)制性”地將集體土地征用為城市公共利益的建設(shè)用地，但與作為土地真正所有者與農(nóng)地需求者的農(nóng)民之間處于隔離狀態(tài)，不發(fā)生直接的經(jīng)濟(jì)和信息聯(lián)系?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：“征用土地的，按照被征用土地原用途給予補(bǔ)償”。這實(shí)際上排除了被征地農(nóng)民參與增值收益分配的機(jī)會(huì)。征地補(bǔ)償沒有包含土地增值部分。土地征用后，用途的改變，經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致地價(jià)的上升。按照馬克思的地租理論，對(duì)增值部分的分配應(yīng)考慮被征地者的利益。國(guó)家有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋档耐恋厥找娣峙渲?，政府大約得60～70%，村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25～30%，農(nóng)民個(gè)人只得5～10%?？傮w上，土地的補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)只考慮了土地的歷史產(chǎn)出和收益，以及不降低農(nóng)民的生活水準(zhǔn)，卻沒有考慮到土地改變用途后的級(jí)差地租，也沒有充分考慮到被征用土地后的這些農(nóng)民將成為新市民，生活費(fèi)用水平必然提高的客觀事實(shí)。
3、完善失地農(nóng)民社會(huì)保障安置的對(duì)策思考為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會(huì)保障，受到很多客觀因素的制約。比如，由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，加上財(cái)政補(bǔ)貼能力有限，社會(huì)保障基金缺口很大。另外，如果按照城鎮(zhèn)模式建立統(tǒng)賬結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)，需要個(gè)人有相當(dāng)?shù)木蜆I(yè)能力，但失地農(nóng)民在城市正式部門就業(yè)具有相當(dāng)?shù)碾y度，因此很難通過充分就業(yè)的途徑來建立失地農(nóng)民的個(gè)人賬戶。
3.1對(duì)現(xiàn)行的土地征用制度進(jìn)行改革，是建立失地農(nóng)民社會(huì)保障的重要前提。構(gòu)建新型的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)民承包土地所具有的“占有、使用、收益、處置”的完整物權(quán)制度。凡經(jīng)營(yíng)性土地，政府不得強(qiáng)制征用。當(dāng)非公益經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目獲得政府批準(zhǔn)需要征用農(nóng)民的土地時(shí)，農(nóng)民有權(quán)選擇以市場(chǎng)方式公平地兌現(xiàn)土地私權(quán)利的價(jià)值。完善土地征用補(bǔ)償制度，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下政府定價(jià)的做法，遵循價(jià)值規(guī)律，以市場(chǎng)價(jià)格生成土地補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)當(dāng)成為未來我國(guó)征地改革的必然方向。建立合理的失地農(nóng)民社會(huì)保障安置制度。目前需要建立既符合現(xiàn)實(shí)實(shí)際，又便于今后與城鎮(zhèn)社會(huì)保障相銜接，且具有可操作性的社會(huì)保障安置方案。
農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位主要表現(xiàn)在四方面：直接提供農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)原材料的產(chǎn)品貢獻(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)向非農(nóng)的要素貢獻(xiàn)，農(nóng)業(yè)人口為工業(yè)消費(fèi)品做市場(chǎng)貢獻(xiàn)，農(nóng)產(chǎn)品出口為工業(yè)化提供外匯貢獻(xiàn)。我們從工業(yè)化進(jìn)程來分析農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的變化。在工業(yè)化初級(jí)階段，工業(yè)發(fā)展較弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位主要體現(xiàn)為產(chǎn)品貢獻(xiàn)；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工業(yè)化需要越來越多的經(jīng)濟(jì)資源，農(nóng)業(yè)的要素貢獻(xiàn)逐漸增加，更多資金、勞動(dòng)力、土地轉(zhuǎn)移至工業(yè)行業(yè)；同時(shí)農(nóng)產(chǎn)品還會(huì)出口提供外匯貢獻(xiàn)。在工業(yè)化中級(jí)階段，工業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)的要素依賴減弱，但過多的工業(yè)消費(fèi)品需要較大的消費(fèi)市場(chǎng)，因此市場(chǎng)貢獻(xiàn)是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的主要表現(xiàn)形式。在工業(yè)化高級(jí)階段，工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，其內(nèi)部可以提供生產(chǎn)要素、市場(chǎng)，但是糧食、工業(yè)原料的需求較大，產(chǎn)品貢獻(xiàn)再次成為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的主要表現(xiàn)形式。綜上所述，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于工業(yè)化中級(jí)階段，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供給出現(xiàn)過?，F(xiàn)象，城鎮(zhèn)市場(chǎng)處于飽和狀態(tài)，而更大的需求市場(chǎng)是農(nóng)村。因此，我們應(yīng)想方設(shè)法提高農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)貢獻(xiàn)，促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位是必要的，大力開發(fā)農(nóng)村市場(chǎng)，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民購(gòu)買力。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的重要決定因素，這也是國(guó)家相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整的首要考慮因素。
我國(guó)土地征用制度起源于建國(guó)初期，經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兩個(gè)時(shí)代，曾前后多次被修改，不同時(shí)期的征地補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。近年來，由于城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)民集體的土地被征用，隨著現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的確立，不少農(nóng)民對(duì)被征土地提出了產(chǎn)權(quán)要求，希望分享土地功能扭轉(zhuǎn)后所產(chǎn)生的增值。
然而，按照現(xiàn)有的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民所獲得的土地補(bǔ)償非常有限，不僅不能分享土地增值，甚至連基本生活水平也得不到保證。對(duì)土地征用制度進(jìn)行新一輪的改革已勢(shì)在必行。
土地征用制度改革的必然性
自從建國(guó)以來，當(dāng)土地征用制度不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求時(shí)，政府會(huì)對(duì)該制度進(jìn)行改革。改革后的一段時(shí)期內(nèi)，土地征用制度能為經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮積極的作用。然而，隨著時(shí)間的推移，該制度的優(yōu)勢(shì)將逐漸消失，其弊端也將逐步體現(xiàn)并開始阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
此時(shí)，新一輪的土地征用制度改革也將拉開序幕。據(jù)有關(guān)學(xué)者研究，土地征用制度的發(fā)展曾經(jīng)歷了五個(gè)階段，分別是1950年到1957年：土地征用立法起步階段；1958年到1964年：土地征用制度的調(diào)整階段；十年：土地征用制度的停止階段；1982年到1997年：土地征用制度的發(fā)展階段。1998年至今：土地征用制度的全面改革階段。這五個(gè)階段所實(shí)行的土地征用制度各不相同，當(dāng)時(shí)代從一個(gè)階段向另一個(gè)階段過渡時(shí)，土地征用制度進(jìn)行了相應(yīng)的改革，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生了變化。
參照歷史，任何時(shí)代所實(shí)行的土地征用制度都存在一定的適用時(shí)期。某時(shí)期土地征用制度僅僅同該時(shí)期國(guó)家的發(fā)展形勢(shì)相適應(yīng)，當(dāng)形勢(shì)發(fā)生變化后，這種適應(yīng)性也將消失，舊的制度將被新的制度取代。所以，土地征用制度具有鮮明的時(shí)代特征，土地征用制度的不斷變革和其內(nèi)在的時(shí)代局限性有很大關(guān)系。
土地征用制度的決定因素
我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、行政法律制度以及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在不同時(shí)期有著顯著差異，而這些因素的決定了相應(yīng)時(shí)期的土地征用制度。而這些因素的變化也決定了不同時(shí)期土地征用制度的改革。
改革開放前的土地征用制度
改革開放前，我國(guó)農(nóng)業(yè)占GDP的比重較高，工商業(yè)的發(fā)展受到了一定的限制。當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目的是保證農(nóng)業(yè)和工業(yè)的均衡發(fā)展，維持社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。因此，我國(guó)采取了較低的農(nóng)地征用補(bǔ)償制度，同時(shí)給予失地農(nóng)民新的土地，鼓勵(lì)其繼續(xù)務(wù)農(nóng)。
由于我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)主義公有制，國(guó)家的利益高于一切，法律缺乏對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)完全歸集體所有，農(nóng)民個(gè)人不擁有任何產(chǎn)權(quán)。雖然農(nóng)民僅能獲得土地調(diào)整期的補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)非常低，盡管農(nóng)民仍然能夠安心的接受這一補(bǔ)償。
改革開放中前期的土地征用制度
改革開放后，社會(huì)形勢(shì)發(fā)生了深刻變化。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力迅速增長(zhǎng)。生產(chǎn)力的發(fā)展主要來源于工業(yè)的發(fā)展，而工業(yè)的發(fā)展和城市化進(jìn)程密不可分。城市能夠?yàn)楣I(yè)帶來產(chǎn)業(yè)聚集效益，能夠?yàn)楣I(yè)提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施支持，城市中大量的勞動(dòng)力和生產(chǎn)服務(wù)性第三產(chǎn)業(yè)是工業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大的必要保證。
當(dāng)工業(yè)集中在城市時(shí)，也會(huì)為城市發(fā)展提供大量的資源。所以，這一階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要目的是以城市化帶動(dòng)工業(yè)化發(fā)展，政府為推動(dòng)城市發(fā)展投入了大量的人力物力。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度也在我國(guó)逐步確立，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣意味著我國(guó)農(nóng)民獲得了土地的部分產(chǎn)權(quán)，國(guó)家不再通過調(diào)換土地的方式來保證農(nóng)民的基本生活。在法律和制度方面，國(guó)家更加重視對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，農(nóng)民對(duì)更高征地補(bǔ)償?shù)囊笥辛瞬糠掷碚撘罁?jù)。
在經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要目的大環(huán)境下，原有的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然有利于城市化進(jìn)程，但是無法體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保障。因此，政府在保證城市化進(jìn)程能夠順利實(shí)施的前提下，適度提高了農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。
改革開放后期土地征用制度
在改革開放的后期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然保持了較高的速度。我國(guó)仍然堅(jiān)持以城市化帶動(dòng)工業(yè)化的發(fā)展途徑，城市化的進(jìn)程進(jìn)一步加快。城市規(guī)模正以前所未有的速度擴(kuò)張，導(dǎo)致的農(nóng)地征用補(bǔ)償問題也日益突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，上世紀(jì)90年代的十年間，全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加2640萬畝，其中81%的新增建設(shè)用地來自于對(duì)耕地的占用，被占耕地共有2138萬畝。進(jìn)一步，在目前全國(guó)土地利用總體規(guī)劃修編過程中，各部門已提出的2005年-2020年新增建設(shè)用地高達(dá)6750-7500萬畝。土地供給不足已成為制約我國(guó)城市化發(fā)展的重要因素。
為此，我國(guó)迫切需要加大土地開發(fā)力度，以保證城市化進(jìn)程的順利進(jìn)行。
與此同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和產(chǎn)權(quán)制度在我國(guó)得到進(jìn)一步發(fā)展和完善，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步明晰，農(nóng)民要求獲得更高補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)更加充分。經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得城市居民的消費(fèi)水平日益升高，為了保障失地農(nóng)民的生活水平，需要更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。然而，現(xiàn)有征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需要的差距過大，城市化進(jìn)程導(dǎo)致土地被占用的農(nóng)民人數(shù)也與日俱增，這些都成為危害社會(huì)穩(wěn)定的潛在因素。
由于改革的矛盾在這一階段集中出現(xiàn)，保持穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)成為這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的必要補(bǔ)充。新的土地征用補(bǔ)償制度既要保證城市化的繼續(xù)進(jìn)行，又要減少社會(huì)矛盾的產(chǎn)生，為此國(guó)務(wù)院專門下發(fā)了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，再一次提高了土地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。
土地征用制度改革的源動(dòng)力
土地征用制度改革具有歷史必然性，而這一必然性背后則隱含著土地征用質(zhì)地改革的源動(dòng)力。
通過分析我國(guó)土地征用制度的幾次改革過程，我們不難發(fā)現(xiàn)其中的相似之處。每當(dāng)一個(gè)土地征用制度建立之初，都能在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障農(nóng)民權(quán)益之間找到平衡，但經(jīng)過一段時(shí)間后，這種平衡就將被打破而產(chǎn)生一系列社會(huì)矛盾。而這一系列矛盾則推動(dòng)了下一輪土地征用制度的改革。
我國(guó)的土地征用制度產(chǎn)生于建國(guó)初期，當(dāng)時(shí)土地的一切權(quán)力都?xì)w國(guó)家所有，征地后根據(jù)年產(chǎn)值的倍數(shù)給予補(bǔ)償合情合理?？墒?，直到改革開放之后，我國(guó)政府仍然沿用了這一標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)降低了農(nóng)地征用的支出，保證了政府能獲取土地的增值收益。
政府獲得這部分收益后，往往將該收益投入到城市建設(shè)中，以加快城市化進(jìn)程。也就是說，我國(guó)政府通過土地征用補(bǔ)償制度，將農(nóng)地開發(fā)所產(chǎn)生的收益在城市和農(nóng)村間按比例進(jìn)行了再分配。經(jīng)過一段時(shí)間后，這種再分配會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距過大，影響社會(huì)穩(wěn)定。此時(shí)，我國(guó)政府則通過改革土地征用制度的方式，調(diào)整再分配的比例，暫時(shí)縮小城鄉(xiāng)差距以緩和矛盾。可是，改革并沒有消除這種再分配現(xiàn)象，政府仍然從農(nóng)地開發(fā)中獲取增值收益，再將該收益用于城市建設(shè)。
只要這種再分配現(xiàn)象仍然存在，城鄉(xiāng)差距仍將繼續(xù)擴(kuò)大，由此導(dǎo)致的土地征用制度改革也必然會(huì)出現(xiàn)。因此，我國(guó)土地征用制度所蘊(yùn)含的城鄉(xiāng)差別，決定了該制度改革的必然性。
相比而言，由于歐美國(guó)家實(shí)行以市價(jià)為基礎(chǔ)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其制度并不存在內(nèi)稟的城鄉(xiāng)差別，無論是城市還是農(nóng)村的土地都按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，因而是一種相對(duì)穩(wěn)定的制度。但由于我國(guó)城市化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，需要大量的土地進(jìn)行城市化建設(shè)，故并不適合采用這種相對(duì)較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
據(jù)有關(guān)資料顯示，美國(guó)的城市化率已經(jīng)高達(dá)87%以上，美國(guó)三大城市群GDP占全美份額的67%；我國(guó)2005年城市化率僅為42.99%，我國(guó)三大城市圈的GDP僅僅占全國(guó)份額的38%左右，我國(guó)的城市無論在數(shù)量上還是在規(guī)模上都無法同發(fā)達(dá)國(guó)家相比，加快城市化進(jìn)程成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，因此現(xiàn)階段實(shí)行的土地征用制度仍應(yīng)以促進(jìn)城市發(fā)展、提高工業(yè)水平為主要目的。在該制度的實(shí)行過程中，則要切實(shí)加強(qiáng)土地資源的集約利用，統(tǒng)籌兼顧社會(huì)各界的利益。根據(jù)本文的論述，由于該制度內(nèi)稟的城鄉(xiāng)差別將不可避免的導(dǎo)致社會(huì)矛盾的積累，所以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，政府必須果斷的對(duì)土地征用制度進(jìn)行改革，探索更有效的土地利用方式。
參考文獻(xiàn)：
1.李珍貴.美國(guó)土地征用制度.中國(guó)土地，2001
中圖分類號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-905X(2011)05-0097-03
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，尤其是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量農(nóng)村集體土地被征用。由于在征地過程中存在諸多困境和矛盾，加上一些地方在征地中違規(guī)操作，侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象愈見頻繁，導(dǎo)致農(nóng)民上訪，引發(fā)社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定，在一定程度上已演變成了嚴(yán)重的社會(huì)問題。如何改革農(nóng)村土地征用制度已成為我們面臨的一個(gè)非常重要而緊迫的問題。改革農(nóng)村土地征用制度，必須把握好以下幾個(gè)著力點(diǎn)。
一、明確界定征地的公共利益范圍。嚴(yán)控征地規(guī)模
近年，我國(guó)很多地方受利益驅(qū)使，亂征濫用，圈地成風(fēng)，違法違規(guī)屢禁不止，甚至暴力強(qiáng)征現(xiàn)象頻頻發(fā)生，征地規(guī)模越來越大。耕地從1996年國(guó)家第一次土地詳查時(shí)的19.51億畝到2008年的18.26億畝，我國(guó)減少1.25億畝耕地僅用了12年的時(shí)間，年均減少1000多萬畝。耕地的快速減少，已經(jīng)危及耕地紅線和國(guó)家糧食安全，影響社會(huì)穩(wěn)定。濫征亂占成風(fēng)，其中一個(gè)重要原因就在于，我國(guó)至今還沒有一部具體的法律來明確規(guī)范征地行為以及征地各權(quán)利主體的權(quán)利義務(wù)，我國(guó)的《憲法》和《土地管理法》更沒對(duì)國(guó)家征地中的公共利益作出明確界定，對(duì)公共利益的解釋成為職能部門和地方政府的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致實(shí)踐中征地權(quán)濫用、征地范圍過寬，不僅為地方政府濫用征地權(quán)提供了空子，也為房地產(chǎn)商亂占農(nóng)地、炒地、圈地提供了借口。尤其是一些地方政府利用所掌握的征地主導(dǎo)權(quán)，把土地當(dāng)做第二財(cái)政，以地生財(cái)，低征高賣，賺取快錢，形成征得越多、獲得的土地收益越多的惡性循環(huán)，這是“圈地風(fēng)”屢禁不止的主要根源。
改革農(nóng)村土地征用制度，必須從源頭上遏制地方政府濫用征地權(quán)，嚴(yán)控征地規(guī)模。眾所周知，土地征用是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法定程序把農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地并給予合理補(bǔ)償?shù)恼袨椤Ｆ渲?，公共利益是土地征用?quán)是否合理行使的唯一標(biāo)準(zhǔn)和界限，也是衡量征地權(quán)是否濫用的標(biāo)準(zhǔn)。因此，要從根本上遏制征地過多過濫的問題，一定要站在維護(hù)國(guó)家大局和農(nóng)民利益的立場(chǎng)上，嚴(yán)格界定國(guó)家為公共利益而進(jìn)行征地的范圍，明確限定政府征地行為，盡量不多占用農(nóng)民的土地。這是改革農(nóng)村土地征用制度的關(guān)鍵。特別是應(yīng)該明確界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，把國(guó)家征地范圍嚴(yán)格限定在公共利益之內(nèi)，把經(jīng)營(yíng)性用地從征地范圍中排除出去。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際情況，可以采用列舉方式，結(jié)合土地利用分類規(guī)范，把國(guó)家征地的范圍嚴(yán)格限定于特殊用地(如軍事設(shè)施、涉外、宗教等)、公共管理與公共服務(wù)用地(如機(jī)關(guān)團(tuán)體、新聞出版、科教文衛(wèi)等)、交通運(yùn)輸用地(地面線路、場(chǎng)站等)、水域及水利設(shè)施用地(陸地水域、海涂等)及其他由政府興辦、用于以公共利益為目的的事業(yè)。在公共利益之外的用地，不能動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)。特別是要將商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，以及各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)等工業(yè)用地退出國(guó)家征地范圍，使它們?cè)谕恋乩每傮w規(guī)劃的控制下，通過公開市場(chǎng)交易的方式取得土地的使用權(quán)。在這里，即使公共事業(yè)也不一定動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)，一般公共事業(yè)項(xiàng)目也可通過市場(chǎng)交易的方式獲取使用權(quán)，從而從根本上控制征地規(guī)模，保障農(nóng)民利益。
二、明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。把村民小組確定為產(chǎn)權(quán)單位或被征地主體
根據(jù)我國(guó)的法律規(guī)定，農(nóng)村集體是農(nóng)地的所有者，擁有土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。但無論是國(guó)家的《土地管理法》還是《土地承包法》，都沒有對(duì)這個(gè)所有權(quán)主體進(jìn)行明確具體的界定。由于這里所說的“農(nóng)村集體”是一個(gè)抽象的集合群體，不具備法律上的人格，這就使得農(nóng)地權(quán)屬主體出現(xiàn)缺失，處于名存實(shí)亡的虛置狀態(tài)，致使財(cái)產(chǎn)歸屬不清，誰真正擁有土地，實(shí)際上并不明晰。農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)模糊的缺陷，直接導(dǎo)致責(zé)權(quán)利邊界不清，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不被尊重和承認(rèn)，土地權(quán)益頻繁受到侵犯，也為各級(jí)政府和集體經(jīng)濟(jì)組織侵害農(nóng)民土地權(quán)益提供了條件，成為地方政府違規(guī)違法征地的制度性原因。
產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，它的本質(zhì)要求是歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確。因此，改革農(nóng)村土地征用制度，必須改變農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)模糊不清的狀況，這是解決征地制度存在問題的根本所在。這里的關(guān)鍵是應(yīng)該對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行合理和明確的界定，使其進(jìn)一步明晰化、具體化?？梢钥紤]在維護(hù)國(guó)家土地公有制的前提下，把村民小組看成是農(nóng)村集體組織的有效單位，把它明確確定為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體或征地中的被征地主體。把農(nóng)地所有權(quán)主體明確為村民小組，并不是意味著要否定農(nóng)村土地的集體占有和集體經(jīng)營(yíng)，也不是要把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分解到個(gè)人，而是希望在維持我國(guó)目前現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)政治組織形式的前提下，對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)一步細(xì)化、具體化。這樣不僅能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，更重要的能使農(nóng)村土地所有權(quán)的主體規(guī)范化、明晰化、穩(wěn)定化。村民小組一般都以自然村落為單位，相互聯(lián)系密切，共同利益一致，透明度和民主性較強(qiáng)，相互監(jiān)督相對(duì)容易，能夠在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，充分行使其土地產(chǎn)權(quán)，富有彈性和靈活性，使其他各級(jí)組織不易侵犯自己的權(quán)利。在征地中把村民小組作為產(chǎn)權(quán)主體，能夠進(jìn)一步顯化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的完整性，能夠更好地發(fā)揮博弈主體的主動(dòng)性，調(diào)動(dòng)農(nóng)民維護(hù)自身利益的積極性和主動(dòng)性。就實(shí)踐來看，在我國(guó)現(xiàn)行的征地調(diào)查中，很多地方都是以村民小組作為調(diào)查對(duì)象的。把村民小組確定為產(chǎn)權(quán)單位或被征地主體，實(shí)踐中更易于操作，有利于保護(hù)農(nóng)民利益，也有利于土地資源的優(yōu)化配置。因此，在保證國(guó)家土地公有和農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，把村民小組作為被征地的產(chǎn)權(quán)單位，對(duì)于農(nóng)村土地制度改革意義深遠(yuǎn)。
三、優(yōu)化和規(guī)范征地程序。形成完整的土地征用程序規(guī)范體系
就我國(guó)目前的征地程序來看，一方面程序規(guī)定過于復(fù)雜和繁瑣，需要的手續(xù)多、流程長(zhǎng)、蓋章多，這在一定程度上強(qiáng)化了政府及職能部門對(duì)農(nóng)村土地的行政管制權(quán)力；另一方面，實(shí)踐中很多程序又都流于形式，名義上是按照程序，實(shí)際上暗箱操作嚴(yán)重，農(nóng)民基本上沒有參與權(quán)，使得一些地方政府常常以國(guó)家征地的名義大肆圈占土地，在很大程度上沒有聽取農(nóng)民的意見和建議，剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利。尤其是在制定土地規(guī)劃、確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等重大問題時(shí)，政府和開發(fā)商是主導(dǎo)，而把農(nóng)民排斥在外；在征地補(bǔ)償過程中，缺乏基本的中立評(píng)估機(jī)構(gòu)，農(nóng)民也沒有話語權(quán)，只能被動(dòng)接受已經(jīng)定好了的條件；在發(fā)生征地糾紛時(shí)，農(nóng)民也沒有相應(yīng)的訴求渠道和法律救助體系。正是征地程序不規(guī)范、不透
明，導(dǎo)致地方政府征地行為缺乏有效的約束，征地行為扭曲，濫征普遍，也出現(xiàn)了大量尋租行為和腐敗現(xiàn)象。
建立公開、公平、公正的土地征用程序，是農(nóng)村土地征用制度改革的重要目標(biāo)之一。要進(jìn)一步完善土地征用的相關(guān)法律法規(guī)，形成一套完整規(guī)范的土地征用程序體系，保證地方政府征地的整個(gè)操作過程都受到這一體系的約束。其重點(diǎn)：一是在合理簡(jiǎn)化過繁征地程序基礎(chǔ)上，建立嚴(yán)格的征地審查制度，只有在確認(rèn)符合國(guó)家公共利益需要之后才能動(dòng)用征地權(quán)。二是完善和強(qiáng)化土地征用公告制度，增強(qiáng)征地各個(gè)環(huán)節(jié)和每道程序的透明度。土地征用要按照規(guī)定的程序，必須事先提前三個(gè)月進(jìn)行公告，向農(nóng)民公布征地的原因、單位及范圍，增強(qiáng)征地各個(gè)環(huán)節(jié)的公開性和透明度，保證被征地村民享有充分全面的參與權(quán)、知情權(quán)和話語權(quán)。也可以引入規(guī)范的土地征用聽證程序，讓被征地農(nóng)民、村民小組、村集體組織等參與征地過程，了解詳細(xì)情況，讓土地征用成為真正的陽光工程。那些凡不予公告、不舉行聽證的征地行為，應(yīng)視為不合法征地，農(nóng)民有權(quán)拒絕。三要建立與被征地的農(nóng)村集體和農(nóng)民的協(xié)商制度，建立公平的爭(zhēng)議仲裁程序，充分保障被征地集體和農(nóng)民的參與權(quán)和申訴權(quán)。征地方案要同村民小組及每個(gè)農(nóng)戶直接見面，充分討論協(xié)商，簽訂規(guī)范有效的征地補(bǔ)償安置協(xié)議。如果在征地中有爭(zhēng)議，可向所在地縣級(jí)以上人民政府申請(qǐng)復(fù)議，或向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾嵩A。也可以考慮建立第三方仲裁機(jī)構(gòu)，有學(xué)者建議在各省人大常委會(huì)下建立土地資源審查委員會(huì)，負(fù)責(zé)調(diào)查、受理并裁決土地征用中的爭(zhēng)議，以切實(shí)在程序上保障失地農(nóng)民的權(quán)益。
四、改革征地補(bǔ)償制度。實(shí)行多元化的征地補(bǔ)償方式
土地補(bǔ)償是征地問題的核心問題，我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是比較低的，完全是一種與當(dāng)前市場(chǎng)無關(guān)的政策性價(jià)格，是對(duì)農(nóng)民的象征性補(bǔ)償，過于偏離土地的市場(chǎng)價(jià)格和農(nóng)民的預(yù)期，而政府卻能夠通過低征高賣獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益。據(jù)估算，在近20年間，國(guó)家從農(nóng)民那里獲得土地資產(chǎn)收益高達(dá)2萬億元以上，從而使得地方政府具有多征濫征的動(dòng)力。農(nóng)村土地征用制度改革的重點(diǎn)之一，就是要改革征地補(bǔ)償制度。為了切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的利益，完善土地市場(chǎng)，征地補(bǔ)償必須在確認(rèn)農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，建立市場(chǎng)化的征地補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行真正的公平補(bǔ)償。這里的征地補(bǔ)償既要體現(xiàn)土地的生產(chǎn)資料功能，更要體現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障及發(fā)展功能，至少應(yīng)包括兩部分，即被征土地的市場(chǎng)價(jià)格和其他相關(guān)補(bǔ)償，土地市場(chǎng)價(jià)格應(yīng)該是土地被征后的最終用途在當(dāng)前公開市場(chǎng)中的正常價(jià)格，相關(guān)補(bǔ)償應(yīng)該是指因征地而產(chǎn)生的搬遷、前期投資及間接損失、新工作前期費(fèi)用及建筑物補(bǔ)償?shù)取?/p>
對(duì)征地按照土地的市場(chǎng)價(jià)格或高于市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，是世界大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法。當(dāng)然，就我國(guó)目前實(shí)際情況來看，即使按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，也會(huì)使許多地方特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府在財(cái)力上負(fù)擔(dān)更重甚至難以承受，更不可能高于市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)前比較可行的補(bǔ)償是參考國(guó)內(nèi)外一些成功做法，對(duì)失地農(nóng)民采取多元化的補(bǔ)償方式，即一方面進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，另一方面采取實(shí)物補(bǔ)償，如留地補(bǔ)償，就是在征地時(shí)為使失地農(nóng)民生產(chǎn)生活有長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定的保障，在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)留出一定面積的發(fā)展用地，讓被征地村民、村民小組或集體經(jīng)濟(jì)組織從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，解決失地農(nóng)民的就業(yè)和保障問題；還有替代地補(bǔ)償，是在失地農(nóng)民得到土地補(bǔ)償費(fèi)后找不到就業(yè)崗位的情況下，給他們另找一塊地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，以解決就業(yè)和生活問題。還可以采取債券或股權(quán)補(bǔ)償?shù)茸鳛檠a(bǔ)充方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行多元化的補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的長(zhǎng)期生活保障問題。這些方式都有成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，可以根據(jù)各地實(shí)際綜合運(yùn)用。此外，還要建立土地征用補(bǔ)償費(fèi)管理機(jī)制，從制度上保證補(bǔ)償費(fèi)的合理分配與使用，及時(shí)足額把土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放到農(nóng)民手中，徹底消除拖欠和隨意克扣等現(xiàn)象。
五、推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市。逐步實(shí)現(xiàn)與城市國(guó)有土地同地同價(jià)同權(quán)流轉(zhuǎn)
根據(jù)我國(guó)法律，農(nóng)村集體土地只有被轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地之后，才能進(jìn)入土地市場(chǎng)交易，也就是說，農(nóng)業(yè)用地是無法直接進(jìn)入非農(nóng)土地市場(chǎng)的，這種規(guī)定使被征地農(nóng)民的利益受到了損害。對(duì)于承包了土地的農(nóng)民來說，他們希望能夠在承包期內(nèi)利用土地獲取最大的經(jīng)濟(jì)收益，但在目前的土地制度下卻難以實(shí)現(xiàn)。由于農(nóng)地入市受到政策的嚴(yán)格限制，農(nóng)民土地被征后無法通過市場(chǎng)獲取土地收益，也使土地的市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制不順，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)相互分割，價(jià)格差距大，農(nóng)地不斷被侵蝕。實(shí)踐中，由于缺乏科學(xué)規(guī)劃，以及國(guó)家對(duì)占用農(nóng)地的嚴(yán)格限制，一些地方大量的農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)、盲目地進(jìn)入土地市場(chǎng)，造成建設(shè)用地供應(yīng)總量難以控制，土地指標(biāo)屢屢突破，違規(guī)項(xiàng)目頻繁出現(xiàn)，也嚴(yán)重?cái)_亂了正常的土地市場(chǎng)秩序。
推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)與城市國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，也是土地征用制度改革的必然趨勢(shì)。逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市，可以降低市場(chǎng)交易成本，有效促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，也有利于打破壟斷，促進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，加速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地的合法入市，以公開的、規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，有利于挖掘集體建設(shè)用地的潛力，有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步形成反映土地市場(chǎng)供求、資源稀缺程度的土地價(jià)格形成機(jī)制，建立與城鎮(zhèn)地價(jià)體系密切聯(lián)系的集體建設(shè)用地地價(jià)體系，形成統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)體系。
六、建立征地責(zé)任制度保障及責(zé)任追究機(jī)制。嚴(yán)格征地各環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約
我國(guó)當(dāng)前土地違法違規(guī)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，而凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為幾乎都涉及地方政府，一些本應(yīng)該負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的地方政府卻成了土地違法的主體。目前土地征用中的監(jiān)督管理工作存在很多薄弱環(huán)節(jié)，作為土地管理部門的土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)，難以對(duì)越權(quán)批地、亂占濫用等違法問題進(jìn)行有效防范，對(duì)土地違法主體的處罰缺乏有效手段。在一些地方的土地征用中，越權(quán)批地、邊報(bào)邊批、未批先征、未批先用等現(xiàn)象比較普遍，這也是導(dǎo)致土地違法違規(guī)屢禁不止的重要原因。
改革農(nóng)村土地征用制度，必須進(jìn)一步建立和完善地方政府征地權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。這里的重點(diǎn)是，必須建立明確的征地責(zé)任制度保障及責(zé)任追究機(jī)制，要明確規(guī)定土地征用的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容及范圍，一旦發(fā)現(xiàn)土地征用過程中存在違法違規(guī)行為，就要根據(jù)其性質(zhì)與損失，追究相關(guān)人員的責(zé)任。同時(shí)，為了規(guī)范和監(jiān)督土地征用權(quán)的運(yùn)用，發(fā)揮地方政府的管理職能，必須建立嚴(yán)格有效的監(jiān)督制約機(jī)制。要進(jìn)一步完善地方政府的內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮人大對(duì)地方政府征地行為的監(jiān)督作用，強(qiáng)化新聞媒體監(jiān)督和司法監(jiān)督，加大對(duì)土地征用中違法違規(guī)案件的查處力度，提高濫征亂占土地的成本等，用嚴(yán)格的監(jiān)督制約機(jī)制約束地方政府的濫征行為，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。
參考文獻(xiàn)：
中圖分類號(hào)：F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
前言
對(duì)于農(nóng)民來說，土地就是他們的全部，失去土地就失去了一切。要根本解決被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)保障問題，必須從土地本身入手，從保障農(nóng)民的土地所有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、以及經(jīng)營(yíng)權(quán)等方面深入研究，深化改革。必須依據(jù)基本原理，解決土地價(jià)值增值收益分配問題。
一、我國(guó)現(xiàn)行征地制度的缺陷
觀點(diǎn)認(rèn)為，所有制問題是生產(chǎn)關(guān)系的根本問題，與所有制相關(guān)的主要是所有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)等問題。其中所有權(quán)是核心，其它權(quán)利行使都會(huì)受到所有權(quán)的制約。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，實(shí)施了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。國(guó)家在保持重要生產(chǎn)資料所有權(quán)的同時(shí)，可依據(jù)法律對(duì)生產(chǎn)資料使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、買賣。國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的規(guī)定就體現(xiàn)了這一原理。
但是，在農(nóng)村集體所有制土地征用過程中，這一原理卻遭到摒棄?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條卻規(guī)定， 任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；第四十四條規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。國(guó)家及地方政府可以憑借自己掌握的權(quán)力，變集體所有制土地為國(guó)有土地。因改變土地用途，形成的土地價(jià)值增值收益，大量裝入各級(jí)政府及開發(fā)商的腰包。地方財(cái)政很大部分變成了土地財(cái)政，一個(gè)個(gè)開發(fā)商因此獲得大量超額利潤(rùn)。不少農(nóng)民因?yàn)槭ネ恋?，失去了?jīng)濟(jì)依靠，變成了無所事事的城市居民。
事實(shí)上，現(xiàn)有土地管理的法規(guī)政策，本身就存在弊端。一是為各級(jí)政府采用強(qiáng)制力量，剝奪農(nóng)民集體所有制土地的權(quán)利提供了合法依據(jù)；二是否定了不同所有制主體之間的平等權(quán)利。從理論和實(shí)踐方面看，政府征收集體土地這個(gè)環(huán)節(jié)，也存在嚴(yán)重問題。
1、否定了不同所有制主體之間的平等權(quán)益 集體所有、國(guó)家所有和私人所有，都是平等的所有制主體，現(xiàn)行土地管理體制，保證了其它所有制主體的建設(shè)權(quán)和發(fā)展權(quán)，卻限制了農(nóng)民集體所有制主體的建設(shè)權(quán)和發(fā)展權(quán)。這一體制是國(guó)家和政府通過限制一個(gè)利益主體的合法權(quán)益，而滿足另外一個(gè)主體經(jīng)濟(jì)利益的法律歧視。
2、 “公共利益”本身就界定不清 一個(gè)村的利益可以是公共利益，一個(gè)鄉(xiāng)、一個(gè)縣、一個(gè)市的利益也可以看作是公共利益，農(nóng)村集體所有土地，可以為了任何一級(jí)的政府的“公共利益”而被剝奪。地方社會(huì)發(fā)展、文化發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善是公共利益，招商引資，開發(fā)建設(shè)也可以看成是“公共利益”，任何意圖都可以看成是“公共利益”需要 [2]，對(duì) “公共利益”的解釋變成了職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力[3]。
3、為有關(guān)管理人員權(quán)力尋租提供了便利和通道 從土地征收到出讓，再到轉(zhuǎn)讓，任何用地都必須辦理近百個(gè)手續(xù)，每道手續(xù)一道坎，道道都為權(quán)力尋租開辟了通道。
4、嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的合法權(quán)益 農(nóng)民沒有權(quán)利在屬于自己的土地上投資開發(fā)建設(shè)。而政府卻為開發(fā)商提供便利。大量的超額利潤(rùn)，誘發(fā)開發(fā)商私欲膨脹，不惜鋌而走險(xiǎn)，暴力剝奪農(nóng)民的土地所有權(quán)，侵害農(nóng)民的土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，損害農(nóng)民群眾的經(jīng)濟(jì)利益。
5、農(nóng)民的合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益得不到持續(xù)保障 在我國(guó)，現(xiàn)行政策對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償一般是一次性貨幣補(bǔ)償，之后讓農(nóng)民自謀出路這種措施無法保證農(nóng)民的“可持續(xù)生計(jì)”問題。根據(jù)中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部官網(wǎng)公布數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前法定最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大約為24000元/畝，按最低生活標(biāo)準(zhǔn)每人300元/月計(jì)算，當(dāng)前法定的征地補(bǔ)償費(fèi)僅夠農(nóng)民維持不到7年的生活需要。而失地農(nóng)民由于文化水平低，缺少現(xiàn)代工業(yè)所需的勞動(dòng)技能，加之生活習(xí)慣差異，很難真正融入城市社會(huì)，有些甚至走向違法犯罪，形成現(xiàn)代城市不安全隱患。
二、研究現(xiàn)狀
根據(jù)目前土地征用過程農(nóng)民權(quán)益保障研究的現(xiàn)狀來看，業(yè)內(nèi)人士主要提出了以下幾種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是改革征收制度，將符合土地利用規(guī)劃的集體非農(nóng)建設(shè)用地納入土地使用權(quán)交易市場(chǎng)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)交易市場(chǎng)。用地單位與農(nóng)民集體通過談判，以市場(chǎng)價(jià)格達(dá)成土地使用權(quán)出讓協(xié)議，在國(guó)家土地管理部門登記備案即可。另一種觀點(diǎn)是改變土地增值分配格局，增加農(nóng)民的分配份額。在現(xiàn)有的土地征收制度下，即國(guó)家作為征收主體，可以因“公共利益”需要征收土地所有權(quán)，對(duì)于農(nóng)民的賠償價(jià)格要以市場(chǎng)價(jià)為準(zhǔn)。第三種觀點(diǎn)是對(duì)于征收集體土地，賠償時(shí)可以借用使用年限趨于無窮時(shí)的國(guó)有土地使用權(quán)的出讓價(jià)格代替集體土地所有權(quán)的出讓價(jià)格，從而維護(hù)農(nóng)民可持續(xù)性經(jīng)濟(jì)保障對(duì)于以上觀點(diǎn)我認(rèn)為都有一定的局限性。
對(duì)于第一種觀點(diǎn)，我認(rèn)為存在一些問題。首先，對(duì)于農(nóng)民來說，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）第十條規(guī)定：加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)用地的管理，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，第十一條規(guī)定：要嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田。但由于農(nóng)民缺乏法律知識(shí)，他們可能會(huì)將更多的基本農(nóng)田非法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，再進(jìn)行自由轉(zhuǎn)讓，進(jìn)而獲取更大的利潤(rùn)。其次，就地方政府而言，土地征收是其主要財(cái)政收入，是其進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會(huì)公益建設(shè)的資金來源，地方政府不可能將這部分土地的主動(dòng)權(quán)交給農(nóng)民。
國(guó)家征收土地是壟斷行為，具有強(qiáng)制性，非競(jìng)爭(zhēng)性，既不符合市場(chǎng)交易原則，也不符合市場(chǎng)價(jià)格規(guī)律，那么第二種觀點(diǎn)提出的市場(chǎng)價(jià)到底應(yīng)該以什么為準(zhǔn)則來衡量，也難以確定，而且不具備可持續(xù)性。
第三種觀點(diǎn)雖然提出了土地可持續(xù)性補(bǔ)償，但無窮年限土地價(jià)格的確定，要考慮通貨膨脹以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，難以計(jì)算。而且一次性貨幣補(bǔ)償不利于農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)，這中補(bǔ)償也會(huì)給國(guó)家?guī)砭揞~的資金壓力。
三、維護(hù)失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的幾點(diǎn)建議
1、 國(guó)家征收集體土地使用權(quán)，保留農(nóng)民土地所有權(quán) 國(guó)家征收集體土地使用權(quán)，保留集體土地的所有權(quán)，保證了政府參與征收，獲取財(cái)政收入，防止農(nóng)民非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，同時(shí)農(nóng)民享有永久土地收益權(quán)?！稇椃ㄐ拚浮返?0條第4款：“任何組織或者個(gè)人不得侵占，買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！?/p>
集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可分為“首次流轉(zhuǎn)”和“再次流轉(zhuǎn)”[4]。上文所提及征地制度不完善是基于所有權(quán)的征收，如果征收過程只涉及使用權(quán)，不涉及所有權(quán)。國(guó)家按一定使用年限（70年）征收農(nóng)民土地使用權(quán)，再通過收取轉(zhuǎn)讓金，將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。這樣既符合現(xiàn)有法律規(guī)定，也可以在不觸動(dòng)農(nóng)民土地所有權(quán)的同時(shí)，保證農(nóng)民享有永久土地增值收益。這與小產(chǎn)權(quán)不同，開發(fā)商仍舊以買國(guó)有土地的模式進(jìn)行開發(fā)，國(guó)家仍就頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證，只是國(guó)家對(duì)于買賣土地的資金應(yīng)和擁有所有權(quán)的農(nóng)民進(jìn)行合理分配。
2、健全土地增值收益分配機(jī)制 集體土地流轉(zhuǎn)過程中的土地增值主要是指政府征收后的建設(shè)用地價(jià)格與征地前的農(nóng)業(yè)用地價(jià)格的差額，扣除必要的土地開發(fā)成本以及征地過程中交納的有關(guān)稅費(fèi)后的余額[5]。
農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，一般需要經(jīng)過兩個(gè)階段，即國(guó)家先把農(nóng)用地的使用權(quán)征收，然后再出讓給開發(fā)商，開發(fā)商對(duì)其進(jìn)行開發(fā)利用，獲取利潤(rùn)。其流程如圖 1 所示：
3、合理確定土地增值收益分配比例 目前大部分土地增值收益是分配給國(guó)家的.李英強(qiáng)在座談會(huì)上也指出，學(xué)界公認(rèn)的分配格局是地方政府占到20-30%，開發(fā)商占40-50%，村集體占到25-30%，農(nóng)民大概只占5-10%。筆者認(rèn)為，要保證土地增值收益分配的合理性，就必須：
3.1 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的有償有期轉(zhuǎn)讓 保障農(nóng)民對(duì)土地的永久所有權(quán)，國(guó)家保留農(nóng)民的土地所有權(quán)，征收其土地使用權(quán)，并保證其在使用者之間有償有期轉(zhuǎn)讓（一般以建筑使用年限為標(biāo)準(zhǔn)確定土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓期限），并根據(jù)此期限進(jìn)行補(bǔ)償。這一觀點(diǎn)解決了上文提出的無窮年限的土地補(bǔ)償弊端。
3.2 土地首次轉(zhuǎn)讓增值收益應(yīng)該在農(nóng)民和政府之間合理分配 地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式，地租雖然可以以級(jí)差地租和壟斷地租形式存在，但其根源都在于土地所有權(quán)。政府規(guī)劃土地，改變土地用途，使其經(jīng)濟(jì)位置變化，有了更大的交換價(jià)值，其地租就應(yīng)該在農(nóng)民和政府之間進(jìn)行分配。
其實(shí)，政府作為土地利用規(guī)劃及其管理者，只不過是國(guó)家利益的“守門員”，農(nóng)民和開發(fā)商之間的利益“調(diào)解員”。政府行使其職能所產(chǎn)生的地價(jià)增值及其分配，只能通過制定合理的稅收政策予以保證。
3.3 土地轉(zhuǎn)讓的二次增值收益應(yīng)該在農(nóng)民和開發(fā)商之間進(jìn)行合理分配 農(nóng)民作為土地的最終所有者，應(yīng)該是土地收益的首要受益人，開發(fā)商作為投資人，只能獲得投資利息和資本利潤(rùn)，獲得經(jīng)營(yíng)管理回報(bào)。在轉(zhuǎn)讓年限到期后，由開發(fā)商投資所產(chǎn)生的土地價(jià)格增長(zhǎng)，歸享有土地所有權(quán)的農(nóng)民所有。如此進(jìn)行循環(huán)，保證農(nóng)民土地永久性收益。
總結(jié)：
農(nóng)村集體所有制土地征用過程，侵害村民合法權(quán)益現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，由此引發(fā)失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的保障問題?，F(xiàn)行土地征用政策存在諸多不合理，國(guó)家應(yīng)在保證所有權(quán)主體平等的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與其土地使用者之間的平等交易。國(guó)家可在保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，由農(nóng)民收取土地使用權(quán)出讓金。國(guó)家轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，收取使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用。土地流轉(zhuǎn)中的地價(jià)增值收益，應(yīng)在農(nóng)民、政府和開發(fā)商之間合理分配，保證農(nóng)民所有權(quán)收益，體現(xiàn)政府規(guī)劃?rùn)?quán)收益，保護(hù)開發(fā)商投資收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的可持續(xù)保障。
中國(guó)參考文獻(xiàn)：
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一、我國(guó)土地征用制度的現(xiàn)狀
1、征地規(guī)模過大
據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2004―2013年的9年間，我國(guó)耕地從18.51 億畝銳減到17.78億畝，9年凈減少0.73億畝。建設(shè)占用耕地是其中主要原因。而同一時(shí)期我國(guó)人口卻增加7000萬人。人增地減的矛盾越來越明顯。如果征地規(guī)模再不控制將嚴(yán)重威脅到農(nóng)民生存和國(guó)家的糧食安全，影響到農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定、土地資源的合理利用和國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展。
2、我國(guó)缺乏專門的土地征用法，征地過程中違法和濫用自由裁量權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重
由于立法不夠完善，征地行為不規(guī)范，我國(guó)的“重征用輕補(bǔ)償或無補(bǔ)償”的憲法模式，被建國(guó)后至今的四部憲法無一例外地采用，盡管我國(guó)早已建立土地征用補(bǔ)償制度，但仍無憲法依據(jù)。對(duì)于公法而言，“法無明確而為之即為違法”。但在實(shí)際的土地征用中，有大量的土地征用是不符合法律規(guī)定的，違法現(xiàn)象嚴(yán)重。
3、對(duì)征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，補(bǔ)償落實(shí)不到位，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村農(nóng)民的利益
征收耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要是按被征收耕地的年產(chǎn)值和倍數(shù)計(jì)算，其中土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)和總和，規(guī)定最離不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的 30 倍。在征地實(shí)踐中，農(nóng)民不能及時(shí)足額得到征地補(bǔ)償也是農(nóng)民反響較大的問題。
二、農(nóng)村土地征用中存在的問題
1、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確、不統(tǒng)一
土地征用的一個(gè)焦點(diǎn)問題是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。目前我們征地所依據(jù)的補(bǔ)償原則是：按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。依照《土地管理法》第47條，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是被征用宗地年產(chǎn)值的一定倍數(shù)計(jì)算。因此土地年產(chǎn)值就是計(jì)算補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。但由于年產(chǎn)值的計(jì)算方法、計(jì)算依據(jù)等不同，每一宗地的年產(chǎn)值額差異較大，所以標(biāo)準(zhǔn)非常不統(tǒng)一。在具體的征地實(shí)踐中有些征地單位往往采用的包干地價(jià)法，直接由征地單位與被征地方進(jìn)行協(xié)商包干地價(jià)。然而這樣產(chǎn)生的結(jié)果是，即使是同一地區(qū)，不同時(shí)間，不同地塊征地補(bǔ)償價(jià)格差異也較大。所以使農(nóng)民對(duì)征地價(jià)格的期望值不斷攀升，人為增大了征地的難度。
2、土地征收程序欠缺
首先，缺乏征地目的的評(píng)估階段。這種程序的簡(jiǎn)化，使得在土地征收中缺乏對(duì)征地用途的嚴(yán)格審查，導(dǎo)致土地審批部門較少考慮征地用途的公共利益性，而主要考慮政府的利益或征地申請(qǐng)人的利益，極易損害被征收者的利益。其次，征地過程中被征收者的參與度低。首先，聽證會(huì)由權(quán)利人提出方可進(jìn)行。其次，聽政的范圍過窄，在補(bǔ)償及安置方案出臺(tái)前的征收過程中，沒有賦予被征收者舉行聽證會(huì)或其他參與方式的權(quán)利。
3、不能解決失地農(nóng)民長(zhǎng)期的生活保障
《土地管理法》第四十七條規(guī)定，“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)?！睋?jù)此，征地補(bǔ)償?shù)牧⒎ū疽鈶?yīng)該是保持被征地方生活水平不降低。就河北省實(shí)際情況看，土地征用主要發(fā)生在城市擴(kuò)張區(qū)，而城市周邊的有些農(nóng)民已經(jīng)不再主要依賴土地，在城市周邊出現(xiàn)大量閑置農(nóng)用地現(xiàn)象。城市周邊的這些農(nóng)民從土地上獲取的收人所占總收人的比例已越來越小。按照目前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，征地補(bǔ)償基本能保證這些農(nóng)民在征地后生活水平不降低。但由于農(nóng)民失去土地后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)沒有保障，無法解決養(yǎng)老問題，所以仍是不愿失去土地。
4、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民損失慘重
《土地管理法》第47條第2 款規(guī)定：“征地耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。”顯然，我國(guó)的土地補(bǔ)償僅限于直接損失，間接損失的補(bǔ)償則根本就不予考慮。而且，即使是對(duì)直接損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也過低，按土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！锻恋毓芾矸ā返?47條第2款規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍；安置補(bǔ)償費(fèi)為該土地被征前 3 年平均年產(chǎn)值的4-6 倍。這種規(guī)定沒有考慮土地本身的價(jià)值，也不考慮土地征收后地價(jià)的上漲。按照現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出計(jì)算，其得到的補(bǔ)償只能維持7 年左右的生活。因此，對(duì)于那些依靠土地而生存的被征地農(nóng)民來說，土地被征收即意味著失去了今后生活的保障。
三、完善我國(guó)土地征收制度的對(duì)策建議
1、嚴(yán)格界定征地標(biāo)準(zhǔn)
首先，可以概括性的描述出公共利益應(yīng)具備的特性：（1）共享性，公共利益是社會(huì)公民共同的、整體的、綜合的利益，而不是某一個(gè)或某些人的利益。（2）非營(yíng)利性，在被征地上所興事業(yè)、建筑，不得從事營(yíng)利性活動(dòng)，應(yīng)該是義務(wù)性的為本國(guó)公民服務(wù)。（3）合理性，在征地中充分考慮被征收者的利益，給予其完全的補(bǔ)償。
其次，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家做法并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，具體列舉出系列公共利益種類，如：（1）國(guó)家機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)單位建設(shè)。（2）國(guó)防建設(shè)。（3）能源、交通、水利等公用事業(yè)和其它市政建設(shè)。（4）科、教、文、衛(wèi)、體育事業(yè)建設(shè)。（5）環(huán)保及文物古跡、名勝風(fēng)景保護(hù)建設(shè)。
2、征地程序的完善
（1）建立征地目的評(píng)估機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)與征收機(jī)構(gòu)相分離，以避免政府既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的實(shí)施者，造成濫用征地權(quán)的現(xiàn)象。同時(shí)該評(píng)估機(jī)構(gòu)還應(yīng)對(duì)后續(xù)工作進(jìn)行監(jiān)督，即被征地是否用于公益性建設(shè)及建成后是否為公眾所享用等。
（2）轉(zhuǎn)換政府角色，加強(qiáng)被征收者的參與度。打破征地的完全行政化代替市場(chǎng)化的局面，政府應(yīng)承認(rèn)被征收者獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位，通過市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行土地征收。政府只需告知被征收者有關(guān)征地的事實(shí)、理由和依據(jù)，并給予其充分表達(dá)意見的機(jī)會(huì)。補(bǔ)償協(xié)議和補(bǔ)償費(fèi)完全可以由用地單位和被征收者自行達(dá)成協(xié)議，政府進(jìn)行必要的監(jiān)督就行了，就像有的學(xué)者所建議的：政府不直接參與征地，通過頒發(fā)征收許可證和征購(gòu)許可證來實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的審批。這樣能使被征收者的權(quán)益得到更好的保護(hù)；同時(shí)也能提高他們的配合度，減少征地的阻力。
（3）完善土地征收的聽證程序。首先，一方面要加大聽政制度在農(nóng)村中的宣傳力度；另一方面改變只有權(quán)利人申請(qǐng)才啟動(dòng)的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)要求政府對(duì)征地過程中的重大事項(xiàng)和爭(zhēng)議主動(dòng)召開聽證會(huì)。其次，應(yīng)擴(kuò)大聽證范圍，不能僅停留在征地事后范圍內(nèi)，應(yīng)自征地程序啟動(dòng)時(shí)，就啟動(dòng)聽證會(huì)，更好的保護(hù)被征收者的利益。
3、實(shí)行征地補(bǔ)償方式的多樣化
從保障被征收者長(zhǎng)遠(yuǎn)生存利益出發(fā)，除金錢補(bǔ)償外，還可采取以下補(bǔ)償方式：
置換地補(bǔ)償，也就是最原始的以地?fù)Q地的方式，對(duì)于主要依靠土地生存的農(nóng)民，這是最好的方式，能保證他們?nèi)杂械韧耐恋馗N以維持生存。
技術(shù)培訓(xùn)的方式，提高失地農(nóng)民的綜合素質(zhì)，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中找到一份滿意的工作，維持以后的生活。
養(yǎng)老保險(xiǎn)的方式等。值得注意的是，應(yīng)賦予被征收者對(duì)這些方式的自主選擇權(quán)或由被征收者與補(bǔ)償方協(xié)商確定。
4、完善農(nóng)村醫(yī)療保障體系
首先，設(shè)立多元化的醫(yī)療保障制度。政府應(yīng)當(dāng)建立多元化的醫(yī)療保障制度，為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會(huì)醫(yī)療救助制度。加強(qiáng)多元化的投入，引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及個(gè)人等方面的捐助，來充實(shí)失地農(nóng)民醫(yī)療救助基金，如發(fā)行各種類型的彩票、開征農(nóng)村社會(huì)保障稅等。通過建立多元化、多層次的醫(yī)療保障制度，切實(shí)保障失地農(nóng)民有病可醫(yī)，有病敢醫(yī)。其次，醫(yī)療保障范圍重點(diǎn)突出。以我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和我國(guó)失地農(nóng)民的數(shù)量來看，想要全面建立面向所有失地農(nóng)民的醫(yī)療保障制度，可能性是很小的。以目前的情況來看，我們應(yīng)當(dāng)盡快建立大病保險(xiǎn)制度、中老年人特殊救助醫(yī)療制度。絕大多數(shù)被征地地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，尚不具備將失地農(nóng)民的醫(yī)療保障納入社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的條件。普通的小病小災(zāi)可以不納入失地農(nóng)民醫(yī)療保障的范圍，但是重大病情的發(fā)生，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其有所補(bǔ)助。具體的哪些病情可以納入保障范圍，可以由當(dāng)?shù)卣凑战?jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其他因素進(jìn)行確定。對(duì)于中老年的失地農(nóng)民，政府應(yīng)當(dāng)建立新型的醫(yī)療保險(xiǎn)體系。達(dá)到一定的年齡以后，政府可以對(duì)中老年失地農(nóng)民免費(fèi)辦理醫(yī)?？?，對(duì)住院治療的失地農(nóng)民采取按花費(fèi)比例進(jìn)行優(yōu)惠，每個(gè)花費(fèi)檔次所享有的醫(yī)療折扣各不相同，具體的標(biāo)準(zhǔn)和年齡政府可以按照本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度予以確定，確保失地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)得以順利實(shí)行。
參考文獻(xiàn)：
[1]孟祥舟.實(shí)行土地征用補(bǔ)償“雙軌制”創(chuàng)新的探索，河南國(guó)土資源，2013年第7期.
