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篇1

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型期基層社會(huì)治理面臨的挑戰(zhàn)

（一）社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，這些變化主要表現(xiàn)在人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和社會(huì)階層結(jié)構(gòu)等方面。

（二）利益多元化的挑戰(zhàn)。改革開(kāi)放前，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在計(jì)劃體制下，中國(guó)社會(huì)形成了一個(gè)高度均衡、以平均主義為特征的利益格局。改革開(kāi)放以后，我國(guó)確立了個(gè)體利益的合法性，極大地調(diào)動(dòng)了群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。在個(gè)體利益凸顯以后，中國(guó)社會(huì)的利益關(guān)系從高度均等逐步演變成一個(gè)利益多元化的格局，不同群體、不同階層之間的利益訴求分化越來(lái)越大。面臨群眾利益訴求多元化，利益協(xié)調(diào)過(guò)程中遇到的情況將日益復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度將日益加大。

（三）民生建設(shè)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。目前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到發(fā)展型社會(huì)，在這個(gè)發(fā)展的新階段，人們對(duì)公共產(chǎn)品的需求開(kāi)始全面快速增長(zhǎng)。這些年，從中央到地方各級(jí)政府加大了公共產(chǎn)品的投入，人民群眾享受到的公共服務(wù)水平有了很大提高，但是目前人們所需要的公共產(chǎn)品還存在著大量短缺，公共服務(wù)的有限導(dǎo)致了很多問(wèn)題特別是民生問(wèn)題的凸顯。

二、淄博市社會(huì)治理創(chuàng)新的做法和主要成效

（一）全面實(shí)施“三大工程”，夯實(shí)社會(huì)治理根基。一是全面實(shí)施以網(wǎng)格化走訪、網(wǎng)格化服務(wù)、網(wǎng)格化代辦為主體的網(wǎng)格化治理工程。全市統(tǒng)一設(shè)立“鎮(zhèn)辦―村居（社區(qū)）―基礎(chǔ)網(wǎng)格”三級(jí)網(wǎng)格，將機(jī)關(guān)干部、“兩委”成員、政法干警等下沉到基礎(chǔ)網(wǎng)格，一網(wǎng)多格、一格多員、一員多責(zé)。截止目前，各級(jí)網(wǎng)格員已走訪群眾110萬(wàn)余戶，提供服務(wù)60萬(wàn)余次，代辦各類事項(xiàng)55萬(wàn)余件。二是全面實(shí)施以視頻監(jiān)控全覆蓋為主體的信息化建設(shè)工程。整合全市各級(jí)各部門(mén)和社會(huì)視頻資源，集中建設(shè)集信息采集、視頻監(jiān)控、調(diào)度指揮等功能于一體的全天候視頻監(jiān)控系統(tǒng)。三是全面實(shí)施以市、區(qū)縣、鎮(zhèn)辦、村居（社區(qū)）四級(jí)社會(huì)管理服務(wù)中心為主體的社區(qū)化服務(wù)工程。市、區(qū)縣和鎮(zhèn)辦建立社會(huì)管理服務(wù)中心，村居因地制宜建立社區(qū)服務(wù)中心或服務(wù)站（點(diǎn)），整合政法、綜治、、維穩(wěn)、民政、社保、計(jì)生等職能部門(mén)進(jìn)駐各級(jí)社會(huì)治理服務(wù)中心，將與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的7大類90余項(xiàng)服務(wù)治理事項(xiàng)全部下放，為群眾提供窗口化、一站式、綜合。截止目前，各級(jí)社會(huì)治理服務(wù)中心已接待群眾115萬(wàn)余人次，辦理業(yè)務(wù)112萬(wàn)余件。

（二）落地貫通“四大體系”，提升社會(huì)治理能力。一是構(gòu)建社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為科學(xué)發(fā)展、項(xiàng)目實(shí)施的前置條件，建立了市、區(qū)縣、鎮(zhèn)辦和重點(diǎn)村居、企業(yè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)重大決策、重要政策、重點(diǎn)工程項(xiàng)目和重要改革事項(xiàng)，進(jìn)行合法性、合理性、可行性、安全性全面評(píng)估，實(shí)現(xiàn)了“被動(dòng)求維穩(wěn)”到“主動(dòng)創(chuàng)和諧”跨越。二是構(gòu)建社會(huì)矛盾排查調(diào)解控制體系。全市建設(shè)立了由法院、公安、司法等10多個(gè)部門(mén)組成的社會(huì)矛盾化解專項(xiàng)小組，建立矛盾糾紛排查化解協(xié)調(diào)會(huì)議制度。三是構(gòu)建公共安全防范體系。堅(jiān)持網(wǎng)上網(wǎng)下相結(jié)合，全面推行“六小警務(wù)”、“一村一警”做法，全面落實(shí)責(zé)任民警、日常化巡查制度，完善信息預(yù)判預(yù)警、安全隱患排查整治、常態(tài)化治理、依法嚴(yán)打和社會(huì)治安防控“五項(xiàng)機(jī)制”，形成了全覆蓋、全時(shí)段、網(wǎng)格化、數(shù)字化“兩全兩化”的公共安全防范體系。四是構(gòu)建社會(huì)穩(wěn)定督查考核獎(jiǎng)懲體系。加強(qiáng)量化考核和動(dòng)態(tài)管理，全市建立了“任務(wù)分解、責(zé)任到人、督導(dǎo)檢查、調(diào)度通報(bào)、觀摩評(píng)比、打分排名、考核獎(jiǎng)懲”責(zé)任體系，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任落實(shí)、督導(dǎo)、倒查、追究“一條龍”。

（三）完善提升“兩大保障”，激發(fā)社會(huì)治理活力。一是強(qiáng)化法制宣傳實(shí)踐。在全市集中開(kāi)展“學(xué)三法倡四德促五進(jìn)”法制宣傳教育實(shí)踐活動(dòng)，通過(guò)干部培訓(xùn)、媒體專欄、知識(shí)手冊(cè)、手機(jī)短信、宣講團(tuán)等形式進(jìn)行宣傳教育，把法制宣傳教育延伸到基礎(chǔ)網(wǎng)格、到戶到人，讓法律走進(jìn)群眾的日常生活二是強(qiáng)化過(guò)硬隊(duì)伍建設(shè)。以品牌政法隊(duì)伍建設(shè)為突破口，從改進(jìn)作風(fēng)、提升能力、增強(qiáng)素質(zhì)入手，在全市機(jī)關(guān)開(kāi)展“服務(wù)發(fā)展、服務(wù)群眾、服務(wù)基層，爭(zhēng)創(chuàng)優(yōu)秀服務(wù)機(jī)關(guān)”主題實(shí)踐活動(dòng)，著眼于打造“認(rèn)真、專業(yè)、務(wù)實(shí)、廉潔”品牌政法隊(duì)伍。

三、推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的對(duì)策建議

目前，通過(guò)“三四二”工作格局的設(shè)置，淄博市對(duì)現(xiàn)有社會(huì)服務(wù)和治理體系進(jìn)行了資源的優(yōu)化整合，有效地解決了傳統(tǒng)社會(huì)管理和服務(wù)所存在的資源配置重復(fù)浪費(fèi)和效率低下的問(wèn)題，社會(huì)治理創(chuàng)新工作取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但同時(shí)還面臨著社會(huì)治理的組織和人才基礎(chǔ)薄弱、政府和社會(huì)的邊界需要進(jìn)一步明晰、為民服務(wù)效能需要進(jìn)一步提高的問(wèn)題。推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新需要以理念創(chuàng)新為動(dòng)力，以方式方法轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，以基層基礎(chǔ)建設(shè)為支撐，提高社會(huì)治理現(xiàn)代化水平。

（一）推動(dòng)社會(huì)組織融入基層治理創(chuàng)新。目前我家處于發(fā)展的初級(jí)階段，需要激發(fā)社會(huì)組織活力，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展壯大起來(lái)。一是改革體制機(jī)制，也就是打破“雙重”管理體制，降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門(mén)檻。對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，不需要業(yè)務(wù)主管單位了，直接到民政部門(mén)備案登記。二是限期脫鉤。就是轉(zhuǎn)變官辦社會(huì)組織的身份，讓社會(huì)組織真正回歸民間，目前推進(jìn)的是限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤。三是向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成。四是加大培育力度。現(xiàn)階段，我國(guó)的基層社會(huì)組織還處在初級(jí)階段，因而，政府應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持培育和發(fā)展的理念，為基層社會(huì)組織的成長(zhǎng)提供必要的扶持。

（二）預(yù)防和化解社會(huì)矛盾。目前我們國(guó)家正處在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化深入推進(jìn)的過(guò)程中，既是發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，又是社會(huì)矛盾凸顯期。從大量的社會(huì)實(shí)踐看，當(dāng)前矛盾糾紛呈現(xiàn)出主體多元化、涉及領(lǐng)域廣泛化、訴求反映方式激烈化以及觸發(fā)低、突發(fā)性強(qiáng)的特點(diǎn)。第一，促進(jìn)社會(huì)公平正義。就大的制度設(shè)計(jì)和政策框架而言，應(yīng)當(dāng)立足于社會(huì)公正的理念，切實(shí)維護(hù)每一個(gè)社會(huì)成員的基本權(quán)利。這樣才能理順社會(huì)各個(gè)群體之間的利益關(guān)系，從而最大限度地化解社會(huì)矛盾。第二，提高民生保障水平。只有大幅度地改善民生，才能夠從源頭上減小社會(huì)矛盾產(chǎn)生的幾率，減弱社會(huì)矛盾的“烈度”，從而有效地穩(wěn)住社會(huì)的基本面。

（三）提升社會(huì)服務(wù)效能。完善基層社會(huì)治理，工作的著力點(diǎn)應(yīng)該放在社區(qū)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能。一要堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)，始終尊重群眾意愿。這是提升為民服務(wù)水平的首要前提。實(shí)施民生工程需要在廣泛征求民意、全面摸清需求的情況下實(shí)施，這樣，民生實(shí)事才能真正辦到群眾心坎上，群眾才會(huì)滿意。二要用心用腦用力，沉到一線抓小抓細(xì)抓實(shí)。這是提升為民服務(wù)水平的關(guān)鍵所在?；鶎庸ぷ髑ь^萬(wàn)緒，都直接關(guān)系群眾切身利益。干部只有沉到一線，從細(xì)處入手、從小處抓起，把關(guān)系群眾切實(shí)利益的每一件事情都放在心上、抓在手上、落在實(shí)處。三要健全完善長(zhǎng)效機(jī)制，提高廣大黨員干部為民服務(wù)的熱情。這是提升為民服務(wù)水平的不竭動(dòng)力。為民服務(wù)是一項(xiàng)經(jīng)常性工作，不能因干部調(diào)整、人員變化而使聯(lián)系斷了線、服務(wù)打了折，必須健全和落實(shí)長(zhǎng)效機(jī)制，一以貫之地抓執(zhí)行，使為民服務(wù)成為每一名黨員干部分內(nèi)職責(zé)。

篇2

鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理舊模式的現(xiàn)實(shí)難題制約著改善民生的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，必須通過(guò)不斷創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)突破與發(fā)展。具體而言，善治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求主要有四點(diǎn)。1．立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終善治的核心出發(fā)點(diǎn)是以人為本?！吧啤币馕吨鹬孛癖娨庠福岣呙癖娔芰?，也意味著一個(gè)高效用和高效率的政府功能來(lái)努力滿足所有公民增長(zhǎng)的需求。［1］10因此，善治理念下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新應(yīng)把以人為本這一基本理念貫徹始終。要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的新要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一，讓民眾的需求和能力得到真正的尊重。要達(dá)此目標(biāo)，必須不斷創(chuàng)新社會(huì)管理的本土化服務(wù)，推進(jìn)社會(huì)服務(wù)的科學(xué)化與專業(yè)化;從實(shí)際情況出發(fā)，因地因時(shí)制宜，真正把人作為最重要的資源，把民眾作為社會(huì)發(fā)展的核心主體，充分開(kāi)發(fā)社會(huì)的人力資源和專業(yè)資源，服務(wù)于以普通民眾為核心的各利益相關(guān)者。2．著眼社會(huì)活力的深層激發(fā)，推進(jìn)社會(huì)管理主體的多元與均衡在治理理論視角下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理職能創(chuàng)新的重要方面是推進(jìn)管理主體多元化并建立多元主體的合作網(wǎng)絡(luò)。［10］隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，民眾的需求不斷擴(kuò)展和提升，社會(huì)事務(wù)日益增多，社會(huì)管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補(bǔ)政府單一力量的局限或不足。因此，社會(huì)管理主體不僅局限于政府部門(mén)，還需包括許多非政府部門(mén)。盡管目前我國(guó)社會(huì)管理的多元主體發(fā)展還不成熟，尤其是社會(huì)組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力尚不完善，政府應(yīng)在社會(huì)管理主體多元化過(guò)程中起引導(dǎo)作用，著力推動(dòng)專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)，才能緩解政府壓力，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，使政府將精力和資源集中用于真正應(yīng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域，最大限度激發(fā)社會(huì)各方面的創(chuàng)造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。3．注重內(nèi)涵式發(fā)展，全面提升民眾的自主性與能動(dòng)性善治強(qiáng)調(diào)民眾的中心地位。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新中，必須充分調(diào)動(dòng)民眾的參與，真正發(fā)揮他們的主觀能動(dòng)性。要注重科學(xué)調(diào)研，切實(shí)找準(zhǔn)民眾的關(guān)注點(diǎn)，使基層民眾找到歸屬感和認(rèn)同感，主動(dòng)自發(fā)地參與到新的發(fā)展實(shí)踐中來(lái)，而不是被動(dòng)地聽(tīng)指揮，表面上服從，內(nèi)心里卻有不滿或不情愿。要達(dá)到這一目標(biāo)，非常重要的一點(diǎn)就是要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理人員的整體素質(zhì)，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動(dòng)民眾、服務(wù)民眾的理念與能力。同時(shí)還應(yīng)借助各類社會(huì)組織激發(fā)民眾的主動(dòng)參與熱情，促進(jìn)民眾的自我管理、自我教育和自我發(fā)展。4．著力保障弱勢(shì)群體的權(quán)利，增進(jìn)社會(huì)的公平公正善治觀點(diǎn)認(rèn)為，只有最貧困群體和社會(huì)弱勢(shì)群體受益時(shí)，治理才是善治。［1］12在我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，出現(xiàn)了諸多弱勢(shì)群體，他們由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面的低下?tīng)顟B(tài)而難以像正常人那樣化解社會(huì)變遷與社會(huì)問(wèn)題造成的壓力，導(dǎo)致生活陷入困境，處于不利的社會(huì)地位?？傮w看，他們具有經(jīng)濟(jì)上的低收入性、生活質(zhì)量上的低層次性、政治上的低影響力和心理上的高敏感性等特征。［11］他們的權(quán)益保障成為社會(huì)公平公正的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的底線要求。要建立完善弱勢(shì)群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會(huì)化的力量保障他們的權(quán)益，使他們?cè)诙嘣娓窬种蝎@得應(yīng)有的尊重。社會(huì)工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業(yè)品性契合了善治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求，可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新帶來(lái)新的契機(jī)。

二、善治視域下的社會(huì)工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新

(一)社會(huì)工作對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新及社會(huì)治理的協(xié)同性與契合性

社會(huì)工作興起于歐美，是現(xiàn)代工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物，在社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設(shè)置與專業(yè)化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價(jià)值理念，用個(gè)案、小組和社區(qū)等科學(xué)的專業(yè)方法服務(wù)他人特別是弱勢(shì)群體，旨在增進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)社會(huì)互助和社會(huì)公平正義。隨著我國(guó)各地探索實(shí)踐的深入，社會(huì)工作正逐漸從直接服務(wù)擴(kuò)展到參與社會(huì)管理，從解決社會(huì)問(wèn)題擴(kuò)展到預(yù)防社會(huì)問(wèn)題。在我國(guó)社會(huì)管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會(huì)工作日益顯示其重要性。［12］社會(huì)工作對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新具有重要的協(xié)同作用。［13］社會(huì)管理說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，而社會(huì)工作的目標(biāo)正是增強(qiáng)人的社會(huì)功能，關(guān)注如何幫助個(gè)人、群體或社區(qū)增強(qiáng)其發(fā)揮社會(huì)功能的能力。它通過(guò)各種專業(yè)方法，在家庭、學(xué)校、社區(qū)等方面開(kāi)展工作，解決人們參與經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)的困難和障礙。社會(huì)工作對(duì)促進(jìn)社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，激發(fā)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)財(cái)富公平分配具有重要的基礎(chǔ)作用和專業(yè)優(yōu)勢(shì)。［14］它不是把工作對(duì)象只看做被救濟(jì)、被改造、被動(dòng)員的客體，而是看做多元主體的一部分;它善于調(diào)動(dòng)主客體兩方面的積極性，從預(yù)防和發(fā)展的角度去分析和介入問(wèn)題，從而有利于問(wèn)題的真正解決。因此，社會(huì)工作可在實(shí)質(zhì)上和深層次上參與社會(huì)治理。［15］近年來(lái)，北京、上海、廣東等地率先在社區(qū)管理、社會(huì)救助、社會(huì)福利等領(lǐng)域引介了專業(yè)社會(huì)工作，滿足了新時(shí)期的社會(huì)需求，使社會(huì)工作成為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要機(jī)制，取得了良好的實(shí)踐成效。

(二)善治視域下社會(huì)工作對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的功能定位

1．理念優(yōu)化理念的優(yōu)化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理面臨的問(wèn)題越來(lái)越多地表現(xiàn)為政府在推進(jìn)改革發(fā)展過(guò)程中形成的民生問(wèn)題。在此背景下，以往強(qiáng)力的管控手段變得越來(lái)越不適應(yīng)，理念的深層優(yōu)化與轉(zhuǎn)變刻不容緩。社會(huì)工作是一個(gè)關(guān)心人且認(rèn)為只有尊重人和理解人才能改變?nèi)说膶I(yè)，它把改進(jìn)人類福祉尤其是弱勢(shì)群體福祉作為自己的專業(yè)使命，蘊(yùn)含著豐富的思想養(yǎng)分，且有一系列科學(xué)具體的方法保障其專業(yè)理念落實(shí)于實(shí)踐，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理理念優(yōu)化的功能落到實(shí)處。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要改變傳統(tǒng)的社會(huì)管理理念與舊模式，促進(jìn)以人為本的柔性管理，逐漸激發(fā)基層民眾自主性和實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，社會(huì)工作是一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)依靠力量。2．方法改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的核心價(jià)值是為基層民眾提供服務(wù)。它是整個(gè)政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務(wù)質(zhì)量關(guān)系到民眾的生存狀態(tài)與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量下降或者民眾并非客觀準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，從而導(dǎo)致政府有心提供的服務(wù)無(wú)法達(dá)到民眾的要求和期望。社會(huì)工作作為以科學(xué)理論為指導(dǎo)并致力于助人自助的專業(yè)與職業(yè)，對(duì)保障以服務(wù)對(duì)象為導(dǎo)向的服務(wù)質(zhì)量有著科學(xué)的、成熟的經(jīng)驗(yàn)和方法。因此，促進(jìn)社會(huì)工作本土化，合理有效地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中融入社會(huì)工作的專業(yè)理念和方法，同時(shí)結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方實(shí)際完善和落實(shí)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的相關(guān)政策，將促進(jìn)傳統(tǒng)群眾工作方法的創(chuàng)新，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定更有實(shí)效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務(wù)。3．風(fēng)險(xiǎn)化解社會(huì)管理舊模式創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，獲得收益的同時(shí)也要承受代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新必須要考慮如何有效化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村正處于高風(fēng)險(xiǎn)期和危機(jī)頻發(fā)期，風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)復(fù)雜多樣，然而既有的農(nóng)村社會(huì)管理模式側(cè)重于事后應(yīng)急性搶救，這種模式往往又強(qiáng)化了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。［16］社會(huì)工作的服務(wù)機(jī)構(gòu)和專門(mén)人才秉承專業(yè)理念與科學(xué)方法，通過(guò)實(shí)踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質(zhì)和精神等方面的問(wèn)題，及時(shí)化解社會(huì)不滿情緒，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，社會(huì)工作的介入可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理體系更好地預(yù)判基層民眾的內(nèi)在需求，采取及時(shí)且有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施，從而化沖突于未發(fā)，降低社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)。4．人才支持在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的變革過(guò)程中，人才是主導(dǎo)性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性元素。社會(huì)工作專業(yè)人才是具有一定社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)和技能，在社會(huì)福利、社會(huì)救助、扶貧濟(jì)困、社區(qū)建設(shè)、婚姻家庭、殘障康復(fù)、職工幫扶等領(lǐng)域直接提供社會(huì)服務(wù)的專門(mén)人員。這一獨(dú)特的職業(yè)優(yōu)勢(shì)使其可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新提供有力的人才支持。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新中，加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，并對(duì)相關(guān)管理與服務(wù)人員進(jìn)行社會(huì)工作素養(yǎng)培訓(xùn)，培育和孵化社會(huì)工作的服務(wù)機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)和服務(wù)站，將為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會(huì)工作的理念優(yōu)化、方法改進(jìn)和風(fēng)險(xiǎn)化解等功能實(shí)現(xiàn)獲得有力的人力資源保障，從而更好地發(fā)揮社會(huì)工作的制度化影響力。

三、社會(huì)工作推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理走向善治的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度對(duì)基層民眾需求的回應(yīng)能力

1．加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度以民眾為中心的價(jià)值理念善治特別強(qiáng)調(diào)民眾中心導(dǎo)向，并認(rèn)為如果不是以民眾為中心，制度就會(huì)成為絆腳石。［1］111但是，現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度較多是服從上級(jí)部門(mén)的指導(dǎo)意見(jiàn)，傾聽(tīng)基層受惠對(duì)象的空間非常有限。這往往導(dǎo)致制度脫離民眾的實(shí)際需求和愿望，使制度從根源上背離了其價(jià)值立足點(diǎn)，實(shí)效性大大減弱。社會(huì)工作的“優(yōu)勢(shì)視角”和“賦權(quán)”等理論都強(qiáng)調(diào)應(yīng)充分激勵(lì)與發(fā)展服務(wù)對(duì)象的潛能與優(yōu)勢(shì)，把問(wèn)題落腳點(diǎn)集中于實(shí)現(xiàn)服務(wù)對(duì)象自主與自助能力的增長(zhǎng)，并有配套的科學(xué)方法保障這一理念落到實(shí)處。因此，把上述價(jià)值理念融入其中，可更好地保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度的民眾中心導(dǎo)向，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度回應(yīng)民眾訴求的敏感度與能力，具體措施包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度的制定、執(zhí)行、激勵(lì)及評(píng)估等環(huán)節(jié)融入社會(huì)工作的服務(wù)理念及相應(yīng)的工作方法，充分聽(tīng)取受惠對(duì)象的想法，甚至吸納受惠對(duì)象參與相關(guān)制度的制定、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)估。2．改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度回應(yīng)民眾需求的實(shí)踐技巧社會(huì)工作有一系列的專業(yè)方法來(lái)保障其專業(yè)價(jià)值理念落于實(shí)踐，同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度對(duì)民眾需求的回應(yīng)能力增強(qiáng)也需要有方法與技巧上的匹配。因此，可利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常管理和制度制定實(shí)施的機(jī)會(huì)把社會(huì)工作的專業(yè)內(nèi)涵融入其中，以此來(lái)創(chuàng)新既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理理念和方法，增強(qiáng)相關(guān)制度的實(shí)踐靈活性與需求響應(yīng)能力;使基層政府在面對(duì)民眾個(gè)性化、多元化訴求時(shí)，能夠通過(guò)科學(xué)而靈活的方法更好地把握服務(wù)民眾這一根本目標(biāo);使尊重、信任和支持民眾不再是空洞的口號(hào)，而是落實(shí)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理的具體實(shí)踐，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度的合法性與公眾滿意度。

(二)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理工作人員的素質(zhì)提升與結(jié)構(gòu)優(yōu)化

1．提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理工作人員的社工素養(yǎng)，使其更好地為基層民眾服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有的社會(huì)管理人員素質(zhì)參差不齊，對(duì)他們進(jìn)行社會(huì)工作素養(yǎng)的培訓(xùn)可優(yōu)化他們?yōu)槊癖姺?wù)的意識(shí)和能力。可與高校和社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，對(duì)相關(guān)的管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，系統(tǒng)地提升其社會(huì)工作素養(yǎng)，使他們能夠會(huì)用乃至善用社會(huì)工作的理念、技巧和專業(yè)方法來(lái)提高實(shí)際工作能力與創(chuàng)新工作思路，使他們?cè)诿鎸?duì)實(shí)際問(wèn)題時(shí)能夠有更多更好的解決辦法。如果條件允許，也可采取措施，組織和激勵(lì)與民生聯(lián)系密切的崗位人員參加社會(huì)工作職業(yè)水平資格考試，提升他們的專業(yè)服務(wù)能力。還可選派人員到專業(yè)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)，或外聘社會(huì)工作專業(yè)督導(dǎo)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行傳幫帶，提高他們服務(wù)基層民眾的水平。2．促進(jìn)社會(huì)工作專業(yè)人才充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理隊(duì)伍中，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)可建立完善社會(huì)工作人才使用體系，以社會(huì)工作崗位開(kāi)發(fā)設(shè)置為重點(diǎn)、社會(huì)工作人才資源合理流動(dòng)和有效配置為目標(biāo)，適當(dāng)加大社工人才的使用層次和力度。可與國(guó)內(nèi)外社會(huì)工作專業(yè)人才培養(yǎng)單位合作，推薦人才到相關(guān)單位進(jìn)修學(xué)習(xí);也可在畢業(yè)生中做好宣傳動(dòng)員，給他們提供一定的崗位與激勵(lì)，使他們能充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理隊(duì)伍中。同時(shí)，建立完善社會(huì)工作人才激勵(lì)保障體系，按照崗位名稱、職責(zé)任務(wù)、工作標(biāo)準(zhǔn)、任職條件和薪酬待遇相對(duì)應(yīng)原則，在薪酬待遇、崗位津貼、社會(huì)保險(xiǎn)、獎(jiǎng)勵(lì)表彰等方面增加社會(huì)工作專業(yè)人才或具有社會(huì)工作職業(yè)資格認(rèn)證的工作人員的收益，使他們能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理框架內(nèi)找到認(rèn)同感、歸屬感和價(jià)值感，積極主動(dòng)地貢獻(xiàn)力量，從而夯實(shí)并革新鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新的人力資源基礎(chǔ)。

(三)推進(jìn)弱勢(shì)群體的權(quán)益保障與基層社會(huì)矛盾的深層化解

1．以社會(huì)工作的介入保障弱勢(shì)群體的權(quán)益，推進(jìn)社會(huì)公平正義照顧弱勢(shì)群體利益，疏導(dǎo)其不滿，防止社會(huì)矛盾集聚爆發(fā)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵。社會(huì)工作可通過(guò)社會(huì)行政、政策倡導(dǎo)等方法對(duì)社會(huì)保障、社會(huì)福利政策施加影響，協(xié)調(diào)民眾與政府間的關(guān)系，同時(shí)，社會(huì)工作者可通過(guò)與弱勢(shì)群體的直接接觸，深入了解他們的需求并及時(shí)反映給政府或有關(guān)組織，從而降低社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)。［17］我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型會(huì)打破既有利益格局而創(chuàng)造新利益格局，往往會(huì)使貧困群體特別是在轉(zhuǎn)型中地位相對(duì)下降的群體產(chǎn)生剝奪感和心理不平衡。社會(huì)工作者一方面可通過(guò)澄清與溝通等方式，引導(dǎo)人們認(rèn)識(shí)到因個(gè)人能力和社會(huì)條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變?nèi)藗儗?duì)其他階層或群體的認(rèn)知偏見(jiàn)與不滿，減少觀念差異及由此引發(fā)的利益紛爭(zhēng);另一方面可以運(yùn)用優(yōu)勢(shì)視角和賦權(quán)理論，幫助弱勢(shì)群體更清楚地分析環(huán)境及自身優(yōu)勢(shì)，提升其改善生活的主動(dòng)性與能力。2．以社會(huì)工作的理念和方法創(chuàng)新基層社會(huì)矛盾的調(diào)解機(jī)制社會(huì)矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產(chǎn)生，社會(huì)工作特別強(qiáng)調(diào)以人為中心及服務(wù)對(duì)象需求的滿足，它運(yùn)用科學(xué)方法和技能為有困難的人提供服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可通過(guò)購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)等方式促進(jìn)社工機(jī)構(gòu)及專業(yè)人員參與到基層社會(huì)矛盾協(xié)調(diào)中，或者使一線社會(huì)管理工作人員熟悉和掌握社會(huì)工作技能并應(yīng)用于社會(huì)矛盾化解。依靠社會(huì)工作的專業(yè)方法，一方面能夠幫助個(gè)人、家庭、群體解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對(duì)待矛盾;另一方面還可有效預(yù)防個(gè)人和社會(huì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題。社工機(jī)構(gòu)和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過(guò)對(duì)政策的反饋和干預(yù)，引導(dǎo)人們有序而理性地行動(dòng)，優(yōu)化社會(huì)矛盾的協(xié)調(diào)機(jī)制。

篇3

改革開(kāi)放30余年來(lái)，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的一大變化是大量社會(huì)成員由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”。大量社會(huì)成員身份的轉(zhuǎn)變，給我國(guó)基層社會(huì)管理帶來(lái)了諸多難題。其中最為突出的問(wèn)題是隨著單位制的解體，原有的單位組織管理網(wǎng)絡(luò)弱化，而我國(guó)社區(qū)發(fā)展明顯滯后，尚不足以承擔(dān)基層社會(huì)管理重任。一些基層的社會(huì)糾紛和社會(huì)矛盾由于不能及時(shí)解決或處理不當(dāng)，影響了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的安定團(tuán)結(jié)。社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化要求社會(huì)管理體制的創(chuàng)新。面對(duì)日益復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況，必須轉(zhuǎn)變基層的社會(huì)管理體制并加以完善。

二、從“管制”到“治理”：完善與創(chuàng)新基層社會(huì)管理體系的理論基礎(chǔ)

“管制”和“治理”是管理社會(huì)事務(wù)的兩種不同行為方式，二者在諸多方面存在著差異。

一是行為主體及權(quán)威來(lái)源不同，從一元到多元。傳統(tǒng)的“管制”強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)管理中的絕對(duì)地位，管理行為的主體及權(quán)威的全部來(lái)源都只能是政府，呈現(xiàn)出典型的一元化特征。而“治理”雖也需要權(quán)威，但來(lái)源渠道不一定是政府，更強(qiáng)調(diào)政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作，更多的是依靠合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，是一個(gè)多元參與的結(jié)構(gòu)體系。

二是權(quán)力運(yùn)行的向度不同，從自上而下到上下互動(dòng)?！肮苤啤钡臋?quán)力運(yùn)行方式總是自上而下，依靠政府的政治權(quán)威，通過(guò)強(qiáng)制的行政命令，對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行單一向度的管理。而“治理”則非常強(qiáng)調(diào)權(quán)力的上下互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)合作、協(xié)商、參與等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，是一種建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，其權(quán)力運(yùn)行的向度是多元的、雙向互動(dòng)的。

三是社會(huì)參與程度的不同，從強(qiáng)調(diào)服從到鼓勵(lì)參與。政府“管制”因推崇權(quán)力的唯一性及絕對(duì)性，非常強(qiáng)調(diào)社會(huì)對(duì)其絕對(duì)服從，排斥社會(huì)參與，以便政府對(duì)社會(huì)控制及管理的順利實(shí)施，但也造成社會(huì)參與性及政府回應(yīng)性的嚴(yán)重不足?！爸卫怼眲t強(qiáng)調(diào)合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，重視公民社會(huì)的培養(yǎng)，鼓勵(lì)多元參與，強(qiáng)調(diào)民眾通過(guò)社區(qū)、NGO、NPO等社會(huì)組織與政府對(duì)話，表達(dá)自身利益訴求，廣泛參與社會(huì)事務(wù)的管理。

四是管理方式的不同，從控制、規(guī)制、法制到服務(wù)、協(xié)調(diào)、回應(yīng)?！肮苤啤睆?qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)的絕對(duì)控制，強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)規(guī)制和行動(dòng)規(guī)制，實(shí)行統(tǒng)一化管理，較少容忍差異性、多元化的存在?！爸卫怼斌w系則是一個(gè)多主體平等參與的對(duì)話網(wǎng)絡(luò)，以服務(wù)于各成員為宗旨，以成員的共同利益為追求目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)合約參與者的自律行為、互動(dòng)性減少規(guī)制成本，增加公共事務(wù)的回應(yīng)性。

從“管制”到“治理”，不僅是行為方式的轉(zhuǎn)變，更體現(xiàn)了價(jià)值理念的嬗變。通過(guò)治理的實(shí)現(xiàn)，政府對(duì)于基層社會(huì)事務(wù)將由直接管理、控制變?yōu)橐龑?dǎo)、協(xié)調(diào)多元參與。所以，治理是一個(gè)更契合現(xiàn)實(shí)的理念，是一種更能實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)管理良性運(yùn)行的行為方式。

三、從“依賴政府”到“發(fā)展社區(qū)”：完善與創(chuàng)新基層社會(huì)管理體系的路徑選擇

當(dāng)前，我國(guó)正處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)也是社會(huì)矛盾集中凸顯期，要想在基層實(shí)現(xiàn)總書(shū)記提出的“協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定”等社會(huì)管理的基本任務(wù)，就必須創(chuàng)新并完善我國(guó)城市基層社會(huì)管理體系，完成從“政府管制”到“社區(qū)治理”的重大轉(zhuǎn)變。

首先，要以轉(zhuǎn)變政府職能為首要前提。一方面，政府必須厘清行政事務(wù)與社區(qū)自治事務(wù)、政府委托事務(wù)與社區(qū)自治事務(wù)的邊界，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力運(yùn)作模式由“統(tǒng)制”、“管制”向治理、自治的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由政府絕對(duì)主導(dǎo)向引導(dǎo)、疏導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由行政命令向協(xié)調(diào)、溝通的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由直接提供服務(wù)向購(gòu)買服務(wù)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)由“全能政府”、“管制政府”向“有限政府”、“服務(wù)政府”的華麗轉(zhuǎn)身；另一方面，政府應(yīng)該專注于指導(dǎo)和幫助社區(qū)成立社區(qū)組織，為社區(qū)提供法律法規(guī)及政策方面的支持，幫助社區(qū)大力提高其自治能力，在資金投入、設(shè)施建設(shè)、人員配備等方面給予社區(qū)大力支持，確立社區(qū)在基層社會(huì)管理中的主體地位。要改變“管制”模式下，政府直接向社區(qū)提供公共產(chǎn)品的做法，變“服務(wù)生產(chǎn)者”為“服務(wù)購(gòu)買者”，通過(guò)鼓勵(lì)、扶持一批NGO、NPO等社會(huì)組織，使之有能力承擔(dān)生產(chǎn)公共產(chǎn)品、提供公共服務(wù)的重任，促使政府實(shí)現(xiàn)從“全面干預(yù)社區(qū)”到“政策引導(dǎo)扶持”的職能轉(zhuǎn)變。

其次，要以多元參與為實(shí)現(xiàn)途徑。一方面，要激發(fā)和培育社區(qū)居民的公共精神和參與意識(shí)，強(qiáng)化社區(qū)居民的公民意識(shí)和身份認(rèn)同，構(gòu)建社區(qū)公共意識(shí)。要推動(dòng)社區(qū)制度規(guī)范化、配套化建設(shè)，完善社區(qū)居委會(huì)及業(yè)主委員會(huì)的建設(shè)，暢通社區(qū)居民利益表達(dá)渠道，從軟件和硬件兩方面來(lái)推動(dòng)社區(qū)居民的積極參與；另一方面，要積極培育和發(fā)展NGO、NPO等社會(huì)組織，政府取消對(duì)其進(jìn)入社區(qū)的政策，并從財(cái)政、稅收、準(zhǔn)入登記等方面對(duì)其提供政策及資金上的支持，鼓勵(lì)其獲得在社區(qū)內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的持續(xù)資源，規(guī)范相關(guān)社會(huì)組織行為，實(shí)現(xiàn)政府、社區(qū)、居民與社會(huì)組織的良性互動(dòng)與良好合作。

再次，要以加大投入為實(shí)現(xiàn)保障。一是要加大人員方面的投入，加強(qiáng)專業(yè)人員培訓(xùn)。政府要選派一部分具有社區(qū)管理及服務(wù)專業(yè)知識(shí)、掌握專業(yè)技能的人員進(jìn)入社區(qū)，更要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)工作人員的專業(yè)培訓(xùn)，通過(guò)關(guān)于社區(qū)管理及服務(wù)知識(shí)的教育培訓(xùn)，建設(shè)一支高水平的社區(qū)管理及服務(wù)人才隊(duì)伍，努力夯實(shí)基層組織，壯大基層力量。二是要加大資金方面的投入，將更多的財(cái)政資源投入基層社區(qū)。加大政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力，財(cái)政預(yù)算支出適當(dāng)向社區(qū)傾斜，另外可以通過(guò)政策導(dǎo)向，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織等對(duì)社區(qū)建設(shè)進(jìn)行投入，實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)資金來(lái)源的多元化。三是要加大物資方面的投入，加快社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)原有的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施加以修繕，并興建一批新的設(shè)施，如社區(qū)活動(dòng)中心、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)游樂(lè)健身設(shè)施等。

篇4

縱觀金融案件的發(fā)生，盡管形式各異，但究其原因，主要是由于各項(xiàng)內(nèi)控制度未履行好、落實(shí)好造成的。通過(guò)近段時(shí)間的學(xué)習(xí)，我們發(fā)現(xiàn)這些案件除暴露銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理松懈，有章不循，處罰不力等問(wèn)題外，另外一個(gè)重要的原因就是忽視了員工道德風(fēng)險(xiǎn)的控制。主要存在的問(wèn)題有：

一是員工整體素質(zhì)不高，教育乏力。俗話說(shuō)，千里之堤，潰于蟻穴。農(nóng)村信用社點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)，絕大多數(shù)員工身處最基層，長(zhǎng)期以來(lái)，規(guī)范化、制度化的思想教育開(kāi)展不夠，安全教育少。一些信用社對(duì)安全管理、案件防范工作不重視，給員工造成錯(cuò)覺(jué)，從而放松警惕，認(rèn)為只要自己不出事就行了，別人，誰(shuí)出事誰(shuí)負(fù)責(zé)。案件防范不到位導(dǎo)致安全工作掛在嘴上，疏于案件防范。同時(shí)由于社會(huì)風(fēng)氣、黃、賭、毒的影響，對(duì)自控力弱、政治素質(zhì)差、道德敗壞、作風(fēng)卑劣、無(wú)視黨紀(jì)國(guó)法、私欲膨脹的人來(lái)講，誘惑力是引發(fā)了作案的主要因素。

二是防患意識(shí)不強(qiáng)，管理乏力。近幾年來(lái)，大部分信用社注重了業(yè)務(wù)開(kāi)展，忽視了案件防范，一手硬一手軟的現(xiàn)象得不到徹底改觀，尤其在基層信用社，任務(wù)至上，片面追求幾項(xiàng)主要業(yè)務(wù)指標(biāo)的考核，不重視內(nèi)部管理、安全教育和責(zé)任意識(shí)，有的甚至欺上瞞下，學(xué)習(xí)教育走過(guò)場(chǎng)。

俗話說(shuō)“十案九違規(guī)”，不按規(guī)章制度辦事，為案件產(chǎn)生埋下禍根。一方面，無(wú)視規(guī)章制度，有規(guī)章不執(zhí)行，頒布的法令、制定的規(guī)章流于形式，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。另一方面，講義氣，憑感情用事，以感情代替制度和原則，不按操作規(guī)程辦理業(yè)務(wù)，導(dǎo)致案件發(fā)生。對(duì)案件防范工作部署少、落實(shí)少，致使工作存在空檔和缺位，給犯罪分子留下可乘之機(jī)。

三、稽核檢查圖形式、走過(guò)場(chǎng)，監(jiān)督乏力。一方面稽核檢查力量相對(duì)薄弱，對(duì)信用社點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)和客觀上難以全面實(shí)施有效的監(jiān)督檢查；另一方面，稽核檢查人員有的責(zé)任心差，原則性不強(qiáng)，稽核檢查圖形式，走過(guò)場(chǎng)，該發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題也沒(méi)有采取有效措施進(jìn)行處罰，而是大事化小、小事化無(wú)。有些事情雖然發(fā)現(xiàn)了，也下達(dá)了整改通知，但對(duì)落實(shí)情況沒(méi)做進(jìn)一步的督促檢查，使問(wèn)題越積越大，最后導(dǎo)致發(fā)生重大經(jīng)濟(jì)案件。

二、預(yù)防案件發(fā)生的對(duì)策建議

通過(guò)這次活動(dòng)，每個(gè)員工只要進(jìn)行自我教育、自我剖析，吸取教訓(xùn)，警鐘長(zhǎng)鳴，并對(duì)照有關(guān)金融法規(guī)和農(nóng)村信用社規(guī)章制度，自我查找履行崗位職責(zé)及遵紀(jì)守法等方面的差距，明確今后工作的努力方向，就必將使我們農(nóng)村信用社違法違規(guī)案件得到遏制，案件數(shù)量不斷下降。

一.加強(qiáng)思想教育不放松

農(nóng)信社應(yīng)該始終將員工的思想教育放在工作首位，要經(jīng)常性地抓員工的思想政治教育和職業(yè)道德教育，并做到規(guī)范化和制度化。從思想源頭上入手，使廣大員工都能樹(shù)立正確的人生觀和價(jià)值觀，切實(shí)提高廣大員工的思想政治覺(jué)悟；切實(shí)提高廣大員工抵制腐敗、拒絕腐敗的能力。防止腐敗思想的侵蝕，構(gòu)筑拒腐防變的道德防線。做到“常在河邊走，堅(jiān)持不濕鞋”；做到防微杜漸，警鐘長(zhǎng)鳴。

二.加強(qiáng)制度落實(shí)不放松

    一是我們應(yīng)該在以往的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，堵塞管理漏洞，促使制度覆蓋到業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)層面。用制度落實(shí)責(zé)任，用制度說(shuō)話。徹底清處上有政策、下有對(duì)策的不良狀況。二是我們要進(jìn)一步提高制度執(zhí)行力。我們的制度不能說(shuō)不多，也不能說(shuō)不夠嚴(yán)厲，但就是達(dá)不到預(yù)期的效果，歸根結(jié)底是由于我們的執(zhí)行力不夠，“上傳下不達(dá)”的現(xiàn)象在我們的基層社猶為突出。要想把制度貫徹好、落實(shí)好，就必須在執(zhí)行力上下工夫，對(duì)基層社上到領(lǐng)導(dǎo)班子，下到廣大員工都要提高精神百倍努力，通過(guò)多種形式提高自身的素質(zhì)，做到基層員工有責(zé)任心，中層員工有進(jìn)取心，高級(jí)員工有責(zé)任心。

三.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范不放松

建立理性的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，推行五級(jí)分類的風(fēng)險(xiǎn)劃分標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科技手段強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范?，F(xiàn)行的四級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)衡量風(fēng)險(xiǎn)性有很大的局限性，不能真實(shí)反映資產(chǎn)質(zhì)量，而且造成管理部門(mén)決策上的誤導(dǎo)。與國(guó)際接軌，農(nóng)信社應(yīng)積極推行貸款五級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)，真實(shí)反映貸款風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)采取防范措施。同時(shí)還要樹(shù)立全員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，突出防范重點(diǎn)。每個(gè)崗位、每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)職工都是防范風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，稍有不慎就會(huì)形成損失，釀成風(fēng)險(xiǎn)。要樹(shù)立全員防范風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，時(shí)時(shí)處處防范風(fēng)險(xiǎn)。要嚴(yán)格要求每名職工管住自己，在每個(gè)崗位都按規(guī)定、按業(yè)務(wù)流程規(guī)范操作，不留死角，依法管理，合規(guī)經(jīng)營(yíng)，全員防范。要樹(shù)立“事關(guān)信貸風(fēng)險(xiǎn)，就事關(guān)職業(yè)前途”的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

四.加強(qiáng)責(zé)任追究不放松

篇5

    對(duì)于農(nóng)民專業(yè)合作社而言，無(wú)論將其看作獨(dú)立的企業(yè)，以集體或聯(lián)合行動(dòng)存在的聯(lián)盟，還是一組契約關(guān)系的聯(lián)結(jié)，其積極作用都被眾多學(xué)者證實(shí)。Sexton認(rèn)為，合作社能獲得大量的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)以達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)[1]。Nourse認(rèn)為，合作社是促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的力量，農(nóng)民只有通過(guò)建立規(guī)模較大的合作社才能恢復(fù)力量的平衡[2]。Bijman和Hendrikse（2003）認(rèn)為，農(nóng)民合作組織能形成反市場(chǎng)壟斷的力量，可以減少營(yíng)銷過(guò)程中的信息不對(duì)稱以及外部性的影響，保護(hù)專用資產(chǎn)投資免受機(jī)會(huì)主義行為的侵害。Tennbakk也指出，農(nóng)民合作組織能降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，改善市場(chǎng)失靈[3]。還有學(xué)者指出，農(nóng)民合作組織能幫助農(nóng)戶節(jié)約交易費(fèi)用（Staatz, 1987; Cook, 1994; Royer, 1995; Bachev, 2008），并在農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷中起到積極作用，確保農(nóng)民獲得相對(duì)穩(wěn)定的收益。國(guó)內(nèi)眾多文獻(xiàn)也表明，農(nóng)民通過(guò)發(fā)展合作社，提高了組織化程度，提升了話語(yǔ)權(quán)，改善了市場(chǎng)地位，提高了生產(chǎn)技術(shù)水平；合作社有利于整合社員資源，形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和產(chǎn)業(yè)化；有利于促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品銷售，在一定程度上遏制了流通環(huán)節(jié)對(duì)農(nóng)民的盤(pán)剝，降低了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，增加了農(nóng)民的收入。

    盡管現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社已有廣泛研究，但農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合是一個(gè)較新的課題，文獻(xiàn)比較少見(jiàn)。張曉山探討了農(nóng)民專業(yè)合作社的組織發(fā)展[4]。方玉媚等、方凱等分別對(duì)四川果旺果蔬聯(lián)合社、云南蒙自甜石榴產(chǎn)銷聯(lián)合社進(jìn)行了分析[5][6]；孔祥智和蔣忱忱（2010）對(duì)四川省井研縣聯(lián)合水果合作社的治理機(jī)制進(jìn)行了分析；苑鵬（2008）以北京市密云縣奶牛聯(lián)合社為例，剖析了聯(lián)合社的產(chǎn)生、運(yùn)作以及優(yōu)越性，分析了聯(lián)合社的發(fā)展空間。王藝華、王樹(shù)恩指出，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合發(fā)展可以對(duì)接大市場(chǎng)，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)程，增強(qiáng)自我服務(wù)功能，提高對(duì)社會(huì)資源的承接和利用能力，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。也是專業(yè)合作社發(fā)展的必然趨勢(shì)[7]。這些文獻(xiàn)主要通過(guò)研究合作社聯(lián)合的典型案例，探討聯(lián)合社的作用和發(fā)展趨勢(shì)。綜合來(lái)看，理論界對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的探討，盡管遠(yuǎn)未達(dá)到條分縷析、引領(lǐng)實(shí)踐，但作為農(nóng)民專業(yè)合作社成長(zhǎng)過(guò)程中自發(fā)出現(xiàn)的一種新的產(chǎn)業(yè)組織形式和制度安排，聯(lián)合社已顯示出更強(qiáng)的生命力和活力。在這種情況下，闡析其制度變遷特征，尋求其成長(zhǎng)的內(nèi)在根據(jù)，探討其績(jī)效和治理機(jī)制，可以為聯(lián)合社的規(guī)范發(fā)展提供理論和政策依據(jù)。

    一、誘致性制度變遷框架下農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合

    新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，有效率的制度變遷主要是誘致性變遷，但強(qiáng)制性變遷的收益有較大的不確定性。農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合，在很大程度上是農(nóng)民專業(yè)合作社制度誘致性變遷的結(jié)果。

    （一）農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合源于合作社制度的不均衡

    確立了土地集體所有制基礎(chǔ)上以戶為單位的家庭承包經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)耕作模式，從而改變了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)格局，調(diào)動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，在農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較低，主要是手工勞動(dòng)的歷史條件下，極大地改變了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。但是，下的農(nóng)戶小而散，需要獨(dú)自面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，分散農(nóng)戶和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的脫節(jié)，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易成本高，經(jīng)濟(jì)效率低。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)越來(lái)越具有市場(chǎng)導(dǎo)向性，農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化生產(chǎn)。雖然農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)接近完全競(jìng)爭(zhēng)，但在一定條件下，提升農(nóng)民的組織化程度，可以提升他們的市場(chǎng)抗衡力。因此，農(nóng)業(yè)專業(yè)化的過(guò)程，也是農(nóng)民組織化程度不斷提高的過(guò)程。而同一產(chǎn)業(yè)或同一地域的農(nóng)戶只有以一定方式組織起來(lái)，專業(yè)化分工才成為可能，且在專業(yè)化和交易費(fèi)用的兩難沖突中，只靠市場(chǎng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)分工會(huì)使其協(xié)調(diào)效率受到限制，需要農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織來(lái)進(jìn)行農(nóng)業(yè)分工和協(xié)調(diào)，提高交易效率，以獲得更多專業(yè)化經(jīng)濟(jì)。農(nóng)民專業(yè)合作社是一種介于市場(chǎng)與科層之間的制度安排，沒(méi)有市場(chǎng)組織較高的市場(chǎng)交易費(fèi)用，又保持著市場(chǎng)的靈活性；沒(méi)有科層組織高昂的管理成本，又具備科層組織配置資源的優(yōu)越性，從而很 好地契合了農(nóng)產(chǎn)品交易的特性。它在一定程度上解決了我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)不起來(lái)、技術(shù)部門(mén)包不下來(lái)、農(nóng)民單家獨(dú)戶辦不起來(lái)的困難，使小規(guī)模分散農(nóng)戶與市場(chǎng)之間、農(nóng)業(yè)與市場(chǎng)之間，形成一種以經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為紐帶的組織網(wǎng)絡(luò)。

    雖然隨著《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的施行，我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社迅速發(fā)展起來(lái)，但家庭承包經(jīng)營(yíng)、人多地少的基本國(guó)情，使我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社制度的邊際效用急劇遞減。絕大多數(shù)合作社在目前的制度環(huán)境下，存在著合作社普遍資金困難、帶動(dòng)力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平不高等問(wèn)題。這些問(wèn)題反映了現(xiàn)行合作社制度的不均衡，而制度的非均衡，也就意味著出現(xiàn)了新的盈利機(jī)會(huì)，進(jìn)而導(dǎo)致了制度變遷的必然。

    （二）農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的發(fā)生和發(fā)展取決于聯(lián)合社的預(yù)期凈收益

    從農(nóng)戶和單個(gè)合作社來(lái)看，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的“外部效益”，主要來(lái)自四個(gè)方面：

    1.由規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的利潤(rùn)

    通過(guò)把若干同類農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作社聯(lián)合起來(lái)組成聯(lián)合社，可以擴(kuò)大加工或產(chǎn)品營(yíng)銷服務(wù)的規(guī)模，在更大程度上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。通過(guò)統(tǒng)一組織生產(chǎn)、運(yùn)輸、冷藏和銷售，統(tǒng)一提供技術(shù)服務(wù)等，降低了基層社的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，也使得購(gòu)銷業(yè)務(wù)大大集中，購(gòu)銷規(guī)模明顯擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有利于提高合作社的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)占有率，也有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代技術(shù)、組織方式和資金的投入。因此，只要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地域的分散性以及合作社規(guī)模的不均勻性存在，農(nóng)民專業(yè)合作社就有聯(lián)合的必要性。

    2.外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化帶來(lái)的利潤(rùn)

    聯(lián)合社比分散的單個(gè)合作社具有更強(qiáng)的市場(chǎng)談判能力，整合資源的力量更為強(qiáng)大，通過(guò)搭建聯(lián)合社、基層合作社和生產(chǎn)資料供應(yīng)商、農(nóng)產(chǎn)品銷售商的平臺(tái)，既能加強(qiáng)合作社之間的有機(jī)聯(lián)系，避免了合作社之間的不良競(jìng)爭(zhēng)，提高農(nóng)民的組織化程度，又能進(jìn)一步增強(qiáng)自身實(shí)力，提升農(nóng)民的市場(chǎng)談判地位，從而打破了原來(lái)基層社和農(nóng)民被動(dòng)接受企業(yè)單方給定的質(zhì)量等級(jí)和價(jià)格的市場(chǎng)格局，可以分享更多加工和流通環(huán)節(jié)的利潤(rùn)。

    3.克服風(fēng)險(xiǎn)厭惡帶來(lái)的利潤(rùn)

    農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的連續(xù)性與長(zhǎng)周期性，無(wú)法通過(guò)內(nèi)部控制及時(shí)擴(kuò)大或縮小規(guī)模，加上農(nóng)產(chǎn)品的可貯存性差，使農(nóng)業(yè)成為一種冒險(xiǎn)事業(yè)。而農(nóng)戶大多數(shù)是風(fēng)險(xiǎn)厭惡型，在風(fēng)險(xiǎn)普遍存在的制度安排下，風(fēng)險(xiǎn)厭惡無(wú)疑會(huì)大大消減經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，克服對(duì)風(fēng)險(xiǎn)厭惡的制度創(chuàng)新能獲得潛在利潤(rùn)。聯(lián)合社通過(guò)內(nèi)部協(xié)作提高資源配置效率，提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，降低經(jīng)營(yíng)中的不確定性，內(nèi)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)契約安排，轉(zhuǎn)嫁一定的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，使得基層社抗風(fēng)險(xiǎn)能力得到提升；通過(guò)推廣種植、養(yǎng)殖保險(xiǎn)，可以更有效地幫助成員降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

    4.交易費(fèi)用的轉(zhuǎn)移和降低帶來(lái)的利潤(rùn)

    合作社的聯(lián)合所帶來(lái)的直接效果，就是擴(kuò)大了單個(gè)合作社的社員數(shù)量和資本規(guī)模，實(shí)現(xiàn)了資金、設(shè)備、原材料和勞動(dòng)力的集中調(diào)配和使用，提高了要素的使用效率，大大節(jié)約了交易成本。同時(shí)，聯(lián)合社彌補(bǔ)了單個(gè)專業(yè)合作社銷售渠道窄、信息來(lái)源少等問(wèn)題，進(jìn)一步整合了資源，增強(qiáng)了合作社的市場(chǎng)對(duì)接能力和競(jìng)爭(zhēng)力，有助于降低交易費(fèi)用。

    （三）各地農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合發(fā)展情況

    隨著農(nóng)民專業(yè)合作組織的迅猛發(fā)展，全國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合也呈現(xiàn)出較好的發(fā)展勢(shì)頭，以彌補(bǔ)單個(gè)合作社勢(shì)單力薄等不足。但各地區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的發(fā)展情況仍然存在顯著差異，尤其以東西部差異最為明顯。

    1.全國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的總體情況

    隨著農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量的快速增長(zhǎng)，多數(shù)合作社存在的生產(chǎn)規(guī)模偏小、科技含量低、服務(wù)領(lǐng)域狹窄、市場(chǎng)品牌不響、帶動(dòng)能力弱等問(wèn)題也日益凸顯，迫切需要通過(guò)合作社進(jìn)一步的聯(lián)合來(lái)解決單個(gè)合作社解決不了和解決不好的矛盾。而農(nóng)民專業(yè)合作社生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，自身積累資金的增多，將逐步形成設(shè)立聯(lián)合社的能力和愿望；某些規(guī)模較小的合作社，為了增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，也可能希望設(shè)立聯(lián)合社開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。近年來(lái)，全國(guó)大多數(shù)省市已經(jīng)出現(xiàn)了各種形式的聯(lián)合組織，并在聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、開(kāi)展信息交流和維護(hù)合作社權(quán)益等方面發(fā)揮了積極作用。從表1（見(jiàn)下頁(yè)）可以看出，雖然從全國(guó)來(lái)看，單個(gè)的專業(yè)社是目前農(nóng)民專業(yè)合作組織的主要形式，但聯(lián)合社的比例已接近7％。

    

    在農(nóng)民合作社聯(lián)合組織中，不乏由地方政府依托供銷合作社、信用合作社這一類政府主導(dǎo)安排的專業(yè)性合作經(jīng)濟(jì)組織而組建的聯(lián)合社或合作社聯(lián)合會(huì)。例如，河北省、福建省、浙江省及溫州市等地供銷合作社（總社）籌組成立了農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合會(huì)。這類聯(lián)合社（或聯(lián)合會(huì)）以橫向聯(lián)合為主，將主要職能定位為政府和合作社之間的溝通平臺(tái)，承擔(dān)向政府反饋合作社的意見(jiàn)與需求、政策法規(guī)宣傳、教育培訓(xùn)、營(yíng)銷推廣、對(duì)外交流和行業(yè)自律等工作任務(wù)，帶有很濃的行業(yè)協(xié)會(huì)色彩。與政府主導(dǎo)的聯(lián)合社制度安排不同，民間自發(fā)的誘致性聯(lián)合社制度安排，以同業(yè)聯(lián)合為主。這種民間自發(fā)的聯(lián)合社制度安排，以承認(rèn)合作各方的“私人產(chǎn)權(quán)”和“私人利益”為基礎(chǔ)，其組建而成的聯(lián)合社，并不僅僅是合作社成員數(shù)量的增加和規(guī)模的擴(kuò)大，蘊(yùn)涵了深刻的變化，是合作社制度的深化和發(fā)展。目前，農(nóng)民自發(fā)組織的聯(lián)合社，占了現(xiàn)有合作社聯(lián)合組織的90％以上。

    2.農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展存在區(qū)域差異

    我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展，是在國(guó)家法律制度供給不足的情況下，主要由外部利潤(rùn)誘導(dǎo)的自發(fā)創(chuàng)新，因而呈現(xiàn)出自發(fā)性、異質(zhì)性和區(qū)域性等特點(diǎn)。各類聯(lián)合社可以大致分為由同類專業(yè)合作社組成的聯(lián)合社和由特定地域內(nèi)各類專業(yè)合作社聯(lián)合組成的聯(lián)合社兩種類型。同業(yè)聯(lián)合和地域聯(lián)合的聯(lián)合社在職能定位方面存在差異。由于國(guó)家法律和政策對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合缺乏明確而統(tǒng)一的規(guī)定，即使是同業(yè)聯(lián)合的聯(lián)合社，在不同區(qū)域之間，其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍、治理結(jié)構(gòu)等也具有明顯的異質(zhì)性（見(jiàn)表2）。對(duì)此，一個(gè)明顯的例證就是各省、市的地方性法規(guī)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的規(guī)定大不相同。另一方面，從調(diào)查情況來(lái)看，多數(shù)聯(lián)合社都對(duì)經(jīng)典合作社原則有不同程度的修改，但不同區(qū)域的聯(lián)合社的修改方向存在一定的差異：中、西部地區(qū)往往要求基層社具有較大的種植、養(yǎng)殖或營(yíng)銷規(guī)模；東部地區(qū)更加注重資本報(bào)酬，股份化傾向更加明顯，而且合作社的管理者逐漸從社員向擁有專業(yè)知識(shí)的職業(yè)經(jīng)理轉(zhuǎn)變。

    從聯(lián)合社的數(shù)量來(lái)看，東部地區(qū)聯(lián)合社發(fā)展最為迅速，聯(lián)合社在全部農(nóng)民專業(yè)合作社中所 占的比例最高，為9.90％，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平；而西部地區(qū)聯(lián)合社發(fā)展較為緩慢，聯(lián)合社在全部組織中所占的比例最低，僅為2.59％，明顯低于全國(guó)平均水平；而中部地區(qū)和東北地區(qū)聯(lián)合社發(fā)展相對(duì)較為平穩(wěn)，均高于全國(guó)平均水平，其中中部地區(qū)聯(lián)合社在全部專業(yè)社中所占的比例為7.99％，東北地區(qū)聯(lián)合社在全部組織中所占的比例為8.25％（見(jiàn)表3）。從四個(gè)區(qū)域平均數(shù)據(jù)比較可看出：中部地區(qū)合作社數(shù)量最多，平均每個(gè)省有8291.7個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作社，662.8個(gè)聯(lián)合社，顯著高于全國(guó)平均水平，而西部地區(qū)合作社數(shù)量最少，平均每個(gè)省2982.5個(gè)，77.1個(gè)聯(lián)合社，明顯低于全國(guó)平均水平。

    

    進(jìn)一步分析表3可以看出：東部地區(qū)雖然專業(yè)合作社和聯(lián)合社的絕對(duì)數(shù)量并不領(lǐng)先，但聯(lián)合社占合作社的比例最高，表明東部地區(qū)合作社的發(fā)展步伐較快，質(zhì)量管理水平較高；中部地區(qū)無(wú)論是平均每個(gè)省的農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)量，還是聯(lián)合社的數(shù)量，都比其他三個(gè)區(qū)域明顯偏多；西部地區(qū)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展相對(duì)較為緩慢，農(nóng)民專業(yè)合作社和聯(lián)合社的數(shù)量比其他三個(gè)區(qū)域明顯偏少。這在一定程度上說(shuō)明合作組織的發(fā)育程度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟程度緊密相關(guān)。

    二、政府在農(nóng)民專業(yè)合作社誘致性聯(lián)合中的作用及其邊界

    在農(nóng)民專業(yè)合作社誘致性聯(lián)合過(guò)程中，政府充當(dāng)著重要角色。但從目前的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，政府參與農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的程度還不夠深入，在一定程度上影響了農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合，需要政府不斷加大制度供給力度，給農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合提供必要的政策扶持，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合進(jìn)一步健康快速發(fā)展。

    （一）政府在農(nóng)民專業(yè)合作社誘致性聯(lián)合中的作用不可或缺

    在誘致性制度變遷中，往往也需要用政府的行動(dòng)來(lái)促進(jìn)變遷過(guò)程。一方面，制度變遷需要人們自愿的聯(lián)合行動(dòng)來(lái)完成，但集體行動(dòng)常常面臨高成本壁壘。為提高制度供給水平，需要引入政治資源來(lái)促成誘致性制度變遷。另一方面，誘致性制度變遷的創(chuàng)新主體來(lái)自基層，是一種自下而上的漸進(jìn)發(fā)展的變革過(guò)程，所需時(shí)間長(zhǎng)，難以全面實(shí)行，而強(qiáng)制性制度變遷的主體是政府，推動(dòng)力大，但社會(huì)震蕩大、風(fēng)險(xiǎn)高。二者組合的制度設(shè)計(jì)能較好地避免一方單獨(dú)行使的缺陷。加之我國(guó)不同于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的突出之處是政府力量強(qiáng)大，因此，在我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合由普遍性市場(chǎng)行為到強(qiáng)行性規(guī)則的程式轉(zhuǎn)換中，政府發(fā)揮著重要作用。其作用范疇主要在兩個(gè)方面：

    1.政府對(duì)聯(lián)合社的法律地位予以確認(rèn)

    政府是制度的最終供給者，任何正式制度都必須經(jīng)過(guò)政府在政治和法律程序上的確認(rèn)，才能夠在全社會(huì)范圍內(nèi)擴(kuò)散和推廣。即使大規(guī)模的市場(chǎng)制度創(chuàng)新需求轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)的制度供給也需要最終得到政府參與。因此，誘致性制度變遷大致包含兩個(gè)階段：首先是市場(chǎng)主體突破既存制度，自發(fā)響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)，形成普遍性市場(chǎng)行為；然后是政府進(jìn)行制度供給，對(duì)普遍性市場(chǎng)行為的合法性加以追認(rèn)。在我國(guó)，盡管單個(gè)的農(nóng)民專業(yè)合作社，由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模和自身實(shí)力的限制，依然擺脫不了抗風(fēng)險(xiǎn)能力差的困境，在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中仍處于弱勢(shì)地位，有著進(jìn)一步聯(lián)合的制度需求。但聯(lián)合社面臨現(xiàn)行法律制度的剛性約束。聯(lián)合社是多個(gè)合作社作為成員，聯(lián)合成立的新的具有獨(dú)立法人地位的合作社。從法理上說(shuō)，設(shè)立聯(lián)合社要求農(nóng)民專業(yè)合作社能夠成為合作社的成員。根據(jù)合作社法的規(guī)定，“成員總數(shù)二十人以下的，可以有一個(gè)企業(yè)、事業(yè)單位或者社會(huì)團(tuán)體成員；成員總數(shù)超過(guò)二十人的，企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體成員不得超過(guò)成員總數(shù)的百分之五”，顯然這一比例幾乎無(wú)法滿足設(shè)立聯(lián)合社的要求。因此，從現(xiàn)有法律規(guī)定看，尚無(wú)合作社聯(lián)社存在的法律空間。另外，在現(xiàn)行法律框架下，雖然仍可以通過(guò)社團(tuán)法人登記、組建公司或吸收合并等方式滿足農(nóng)民專業(yè)合作社擴(kuò)張和聯(lián)合的需求，但是和一般意義上的聯(lián)合社仍存在本質(zhì)區(qū)別。社團(tuán)法人登記雖然解決了聯(lián)合社的法律地位問(wèn)題，卻在很大程度上限制了聯(lián)合社的業(yè)務(wù)范圍，不能從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)；成立公司無(wú)法享受合作社享有的各種扶持政策，且由于對(duì)股東有最高人數(shù)限制，使得聯(lián)合社的發(fā)展和規(guī)模都受到制約；而吸收合并、新設(shè)合并等手續(xù)較為繁瑣，設(shè)立成本較高。因此，應(yīng)推動(dòng)立法機(jī)關(guān)盡快修改農(nóng)民專業(yè)合作社法，對(duì)聯(lián)合社的法律地位予以確認(rèn)。

    2.政府對(duì)聯(lián)合社給予扶持，解決聯(lián)合過(guò)程中市場(chǎng)主體不能自行解決的問(wèn)題和困難

    西方合作運(yùn)動(dòng)大多“自下而上”，即先有基層社，待基層社發(fā)展數(shù)目已多、有聯(lián)合的必要時(shí)，才共同組成聯(lián)合社。由于集體行動(dòng)的內(nèi)在矛盾，合作社聯(lián)合往往存在巨大的協(xié)調(diào)成本，同時(shí)，合作社作為弱者的聯(lián)合，與企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)在資金、技術(shù)和管理能力上有可能處于劣勢(shì)。故在各國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的過(guò)程中，政府總是扮演積極角色。在我國(guó)，家庭承包經(jīng)營(yíng)、土地細(xì)碎化的缺陷，使農(nóng)民專業(yè)合作社在集體行動(dòng)方面存在高組織成本，單純依靠農(nóng)民在逐利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下自發(fā)行動(dòng)并不能完全實(shí)現(xiàn)誘致性變遷。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)遲緩，農(nóng)村合作金融不發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)投資不足，也使農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展受到種種限制。所以，應(yīng)將民間創(chuàng)新主體的自發(fā)創(chuàng)造與政府推動(dòng)相結(jié)合，一方面進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民在合作社成長(zhǎng)中的主體作用，另一方面，在農(nóng)民專業(yè)合作社自組織的基礎(chǔ)上，政府適時(shí)地進(jìn)行制度供給，提供核心制度安排，協(xié)助民間主體實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，同時(shí)，加大扶持力度，建立有利于農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的信貸、財(cái)稅和登記等制度，加強(qiáng)合作社成員的合作教育與培訓(xùn)，不斷提高農(nóng)民的合作意識(shí)和組織能力。

    （二）政府參與農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的程度

    1.政府參與程度總體不足，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的制度供給滯后，影響了聯(lián)合社的發(fā)展

    在有限理性、信息高度不對(duì)稱、傳導(dǎo)反饋的時(shí)差性等因素約束下，制度供給會(huì)呈現(xiàn)一定的滯后性。作為制度環(huán)境的核心因子，法律對(duì)市場(chǎng)變化的反應(yīng)也不可避免地存在一定的時(shí)滯。立法者有時(shí)也會(huì)主動(dòng)地保持緘默，為前瞻性的市場(chǎng)參與者提供試驗(yàn)甚至試錯(cuò)的機(jī)會(huì)。農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合制度供應(yīng)明顯滯后，也使聯(lián)合社在運(yùn)行中遇到一些困境，影響了聯(lián)合社的治理。

    第一，無(wú)法形成與聯(lián)合社相匹配的有效治理結(jié)構(gòu)。目前的農(nóng)民專業(yè)合作社多是在“能人效應(yīng)”、外部力量帶動(dòng)下成長(zhǎng)起來(lái)的，民主管理制度、財(cái)務(wù)管理制度和監(jiān)督機(jī)制都不盡完善。30多年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)體制，逐步讓農(nóng)民“原子化”，農(nóng)村 優(yōu)秀人才流失，留守農(nóng)民普遍素質(zhì)較低，缺乏自我組建合作組織的能力。與一般合作社相比，聯(lián)合社成員之間在資源稟賦、參與目的以及承擔(dān)角色等方面的異質(zhì)性明顯增加，成員之間的利益沖突更加突出。聯(lián)合社的核心成員多為兼職，自身精力有限，而隨著聯(lián)合社規(guī)模的擴(kuò)大，成員參與管理的能力不足和興趣減弱，合作社由成員民主控制轉(zhuǎn)向?qū)＜铱刂?，出現(xiàn)了類似IFOs的委托－問(wèn)題。合作社的剩余索取權(quán)被限定在合作社合約框架下的提供惠顧的群體之中，合作社成員很難促使經(jīng)理人員的運(yùn)作符合成員們的利益，成本明顯偏大。

    第二，基層合作社和聯(lián)合社的民主管理體制難以建立。基層社和聯(lián)合社之間經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)比懸殊，聯(lián)合社有充分的定價(jià)權(quán)，加之各基層合作社大多直接由農(nóng)民組成，資本普遍稀缺，其角色一般是生產(chǎn)者，而產(chǎn)前和產(chǎn)后的環(huán)節(jié)由聯(lián)合社控制，這樣，在制度供應(yīng)滯后、利益分配機(jī)制不健全的情況下，產(chǎn)前和產(chǎn)后環(huán)節(jié)的利潤(rùn)多與多數(shù)基層合作社無(wú)關(guān)。由于聯(lián)合社的股權(quán)比較集中，如果制度約束缺位，聯(lián)合社運(yùn)營(yíng)過(guò)度依賴大的基層社也就成為一種必然的趨勢(shì)，內(nèi)部人控制的傾向更加明顯，極易造成聯(lián)合社組織結(jié)構(gòu)及其決策機(jī)制的不正常，從而使聯(lián)合社變成了少數(shù)股東的“富人俱樂(lè)部”，聯(lián)合社全體成員特別是農(nóng)民成員的合法權(quán)益難以得到公平保護(hù)①。民主治理局面的實(shí)現(xiàn)與否基本上也就決定了聯(lián)合會(huì)在多大程度上反映成員合作社的主流民意，進(jìn)一步而言也就決定了能在多大程度上反映合作社農(nóng)民成員的主流意見(jiàn)。

    第三，聯(lián)合社有排斥小規(guī)模合作社和兼業(yè)農(nóng)戶的傾向。聯(lián)合社普遍為入社成員設(shè)定門(mén)檻。從調(diào)查情況來(lái)看，同類專業(yè)合作社聯(lián)合組成的聯(lián)合社，主要是以從事該種農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主業(yè)的達(dá)到一定生產(chǎn)規(guī)模和商品量的專業(yè)農(nóng)戶的聯(lián)合，并不歡迎小規(guī)模的合作社和兼業(yè)農(nóng)戶。這樣，聯(lián)合社的發(fā)展明顯有利于更具有企業(yè)家特性和境遇較好的農(nóng)民來(lái)尋求新的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，但創(chuàng)造一種機(jī)制來(lái)保護(hù)甚至增進(jìn)弱勢(shì)農(nóng)民的利益越發(fā)困難。

    第四，產(chǎn)權(quán)不明晰，滋生機(jī)會(huì)主義行為。大部分合作社在政府部門(mén)引導(dǎo)下組建，常常受多個(gè)部門(mén)單位支持，在組織資金、技術(shù)培訓(xùn)、產(chǎn)品銷售等方面得到多方資助。合作社的聯(lián)合，進(jìn)一步使聯(lián)合社與基層社之間、基層社相互之間以及合作社與農(nóng)民之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系模糊不清。立法粗陋，產(chǎn)權(quán)界定不清晰，加之合作社的新、老成員享有同樣的投資和惠顧權(quán)，不可避免會(huì)激發(fā)了外部人攫取動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義行為和“搭便車”行為。

    2.政府需要加大對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的制度供給，明確政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合進(jìn)行扶持的職責(zé)，促進(jìn)聯(lián)合社規(guī)范發(fā)展

    過(guò)去50年，各國(guó)農(nóng)業(yè)合作社企業(yè)的集中趨勢(shì)加速。荷蘭1949年供應(yīng)飼料和肥料的合作社有1160個(gè)，1998年只剩36個(gè)；牛奶加工合作社從426個(gè)，降為6個(gè)。聯(lián)邦德國(guó)1950年共有23842個(gè)農(nóng)村合作社，而到1998年這一數(shù)字縮減到4221個(gè)。但同期的社均成員數(shù)則由137個(gè)增加到711個(gè)，規(guī)模明顯擴(kuò)大。我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展尚處在起步階段，目前政府推動(dòng)合作社聯(lián)合的重點(diǎn)是對(duì)合作社進(jìn)行培訓(xùn)和規(guī)范，主要是建立穩(wěn)定的合作社培訓(xùn)機(jī)制，規(guī)范聯(lián)合社的各項(xiàng)職能、制度和組織架構(gòu)，整合農(nóng)委、農(nóng)辦、科協(xié)、農(nóng)業(yè)局、供銷社等涉農(nóng)部門(mén)的資源，明確財(cái)政資金的支持方式，充分發(fā)揮政府的服務(wù)職能，更好地推動(dòng)合作社聯(lián)合發(fā)展。在治理機(jī)制上，聯(lián)合社應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持成員以農(nóng)民為主體、對(duì)成員服務(wù)不以營(yíng)利為目的、民主管理，惠顧返還、資本報(bào)酬適度，以及入社自愿、退社自由等基本原則。雖然聯(lián)合社可以不完全拘泥于國(guó)際“合作社原則”，需要從實(shí)際出發(fā)，適度放寬對(duì)資本權(quán)利的限制，以利于吸引資金，鼓勵(lì)聯(lián)合社向公司化和縱向一體化的方向延伸，并賦予聯(lián)合社內(nèi)部治理機(jī)制一定的包容性，但不能改變其農(nóng)民專業(yè)合作社的基本特征。

    3.政府應(yīng)當(dāng)避免對(duì)合作社聯(lián)合進(jìn)行不恰當(dāng)?shù)闹苯痈深A(yù)

    農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展是一個(gè)水到渠成的過(guò)程，不可能超越階段、跨越式地發(fā)展。在規(guī)制聯(lián)合社的法律規(guī)范缺位的情況下，尋求政府的支持和保護(hù)，不失為一種理性的選擇。但政府部門(mén)的過(guò)度干預(yù)可能影響合作社的自主性和生命力，最終合作社很難做到可持續(xù)發(fā)展。調(diào)查表明，政府不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)使一些合作社的聯(lián)合出現(xiàn)異化。在政府的制度供給過(guò)程中，政績(jī)往往被作為一個(gè)重要變量而引入了政府的效用函數(shù)。在進(jìn)行聯(lián)合社制度設(shè)計(jì)時(shí)，一些地方政府在農(nóng)村市場(chǎng)資本化和農(nóng)民專業(yè)合作社扶持政策的刺激下，以實(shí)現(xiàn)政績(jī)?yōu)轭A(yù)期，過(guò)度干預(yù)合作社的聯(lián)合和發(fā)展，導(dǎo)致了農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的異化，結(jié)果一些聯(lián)合社的定位不準(zhǔn)，職能不明，體制不順。有的聯(lián)合社是“公司十合作社”，以套取政府的優(yōu)惠政策；有的是假借聯(lián)合之名義，投資大量資金入股控制合作社；更多的是供銷社為完成工作指標(biāo)，導(dǎo)致聯(lián)合社只是形式上的表面文章，起不到應(yīng)有的作用。因此，政府在扶持過(guò)程中，應(yīng)注意充分尊重農(nóng)民群眾的選擇權(quán)和決定權(quán)，不能采取強(qiáng)迫命令的方式推動(dòng)合作社聯(lián)合，同時(shí)，要求擺正政府與市場(chǎng)的關(guān)系，做到凡是市場(chǎng)能做好的事，都由市場(chǎng)來(lái)做，政府不必干預(yù)；即使政府有必要干預(yù)，也應(yīng)更多采用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，而不是行政手段。

    三、結(jié)論與對(duì)策建議

    通過(guò)以上分析和研究，可得出以下結(jié)論：

    第一，農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展具有歷史必然性。制度變遷是一種效益更高的制度對(duì)另一種制度的替代過(guò)程，也是從一種制度均衡狀態(tài)向更高的制度均衡狀態(tài)轉(zhuǎn)化的過(guò)程。理論和實(shí)踐都表明，在農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織促進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化發(fā)展的過(guò)程中，合作社成員對(duì)合作內(nèi)容、合作形式、合作層次必然會(huì)提出越來(lái)越高的要求，為此，合作社有必要走向聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)在更大規(guī)模和更高層次上的合作經(jīng)營(yíng)。這不僅僅是因?yàn)楣膭?lì)聯(lián)合是國(guó)際合作社聯(lián)盟確定的合作社基本原則，更是因?yàn)楹献魃绲穆?lián)合存在明顯的“外部利潤(rùn)”。成立農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合組織，可以最大限度地降低合作社的交易成本、提高議價(jià)能力，擴(kuò)大合作社的業(yè)務(wù)范圍，解決合作社依靠自身力量無(wú)法解決的問(wèn)題，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

    第二，我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合發(fā)展的區(qū)域差異，表明了同一制度安排在不同制度環(huán)境下，具有不同的比較效用。聯(lián)合社的發(fā)展，從一個(gè)側(cè)面反映了農(nóng)民專業(yè)合作社的制度績(jī)效，說(shuō)明制度安排的移植不僅會(huì)受到非正式制度環(huán)境的約束，而且也會(huì)受到產(chǎn)業(yè)特性的約束。而經(jīng)濟(jì)組織的績(jī) 效，既取決于組織內(nèi)部的制度安排，也取決于組織制度安排與環(huán)境的相容性。因此，聯(lián)合社的制度安排是否有效率，不僅取決于該項(xiàng)制度安排是否滿足制度需求，還取決于其他制度安排實(shí)現(xiàn)他們功能的完善程度。這種差異的存在，決定了政府在農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合中的重要作用，也表明了對(duì)制度變遷進(jìn)行引導(dǎo)和控制的必要。

    可見(jiàn)，要使農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合健康發(fā)展，并加強(qiáng)政府引導(dǎo)作用，并從以下三個(gè)方面著手：

    第一，政府應(yīng)加快制定推動(dòng)合作社聯(lián)合發(fā)展的法律規(guī)范，即設(shè)立發(fā)展聯(lián)合社的制度裝置，幫助實(shí)現(xiàn)誘致性變遷。這些規(guī)范應(yīng)從農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地規(guī)模小且高度均等化這一基本農(nóng)情出發(fā)，對(duì)合作社聯(lián)合發(fā)展中的一些問(wèn)題，如資本聯(lián)合與勞動(dòng)聯(lián)合，基層社與聯(lián)合社之間的民主管理，土地的集中投入和使用等，通過(guò)聯(lián)合社治理機(jī)制的創(chuàng)新來(lái)努力解決。

    第二，堅(jiān)持誘致性制度變遷，關(guān)鍵在于基層社是否存在聯(lián)合的需求，在于聯(lián)合社的運(yùn)行能否堅(jiān)持獨(dú)立、自治、民主的合作精神。政府參與聯(lián)合社的創(chuàng)建隱藏著風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)宣傳、教育、示范等方式培育人們對(duì)新制度的需求，如果合作社的聯(lián)合并非基層社社員的要求，高昂的阻滯成本可能使制度變遷得不償失。農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合，就整體而言，不是政府推行的強(qiáng)制性制度變遷，而是農(nóng)民在逐利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下自發(fā)創(chuàng)新的誘致性變遷。制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該是自下而上的，不是政府強(qiáng)制推動(dòng)。

    第三，政府只扮演一個(gè)基本行為規(guī)范的保障者和制度變遷合法性的最終確認(rèn)者角色，從而保證市場(chǎng)創(chuàng)新主體在一定限度內(nèi)有足夠的自由進(jìn)行制度創(chuàng)新，并通過(guò)仿效、接受或拒絕的方式對(duì)其試驗(yàn)或加強(qiáng)。

    *該標(biāo)題為《改革》編輯部改定標(biāo)題，作者原標(biāo)題為《基于誘致性制度變遷視角的農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合》。

篇6

中圖分類號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1006-0278（2014）02-120-02

我國(guó)古代，調(diào)解主要為官府調(diào)解和民間調(diào)解。清代又產(chǎn)生了一種特殊的方式，即“官批民調(diào)”，類似現(xiàn)代的法院委托調(diào)解制度。此種糾紛解決的主體介于民間私權(quán)力與國(guó)家公權(quán)力之間，并在官民間通過(guò)法律實(shí)踐活動(dòng)起到溝通和橋梁的作用，是調(diào)解制度社會(huì)化的表現(xiàn)。

一、清代官批民調(diào)制度的主體

通過(guò)對(duì)清代四川巴縣、天津?qū)氎?、臺(tái)灣淡新、浙江黃巖等地方訴訟文書(shū)的研究，官批民調(diào)是指官府在接到案件后，認(rèn)為事關(guān)家庭倫理、親族關(guān)系、當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗等，不便公開(kāi)傳訊，或認(rèn)為情節(jié)輕微，不值得傳訊、審判，則會(huì)批令鄉(xiāng)保，或交給宗族、局紳等進(jìn)行調(diào)解，自己只進(jìn)行原則性指導(dǎo)并對(duì)其效力進(jìn)行官方確認(rèn)。這種調(diào)解方式實(shí)現(xiàn)了官府審判與民間調(diào)解處理糾紛的契合。

（一）官批主體

清代基層行政組織以“縣政”為依托，其是訴訟第一審級(jí)，州縣官則為這一審級(jí)的最高裁判者。由州縣官將其職能管轄范圍內(nèi)的案件批令給民間力量調(diào)解，因此官批主體較為特定。

（二）民調(diào)主體

相對(duì)于官方力量來(lái)說(shuō)，民調(diào)主體是官批主體的承受方。按調(diào)解人身份的不同分為：

1.鄉(xiāng)保、保甲長(zhǎng)、坊廂長(zhǎng)調(diào)解。清代地方基層組織呈二級(jí)結(jié)構(gòu)，以自然村為一“甲”，甲設(shè)甲長(zhǎng)；數(shù)村為一“鄉(xiāng)”，鄉(xiāng)設(shè)鄉(xiāng)保，鄉(xiāng)保有時(shí)被稱為鄉(xiāng)約，主要征收皇糧國(guó)稅、維持地方安治。甲在保之下，有時(shí)也被稱為甲約。這種頗具官方色彩的身份使其在許多民事糾紛中充當(dāng)調(diào)解人的角色，他們或發(fā)還鄉(xiāng)紳、宗族，或會(huì)同親鄰等解決，不能解決的上告知縣。此外，按清代地方編制，城中曰坊、近城曰廂，分別設(shè)立坊、廂長(zhǎng)管理轄區(qū)事務(wù)。坊、廂長(zhǎng)職能與保甲長(zhǎng)大體相當(dāng)，官府也常將本轄區(qū)內(nèi)的民事糾紛批令他們調(diào)解。

2.族長(zhǎng)、親友、地鄰、局紳調(diào)解。清代統(tǒng)治者還推行族正制來(lái)彌補(bǔ)保甲制的不足，以完善基層制度。此外，當(dāng)事人的親友、地鄰因?qū)Ξ?dāng)事人的情況、糾紛產(chǎn)生的原因及地方風(fēng)俗較為了解，有利于矛盾化解，因而此類主體也較常見(jiàn)。糾紛當(dāng)事人請(qǐng)求局紳調(diào)解的案例在浙江黃巖訴訟檔案中亦有，也有的案例是知縣將民事案件發(fā)回民間交由局紳調(diào)解。

3.會(huì)首、中人調(diào)解。隨著清代商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)了手工業(yè)、商業(yè)從業(yè)者行會(huì)的劃分和建立，這些行幫設(shè)有“行首”或“客長(zhǎng)”作為頭目來(lái)維持行幫秩序。官府往往批令這些主體調(diào)解行幫內(nèi)部行戶合伙清算等與行幫有關(guān)的糾紛?！爸腥恕痹谇宕耖g買賣、典當(dāng)、借貸等民事關(guān)系中，具有為當(dāng)事人介紹、提供交易信息、證明甚至是承擔(dān)交易正當(dāng)合法的保證作用，“憑中理處”、”憑中集理”的記載在清地方司法檔案中也常見(jiàn)。

二、清代官批民調(diào)制度的流程與特征

（一）官批民調(diào)制度的流程

1.官府如何與民間力量發(fā)生交接。安徽徽州發(fā)現(xiàn)的一份空白格式批文便是清光緒年間歙縣知縣敦請(qǐng)族長(zhǎng)調(diào)處法律糾紛的批文，反映了“官批”階段，官府不僅就調(diào)解成功與否的后續(xù)事項(xiàng)做了安排，還明確向族長(zhǎng)提出“兩造息訟，最為上策”的調(diào)解指導(dǎo)思想。

2.民間力量如何調(diào)解，又如何再次與官府發(fā)生交接。清司法檔案中有關(guān)于“和息狀”、“復(fù)狀”的記載。即調(diào)解成功的調(diào)解人向官府呈遞“和息狀”，請(qǐng)求官府準(zhǔn)予銷案并說(shuō)明調(diào)解的經(jīng)過(guò)及結(jié)果；調(diào)解不成則向官府提交“復(fù)狀”，懇請(qǐng)官府給予訊斷并說(shuō)明調(diào)解的經(jīng)過(guò)及調(diào)解不成的緣由。

由此可知，流程為“官批”、“民調(diào)”和“呈稟”三階段：先由官府依職權(quán)將訴至衙門(mén)的糾紛批令給各類民間力量主體；再由接受批令的主體調(diào)解；最后由主持調(diào)解的主體將調(diào)解結(jié)果呈稟官府審查；若經(jīng)調(diào)解雙方達(dá)成協(xié)議，請(qǐng)求官府銷案；若調(diào)解不成，鄉(xiāng)保則須察告州縣官并通知原告于一個(gè)固定時(shí)間赴縣重告，官府依法提訊堂審。

（二）官批民調(diào)制度的特征

1.案件的民事導(dǎo)向性。官批民調(diào)案件多是民事案件和輕微刑事案件，常涉及宗族、倫理及本地風(fēng)俗，不便公開(kāi)傳訊。清統(tǒng)治者真正目的在于借助官批民調(diào)解紛將眾多民間細(xì)故排除在官府外以減輕訟累，從而維持地方穩(wěn)定并提升政績(jī)。因而調(diào)解范圍也有限度，危及政權(quán)及社會(huì)秩序等案件不允許調(diào)解結(jié)案。

2.較明顯的官方意志性及不完全自愿性。只要在州縣官管轄范圍內(nèi)的案件必須受理，否則要受相應(yīng)處罰甚至是刑事責(zé)任。然而實(shí)踐中州縣官常因各種因素利用法律其他規(guī)定，將民間細(xì)故批令給民間調(diào)解，且并不考慮當(dāng)事人意愿，有時(shí)即便調(diào)解失敗，若當(dāng)事人再次訴至公堂也仍會(huì)批令繼續(xù)調(diào)解。這種調(diào)解往往教化式且非基于當(dāng)事人自愿，而這種強(qiáng)行息訟的意圖正是封建調(diào)解的本質(zhì)所在。

3.約束效力的半強(qiáng)制性。若調(diào)解成功，調(diào)解人應(yīng)向官府呈遞“和息狀”請(qǐng)求官府準(zhǔn)予銷案，當(dāng)事人則需出具甘結(jié)，呈送官府備案，此時(shí)案件應(yīng)為當(dāng)事人申請(qǐng)撤訴而終止。但官府以“甘結(jié)”形式達(dá)到抑制兩告反悔之目的，當(dāng)事人須申明是“依奉結(jié)得”，顯屬“遵命和息”，反悔會(huì)受相應(yīng)處罰，由此可見(jiàn)其約束效力的半強(qiáng)制性。

三、清代官批民調(diào)制度的產(chǎn)生的原因

（一）政治因素

清代司法體制之目的是為維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定，因此統(tǒng)治者只關(guān)注危及政權(quán)、社會(huì)秩序的刑名要案。古代選拔官吏考察的也是儒家經(jīng)典非法律知識(shí)，官員為彌補(bǔ)自己不懂刑名律例的缺陷、規(guī)避錯(cuò)判可能引發(fā)的政治風(fēng)險(xiǎn)，往往將民事糾紛甚至一些輕微刑事案件推諉于民間力量調(diào)解。清代官員“訴訟少則高升，訴訟多則撤職”的考核標(biāo)準(zhǔn)也造就了地方官吏“聽(tīng)訟不如無(wú)訟”的心理，通過(guò)調(diào)解達(dá)到息訟的目的由此成為其解決糾紛首要選擇。

（二）經(jīng)濟(jì)因素

我國(guó)封建社會(huì)時(shí)期一直是自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，和諧人際關(guān)系的維護(hù)是基層民眾生存的重要前提，這種內(nèi)生的人際關(guān)系基礎(chǔ)為糾紛發(fā)生以調(diào)解方式解決提供了必要性和可能性。即便訴至公堂，自古以來(lái)形成的“無(wú)訟”、“和諧”的儒家思想，“不撕破臉、講情面”的心理取向根深蒂固，而官批民調(diào)在很大程度上契合了這種鄉(xiāng)土社會(huì)的生存邏輯。

（三）社會(huì)因素

中國(guó)古代以血緣關(guān)系為紐帶，宗族家庭為基礎(chǔ)，形成了家國(guó)一體的社會(huì)結(jié)構(gòu)。統(tǒng)治階級(jí)通過(guò)鄉(xiāng)保、宗族等制度來(lái)體現(xiàn)其統(tǒng)治原則和思想并對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行管理，所以古代基層權(quán)威實(shí)際上是一種皇權(quán)、集權(quán)統(tǒng)治控制下的內(nèi)生權(quán)威，這也在一定程度上為非訟糾紛解決方式創(chuàng)造了條件。同時(shí)中國(guó)民眾自古以來(lái)重土安遷，社會(huì)流動(dòng)性極小，紛爭(zhēng)發(fā)生時(shí)將親鄰、族長(zhǎng)等納入到糾紛解決中更有利于化解紛爭(zhēng)，較好的實(shí)現(xiàn)雙方利益，抑制民事案件進(jìn)一步惡化，從而維持地方安定。這是官批民調(diào)制度構(gòu)建與運(yùn)作的社會(huì)基礎(chǔ)。

四、清代官批民調(diào)制度在基層社會(huì)治理中的效果評(píng)價(jià)

官批民調(diào)制度在君主專制主義中央集權(quán)體制下，不可避免的存在著局限性：宗法社會(huì)下，“人有差等”的客觀社會(huì)現(xiàn)實(shí)極易導(dǎo)致調(diào)解中的偏袒與不公。且官府濫用官批民調(diào)壓制訴訟，既淡化了司法權(quán)力在定紛止?fàn)庍^(guò)程中應(yīng)有的作用，又妨礙了當(dāng)事人訴權(quán)的正確行使。這些在客觀上妨害了相關(guān)實(shí)體法的發(fā)展與完善及司法程序化觀念的形成，不利于糾紛真正有效的解決。

但官批民調(diào)制度也在一定程度上反映出清代基層社會(huì)治理的主體及方式的多樣性。因調(diào)解人能做到“耳目所聞所見(jiàn)”，亦可用官方力量發(fā)動(dòng)民間力量參與到糾紛的化解與平息中去，緊密協(xié)作辦案，既可讓問(wèn)題在民間自行消亡，又可在必要時(shí)動(dòng)用國(guó)家暴力機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事處罰，最終對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效治理與控制，維持了基層社會(huì)的安定。讓我們感受到民間規(guī)則（家族法規(guī)、道德禮教、人情世故）在基層社會(huì)中的巨大力量，甚至比國(guó)法更貼近現(xiàn)實(shí)，有利于問(wèn)題的根本解決。

官批民調(diào)不但節(jié)約了司法成本，還豐富了清代“官民合作”的方式和內(nèi)容，并最終對(duì)清代基層社會(huì)控制與治理方式的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響。這一適應(yīng)于清代的基層社會(huì)治理方式，對(duì)今天我國(guó)基層社會(huì)矛盾的解決仍有重要的借鑒價(jià)值。

參考文獻(xiàn)：

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自從“十二五規(guī)劃”實(shí)施到現(xiàn)在各地方政府將工作中心逐漸轉(zhuǎn)移到民生問(wèn)題，證明我國(guó)從中央到地方都對(duì)基層建設(shè)給予了很大重視?；鶎由鐣?huì)管理是國(guó)家政權(quán)分配到地方的體現(xiàn)，其與社會(huì)基本活動(dòng)息息相關(guān)?；鶎咏ㄔO(shè)的好與壞，直接關(guān)系著整個(gè)社會(huì)管理體系的效率與質(zhì)量。隨著我國(guó)社會(huì)主義進(jìn)程不斷邁進(jìn)，基層管理主體也逐漸由專門(mén)管理轉(zhuǎn)為了分區(qū)域分工管理和群眾自治，而基層管理的方式和內(nèi)容也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。因此，以新視角新觀點(diǎn)來(lái)研究基層社會(huì)管理是必須且亟需的。

一、基層社會(huì)管理概述

基層社會(huì)管理，是指以維系社會(huì)秩序?yàn)楹诵?，通過(guò)政府主導(dǎo)、社會(huì)多方參與，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定等方面，為人類社會(huì)生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序，又有活力的基礎(chǔ)運(yùn)作條件和社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)和諧的活動(dòng)。社區(qū)和家庭是一個(gè)社會(huì)的根本，人從嬰幼兒開(kāi)始，在社區(qū)和家庭中成長(zhǎng)，社區(qū)和家庭對(duì)他們的影響是深遠(yuǎn)且根深蒂固的。要想保持社會(huì)穩(wěn)定，就要從社區(qū)著手。

法律規(guī)定，地方政府有權(quán)在自己所管轄的地區(qū)行使管理職能。政府在行使這些職能時(shí)，不僅需要進(jìn)行由上至下的監(jiān)管，更多時(shí)候需要參與到社會(huì)活動(dòng)中去，例如訂立合同、合作開(kāi)發(fā)、社會(huì)工作授權(quán)等。在這過(guò)程中，政府與社區(qū)、與社會(huì)進(jìn)行著頻繁的互動(dòng)，構(gòu)成了現(xiàn)在的地方社會(huì)。地方政府要行使自己的職能，必須保證基層社會(huì)的秩序、運(yùn)行、發(fā)展和創(chuàng)新。

二、基層社會(huì)管理法治化建設(shè)

基層管理的有序有效實(shí)施應(yīng)以城鄉(xiāng)社區(qū)為平臺(tái)，從立法、執(zhí)法角度出發(fā)，充分發(fā)揮其作用。

（一）社區(qū)管理體制建設(shè)

社區(qū)管理體制建設(shè)是指社區(qū)各個(gè)管理部門(mén)的體系結(jié)構(gòu)、職能設(shè)置、及其分工的合理性。我國(guó)的社區(qū)按行政范圍劃分可分為城市和農(nóng)村。隨著我國(guó)現(xiàn)代化節(jié)奏的加快，人民逐漸步入小康社會(huì)，城市社區(qū)格局愈發(fā)復(fù)雜，社會(huì)收入差距日益加大，原有的街道居委會(huì)式或單位大雜院式傳統(tǒng)模式逐漸被物業(yè)管理式小區(qū)、工業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、科技園區(qū)等取代。農(nóng)村社區(qū)也發(fā)生了很大變化，隨著新農(nóng)村建設(shè)以及農(nóng)村城市化政策的推進(jìn)，農(nóng)村社區(qū)逐漸集中，人口向城市流動(dòng)，形成典型的城鄉(xiāng)結(jié)合處。不管是農(nóng)村還是城市，在現(xiàn)今這個(gè)多元化社會(huì)，基層管理面臨著許多新問(wèn)題。社區(qū)管理體制的完善需要法律的規(guī)范和強(qiáng)制。

第一，社區(qū)管理體制應(yīng)依法建設(shè)。目前，我國(guó)的基層管理剛剛發(fā)展起來(lái)，還未完全成型，社區(qū)的系統(tǒng)性尚未完整、功能還不完備、權(quán)限分工也存在著模糊之處，需要進(jìn)一步完善。在城市，人的自主性越發(fā)增強(qiáng)，社區(qū)形式的多樣化需要系統(tǒng)的法律制度進(jìn)行規(guī)范和管理；在農(nóng)村，社區(qū)功能較之以往發(fā)生了很大變化，需要在法律制度上進(jìn)行創(chuàng)新。

第二，社區(qū)管理體制應(yīng)依法運(yùn)行。社區(qū)管理離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，基層管理應(yīng)符合政府的整體規(guī)劃，無(wú)論是社區(qū)選舉、決議還是一般事務(wù)管理，都應(yīng)依法進(jìn)行。

第三，社區(qū)管理體制應(yīng)依法保障。社區(qū)成員權(quán)利一般通過(guò)社區(qū)活動(dòng)得到體現(xiàn)，法律賦予每個(gè)公民的權(quán)利需要通過(guò)社區(qū)這一途徑得到實(shí)現(xiàn)，因此，社區(qū)管理中的各個(gè)途徑需要法律進(jìn)行規(guī)范，從而使每個(gè)社區(qū)成員乃至整個(gè)社區(qū)管理體系的權(quán)利得以發(fā)揮作用。

（二）社區(qū)管理隊(duì)伍建設(shè)

社區(qū)管理隊(duì)伍包括社區(qū)管理中的領(lǐng)導(dǎo)者及基層工作者，他們肩負(fù)著建設(shè)社區(qū)、管理社區(qū)和維護(hù)社區(qū)發(fā)展的重任。社區(qū)管理隊(duì)伍質(zhì)量的高低直接決定了社區(qū)的優(yōu)劣。目前，我國(guó)基層管理尚處于起步階段，社區(qū)管理隊(duì)伍結(jié)構(gòu)復(fù)雜，管理水平參差不齊，不能適應(yīng)管理需要。因此，在社區(qū)管理隊(duì)伍建設(shè)上，不僅需要從法律上設(shè)定社區(qū)管理者身份及其工作內(nèi)容，還需要加強(qiáng)社區(qū)法治教育，普及法律知識(shí)，保證社區(qū)管理工作的依法進(jìn)行。

（三）社區(qū)糾紛解決制度建設(shè)

幾乎所有社區(qū)都具有人口構(gòu)成復(fù)雜、受教育程度參差不齊、經(jīng)濟(jì)能力差異較大等特征，這樣復(fù)雜的群居生活，產(chǎn)生糾紛在所難免。這些糾紛大多是家庭、鄰里間財(cái)產(chǎn)及權(quán)益糾紛，也有些是群眾和政府間利益協(xié)調(diào)上的分歧。這些問(wèn)題需要社區(qū)配備相應(yīng)的應(yīng)對(duì)程序及措施，才能維持社區(qū)乃至整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。

三、基層社會(huì)管理法治化的完善

（一）立法體系完善

目前，我國(guó)已頒布實(shí)施了兩步關(guān)于基層管理的法律：《村民委員會(huì)組織法》和《居民委員會(huì)組織法》。這兩部法律規(guī)定了村、居民委員會(huì)的責(zé)任和義務(wù)，解決了基層管理中的很多問(wèn)題。但是，社區(qū)管理工作復(fù)雜且多樣性強(qiáng)，這兩部法律遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。因此，應(yīng)先對(duì)整個(gè)社區(qū)管理體系進(jìn)行合理規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上，秉著集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的原則，根據(jù)各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)社區(qū)工作的管理進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)分。

另一方面，在現(xiàn)階段，居民的權(quán)利義務(wù)意識(shí)較淡薄，村民、居民委員會(huì)在行使管理職能時(shí)困難重重，且管理層面有限。在這種情況下，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)階段民情，從強(qiáng)調(diào)外部管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓛?nèi)而外的治理，積極構(gòu)建基層自治體系。

（二）明確法律地位

社會(huì)基層管理組織在社區(qū)工作中發(fā)揮著舉足輕重的作用，但其法律地位卻未得到足夠重視。因此，有必要在法律中明確其包括管理地位、管理權(quán)限、管理職責(zé)在內(nèi)的權(quán)利義務(wù)，使基層工作得到有力的法律支持。明確基層管理組織的法律地位不僅能用法律強(qiáng)制力保證基層管理工作的依法進(jìn)行，同時(shí)，還能促進(jìn)基層管理工作積極性，起到引導(dǎo)公民積極參與、配合基層管理的作用，形成政府、社區(qū)管理者、社區(qū)居民三方有效溝通，積極互動(dòng)，形成和諧發(fā)展的社會(huì)管理局面。

（三）加強(qiáng)法制宣傳

基層社區(qū)管理的法制建設(shè)不僅需要各方面積極參與，還需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的法治宣傳。從普及法律入手，使居民逐漸認(rèn)識(shí)法律、了解法律、用法律保護(hù)自己的權(quán)益。另一方面，法制宣傳還可以促進(jìn)政府政策的實(shí)施，使居民能夠了解政府管理意圖和目的，在理解的基礎(chǔ)上積極配合社區(qū)管理工作，同時(shí)也減少了因不懂法引起的各種糾紛。在宣傳形式上，可以采用新聞媒體、戶外廣告、標(biāo)語(yǔ)、普法課程等方式開(kāi)展，頻率要適中，既無(wú)需過(guò)密使人厭煩，亦不要過(guò)疏喪失宣傳效果。

（四）培養(yǎng)法律意識(shí)

公民是基層管理中最主要的客體及參與者，公民法律意識(shí)直接決定了基層管理工作的難易，其法律意識(shí)越高，越能理解政府管理目的，越會(huì)積極配合政府管理，其法律意識(shí)略低，則會(huì)認(rèn)為所有的管理工作都是無(wú)意義的，都是與其對(duì)著干的。依法治國(guó)是我國(guó)的基本方針，也是社會(huì)主義法治理念的重要體現(xiàn)。首先，應(yīng)使每一位公民都了解憲法。中華人民共和國(guó)憲法是我國(guó)的根本大法，是所有法律法規(guī)及地方規(guī)章的準(zhǔn)繩，每一位中國(guó)公民都應(yīng)遵守憲法、了解憲法、在其所允許的范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)。其次，應(yīng)使社區(qū)內(nèi)每一位居民了解其權(quán)利義務(wù)。這樣做的目的不僅在于可以使居民用法律規(guī)范自己的行為，保護(hù)自己權(quán)益，更能使政府行為得到有效的監(jiān)督，真正做到依法治國(guó)，執(zhí)法為民。最后，應(yīng)使每一位居民了解常用的訴訟方法，培養(yǎng)其訴訟意識(shí)，使公民的權(quán)益得到真正有效的保護(hù)。

（五）加強(qiáng)法律援助

法律援助是指由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)組織法律援助人員，為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的人給予無(wú)償提供法律服務(wù)的一項(xiàng)法律保障制度，是一種社會(huì)公益福利措施。在我國(guó)，依然存在著因自然、經(jīng)濟(jì)、文化等原因處于不利的社會(huì)地位，難以用自己的力量維護(hù)自己的權(quán)益的群體。法律援助為這些弱勢(shì)群體中的當(dāng)事人提供法律上的支持，使他們可以像正常人一樣，用法律的武器保護(hù)自己的權(quán)益不受侵犯。這也正體現(xiàn)的法律的平等性。基層社會(huì)管理也不應(yīng)忽視這些弱勢(shì)群體，積極組織設(shè)立地方法律援助點(diǎn)，通過(guò)免費(fèi)法律咨詢和法律教育等方式，使法律進(jìn)入社區(qū)，進(jìn)入所有群體當(dāng)中。

綜上所述，基層社會(huì)管理是推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的重要微觀基礎(chǔ)，基層管理需結(jié)合社會(huì)各層級(jí)力量，協(xié)調(diào)社會(huì)各方面利益，有效配置社會(huì)資源，將法治植入人心，合力推進(jìn)社會(huì)法治化進(jìn)程，并最終構(gòu)建出和諧發(fā)展的基層社會(huì)。（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院）

篇8

目前，各地積極開(kāi)展了豐富多彩的社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)，這些實(shí)踐活動(dòng)在激發(fā)社會(huì)活力的同時(shí)，不斷夯實(shí)著社會(huì)和諧穩(wěn)定的基石。充分歸納和提煉這些創(chuàng)新實(shí)踐的典型模式和典型經(jīng)驗(yàn)，有助于從戰(zhàn)略性、全局性的角度把握社會(huì)管理創(chuàng)新的方向，從而推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐向縱深發(fā)展，同時(shí)，對(duì)于構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)管理創(chuàng)新模式和創(chuàng)新理論具有重要作用。

一、社會(huì)管理創(chuàng)新的地方實(shí)踐探索

1.以人為本。各地在社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中，把以人為本、服務(wù)為先的理念貫穿工作的全過(guò)程，以群眾利益為重，以群眾期盼為念，以群眾需求為導(dǎo)向，贏得了群眾的信任和擁護(hù)，提高了社會(huì)管理服務(wù)水平，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了不竭的動(dòng)力。比如，建立社區(qū)服務(wù)中心。各地積極加大資源投入力度，著眼于方便社區(qū)群眾，建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心，開(kāi)展各種愛(ài)心服務(wù)工作，為居民帶來(lái)了實(shí)實(shí)在在的好處。如山東淄博的淄川區(qū)般陽(yáng)路街道推行“三維數(shù)字社會(huì)管理平臺(tái)”，這個(gè)平臺(tái)將街道轄區(qū)內(nèi)的居民樓、企事業(yè)單位、商鋪等搬上網(wǎng)絡(luò)，形成一個(gè)真實(shí)的三維實(shí)景立體街區(qū)，實(shí)施人口信息動(dòng)態(tài)化管理，開(kāi)通“民情通”呼叫服務(wù)中心，完善“三位一體視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)”，創(chuàng)建五件制辦件系統(tǒng)，通過(guò)這些措施構(gòu)筑起了數(shù)字化基層政務(wù)服務(wù)新體系，促進(jìn)街道社區(qū)工作由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

2.社會(huì)協(xié)同。社會(huì)管理創(chuàng)新一方面要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，同時(shí)也要充分發(fā)揮其他社會(huì)管理主體的協(xié)同作用，從而形成推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展、保障社會(huì)安定有序的合力。近年來(lái)，各地積極改革并完善社會(huì)組織管理體制，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，各級(jí)各類社會(huì)組織在社會(huì)的各個(gè)角落發(fā)揮著積極作用。比如，北京市探索樞紐型社會(huì)組織管理模式，“樞紐型”社會(huì)組織，是對(duì)同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織進(jìn)行聯(lián)系、服務(wù)和管理的聯(lián)合型組織，主要在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用；在業(yè)務(wù)上發(fā)揮引領(lǐng)聚合作用；在日常服務(wù)管理上發(fā)揮平臺(tái)作用，促進(jìn)本領(lǐng)域社會(huì)組織健康有序發(fā)展。上海市通過(guò)“政府購(gòu)買服務(wù)”方式，大力推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展壯大，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目主要集中于養(yǎng)老服務(wù)、慈善救助、社區(qū)青少年和外來(lái)人員服務(wù)等領(lǐng)域，已形成了“項(xiàng)目制”、“招標(biāo)制”等多種運(yùn)作形式，并且逐漸趨于成熟。

3.社區(qū)管理。當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新的一大特色就是各地對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)管理體制和管理方式進(jìn)行了有益的探索，社區(qū)網(wǎng)格化即是其中之一。網(wǎng)格化管理的核心理念是把社區(qū)劃分成若干個(gè)網(wǎng)格，分別建立功能齊全、相對(duì)獨(dú)立的社區(qū)管理服務(wù)體系，有專職人員在網(wǎng)格范圍內(nèi)對(duì)社區(qū)實(shí)施24小時(shí)動(dòng)態(tài)的全方位管理和服務(wù)，承擔(dān)網(wǎng)格內(nèi)的居民信息收集、矛盾化解、環(huán)境衛(wèi)生、治安維護(hù)等各項(xiàng)事務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)“小事處置不出網(wǎng)格，大事化解不出社區(qū)”，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理服務(wù)的全覆蓋。如浙江舟山推行的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”，把全市劃分為2360個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格成立一個(gè)黨小組，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）干部、轄區(qū)民警中的黨員組成，同時(shí)吸收教師、醫(yī)生、老干部、漁農(nóng)科技人員等參與，組成一支6至8人的“網(wǎng)格管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)”，2360支網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)織起了一張基層“公共管理服務(wù)網(wǎng)”，這樣及時(shí)掌握了解每個(gè)網(wǎng)格內(nèi)發(fā)生的事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生民計(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的大小事件，并及時(shí)反饋與妥善處理，變被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)服務(wù)，變宏觀管理為精細(xì)服務(wù)。

4.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。近年來(lái)，因各種社會(huì)矛盾引發(fā)的群眾上訪和多樣多發(fā)，已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。對(duì)房屋拆遷、土地征用、環(huán)境保護(hù)、教育醫(yī)療、安全生產(chǎn)、食品藥品安全等容易引發(fā)社會(huì)矛盾的行業(yè)和領(lǐng)域，各地積極開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，對(duì)于關(guān)系人民群眾根本利益的重大政策、重大項(xiàng)目等重大事項(xiàng)在實(shí)施或出臺(tái)之前，采取科學(xué)的預(yù)測(cè)方法，對(duì)可能出現(xiàn)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行先期預(yù)測(cè)、先期評(píng)估、前期化解，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，將不和諧因素減少到最低限度。同時(shí)，在評(píng)估過(guò)程中，充分征求群眾意見(jiàn)和建議，為政府決策提供參考，從而提高了決策的科學(xué)化、民主化。

二、社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)思考

各地社會(huì)管理創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)管理是一項(xiàng)綜合工作，需要統(tǒng)籌兼顧，理順各種關(guān)系，發(fā)揮多種力量，改革和完善體制機(jī)制，從源頭上減少社會(huì)矛盾，以增強(qiáng)地區(qū)活力和凝聚力，全面促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

1.完善社會(huì)管理新格局。社會(huì)管理不是單向的政府對(duì)社會(huì)的管理，而是政府與社會(huì)的合作和共治。長(zhǎng)期以來(lái)，“全能型政府”的社會(huì)管理模式擠壓了社會(huì)發(fā)展的空間，造成了社會(huì)自治能力薄弱，無(wú)論是社會(huì)組織的發(fā)展，還是公民自我管理和服務(wù)的能力都難以適應(yīng)新形勢(shì)的要求。因此，社會(huì)管理創(chuàng)新既要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)，也要充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用和人民群眾的參與，實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同、公眾參與，最大限度激發(fā)社會(huì)活力。黨的十七大提出，健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局，這是適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)管理形勢(shì)的戰(zhàn)略部署。這個(gè)新格局改變了傳統(tǒng)的以政府為中心的單一治理結(jié)構(gòu)，更加注重社會(huì)各主體的協(xié)同作用，是多元主體共同治理的管理模式。社會(huì)管理的多元主體治理首先可以適應(yīng)多元的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，為公眾提供多樣化、多層次的社會(huì)公共服務(wù)。其次，可以最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力。第三，有助于緩解政府壓力、轉(zhuǎn)變政府職能，使政府將精力和資源集中用于宏觀調(diào)控領(lǐng)域。

2.堅(jiān)持“以人為本”的管理理念。社會(huì)管理，說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，全心全意為人民服務(wù)，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。從這個(gè)意義上說(shuō)，社會(huì)管理既是治理更是服務(wù)，管理不是目的，服務(wù)才是根本。因此，在管理定位上，政府的角色不再是單一的管理者，而是把滿足群眾的公共需求作為主要職責(zé)，提供基本公共服務(wù)，著力保障和改善民生，使發(fā)展成果更好地惠及全體人民。在管理體制上，各級(jí)政府不斷加快職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)；在管理理念上，實(shí)現(xiàn)由防范、控制型向人性化、服務(wù)型的轉(zhuǎn)變；在管理方式手段上，從重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)，從重行政手段，輕法律道德，向多種方式協(xié)調(diào)發(fā)展，多種手段綜合運(yùn)用轉(zhuǎn)變。

3.促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。社會(huì)組織與政府組織、企業(yè)組織共同構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的三大組織體系，是穩(wěn)定社會(huì)的“鐵三角”。政府組織是公共組織，是非營(yíng)利性的，是“以行政求公益的組織”；企業(yè)是營(yíng)利性的，是“以志愿求私益的組織”；光有這兩個(gè)范圍是不夠的，二者無(wú)法覆蓋其他大量的公益和互益服務(wù)范圍，因此就必須要有“以志愿求公益”的非政府非營(yíng)利性組織。目前，我國(guó)社會(huì)組織的力量還相對(duì)薄弱，不僅數(shù)量少，實(shí)力較強(qiáng)、影響廣泛的社會(huì)組織也不多，難以承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移職能、參與社會(huì)管理的任務(wù)。十報(bào)告提出，要加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。因此，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，徐亞奧政府部門(mén)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，向社會(huì)組織開(kāi)放更多的公共資源和領(lǐng)域，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，讓有能力的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。

4.加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)。創(chuàng)新社會(huì)管理，重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層。基層具有“春江水暖鴨先知”的獨(dú)特便利，群眾的利益訴求，基層能最先捕捉到。因此，一定意義上講，基層社會(huì)管理水平的高低直接反映出社會(huì)管理的整體績(jī)效。俗話說(shuō)，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。現(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)矛盾多樣多發(fā)，而這些矛盾糾紛大多發(fā)生在基層特別是城鄉(xiāng)社區(qū)。隨著 “單位人”向“社會(huì)人”、“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變，社區(qū)成為社會(huì)管理的重要載體，但同時(shí)，由于新的社會(huì)管理體制機(jī)制沒(méi)有完全建立起來(lái)，社區(qū)管理服務(wù)沒(méi)有及時(shí)跟上，導(dǎo)致群眾的多元化需求在社區(qū)得不到及時(shí)有效的回應(yīng)和解決。因此，完善基層社會(huì)管理，工作的著力點(diǎn)應(yīng)該放在社區(qū)。十報(bào)告提出，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，寓管理于服務(wù)之中，增強(qiáng)基層活力和凝聚力。

參 考 文 獻(xiàn)

篇9

        1 農(nóng)信社普法教育工作存在的問(wèn)題

        近年以來(lái)，農(nóng)信社通過(guò)開(kāi)展各種形式的普法教育，廣大員工的法律意識(shí)、法制觀念明顯增強(qiáng)，依法保護(hù)自身合法權(quán)益的能力大大提高。但隨著農(nóng)信社改革步伐的加快，在農(nóng)信社開(kāi)展法制宣傳教育工作中也出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題。

        1.1 員工學(xué)法積極性不高。農(nóng)信社員工平時(shí)工作忙、壓力大，對(duì)法律知識(shí)學(xué)習(xí)不夠。認(rèn)為只要做好本職工作了，法律知識(shí)學(xué)的好不好不重要；農(nóng)信社領(lǐng)導(dǎo)在對(duì)待抓普法教育這方面也存在模糊認(rèn)識(shí)，對(duì)普法教育工作支持不夠，認(rèn)為普法教育是“軟任務(wù)”，抓不抓問(wèn)題不大，只要能完成業(yè)務(wù)指標(biāo)就行了，因此，在一定程度上難以達(dá)到提高員工學(xué)法積極性，當(dāng)然更談不上普法取得顯著成效了。

        1.2 農(nóng)信社普法教育手段不能適應(yīng)新形勢(shì)下普法工作的客觀要求。隨著改革的不斷深入，農(nóng)信社新業(yè)務(wù)不斷推出，員工得把越來(lái)越多的精力投入到新業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)中，把員工集中在一起上普法課也存在一定的難度。在內(nèi)容、方式方法上無(wú)法滿足員工的喜好，這勢(shì)必挫傷員工學(xué)法用法的積極性和參與熱情。目前，農(nóng)信社普法大多時(shí)候還是采取橫幅、標(biāo)語(yǔ)、宣傳資料等形式進(jìn)行，方法簡(jiǎn)單，形式單一，普法未能真正進(jìn)入基層社，在上級(jí)檢查這項(xiàng)工作時(shí)，往往是走形式，工作中彼于應(yīng)付。

        1.3 農(nóng)信社普法教育方式針對(duì)性不強(qiáng)。農(nóng)信社沒(méi)有建立起法律法規(guī)定期學(xué)習(xí)制度，領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有把此項(xiàng)工作擺上議事日程，不能及時(shí)跟蹤學(xué)習(xí)新近出臺(tái)的一系列與銀行業(yè)務(wù)密切相關(guān)的各種法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，所以也談不上對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行詳細(xì)解讀和分析，更談不上用于指導(dǎo)和防范業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)。

        1.4 員工結(jié)構(gòu)不合理，影響法制觀念更新速度。目前聯(lián)社員工基本上是兩大結(jié)構(gòu)群體：新入行青工和上世紀(jì)八十年代初參加工作的員工，即一部分是學(xué)生出身和轉(zhuǎn)業(yè)軍人構(gòu)成的青工隊(duì)伍，人員成分復(fù)雜，思想不穩(wěn)定，可塑性強(qiáng)，且每個(gè)人的知識(shí)層次、生活閱歷、思想覺(jué)悟、業(yè)務(wù)技能千差萬(wàn)別；另一部分是上個(gè)世紀(jì)80年代初招工入聯(lián)社的老職工，他們經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)軌的歷史變革，這部分人接受的普法教育基本是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的理論，雖然后期也經(jīng)歷了多次教育普法教育和實(shí)踐鍛煉，有相當(dāng)多的人員進(jìn)入高等學(xué)府深造，也出現(xiàn)了部分精英人才，但就員工隊(duì)伍整體結(jié)構(gòu)而言，新鮮血液補(bǔ)充太慢，員工年齡沒(méi)有形成梯次結(jié)構(gòu)，尤其在基層聯(lián)社，人員老化、合適人才青黃不接的現(xiàn)象普遍存在，嚴(yán)重影響了普法教育速度，影響了聯(lián)社普法教育的有效開(kāi)展。

        1.5 普法教育忙于應(yīng)付。隨著改革開(kāi)放的步伐，聯(lián)社的業(yè)務(wù)范圍、產(chǎn)品種類、客戶構(gòu)成、服務(wù)手段等發(fā)生了深刻變化，隨之各種制度、辦法、操作規(guī)程和實(shí)施細(xì)則等不斷出臺(tái)，但由于缺乏超前性、相互關(guān)聯(lián)性、前后銜接性和對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)漏洞預(yù)見(jiàn)性，在普法教育中表現(xiàn)為不順暢、不自然，難與國(guó)家法規(guī)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控總處在亡羊補(bǔ)牢狀態(tài)。

        1.6 自卑心理產(chǎn)生對(duì)普法教育的抵觸情緒。 

聯(lián)社由于其自身的特點(diǎn)，改革的步伐較其他國(guó)有商業(yè)銀行相對(duì)慢一些，從單位形象到員工各方面待遇都不如國(guó)有商業(yè)銀行，致使部分員工在攀比中產(chǎn)生了自卑感，特別是習(xí)慣了“吃大鍋飯”的那部分員工，經(jīng)常對(duì)從事的工作產(chǎn)生消極情緒，對(duì)普法教育新理念產(chǎn)生抵觸，他們是聯(lián)社進(jìn)行普法教育的重點(diǎn)教育對(duì)象。

 2 推進(jìn)農(nóng)信社普法教育的對(duì)策

        隨著國(guó)家普法教育的進(jìn)一步深入，廣大農(nóng)信社員工要進(jìn)一步提高自己的法制觀念和法律素質(zhì)、提高農(nóng)信社法治化管理水平、積極推動(dòng)農(nóng)信社民主法治建設(shè)，大力加強(qiáng)農(nóng)信社普法教育的力度，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村奠定堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

        2.1 加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮法制宣傳教育機(jī)構(gòu)職能作用。一要善于“借力”。要立足于當(dāng)前實(shí)際，善于借臺(tái)唱戲，借兵打仗，借箭發(fā)令，積極主動(dòng)協(xié)調(diào)各級(jí)地方政府，加強(qiáng)與公、檢、法等相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)普法與效能、綜治等共同督查、督辦；積極引導(dǎo)全員關(guān)注支持普法教育，充分調(diào)動(dòng)員工的積極性，積極參與普法教育，努力探索普法運(yùn)作機(jī)制。二要形成合力。充分發(fā)揮普法領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，組織協(xié)調(diào)各有關(guān)部門(mén)齊抓共管，把普法與當(dāng)?shù)攸h委、政府的中心工作以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)、創(chuàng)建社會(huì)治安綜合治理、黨建、精神文明活動(dòng)等結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)資源整合，形成工作合力，推動(dòng)農(nóng)信社普法廣泛開(kāi)展。

篇10

近年來(lái)，太湖縣聯(lián)社緊緊圍繞新農(nóng)村建設(shè)，立足 “三農(nóng)”，創(chuàng)新服務(wù)方式，全面構(gòu)建設(shè)和諧太湖。

日前，記者采訪了安徽省太湖農(nóng)村信用縣聯(lián)社理事長(zhǎng)馬金林。馬金林謙遜平和，其求真務(wù)實(shí)、開(kāi)拓超前的工作作風(fēng)，深得縣長(zhǎng)應(yīng)杰苗的好評(píng)。馬金林向記者介紹，為盡快與市場(chǎng)接軌，把金融服務(wù)滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)各層面，太湖縣信用聯(lián)社通過(guò)市場(chǎng)調(diào)查、分析，把“三農(nóng)”作為信貸扶持的重點(diǎn)。信貸人員深入到村、組、戶，積極開(kāi)展上門(mén)服務(wù)，謀劃發(fā)展項(xiàng)目，安排生產(chǎn)資金，建立完善了農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)檔案，積極辦理小額信用貸款證。上半年，全縣信用社上門(mén)貸款8964萬(wàn)元，占貸款累放額的19.4%，對(duì)全縣214戶個(gè)體工商戶集中授信1968萬(wàn)元。同時(shí)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，支持具備區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)、品質(zhì)好、特色鮮明、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)。按照發(fā)展“一鎮(zhèn)一品”格局，北中、百里社支持野艾、紫菜、薇菜、獼猴桃等山里野菜野果深加工，晉熙社支持瓜簍種植，有力地促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。上半年，全縣信用社共計(jì)發(fā)放各類特色經(jīng)濟(jì)貸款6145萬(wàn)元，占各項(xiàng)貸款額的13.3%，幫助轄內(nèi)農(nóng)戶平均收入提高了300元左右。

2007年以來(lái)，縣信用聯(lián)社圍繞“全民創(chuàng)業(yè)”和“新農(nóng)村建設(shè)”兩大主題，積極開(kāi)辦“中小企業(yè)貸款”，推行“企業(yè)聯(lián)保貸款”和“林權(quán)抵押貸款”。先后對(duì)江淮車輛、興瓏新科技建材、城市公交等企業(yè)給予重點(diǎn)支持，分別向傲人林牧公司、北中鎮(zhèn)查志義辦理了80萬(wàn)元和50萬(wàn)元的林權(quán)抵押貸款，有效地引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向效益化、規(guī)模化發(fā)展。上半年，累放46139萬(wàn)元。其中，累放企業(yè)貸款4536萬(wàn)元，投放個(gè)人50萬(wàn)元以上貸款12筆925萬(wàn)元，較去年同期多投放480萬(wàn)元。

強(qiáng)化管理 防范信貸風(fēng)險(xiǎn)

篇11

一、環(huán)保民間組織存在的基礎(chǔ)——以公民社會(huì)理論為視角

公民社會(huì)是一個(gè)來(lái)源于西方的富有包容性開(kāi)放性并且內(nèi)涵不斷變化的概念，經(jīng)過(guò)了洛克、盧梭、黑格爾、馬克思、托克維爾、哈貝馬斯等人的闡述。在當(dāng)代它作為一種理念，在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系中，更側(cè)重于公民的參與以及對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督和制約。公民社會(huì)理念有這樣一些特點(diǎn)：它倡導(dǎo)多樣性，生活方式、利益追求、社會(huì)文化都向多元化發(fā)展；它強(qiáng)調(diào)參與，不管是政治生活還是社會(huì)活動(dòng)，都必須對(duì)公眾開(kāi)放，保證參與機(jī)會(huì)的均等；它不倡導(dǎo)占主導(dǎo)地位的行為者，各社會(huì)組織、公民團(tuán)體都處于平等的地位；它既不片面強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家的制約，也不將國(guó)家權(quán)力理想化而輕視公民社會(huì)的力量，強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)與政府應(yīng)采取合作態(tài)度，共同致力于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

社會(huì)組織是公民社會(huì)重要的結(jié)構(gòu)要素，是政府與社會(huì)之間的中介，也是公民參與發(fā)展的主要載體和形式，環(huán)保民間組織就是其中的一部分，并且由于環(huán)境保護(hù)問(wèn)題更需要全體社會(huì)公民共同參與的屬性而顯得益發(fā)重要。它使公民個(gè)人擺脫了原子化的狀態(tài)，形成凝聚力，能發(fā)出環(huán)保聲音；它貼近公民，深入基層，可以直接與社會(huì)成員進(jìn)行溝通，有民主基礎(chǔ)；它有一定的專業(yè)知識(shí)和資金基礎(chǔ)，可以為環(huán)境破壞中的弱勢(shì)群力提供支持；它一方面將政府的環(huán)境政策和信息傳送給公民，另一方面也將公民的環(huán)保要求和建議傳送給政府，以利于政府的環(huán)境決策；它處理問(wèn)題方式多樣手段靈活，其成員具有較高的社會(huì)責(zé)任感和奉獻(xiàn)精神。環(huán)保組織的這些優(yōu)勢(shì)是其他機(jī)制不能代替的，它的存在和發(fā)展是當(dāng)代公民社會(huì)理念以及治理與善治理論的題中應(yīng)有之義。

二、我國(guó)環(huán)保非政府組織的法律環(huán)境分析

具有一定的法律主體地位，是非政府環(huán)保組織生存并發(fā)揮作用的前提。我國(guó)非政府環(huán)保組織在各級(jí)民政部門(mén)正式注冊(cè)率較低，僅為 23.3%。導(dǎo)致這么多的非政府環(huán)保組織甘冒被取締的風(fēng)險(xiǎn)而不進(jìn)行注冊(cè)的原因在于我國(guó)目前的社團(tuán)登記制度存在如下法律障礙：（1）雙層管理體制造成登記困難?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定：“申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意”，事實(shí)上，由于擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位要承擔(dān)很大的監(jiān)管責(zé)任，又無(wú)利可圖，而政府部門(mén)通常也不愿意為民間社團(tuán)做業(yè)務(wù)管部門(mén)。導(dǎo)致很多社團(tuán)無(wú)法找到業(yè)務(wù)主管單位，因此無(wú)法注冊(cè)。（2）非競(jìng)爭(zhēng)性原則進(jìn)一步制約了非政府環(huán)保組織的登記，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十三條 規(guī)定：“有下列情形之一的，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備：（二）在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒(méi)有必要成立的；”這一規(guī)定進(jìn)一步導(dǎo)致非政府環(huán)保組織登記上的困難。（3）對(duì)注冊(cè)資金的要求更提高了環(huán)保組織的登記門(mén)檻。根據(jù)《社會(huì)登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，成立一個(gè)全國(guó)性社團(tuán)至少需要10 萬(wàn)元資金，而地方性的和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體則需要 3 萬(wàn)元以上的資金。由于大部分民間組織的初始規(guī)模都很小，資金也非常緊張，恰恰需要通過(guò)合法登記后再逐步發(fā)展壯大，在成員數(shù)量、資金量方面的過(guò)高要求反而扼殺了很多弱小的民間組織。注冊(cè)要求有很多錢(qián)，沒(méi)錢(qián)就不能注冊(cè)；而不解決注冊(cè)問(wèn)題，就無(wú)法爭(zhēng)取捐贈(zèng)。這也是非政府環(huán)保組織設(shè)立中的一個(gè)悖論。

三、對(duì)我國(guó)環(huán)保非政府組織發(fā)展環(huán)境法律構(gòu)建

（一）以公民社會(huì)為理念完善非政府環(huán)保組織法律制度

公民社會(huì)的興起為非政府環(huán)保組織的蓬勃發(fā)展提供了土壤。事實(shí)上，有些學(xué)者將公民社會(huì)與非政府組織視為一個(gè)硬幣的兩個(gè)面。有關(guān)于公民社會(huì)的概念，學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)各不相同，但目前建立在國(guó)家、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的三分法的基礎(chǔ)之上的一種定義逐漸為大多數(shù)學(xué)者所接受。該定義將公民社會(huì)歸納為介于國(guó)家和家庭或個(gè)人之間的一個(gè)社會(huì)相互作用領(lǐng)域及與之相關(guān)的價(jià)值或原則。戈登·懷特認(rèn)為：“它是國(guó)家和家庭之間的一個(gè)中介性社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國(guó)家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國(guó)家的關(guān)系上享有自，并由社會(huì)成員自愿結(jié)合而成，以保護(hù)和增進(jìn)他們的利益或價(jià)值?！敝袊?guó)學(xué)者張靜認(rèn)為，“公民社會(huì)是一個(gè)區(qū)別于國(guó)家建制的、自主的活動(dòng)領(lǐng)域，它通過(guò)社會(huì)自我管制，達(dá)成相互聯(lián)系并依存的整合秩序，以防止對(duì)社會(huì)自由的干預(yù)，公民社會(huì)對(duì)于公共事務(wù)的積極關(guān)切與參與，形成了和國(guó)家建制的對(duì)等監(jiān)督力量……公民社會(huì)的核心部分是公民權(quán)利和自由的主張，它包含一組特定的權(quán)利和使權(quán)利可以實(shí)施的社會(huì)制度，其中制度是實(shí)現(xiàn)權(quán)利的保障。”盡管理論各有不同，但它都強(qiáng)調(diào)一個(gè)獨(dú)立于國(guó)家或舊的宗族和封建紐帶的個(gè)人行動(dòng)自治空間，強(qiáng)調(diào)在尊重國(guó)家權(quán)威的同時(shí)不受國(guó)家干預(yù)的自由空間的存在，它包括人們非政府形式的政治參與所組成的公域和個(gè)人之間家庭生活、經(jīng)濟(jì)和文化活動(dòng)形成的私域，由志愿組織等公民團(tuán)體組成的公共領(lǐng)域成為公民社會(huì)的核心。從這兩種不同的定義可以分析得出，非政府組織是公民社會(huì)的基本組成主體。有不少學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)尚末形成公民社會(huì)，而是處在“前公民社會(huì)”時(shí)期，但中國(guó)進(jìn)行的政治和經(jīng)濟(jì)改革，已經(jīng)為公民社會(huì)興起提供了基礎(chǔ)，也就是非政府組織興起的社會(huì)背景。

（二）民間環(huán)保組織的登記管理制度的完善

1、要通過(guò)立法的程序來(lái)確定業(yè)務(wù)主管單位，減少環(huán)保社團(tuán)尋找業(yè)務(wù)主管單位的困難。應(yīng)當(dāng)以法律的形式，將相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位的權(quán)限、義務(wù)和責(zé)任制度化，使得相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位必須成為進(jìn)入該領(lǐng)域所有民間環(huán)保組織的業(yè)務(wù)主管單位，以解決目前大部分草根組織找不到“娘家"的困境。雙重管理體制是現(xiàn)行管理模式滯后的關(guān)鍵因素，它一方面為主管部門(mén)延續(xù)部門(mén)特權(quán)提供了制度保障，另一方面也給市場(chǎng)領(lǐng)域內(nèi)生需求設(shè)置了制度障礙。本文對(duì)改革雙重管理體制的具體建議是：嘗試單一登記、分類管理與登記備案制，逐步探索適合我國(guó)國(guó)情的環(huán)保社團(tuán)管理新途徑。

2、實(shí)行單一登記、分類管理制度

為了解決雙重管理體制帶來(lái)的困境，本文建議在現(xiàn)行民政部門(mén)的社會(huì)組織管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，籌建一個(gè)獨(dú)立于民政部門(mén)之外、直接隸屬于國(guó)務(wù)院的社會(huì)組織監(jiān)管委員會(huì)，并建立全國(guó)性的社會(huì)組織監(jiān)管體系，將現(xiàn)行的業(yè)務(wù)主管單位以及其他各相關(guān)部門(mén)行使的對(duì)于社會(huì)組織的監(jiān)管職能逐步統(tǒng)一。一方面統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個(gè)不同政府部門(mén)之間圍繞社會(huì)組織監(jiān)管問(wèn)題的關(guān)系、權(quán)責(zé)和利益，另一方面統(tǒng)一信息、統(tǒng)一政令，將我國(guó)境內(nèi)的所有社會(huì)組織置于國(guó)家統(tǒng)一的行政監(jiān)管體制和相關(guān)政策的框架內(nèi)。也就是說(shuō)，在現(xiàn)行的民間組織管理局基礎(chǔ)上，成立獨(dú)立的民間組織監(jiān)管委員會(huì)，統(tǒng)一行使對(duì)民間組織的備案、登記和監(jiān)管職能。