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引言
現(xiàn)如今，為了應(yīng)對國際金融危機，我國采取了積極的財政政策，而且，中央和各地、各級政府都投入了大量的人力和財力，并且還啟動了規(guī)模浩大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。政府投資項目得到大力的發(fā)展，大規(guī)模進行全面建設(shè)。因此，采取切實有效的措施，加強對政府投資項目管理模式的建設(shè)，這對提高政府投資的經(jīng)濟效益具有著重大影響。
1、項目管理涵義
（1）項目管理定義。項目管理就是利用一定的方法和模式把人員結(jié)合在一起，在一定的時間里，完成項目的預(yù)算和質(zhì)量。對于建設(shè)項目的管理，主要是指按照合同，完成受委托的工程項目，代表業(yè)主，對項目的整個過程實施管理和服務(wù)。
（2）項目管理模式。通過長期的市場研究和經(jīng)驗總結(jié)得出了一套相對完整的管理體系，這樣，可以有效的保證工程總承包和委托兩種管理方法。
2、政府投資項目概念
（1）政府投資項目主要是公共物品的領(lǐng)域。從經(jīng)濟學理論來分類，可以分為：
公共需求，我們主要通過私人的物品和公共物品來實現(xiàn)；而私人需求是指私人物品是指那些在普通的市場上常見的、具有特殊性的、不允許他人共享的物品。
然而，在現(xiàn)如今的經(jīng)濟社會中，仍然還存在著眾多不滿足排他性或競用性特點的物品，即“公共物品”。
（2）在社會中，社會的總投資總是由兩部分組成。即非政府投資和政府投資。政府投資為了實現(xiàn)政府的職能，滿足社會發(fā)展對公共用品的所有需要，就應(yīng)當從實現(xiàn)經(jīng)濟社會的發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，投入資金用以轉(zhuǎn)化為實物資產(chǎn)的來得到實現(xiàn)。
（3）在以市場資源配置為主體的當今社會中，市場機制具有著天然的合理性，并且，在經(jīng)濟運行中起著舉足輕重的作用。但是，它也有一定的局限性，其中，主要表現(xiàn)在市場失靈。
近幾年來，國家實施積極的財政政策用以擴大內(nèi)部不斷增加的需求。因此，政府投資項目在國家基本建設(shè)領(lǐng)域中扮演著至關(guān)重要的角色。
（4）在當今社會里，政府投資是新興的一個概念和投資方式，不同的政府有不同的理解。在政府投資概念出現(xiàn)的同時，項目資金也多元化發(fā)展。因此，對于政府投資的項目管路概念認識與資金來源不同，廣義的來說，使用財政的基本資金投資工程。
3、政府投資項目的主要特點
（1）政府投資大多都是公共產(chǎn)品，其中，主要是為人民群眾提供服務(wù)的，具有較強的的免費效益。因此，政府投資趨于公共物品的性質(zhì)，是政府投資類型中最為明顯的一項內(nèi)容。
（2）非經(jīng)營性和公益性。非營科性政府投資項目大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務(wù)且非營利的公益性項目。而且，由于這些項目大部分都是公益性的，就會使得光以追求利益為目的的一般經(jīng)濟組織不愿意進入。但是，它卻是國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中不可或缺的基礎(chǔ)設(shè)施，所以國家財政基本建設(shè)資金必須集中投資在這些非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施上。
（3）具有外部性。外部效應(yīng)是指項目投資對其他生產(chǎn)者或消費者產(chǎn)生的有利或不利的影響。例如：政府投資興建的大型娛樂設(shè)施，雖然吸引了大批的游客，同時，也使得周圍人民從中獲取了很大的經(jīng)濟效益，但同時也對社會治安起到了不良的因素。
（4）具有目標性。政府投資項目的目標明確，針對性強。促進城市的基礎(chǔ)建設(shè)，社會的資源配置發(fā)展。同時政府投資體現(xiàn)公平的存在，可以有效的分配資源設(shè)施和社會福利，大范圍改變普遍人民的社會待遇。
（5）具有不可計量性。政府投資項目的成本與收益構(gòu)成非常復雜，而且，政府提供公共物品時，首先考慮的成本也是社會成本，考慮的投資收益也是社會收益。因此，政府投資項目比一般項目要復雜，很難用貨幣計量。
（6）具有嚴格的管理程序。對于政府投資項目的建設(shè)，體現(xiàn)了政府的廉潔形象，樹立了征服的高效管理體系。所以，加強政府投資建設(shè)項目的管理，嚴格執(zhí)行管理程序，是實現(xiàn)政府投資項目的必要手段。
（7）具有社會輿論關(guān)注性。政府投資項目收到廣大人民的關(guān)注，是社會各界以及世界輿論的焦點，也是涉及公眾切身利益的投資項目，那么必然成為社會的關(guān)注與熱議。
4、政府投資項目的主要范圍
（1）主要是一些大型的辦公業(yè)務(wù)場所和教育中心。
（2）大多數(shù)針為社會和不同人群，提供社會服務(wù)項目。
（3）勞教所、監(jiān)獄、消防設(shè)施、審判用房、技術(shù)偵查用房等政法設(shè)施。
（4）城市建設(shè)也是一個主要范圍，經(jīng)濟帶動城市的發(fā)展是必然的趨勢。因此，主要從城市建設(shè)、環(huán)境保護、供電供暖等事業(yè)項目。
（5）其他公用事業(yè)項目
5、政府投資項目管理模式
（1）組建臨時的管理部門或機構(gòu)，針對某一個投資項目成立專門的指揮建設(shè)部，由專門的負責人員，領(lǐng)導工程建設(shè)指揮部的工作，全權(quán)負責整個項目建設(shè)的全部管理。
（2）針對臨時性的機構(gòu)一定要具備專業(yè)的管理體系。對于專業(yè)性很強的市政道路、電力等諸多項目，都是由政府及其相關(guān)部門負責組織建設(shè)的。而且，經(jīng)費是由財政全額進行撥款。
（3）項目法人制度。在項目策劃時要具體根據(jù)項目的各項內(nèi)容，指定相關(guān)政府部門利用已有或新建的國有控股公司承擔項目法人職責。這一類法人即承擔項目建設(shè)管理的各項職責。同時，還擔負著各個項目建成后的營運管理職責。
（4）協(xié)調(diào)財政、招投標中心、審計等各個部門的職責關(guān)系。首先，要建立合理、高效的監(jiān)管體制，努力完善投資管理責任追究制度，整頓、規(guī)范招投標秩序。其次，招投標管理部門在加強招投標過程中，還要不斷加大綜合執(zhí)法力度和跟蹤督查力度，這對將來項目化整為零或部分招標等一系列相關(guān)行為，都有著至關(guān)重要的作用。最后，還要對不按規(guī)定進行招投標或以補充協(xié)議形式違反招投標法問題行為，進行大力度的查處與打擊。
（5）形成工程造價的主動控制，強化工程造價全過程的動態(tài)管理，同時，還要進一步提高建設(shè)工程項目投資效益。而且，隨著我國經(jīng)濟的不斷深化與進步，我國迫切需要進一步強化對工程建設(shè)項目的投資造價控制。
6、結(jié)語
隨著近幾年政府投資項目力度的加大，對于項目投資的計劃、招標、工程決算、審查等設(shè)計工作中，發(fā)現(xiàn)一些普遍存在的問題。我們通過對整個政府投資項目管理模式的綜合探討和研究，明確政府投資項目管理模式的重要性，對未來政府投資項目管理的發(fā)展具有更深遠的價值和意義。
1.2項目審批程序不規(guī)范
部分政府投資項目不按基本建設(shè)程序進行審批，籠統(tǒng)地以簡化審批環(huán)節(jié)為理由，程序能減則減，時間能省就省。部分項目沒有經(jīng)過必要的前期準備和法定的審批程序，就倉促上馬，甚至搞“邊勘測、邊設(shè)計、邊施工”，容易導致出現(xiàn)項目批復在前，環(huán)評批復在后等審批程序倒置現(xiàn)象。例如有的項目未經(jīng)批復，工程招投標卻早已安排；有的項目可行性研究報告尚未編制，施工圖卻已設(shè)計完成。由于審批程序不規(guī)范，這類項目如遇行政訴訟通常會以敗訴告終，而且也無法包裝申請列入上級補助項目。
1.3建設(shè)過程中各項管理工作不到位
為加強政府投資項目建設(shè)管理，雖各地都先后出臺涉及招投標、基本建設(shè)財務(wù)管理、工程建設(shè)監(jiān)理和現(xiàn)場簽證等管理制度，但由于管理工作的不到位，在政府投資項目中表現(xiàn)出如下諸多不規(guī)范問題：肢解項目規(guī)避招投標、先進場再行招投標、施工單位冒牌子進行投標和“串標”、“圍標”現(xiàn)象多；財務(wù)管理制度不健全、財務(wù)管理混亂及財務(wù)核算不準確；施工簽證不規(guī)范、不及時和串通虛假簽證；工程建設(shè)監(jiān)理存在無人監(jiān)理、監(jiān)理人員把關(guān)不嚴和建設(shè)單位臨理不力，形成監(jiān)管的漏洞。
1.4資金撥付待完善
在現(xiàn)行管理體制下，不少政府投資項目資金被滯留、挪用或超撥。受舊體制影響，一些項目主管部門尚未建立基本建設(shè)資金專戶，僅僅停留在“以撥代支”的模式上，一部分資金滯留在主管部門和建設(shè)單位，為挪用資金創(chuàng)造了條件。另外，也有些建設(shè)單位不按工程進度撥款，出現(xiàn)超撥現(xiàn)象，導致項目無法結(jié)算，有的資金難以追回。此外，很多政府投資項目存在重建設(shè)、輕結(jié)算（決算）現(xiàn)象，項目竣工并投入使用后，項目主管部門和建設(shè)單位因各種原因遲遲不結(jié)算，導致項目成本無法審定。撥款資金長期掛賬，就無法及時辦理固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，同時還造成了拖欠施工單位工程款問題。這些不僅不利于盤活政府資產(chǎn)，而且給社會穩(wěn)定帶來負面影響。
2.規(guī)范政府投資項目管理的緊迫性
隨著形勢的發(fā)展，政府投資項目管理的弊端日益明顯，改革已勢在必行。
2.1加快轉(zhuǎn)變政府管理職能的客觀要求
隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和發(fā)展，在國家宏觀調(diào)控下，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，政府轉(zhuǎn)變職能，轉(zhuǎn)化職能定位，退出“越位”，理順“錯位”，強化“缺位”之處相當重要。如何轉(zhuǎn)變政府管理職能、實現(xiàn)政事分離和政企分開，成為擺在各級政府面前的一個重大課題。
2.2切實提高政府投資效能的現(xiàn)實需要
由于政府投資項目資金往往無償撥付和使用，對自行擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標準、增加建設(shè)內(nèi)容等現(xiàn)象缺乏有效的外在管理和制約措施，不少項目預(yù)算超概算、決算超預(yù)算，工期一再推遲，不僅影響投資效益，困擾社會事業(yè)發(fā)展，而且容易滋生腐敗，損害政府投資項目在公眾中的形象。如何有效地管理政府投資項目、提高投資效益，成為政府及其投資主管部門亟待解決的一個現(xiàn)實問題。
2.3對不適應(yīng)要求的建設(shè)項目管理模式進行改革
隨著中國加入WTO和社會主義市場經(jīng)濟的進一步完善，人們對建設(shè)項目管理的要求和期望越來越高，希望建筑產(chǎn)品成本逐步降低、質(zhì)量逐步提高、生產(chǎn)過程的不確定性不斷降低。與此同時，政府也希望在不損害公共利益的前提下，簡化建筑產(chǎn)品購買的組織，并希望建筑業(yè)能提供范圍更寬的服務(wù)，由此必須對不適應(yīng)要求的建設(shè)項目管理模式進行改革。
3.加強政府投資項目管理的對策措施
3.1規(guī)范政府投資管理行為
強化項目前期管理。突出做好項目的前期管理工作，將其做深、做透，有利于推進重點項目早開工、早竣工、早投產(chǎn)。通過細致的項目前期工作，改變業(yè)主單位主觀意志上畏難、被動的狀況，及時糾正因資料不齊全導致項目無法及時辦理相關(guān)手續(xù)等問題。積極建立項目儲備庫，根據(jù)項目的成熟程度進行分類，及早挖掘、謀劃一批經(jīng)濟社會效益好、資源消耗少、對地方經(jīng)濟發(fā)展具有重要影響的項目。項目謀劃要適度超前，形成儲備一批、前期一批、實施一批的良性儲備循環(huán)機制。列入政府投資計劃的項目，應(yīng)當從政府投資項目儲備庫中選取。規(guī)范項目審批程序。政府投資項目必須嚴格遵守國土資源、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等法律法規(guī)，按規(guī)定編制項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計及概算，辦理竣工驗收和產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。有關(guān)部門在批復項目建議書、可行性研究報告前，可根據(jù)項目實際情況組織咨詢評估。對經(jīng)濟社會影響重大、社會公眾普遍關(guān)注的公益性建設(shè)項目，應(yīng)當采取征詢會或公示等方式廣泛征求公眾的意見?？尚行匝芯繄蟾媾鷱秃?，業(yè)主單位應(yīng)當委托符合資質(zhì)的設(shè)計單位編制初步設(shè)計和項目概算，完成后上報政府進行審查。
3.2健全政府投資項目決策機制，提高投資決策的科學化、民主化水平
這就需要進一步完善和堅持科學的決策規(guī)則和程序。項目一般都應(yīng)經(jīng)過合法機構(gòu)的評估論證，重大投資項目則要經(jīng)過專家評估論證、提交同級人大的審批，減少決策的盲目性。還要逐步建立政府投資項目的公示制度和聽證制度。
3.3切實加強政府投資項目的監(jiān)督管理
中圖分類號：F810.4 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）22-0021-03
一、范圍管理的定義
范圍管理是承接整體管理和各專項管理的重要環(huán)節(jié)，范圍管理就是要回答：在既定的總體資源內(nèi)項目所要實施的內(nèi)容是什么？要提供哪些產(chǎn)品和服務(wù)？這些產(chǎn)品、服務(wù)應(yīng)具備哪些特征和功能？實現(xiàn)這些產(chǎn)品、服務(wù)的功能和特征所要完成的活動和工作有哪些？這些工作和活動需要哪些資源的支持？用PMBOK指南中的專業(yè)語言就是范圍的三基準：（1）項目范圍說明書；（2）WBS；（3）WRS詞典。
二、目前限額投資項目范圍管理的問題
在中國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，“有多少錢干多少事，干多少事就花多少錢”，一切由政府計劃安排，是沒有深入的精細范圍管理的。項目建設(shè)管理的投資控制也是粗放的，在爭項目、爭投資的氛圍里，許多建設(shè)項目成了釣魚工程、胡子工程和爛尾樓工程，幾乎沒有范圍管理的理念。因為改革開放的政策，才引進了項目管理知識和方法。在社會主義市場經(jīng)濟體制環(huán)境下，人們逐步強化了投資控制和投入產(chǎn)出的效益管理和控制。尤其是國有企業(yè)通過完善投資決策機制，建立管理流程和權(quán)限指引，也樹立了范圍管理的概念。然而，項目管理水平總體上依然是初步的和粗放的，由于體制、機制的原因，項目實施中還會不時地浮現(xiàn)計劃經(jīng)濟的影子，在范圍管理上的缺位或不到位，致使工程建設(shè)投資經(jīng)常出現(xiàn)概算大于估算，預(yù)算大于概算，決算大于預(yù)算的失控狀態(tài)。
試看以下案例：
2007年12月份，某中央企業(yè)集團所屬的油田有一家飯店需要維修改造，企業(yè)計劃部門依據(jù)當年的經(jīng)濟效益和資金能力，同意實施改造，計劃改造投資250萬元。改造項目要求在2008年上半年實施完成，6月底投入運營，爭取下半年取得較好的經(jīng)營業(yè)績。飯店所在的公司作為項目甲方，承擔實施改造的業(yè)主責任，負責組織編制招標方案并實施招標活動。于2008年2月14日以公開招標方式選擇了施工隊伍，簽訂的合同價款是243萬元，現(xiàn)場拆除工作施工在合同簽訂后隨即開始。2008年3月中旬油田建設(shè)主管部門現(xiàn)場督察發(fā)現(xiàn)，拆除改造內(nèi)容擴大，有范圍漫延投資將失控之虞，遂現(xiàn)場召開協(xié)調(diào)會建議暫停拆除施工，先行編制詳細的施工方案和預(yù)算，核準范圍后，與計劃投資主管部門對了再恢復施工。根據(jù)拆除后的工作量測算，飯店改造項目施工方上報預(yù)算需要投資是630萬元。針對這一情況，計劃投資部門反復優(yōu)化方案，通過降低標準、縮減內(nèi)容、取消一些輔助附加設(shè)施等措施，第一次壓縮為500萬元，第二次壓縮到415萬元。項目在實施過程中，由于范圍的反復變動，業(yè)主與施工方在工作量上的利益糾葛不斷發(fā)生，稍有一點變更，只要是未包含在合同預(yù)算內(nèi)的都要先落實了錢才干活，到了錙銖必較的程度。由于范圍管理的疏失和利害關(guān)系的沖突，致使計劃工期六個月的改造工程，拖到2008年12月10日才竣工驗收，工期整整放大了1倍。
這個項目的實施在范圍管理上的教訓是深刻的，直接原因有那么幾條：
1.從投資計劃項目的決策、設(shè)計方案、隊伍選擇等環(huán)節(jié)上都沒有執(zhí)行建設(shè)管理程序，在招標方案中甚至要求投標方讓利18%，導致了第一次招標流標。雖在建設(shè)主管部門的干預(yù)下進行了調(diào)整，仍然要求讓利15%~10%，項目從一開始就違背了利益均衡的原則，為實施項目埋下了爭議的種子。
2.在沒有核定項目范圍，沒有論證改造方案和依據(jù)，沒有設(shè)計和編制項目控制預(yù)算的情況下，拍腦袋下達250萬元投資改造計劃，既不嚴肅也無科學依據(jù)，是典型的計劃經(jīng)濟粗放管理的遺風。
3.由于業(yè)主缺乏項目管理專業(yè)人員，外聘的監(jiān)理又未能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，在“四控、兩管、一協(xié)調(diào)”中失去了主導作用。該飯店改造工程的案例，從PMBOK指南知識體系上分析應(yīng)該是一個非常典型的范圍管理的問題。
在本案例中改造的250萬元計劃投資只能是項目資源，是支撐飯店維修改造的資金資源而已。250萬元不是項目的范圍，只有滿足資源限制的項目范圍的具體內(nèi)容才具備控制和實施條件。當資源是個硬性限制的前提條件時，在工程項目實施之前就應(yīng)該將需要改造的分項、分部工程按重要性和迫切性進行優(yōu)先排序，反復優(yōu)選在250萬元的投資的資源限額范圍內(nèi)為止。在確保改造項目完整性的前提下，實現(xiàn)限額設(shè)計、限額施工。項目范圍管理不僅僅是關(guān)注工程產(chǎn)品和成果，也要限定或明確產(chǎn)品和成果的特征和功能，還要就項目應(yīng)該達到的建設(shè)水平和需求滿足程度進行評估，進而細化、深化所有項目活動和工作目標，最后形成滿足項目完整性和總體目標的各種資源計劃。
三、限額投資項目的范圍管理與項目范圍管理比較
投資限額一旦確定，假定資源不變的條件下的項目范圍管理的流程（如下圖所示）：
限額投資項目范圍管理流程相較于PMBOK指南的項目范圍管理過程的流程圖，有以下三點差別：一是增加了兩個節(jié)點，限額投資計劃和工作（活動）的權(quán)重排序活動。二是將項目范圍說明書、范圍規(guī)劃、項目范圍控制作為可變因素加以動態(tài)管理，以滿足限額、滿足功能并避免項目鍍金活動為指導思想，進行活動的動態(tài)優(yōu)化管理。三是在項目總體變更控制程序之外增加了項目完整性評價活動和限額投資優(yōu)化程序。建設(shè)項目有其不可分割的最小規(guī)模屬性――完整性特征。項目滿足使用功能的不可縮小和不可肢解的范圍，否則建設(shè)項目將失去使用價值。在限額投資條件下開展項目完整性評價活動，可以避免項目失去使用價值的情況出現(xiàn)?；陧椖客暾缘男枰l(fā)生的投資變更當觸及限額時，則應(yīng)納入限額投資優(yōu)化程序，而不是整體變更控制程序。限額投資優(yōu)化程序的條件、權(quán)限將比整體變更控制程序更加嚴格。另外，下達限額投資計劃，確定限額項目的產(chǎn)品特性、功能、價值和總體目標的過程是一個由干系人（投資者）負責，交互進行項目估算，范圍定義的活動過程。使限額投資項目在量級估算水平上定義范圍，切實可行且投資不突破。項目限額定義過程是項目投資限額管理的首要環(huán)節(jié)，是在項目實施之前就必須完成的。項目限額定義屬于項目干系人（投資人）的職責，故在文中沒有納入項目范圍管理的環(huán)節(jié)中。未納入不代表不重要，相反可能更加重要，是因為責任主體不一樣，項目限額定義不應(yīng)歸責于項目管理機構(gòu)。
四、限額投資項目范圍管理的控制
結(jié)合國內(nèi)的工程管理實踐，尤其是國有企業(yè)建設(shè)投資項目的范圍管理的現(xiàn)狀，通過強化工程建設(shè)項目的范圍管理，建立限額投資項目的限額設(shè)計規(guī)范，嚴格限額優(yōu)化變更程序，突出重點防范范圍蔓延，著力抓好以下幾個范圍控制環(huán)節(jié)：
1.在范圍定義環(huán)節(jié)。投資人（干系人）要首先平衡好投資的期望、需求和實際資源要的關(guān)系，優(yōu)化選定恰當?shù)捻椖糠秶繕?，對投資預(yù)期的管理至關(guān)重要，要對期望實現(xiàn)項目成果的特性、功能與有限的資源相適應(yīng)。許多項目的失敗是在項目決策就注定要失敗的，因為項目的假設(shè)條件偏差，項目資源不足，項目的范圍模糊，實施階段是難以彌補初期的決策缺陷的。不切實際的要求項目組織實施項目“要少花錢，多辦事，花小錢辦大事，不花錢也辦事”是沒道理的，也是不科學的。俗話說：“良好的開端是成功的一半”，項目的范圍定義，尤其是在投資限額條件下的范圍定義，就是項目的開端。在項目之初就要明確項目邊界和項目可交付成果的內(nèi)容，形成清晰的項目目標。
2.抓住限額投資項目的三個控制節(jié)點，按項目實施的程序邏輯關(guān)系以嚴格的約束。三個控制節(jié)點和程序就是：（1）項目完整性評價；（2）項目限額投資優(yōu)化變更程序；（3）項目整體變更控制程序。
三個環(huán)節(jié)構(gòu)成限額投資范圍管理的閉環(huán)，而且其先后順序具有邏輯約束關(guān)系，既不能缺失，也不能顛倒，否則將會在項目實施中顯現(xiàn)范圍管理與項目功能的矛盾。需要強調(diào)的是：項目范圍定義過程中，對范圍的內(nèi)容要切實的從項目產(chǎn)品的性價比進行優(yōu)化比較，注意避免單純節(jié)約資金評價導向，否則將影響項目的實施質(zhì)量和長期受益。項目的工作（活動）權(quán)重排序程序旨在使限額項目應(yīng)有的特性和功能既不缺失遺漏，又能杜絕項目“鍍金”。評估限額投資項目的完整性和整體性是為了避免因投資限額因素而忽視項目的整體特性，一味的通知費用，減少功能或留下投資缺口。
3.要強化項目管理的責任機制。從項目的目標管理、過程控制、范圍核實到項目后評估都建立責任體系。除了項目機構(gòu)以外，相關(guān)干系人和投資控制的職能部門也要按照限額投資控制的職責，及時投入管理資源到項目之中，做到及時糾偏，受控狀態(tài)運作。結(jié)合國有企業(yè)建設(shè)工程項目管理的一般做法，通過“兩組一會”制度具體落實項目范圍管理的過程控制工作。
“兩組一會”就是由投資人下文成立的項目組，項目組按照項目法人制要求運行。項目組以業(yè)主身份對項目建設(shè)實施全面管理，承擔項目建設(shè)責任。項目協(xié)調(diào)組是由企業(yè)相關(guān)管理部門組成的。這些相關(guān)職能部門包括：工程建設(shè)管理部門、投資計劃管理部門、設(shè)計與造價咨詢部門、財務(wù)審計部門、安全環(huán)保部門、物資裝備部門、效能監(jiān)察部門等。協(xié)調(diào)部門按照職能分工，發(fā)揮各自對項目實施的服務(wù)指導、協(xié)調(diào)監(jiān)管的作用。項目現(xiàn)場協(xié)調(diào)會是由建設(shè)行政管理部門（或項目管理辦公室）牽頭召集，項目協(xié)調(diào)組，項目建設(shè)有關(guān)各方參加現(xiàn)場辦公會。項目現(xiàn)場協(xié)調(diào)會是獨立于監(jiān)理工地例會以外的工作會議制度，確保項目正常有序的實施。
1、投資前風險規(guī)避不足
由于缺乏風險投資的操作經(jīng)驗，中國的風險投資公司在投資項目時，都不同程度地出現(xiàn)了在項目盡職調(diào)查階段對很多風險估計不足，一般較少使用相關(guān)的定量分析方法，而且對估計到的風險處理和控制辦法并不得當，從而在一定程度上造成了在投資前對風險的規(guī)避不力。另外，由于經(jīng)驗不足，在投資協(xié)議的擬定中，往往沒有充分考慮到控制投資風險的需要，存在諸多不完善的地方。例如對于“一票否決制”、“股權(quán)逐步釋放”等條款，有些早期的風險投資項目的投資協(xié)議中就沒有設(shè)置，結(jié)果造成投資后碰到此類問題，缺乏有效的控制手段，甚至束手無策。
2、信息不對稱現(xiàn)象嚴重
中國風險投資還面臨一個嚴重問題，就是風險投資方和風險企業(yè)存在著比較大的信息不對稱。按理論來說，由于風險投資在一定程度上，積極介入了風險企業(yè)的管理，使風險投資相比其他投資方式而言，在一定程度上能夠緩解信息不對稱現(xiàn)象。但由于中國特殊的環(huán)境，風險投資和風險企業(yè)之間的信息不對稱還是非常嚴重的。一個原因是由于中國公司普遍存在著治理結(jié)構(gòu)的不完善，不僅缺乏完善的制度，更嚴重是創(chuàng)業(yè)者對治理結(jié)構(gòu)的意識普遍比較薄弱。例如很多創(chuàng)業(yè)人員認為自己是老板，不愿意向風險投資股東公布相關(guān)信息。因此，風險投資對投資項目的監(jiān)管存在很大的障礙。另外，中國由于缺乏完善的信用體系，創(chuàng)業(yè)者、職業(yè)經(jīng)理人的道德風險相對較高，加重了信息不對稱，影響了對投資風險的控制。
二、風險投資項目風險的分布特點
中國風險投資發(fā)展到現(xiàn)在，很多風險投資公司已經(jīng)投資了很多項目，已經(jīng)積累了一定的風險投資實踐經(jīng)驗。在項目運作的實踐過程中，發(fā)現(xiàn)投資項目的風險存在著突出的共性問題。
1．資金不足嚴重影響風險企業(yè)的生存和發(fā)展
目前中國的風險投資項目普遍存在的一個問題是：風險企業(yè)資金不足，陷入財務(wù)危機。出現(xiàn)這種情況的原因是多方面的，一個原因是與中國風險投資的投資方式有關(guān)。中國風險投資初期不太注重聯(lián)合投資，通常是一家風險投資公司投資一家企業(yè)。在投資時，風險投資比較重視進入價格和所占股份，對項目發(fā)展所需資金往往缺乏細致分析，造成投入資金不足，或者在項目發(fā)展過程中實際情況與預(yù)測發(fā)生較大偏離，使投入資金難以支持項目達到投資時所期望的經(jīng)營目標。按照風險投資理論，風險投資應(yīng)該是接力棒式的投資，但在目前中國，風險投資較少愿意接下其他投資者投資的企業(yè)，因此造成創(chuàng)業(yè)企業(yè)第二輪融資困難。這樣出現(xiàn)了很多風險投資公司所投項目缺資金，但該風險投資公司由于擔心繼續(xù)投入資金后，投資風險變大，因此不敢繼續(xù)投資。而其他投資公司又覺得你都不愿意增資，肯定是項目不好，所以也不愿意接手和投資于該類型的風險企業(yè)。使投資的風險投資公司既退不出去，又不敢追加投資，陷入兩難境地。
風險企業(yè)處于發(fā)展期，第一輪的融資顯然不能解決其所需資金，如果不能籌得擴張所需資本，就直接危及風險企業(yè)的健康發(fā)展，甚至危及生存。這種困境是投資項目的一個典型風險。
2．產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一造成風險企業(yè)市場適應(yīng)能力差
中國很多高風險項目的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)及業(yè)務(wù)單一，市場適應(yīng)能力差，當相關(guān)市場變化或者競爭激烈時，收入就受很大影響。還有一些項目由于產(chǎn)品定位超前，原來定位的市場成長緩慢，而企業(yè)沒有其他替代產(chǎn)品和收入來源，只能空等相關(guān)市場的發(fā)展，導致財務(wù)狀況惡化，形成風險。產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一、企業(yè)缺乏長遠規(guī)劃能力是目前中國風險投資項目的主要風險之一。
3．公司治理落后，管理能力低下
中國多數(shù)風險投資機構(gòu)所投資的企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，制度不規(guī)范，造成經(jīng)營管理效率低下，經(jīng)營成本得不到控制，影響盈利。投資企業(yè)缺乏為股東創(chuàng)造價值的經(jīng)營理念，致使投資企業(yè)常常對風險投資公司進行信息屏蔽，加大信息不對稱，也加大了風險投資的投資風險。
一些創(chuàng)業(yè)者存在道德風險，特別是當技術(shù)出資方是企業(yè)經(jīng)營管理者時，往往會出現(xiàn)人為提高企業(yè)經(jīng)營成本，或者采用轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等方式獲取私利的現(xiàn)象。由于制度不健全，致使對其道德風險控制力度有限。同時，一些創(chuàng)業(yè)者多為技術(shù)專才，缺乏管理經(jīng)驗，綜合管理能力弱，影響了風險企業(yè)的發(fā)展。
4．財務(wù)風險影響了盈利
風險企業(yè)財務(wù)方面的特征也有比較多的共性，其中一個重要特征是風險企業(yè)的應(yīng)收帳款比例高，影響了企業(yè)的盈利。
三、風險管理的方式與應(yīng)對策略
1、管理方式
第一，采取更嚴格的法律約束，在投資協(xié)議中增加對風險投資的特別保護條款。對于在投資前投資協(xié)議中相關(guān)約束條款缺乏的項目，在投資項目增資或者其他事件發(fā)生時，應(yīng)當利用此契機，作為談判的條件，加入新的約束條件，以加強對投資項目的監(jiān)控力度，防范和規(guī)避風險的發(fā)生。由于創(chuàng)業(yè)企業(yè)一般急需第二輪的融資，所以風險投資公司如果愿意給該項目繼續(xù)投資，在與創(chuàng)業(yè)者做增資談判時，由于在談判時處于有利地位，可以把加入的相關(guān)條款作為繼續(xù)投資的前提，從而加強投資協(xié)議中的監(jiān)管條款的效力。
第二，推進投資企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范化。風險投資公司必須有意識地推動風險企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，培育風險企業(yè)對規(guī)范化管理的意識。要明確股東大會、董事會、監(jiān)事會及經(jīng)營管理層的責權(quán)利，以制度的設(shè)立與完善制約投資者與經(jīng)營者的行為。要用樹立現(xiàn)代企業(yè)管理理念，以先進的管理手段與管理方式，對企業(yè)進行規(guī)范管理。
第三，以提供增值服務(wù)契入監(jiān)管。根據(jù)中國創(chuàng)業(yè)者的文化習慣，中國風險投資方應(yīng)該對投資企業(yè)的風險管理采用靈活的策略。要與被投資企業(yè)建立比較好的關(guān)系，多提供管理咨詢，幫助引進客戶、合作伙伴等增值服務(wù)。用服務(wù)來換取投資企業(yè)的配合，從而有利于對被投資企業(yè)信息的及時掌握，做好對其風險管理和監(jiān)控。
2、應(yīng)對策略
中圖分類號：F46 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）06-0077-01
一、政府投資建設(shè)項目成本控制的原則
投資項目成本控制原則是成本管理的基礎(chǔ)和核心，項目負責人在對項目進行成本控制時，必須遵循全面和動態(tài)兩個基本原則：
（一）全面性原則
項目成本的全面控制是一個系統(tǒng)的實質(zhì)性內(nèi)容，項目建設(shè)的各個方面相互影響，相互交織，需要從橫向和縱向上加強對項目的成本控制。橫向方面，要在項目的各參與方和項目的各個構(gòu)面加強管理，使成本控制達到人人有責，人人負責的效果。在縱向上，要求成本控制工作要隨著項目施工進，既不能疏漏，又不能時緊時松，應(yīng)使施工項目成的各個階段連續(xù)進行自始至終置于有效的控制之下。
（二）動態(tài)性原則
政府投資項目的建設(shè)是一個長期復雜的過程，其中無論是組織、管理、經(jīng)濟還是技術(shù)中的哪一方面發(fā)生變化，都會對整個項目產(chǎn)生影響。且由于建設(shè)項目具有一次性的特點，一旦失去控制就很難挽回，所以對項目的動態(tài)控制尤其重要。我國現(xiàn)階段把主要精力放在施工階段，審核施工圖預(yù)算和工程竣工決算上，即進行事后控制。假如項目在經(jīng)濟上不合理，決策存在失誤，假如設(shè)計方案不是最優(yōu)，造價師就無能為力了，只能將錯就錯，被動地反映施工圖的工程量。因此，對工程造價進行全過程的控制是工程造價管理發(fā)展的必然趨勢。
2 政府投資項目成本的影響要素
致使投資項目成本發(fā)生變動有多方面因素，有客觀、主觀，也有外部、內(nèi)部各類影響要素影響成本升降的作用方向和作用力不同，一些影響小，一些影響大。預(yù)測施工成本時濡掌握項目成本影響因素的方向、力度和性質(zhì)。
2.1 政府政策的影響
政府投資建設(shè)項目規(guī)模大、投資金額較多，倘若沒有政府資金的支持難以承受較大的投資風險。故此，政府政策對政府投資項目成本管理有著很大的影響。
2.2 技術(shù)裝備和項目規(guī)模
在施工條件中順目規(guī)模增加后，建設(shè)單位需要分擔的費用份額會變少，單位項目的平均成本會下降。如果工程項目的規(guī)模很小采取新技術(shù)、新工藝和新設(shè)備，項目耗費的人工費用、機械設(shè)備和原材料也會減少，以此節(jié)約其變動成本。
2.3 項即管理水平和勞動者技術(shù)
如果一線的生產(chǎn)工人有著熟練的技術(shù)，項目管理人員的管理水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)也會更高。該項目勞動耗費也會變少，優(yōu)化項目管理時需提高勞動者的技術(shù)，降低工程項目的成本。
3 政府投資項目成本管理和控制措施
項目成本是施工與管理費用總和，反映出工程物資消耗和勞動消耗情況。工程成本大致分為間接和直接兩種，間接是施工單位施工時的各項支出，即施工人工費、行政費、辦公費和水電費等；直接是材料費、人工費、機械使用費等。任何項目管理模式均包含成本管理工作過程，貫穿所有項目生命周期。
3.1 項目施工前期的成本管理和控制
3.1.1 投資決策
政府投資建設(shè)項目施工前期需開展投資決策、設(shè)計規(guī)劃、招投標工作，而該階段的單位要以預(yù)測成本、項目設(shè)計、招投標的方式降低成本。預(yù)測成本屬于成本管理基礎(chǔ)，這是編制成本控制目標前提。相關(guān)單位需合理結(jié)合項目人工技術(shù)水平、機械設(shè)備和實施條件，預(yù)測個項目成本。預(yù)測時需嚴格制定預(yù)測計劃，并調(diào)查環(huán)境條件搜集成本資料，構(gòu)建預(yù)測模型。通過選取合適預(yù)測方法，構(gòu)建目標成本。
3.1.2 設(shè)計規(guī)劃
設(shè)計規(guī)劃時要分析工程項目最低周期成本，在使用者要求下火的最佳綜合效益。經(jīng)過不斷改進來增加建筑物價值，該階段需以前期預(yù)測結(jié)果，和項目實際情況相結(jié)合，制定出合理有效的組織措施通過確定、編制成本計劃腔制生產(chǎn)消耗情況，并編制核算生產(chǎn)經(jīng)營計劃。以設(shè)計規(guī)劃成本項目的情況落實好后期責任管理制度。
3.1.3 招投標階段
招投標階段也屬于項目成本控制重要階，不同的項目會對招投標方式，合同內(nèi)容有所影響。許多的政府投資建設(shè)項目屬于代建制，招投標也應(yīng)結(jié)合該建設(shè)模式開展針對性成本控制。代建制中，代建單位設(shè)計規(guī)劃應(yīng)當參與項目實施，可利于施工研究。評標時招標方需考慮建設(shè)方案、后期運營方案，綜合考慮之后選擇最佳方案，施工圖預(yù)算時，需按照設(shè)計施工圖的建設(shè)規(guī)模、材料標準、來源，精確計算出單位工程量并采取工程量清單計價和定額計價的方式，確定出工程造價和工程標底。
3.2 項目施工中期的成本管理和控制
工程成本管理和控制的重要階段是施工階段。該階段中施工組織方需做好事前控制，全程、動態(tài)化控制整個工程，做好信息管理和合同管理合理降低成本量。
3.2.1 控制好施工預(yù)算
代建制模式中施工圖會影響到工程成本，需優(yōu)化施工圖，控制不必要支出。先要復核社會中介編制施工圖預(yù)算，再利用交叉復核法復核施工圖，委托另外單位做好復核工作，清查計價方法和清單工程量。
項目施工時出現(xiàn)的設(shè)計變更，要采取嚴格聯(lián)審會議，需要設(shè)計變更時，業(yè)主把設(shè)計變更涉及的費用項目和內(nèi)容交予財政部門，財政部門、紀檢部門和審計部門組合成為聯(lián)審會分析其合理性和必要性。
3.2.3 加強現(xiàn)場成本管理和控制
成本控制是施工時依據(jù)成本計劃和目標嚴格控制項目費用支出，并及時發(fā)現(xiàn)不必要損耗。通過利用高性價比的新材料和新工藝，讓工程項目實現(xiàn)預(yù)期目標，降低費用和成本。項目施工的成本控制多是機械費用、人工費和材料費控制，控制材料費是依據(jù)項目經(jīng)理施工時的限額領(lǐng)料方法落實，提前預(yù)測和籌劃材料費用，并降低材料支出。項目成本管理和控制的關(guān)鍵是人工費用，相關(guān)項目經(jīng)理可依據(jù)鋼筋模板量、內(nèi)部施工預(yù)算計算定額人工日，依據(jù)安全生產(chǎn)用工條件按比例交給項目工長管理，以合同規(guī)定明確人工單價項目內(nèi)部還應(yīng)采取人員合理調(diào)度和動態(tài)管理提升生產(chǎn)率將工資含量加以控制，嚴控人工費開支控制管理費用和機械費用要在開支時合理控制，對現(xiàn)場核算情況要加強把握。
3.2.3 成本核算
成本核算包含施工時資金消耗情況、成本與利潤成本核算時要遵循成本開支的范圍，對非成本費用和成本費用的支出劃清界限。實際成本的材料耗費量，需以計算期的工程施工耗費量為準。項目成本核算有會計核算和表格核算法兩種。會計核算是利用借貨記賬法，對項目成本組織核算。而表格核算法是對采集的信息制定相應(yīng)的表格，構(gòu)成項目成本的核算體系。成本核算要滿足基本的會計核算標準，重視責任成本核算。
3.3 項目竣工后成本管理和控制
該階段是運營、維護好已建的工程項目，對成本控制制定合理方案并加強項目成本的竣工結(jié)算和成本控制。
政府投資項目是以政府財政基本建設(shè)資金為投資主體的項目，具有規(guī)模大、工期緊、質(zhì)量要求高、社會影響力大和公益性等特點。政府投資工程主要集中在改善社會和經(jīng)濟環(huán)境方面的項目上，如美國政府的職能定位，政府主要投資城市設(shè)施、交通、農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施以及軍事及國防設(shè)施、政府辦公用房等領(lǐng)域[1]。盡管工程項目管理改革的趨向和總體效果令人落單，然而政府工程不同于一般投資項目，在實際工程管理中仍然存在一些問題，如政府監(jiān)管制度的缺位、造價管理制度的不完善等[2]。鑒于政府投資工程項目的特殊性，其成本管理與控制不僅關(guān)系到國家戰(zhàn)略發(fā)展成敗的關(guān)鍵，而且切實可行的工程項目成本管理模式有利于工程項目市場的成熟，具有一定的示范效應(yīng)[3]。政府投資工程的成本管理與控制是一項系統(tǒng)工程，因此政府與代建企業(yè)的積極配合，探討如何進行全過程、全方位的管理，對保證政府工程造價實施有效的管理與控制具有重要意義。
一、政府行政管理在工程成本管理中的職能定位
1.1國外政府投資工程管理經(jīng)驗
1. 美國式管理方法
美國是一個聯(lián)邦制的國家，在政府投資工程項目的管理上，盡管聯(lián)邦和各州都制定了各自的管理體系。但均具有如下共同點：①政府投資工程受嚴密的法律法規(guī)體系制約，如《聯(lián)邦采購規(guī)章》、《訂立政府合同時促進公平競爭的法律》等；②政府投資工程實行相對集中的專業(yè)化的管理，美國各級政府一般根據(jù)其專業(yè)的不同，分別由不同的部門實行專業(yè)化的管理，如住宅及城市設(shè)施、農(nóng)業(yè)設(shè)施分別由住宅及城市建設(shè)部、墾務(wù)局實施管理；③在工程建設(shè)合同中，政府只是相對于承包商有“部分特權(quán)”的平等主體，這有利于在項目成本管理中各施其職，無過多的干預(yù)；④政府投資工程有相對獨立的內(nèi)、外部監(jiān)督機制，在有較地防止腐敗行為，保證投資效果。
在實際工程中具體的實施原則及方法如下：投資階段有專門職能部門進行成本預(yù)測和計劃。招標階段通過各種媒介招標公告，合理地通知潛在的承包商有關(guān)采購事項，認真考慮所有的標書和投標文件的原則，而且不能用任何方式阻止可能參與投標的公司，這促進完全與公開的競爭，也是成本控制的重要方法。在美國，為增加合同談判的砝碼，只有具備豐富管理能力和實踐經(jīng)驗的人才能擔當政府工程建設(shè)合同談判工作。值得一提的是，政府為了保護公眾的利益可以中止合同，如政府可以從別處以更低的價格采購到此商品或服務(wù)時[3]。
2. 新加坡政府投資工程管理的特點
一方面從業(yè)主的角度，通過新加坡建筑工業(yè)發(fā)展委員會來對工程進行監(jiān)督管理；另一方面，通過業(yè)主雇用的顧問工程師對承包商的施工質(zhì)量進行管理。而工程成本管理通過審查政府工程的預(yù)算以及在工程實施完畢后，對工程投資進行審計來進行控制和管理。
1.2我國政府在工程成本管理中的角色分析
隨著改革步伐逐步深化，促進了我國經(jīng)濟從計劃到市場的轉(zhuǎn)變，政府投資項目管理模式經(jīng)歷了工程項目指揮部型政府采購型項目法人責任制型，到目前新型模式---代建型的轉(zhuǎn)變[4]。代建型模式不僅有利于發(fā)揮專業(yè)單位的技術(shù)和管理優(yōu)勢，還可以避免由于權(quán)力的過分集中而滋生的腐敗。然而，目前，缺乏嚴格的配套法規(guī)和制度，而且建管一體也難以控制投資規(guī)模，因此本節(jié)結(jié)全國外先進的管理經(jīng)驗，探討政府行政部門如何履行好其管理職能，對于實際工程的成本控制具有重要意義。
工程成本管理與造價控制可分為三個層次，即政府，中介組織、建設(shè)市場的交易主體-業(yè)主和承包商。其中，政府作為宏觀調(diào)控的主體是成本控制的最高層，其次為中介組織，具備一定的行政管理職能，而微觀成本控制主體應(yīng)是業(yè)主和承包商。政府在發(fā)揮作用的過程中，應(yīng)尊重市場規(guī)律，處理好與市場的關(guān)系，限制與市場規(guī)則相違背的政府不規(guī)范行為，以保證市場的公平競爭。在市場經(jīng)濟條件下，對政府投資工程，政府應(yīng)該明確其管理的職能范圍重點監(jiān)管其投資費用，而工程價格，則應(yīng)該由市場競爭來形成，政府不應(yīng)過多強行干預(yù)?？傊?，政府直接管理的范圍必須以對公眾利益的損害或潛在的損害，且市場調(diào)節(jié)和法律壁壘難以實現(xiàn)為限，任意擴大政府職能范圍是對法律壁壘的破壞，進而破壞市場機制[5]。
二、基于代建型模式下的政府工程成本管理與控制措施
“代建制”項目管理模式，是指政府通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位(代建單位)，負責項目的投資管理和建設(shè)實施的組織工作，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，項目建成后交付使用單位的制度。一般政府可根據(jù)投資項目的要求，特點選擇不同的代建模式，如項目管理(PM)、項目管理承包(PMC)、“設(shè)計+采購+施工”總承包(EPC)模式。由于政府工程項目的建設(shè)規(guī)模大，周期較長，生產(chǎn)要素價格變化頻繁，工程成本復雜多變，因此成本管理控制貫穿于項目的決策階段、設(shè)計階段、工程招投標階段、施工階段以及運營維護等過程。
2.1投資決策階段的成本控制
一般，投資決策階段對工程成本影響程度最高，直接關(guān)系到項目投資規(guī)模及建設(shè)的科學性。政府行政部門組織行業(yè)專家論證建設(shè)標準水平（如建設(shè)規(guī)模、占地面積、工藝裝備、建筑標準等）以及建設(shè)地區(qū)及建設(shè)地點。該階段成本控制要點如下：
1. 市場調(diào)研及項目資料收集。投資成本預(yù)測需要許多資料，如主要材料設(shè)備的價格、大宗材料采購地以工程所在地的水電路狀況、地質(zhì)情況等。
2. 全面細致編制投資估算。成本預(yù)測結(jié)合中標價根據(jù)各項目的實施條件、人員素質(zhì)、機械設(shè)備等進行預(yù)測，包括目標成本預(yù)測、成本降低目標的預(yù)測等。一般項目投資估算分為三個階段：項目建議書階段的投資估算，初步確定項目地理位置等，投資估算誤差允許30%；初步可行性研究階段的投資估算，進一步明確項目可性行，投資估算誤差允許20%；詳細可行性研究階段的投資估算，深入研究項目技術(shù)可行性確定投資方案，投資估算誤差允許10%。
2.2設(shè)計階段的成本控制
據(jù)資料統(tǒng)計顯示，設(shè)計階段對整個項目造價的影響為 35％～75％。此階段的成本管理重點是根據(jù)成本預(yù)測結(jié)果，結(jié)合工程實際情況，制定有效的技術(shù)組織措施，確定成本目標，編制成本計劃。了有效地控制工程造價，重點控制如下環(huán)節(jié)：
1. 加強設(shè)計過程的協(xié)調(diào)與監(jiān)督
政府投資工程的建設(shè)方式主要采用傳統(tǒng)的“三角方式”，即業(yè)主分別與設(shè)計機構(gòu)和承包商簽訂設(shè)計和施工合同，政府行政管理部門直接對設(shè)計工作進行管理和協(xié)調(diào)，在施工階段則由設(shè)計人員代替業(yè)主行使一定的監(jiān)督職權(quán)，另外，也有采用設(shè)計――建造方式以及CM方式等。就我國目前形勢看，首先要推進設(shè)計――建造工程總承包方式。傳統(tǒng)的勘察、設(shè)計與施工平行發(fā)包方式協(xié)調(diào)成本高，缺乏在一個主體上的有效控制，難以發(fā)揮設(shè)計的主導作用，設(shè)計與采購和施工脫節(jié)，容易導致采購和施工的返工，從而增加造價。
2. 完善設(shè)計招標，促進完全與公開的競爭
招投標制度作為市場經(jīng)濟下被人們所接的一種重要采購及競爭手段。一般，設(shè)計費只占整個工程投資的 1％～2％，但對造價的影響卻非常大。招標過程可參考國外的一些做法，如美國。招標階段通過各種媒介招標公告，認真考慮所有的標書和投標文件的原則，而且不能用任何方式阻止可能參與投標的公司，這促進完全與公開的競爭。盡管近幾年，各級紀檢、監(jiān)察、審計等部門積極監(jiān)督工程招投標，加大工程建設(shè)反腐敗力度， 但實踐中仍然存在職責不明，主次不清，流于形式的問題。因此，應(yīng)該加強監(jiān)督力度，嚴格資質(zhì)審查，這樣才能體現(xiàn)招標對投資的控制的優(yōu)勢。通過技術(shù)比選、效果評價和經(jīng)濟分析，力求經(jīng)濟合理條件下確保技術(shù)先進和科學性，在滿足使用功能前提下具有外觀造型別致美觀。
2.3工程實施階段的成本控制
政府工程通過招投標確定了造價后，施工單位一般情況是不能改變價格，只能按照招標文件要求按時保質(zhì)完成任務(wù)。施工過程的成本控制涉及內(nèi)容較多，主要包括材料費控制、機械費控制、人工費控制和管理費控制。一般成本控制的措施較多，筆者認為政府工程應(yīng)采取圖1所示措施。
圖1 成本管理措施
1. 分解預(yù)算成本。預(yù)算成本應(yīng)根據(jù)中標后的施工圖進行分析、歸類而得的。其中根據(jù)工程量和預(yù)算單價計算人工費、材料費、機械及備件使用費，施工管理費按工程類別、計費基礎(chǔ)和費率的計算。
2. 確定計劃成本。以預(yù)算成本為基礎(chǔ)，考慮各個項目的可能支出
3. 實施成本控制。為了控制項目成本，要求成本支出必須按定額執(zhí)行。如材料用量的控制，應(yīng)以消耗定額為依據(jù)，實行限額領(lǐng)料。材料及機械設(shè)備購置實際單價超過預(yù)算單價，需報經(jīng)營部門找業(yè)主簽證，以便在合同外另結(jié)算工程款。
值得一提的是，客觀上在施工階段任何工程項目都不可避免的會發(fā)生工程變更，也是造價難以控制的項目。政府主管部門或業(yè)主應(yīng)加大變更審查力度，認真分析變更的必要性和可行性。建設(shè)單位應(yīng)做到如下變更原則：及時變更的原則，嚴格控制工程變更程序的原則，深入現(xiàn)場及時了解、收集相關(guān)信息資料，合理確定變更價款，這樣才能最大減少變更費用和支出。
2.4結(jié)算階段的成本控制
結(jié)算階段是決定項目實際造價的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是政府工程造價控制的最后一個環(huán)節(jié)。目前政府工程的結(jié)算實行三級審核制度，即監(jiān)理-業(yè)主-審計三次審核。工程結(jié)算需要資料復雜繁多，因此資料提供務(wù)必保證準確性和完整性，特別是工期較長的工程資料要認真保管。結(jié)算工作牽涉到很多利益問題，為了能一舉改變過去政府工程結(jié)算周期過長的問題需要建立相關(guān)制度。如2007 年深圳市實施了《深圳市人民政府部門行政首長財經(jīng)責任問責暫行辦法（深府辦〔2007〕91 號）》，并取得了很好效果。
3結(jié)束語
隨著改革步伐逐步深化，促進了我國經(jīng)濟從計劃到市場的轉(zhuǎn)變，市場經(jīng)濟體制更完善，政府投資項目管理的新型模式不斷被運用，如“項目法人責任制”、“項目代建制”。作為政府工程項目管理的核心之一，成本管理與控制也呈現(xiàn)出許多市場化的新特點。在市場化的大背景下，政府工程成本管理也必然以市場方式進行，如籌資、管理等。然而，目前政府工程成本管理方式與社會主義市場經(jīng)濟體制還存在不適應(yīng)的現(xiàn)象，而且也發(fā)達國家也存在一定的差距，需要更加深入地探索適合我國國情的管理方式。
參考文獻
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本文結(jié)合近年來財政性投資項目管理工作經(jīng)驗，對于財政部門如何有效做好財政性投資項目管理工作進行思考，提出建議，供大家參考。
一、加強財政性投資項目有效管理的緊迫性
1.加快轉(zhuǎn)變政府管理職能的客觀要求
在經(jīng)濟全球化新形勢下，政府必須加快管理職能的轉(zhuǎn)變，建立適應(yīng)新的發(fā)展要求的政府投資管理體制，推進公共財政制度。這就要求政府尤其是財政部門既要退出“越位”，也要理順“錯位”，還要強化“缺位”。
2.切實提高財政投資效能的需要
當前財政投資項目的建設(shè)管理中存在著決策隨意，“三超”現(xiàn)象較為普遍，改方案，工程拖延、投資浪費，管理失控、缺乏監(jiān)督等問題，容易滋生腐敗，有損于政府在公眾中的形象，并給財政部門帶來很大壓力。如何有效管理財政投資項目，提高公益性項目的投資效益，成為政府及其投資主管部門亟待解決的一個現(xiàn)實問題。
3.完善財政投資項目管理體制的迫切要求
加強財政投資項目管理，建立“科學決策、合理設(shè)計、運作規(guī)范、監(jiān)管嚴格”的財政投資項目管理體制，完善政府投資項目的決策、審批和建設(shè)程序，有利于避免當前存在的不顧實際擴大建設(shè)規(guī)模，貪大求洋的政府投資浪費和失誤，從而不斷提高財政投資項目的綜合效益。
二、在管理中發(fā)現(xiàn)的主要問題
1.財政性投資項目的建設(shè)標準及投資規(guī)模難以控制
目前，的財政性投資項目建設(shè)缺乏規(guī)范主體。由于投資和建設(shè)的主體基本上合二為一，相應(yīng)地就缺少了投資約束機制，造成政府對項目建設(shè)過程也缺乏有效的外在管理和制約手段；而財政性投資項目基本都是公益性項目，其資金主要來源于政府財政性資金，資金是無償撥付和使用的。
2.項目的投資決策機制不夠完善
項目的決策往往決定了該項目的投資規(guī)模，但目前我國的政府投資項目決策的科學性受到較大的影響，主要原因是政府投資項目的決策機制不完善?？茖W的決策機制直接影響投資決策的質(zhì)量，而投資項目的決策在整個項目周期中至為重要。
3.建設(shè)的組織實施與工程成果使用單位不分清
目前，項目的業(yè)主就是今后的使用單位，使用單位充當業(yè)主，致使投資失控，“三超”現(xiàn)象大量存在。在政府投資項目中，所有者與使用者的利益是分離的，由于政府承擔了投資風險，使用者為了單位或個人的利益，尤其是對于財政性投資項目，屬于基本建設(shè)和公益性投資，其投資效果難以衡量，很難追究項目管理者的責任，造成了投資的大量浪費，也容易成為腐敗問題滋生的溫床。
4.缺乏統(tǒng)一的管理制度和規(guī)則
當前國家和地方基本沒有針對政府投資項目的管理制度，各個城市做法不一，在體制和管理方式上基本上是各自為政。政府投資項目管理的歸口單位，從量上占較大份額的部門來看，大部分在建設(shè)行政主管部門，一些在計劃部門，同時也還分散在如土地行政管理部門、城建部門、水利、交通部門等多個部門。
三、對財政性投資項目有效管理的一些思考和建議
1.建立科學合理的決策機制
工程項目的全過程包括投資決策階段、設(shè)計階段、項目實施階段、項目營運階段，每個階段又包含了若干個環(huán)節(jié)和步驟，加強每一個環(huán)節(jié)的管理對工程投資的控制都有著重要的意義。從國內(nèi)外工程實踐及工程投資資料分析表明，投資決策階段對整個項目投資影響度為75％-95％，設(shè)計階段的影響為35％-75％，施工階段為5％-35％，竣工階段為0-5％。從以上數(shù)據(jù)可見，項目的決策合理與否對項目的投資控制起著半兩撥千斤的作用。
2.重點加強設(shè)計階段的投資控制
工程設(shè)計的主要有方案設(shè)計、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計三個主要階段，其間還有過程中的設(shè)計變更等影響工程投資的過程。方案設(shè)計主要是在決策階段，這個階段應(yīng)該注意方案的合理性，堅持先進適用、經(jīng)濟合理的設(shè)計原則。在設(shè)計階段主要從以下幾方面進行有效控制：對設(shè)計方案進行優(yōu)選或優(yōu)化設(shè)計，推廣限額設(shè)計，加強對設(shè)計概算、施工圖預(yù)算的編制管理和審查，提高設(shè)計質(zhì)量。
3.招投標及簽訂合同階段
實行工程招標投標是我國建筑市場走向規(guī)范化、完善化的重要措施之一。目前實行工程量清單計價模式進行招投標過程中，清單編制的質(zhì)量對項目投資影響很大。清單編制混亂、漏項、數(shù)量錯誤、項目特征描述失真，都是承包人在項目實施過程中合理索賠的依據(jù)。財政部門同時應(yīng)加強合同管理力度，要求建設(shè)單位應(yīng)嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定的要求，不得簽訂實質(zhì)性違反招標文件的合同條款，從訂立合同這個重要關(guān)卡上，進行投資控制。
4.施工階段的工程變更投資控制
中圖分類號：F275 文章編號：1009-2374（2016）10-0187-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2016.10.091
企業(yè)建設(shè)投資項目財務(wù)管理工作是一項綜合性的管理工作，關(guān)系到企業(yè)建設(shè)投資的全過程，涉及資金運用，體現(xiàn)各方面的財務(wù)關(guān)系，在企業(yè)建設(shè)投資項目的前期、實施過程和竣工之后發(fā)揮著組織、計劃、指揮、監(jiān)督和調(diào)節(jié)的功能，能夠合理分配、使用資金，最終達到提高企業(yè)效益的目的。當前隨著社會經(jīng)濟體制的不斷完善，投融資體制不斷的深化改革，企業(yè)建設(shè)投資項目財務(wù)管理工作逐步轉(zhuǎn)型，成為企業(yè)經(jīng)營管理的重要組成部分，進一步加強財務(wù)管理，緊抓涉及企業(yè)從籌集、投入到產(chǎn)出的全方位的財務(wù)管理的工作環(huán)節(jié)，緊跟經(jīng)濟發(fā)展的步伐，有助于規(guī)范財務(wù)行為，有助于維護市場秩序，有利于進一步推動整個社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展。
1 企業(yè)建設(shè)投資項目財務(wù)管理的不足
財務(wù)管理工作是企業(yè)建設(shè)投資項目的重要環(huán)節(jié)，涉及到企業(yè)生產(chǎn)、運營的各個方面，就當下情況來看，企業(yè)建設(shè)投資項目在財務(wù)管理方面還存在一些不足之處，具體的表現(xiàn)內(nèi)容如下：
1.1 財務(wù)管理基礎(chǔ)工作薄弱，財務(wù)信息系統(tǒng)功能不完善
有一些企業(yè)的建設(shè)投資項目財務(wù)管理人員工作能力不強，利用一己之私虛構(gòu)項目涉及財務(wù)管理的內(nèi)容，使得設(shè)計概算編制沒有科學參考，數(shù)據(jù)不嚴謹。有些企業(yè)更是急于立項成功，在未有可行性研究報告的依據(jù)之前就沖動行事，使得概算與計劃、預(yù)算不符合，導致預(yù)算成本和實際投資之間存在出入，給企業(yè)的財務(wù)管理工作帶來很大的干擾，一定程度上也影響了企業(yè)的長久發(fā)展。另外，還有一些企業(yè)不重視建設(shè)投資項目的前期基礎(chǔ)財務(wù)工作，缺少專職從事會計和擁有豐富財務(wù)管理經(jīng)驗的專職人員，項目管理人員對于企業(yè)的建設(shè)投資項目的基本程序和實施程序以及相關(guān)的法律法規(guī)要求認識不到位，財務(wù)管理基礎(chǔ)環(huán)節(jié)薄弱，僅僅依靠建設(shè)投資財務(wù)部門是遠遠不夠的，各部門之間不能做到有效溝通，況且工作的相互配合程度較低、效率較差，企業(yè)的整體財務(wù)信息系統(tǒng)功能不完善，沒有切實可行的規(guī)范化和標準化的財務(wù)信息管理體系，也不能完全做到公平、公正、公開，導致有些項目投資盲目甚至造成嚴重的經(jīng)濟損失，阻礙企業(yè)的正常發(fā)展。
1.2 建設(shè)投資項目的內(nèi)部財務(wù)管理制度不健全
就目前情況來說，我國大部分的企業(yè)建設(shè)投資項目存在財務(wù)管理制度不健全的問題。不管是在企業(yè)前期的籌集、勘察、設(shè)計階段，還是后期的監(jiān)管、決算時期，或多或少地存在問題。一方面財務(wù)管理工作人員的專業(yè)財務(wù)素質(zhì)不高，導致企業(yè)預(yù)算不準，忽視財務(wù)管理的重要性，使得財務(wù)管理工作落實困難；另一方面缺少健全的財務(wù)管理監(jiān)督機制，使得財務(wù)人員工作懈怠，存在得過且過的消極態(tài)度。另外，財務(wù)監(jiān)督機制不完善，導致已有的某些財務(wù)管理機制空有框架而疏于貫徹落實，不僅保證不了企業(yè)建設(shè)投資項目各環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量，欠缺內(nèi)部監(jiān)督，時有違規(guī)操作現(xiàn)象發(fā)生，一定程度上阻礙了企業(yè)發(fā)展，也增加了企業(yè)建設(shè)投資和運營的風險。
1.3 建設(shè)投資項目前期的財務(wù)管理工作不全面
企業(yè)建設(shè)投資項目的前期，財務(wù)管理的基礎(chǔ)工作繁多并且復雜，但是有些企業(yè)并未重視前期的財務(wù)工作，不能很好地與其他各部門溝通交流工作細節(jié)，在未完全達成一致協(xié)商的情況下就盲目投資建設(shè)，審核環(huán)節(jié)松懈，沒有科學的建設(shè)投資計劃，使得計劃和預(yù)算不能完全契合。此外，建設(shè)投資項目的細節(jié)需要商榷的地方很多，基本建設(shè)項目的各種資金使用途徑與預(yù)算管理范圍存在差距，投資規(guī)模上也出現(xiàn)不相符的問題，不能完全根據(jù)國家的相關(guān)政策和實際的市場情況隨機應(yīng)變，預(yù)算與概算不匹配問題頻出，沒有全面、科學、有效的投資規(guī)范，處理不當計劃、預(yù)算與概算的問題，前期財務(wù)管理工作不全面，嚴重阻礙企業(yè)建設(shè)投資項目之后的正常運營。
1.4 建設(shè)投資項目實施過程中財務(wù)管理不到位
可以說建設(shè)投資項目實施過程是企業(yè)整個運營的核心環(huán)節(jié)，包含建設(shè)投資項目從審批立項、建設(shè)投資一直到項目完工驗收的過程，關(guān)系到整個企業(yè)能否順利建設(shè)，必須加以重視。但是目前有些企業(yè)在建設(shè)投資項目的實施過程中還存在問題。一方面，建設(shè)投資項目在實施過程中不能完全依照國家有關(guān)的法律法規(guī)行事，使得項目在建設(shè)投資過程中的財務(wù)管理工作缺少相應(yīng)的制度遵循，財務(wù)管理工作的嚴謹性和強制性得不到充分保障。欠缺對于建設(shè)投資項目實施過程的內(nèi)部稽核機制，對項目的財務(wù)管理不到位；另一方面，企業(yè)建設(shè)投資項目實施過程中的招投標環(huán)節(jié)時有問題發(fā)生，財務(wù)指標不科學，預(yù)審與分析評價參與投標的競爭對手不到位，使得投標企業(yè)沒有足夠的財力支撐，容易流失資金監(jiān)管和失控，不利于企業(yè)長遠發(fā)展。
1.5 建設(shè)投資項目竣工的財務(wù)管理力度不夠
企業(yè)建設(shè)投資項目在竣工的財務(wù)管理方面的問題不少，首先是驗收程序不合理，竣工結(jié)算財務(wù)報告不明確，存在看過場，走形式的現(xiàn)象；其次，企業(yè)項目在竣工之后，不能及時清點剩余物資，造成資金閑置情況；最后，項目竣工決算審計方面的工作懈怠，對于項目竣工之后的各項財務(wù)支出管理不明確，出現(xiàn)混亂狀況，財務(wù)管理的力度不夠，監(jiān)管欠妥，容易出現(xiàn)資金挪用和截留情況，不利于企業(yè)投資建設(shè)項目的長期運營。
2 加強企業(yè)建設(shè)投資項目財務(wù)管理的措施
企業(yè)建設(shè)投資項目的全過程復雜多變，涉及到財務(wù)預(yù)算分析、財務(wù)核算、數(shù)據(jù)對比分析和資金控制等多個方面，需要企業(yè)嚴格根據(jù)國家和企業(yè)的各項規(guī)章制度操作，需要全面加強財務(wù)管理方面的工作。當下，結(jié)合企業(yè)在建設(shè)投資過程中出現(xiàn)的具體問題，綜合實際需要，有針對性地提出了以下改進措施：
2.1 建立網(wǎng)絡(luò)共享信息管理平臺
隨著經(jīng)濟全球化和信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，財務(wù)管理工作也可以與其接軌，實現(xiàn)無地域操作。在企業(yè)發(fā)展過程中，可以將企業(yè)建設(shè)投資項目比較容易標準化的財務(wù)業(yè)務(wù)工作進行規(guī)范化管理，流程再造，利用各種新興技術(shù)建立網(wǎng)絡(luò)共享信息管理平臺，并且由其統(tǒng)一管理并對其進行處理，以保證財務(wù)管理工作記錄和報告的規(guī)范化、結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一化。集中進行會計的核算工作，大大簡化了財務(wù)繁瑣問題，能夠有效節(jié)省人力和物力資源，有利于降低系統(tǒng)和人工成本，一定程度上提高了財務(wù)管理工作的效率，提升了客戶的滿意度。另外，進行財務(wù)共享服務(wù)，使得財務(wù)管理工作操作流程標準且精簡，基本能夠?qū)崿F(xiàn)財務(wù)管理的透明化，使得財務(wù)申報、審批、入賬等環(huán)節(jié)做到公平、公正、公開，有利于內(nèi)部檢查和監(jiān)管，更加有利于企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。
2.2 建立健全內(nèi)部控制制度
完善的企業(yè)內(nèi)部控制監(jiān)管制度，是保障建設(shè)投資項目順利進行的依據(jù)，是規(guī)范建設(shè)投資項目財務(wù)管理工作的必然選擇。首先，企業(yè)應(yīng)該嚴格貫徹執(zhí)行國家相關(guān)的法律法規(guī)，建立健全的財務(wù)管理內(nèi)部控制機制，做到有法可依、有章可循。還需進一步提升企業(yè)具體項目的財務(wù)管理政策水平，以確保財務(wù)工作的嚴肅性和強制性；其次，針對企業(yè)建設(shè)投資項目要制定一套具體的內(nèi)部考核制度，把好審計關(guān)，不定期地抽查項目的財務(wù)管理工作，加強資金管理。另外，要從企業(yè)建設(shè)投資項目的內(nèi)部出發(fā)，有效分析和評價現(xiàn)有的內(nèi)部管理制度，根據(jù)實際需要適時調(diào)整財務(wù)管理工作，促進其不斷完善和發(fā)展。
2.3 加強建設(shè)投資項目前期工作的財務(wù)管理
在企業(yè)建設(shè)投資項目的前期，首先，財務(wù)管理部門應(yīng)該嚴格落實國家相關(guān)的政策方針，主動加強與其他部門的溝通與合作，協(xié)商一致之后制定相關(guān)的可行性投資計劃，并結(jié)合實際的政策和市場需要，正確處理和調(diào)整計劃、預(yù)算與概算三者之間的關(guān)系和問題，有針對性地強化預(yù)算管理和設(shè)計審核工作，規(guī)范投資規(guī)模；其次，還應(yīng)該恰到好處地管理基本建設(shè)投資項目的各項資金運營問題，強化資金管理、審核和監(jiān)督，認真分析、核實審批項目的概算，使其在預(yù)算管理范圍之內(nèi)，并有效控制資金使用范疇，以確保其合理科學利用。
2.4 加強建設(shè)投資項目實施過程的財務(wù)管理
對于建設(shè)投資項目的實施過程，應(yīng)該高度重視，以確保在項目批準的概預(yù)算范圍內(nèi)順利完成項目建設(shè)。首先，應(yīng)該建立健全財務(wù)管理制度，使得建設(shè)投資項目在實施過程中規(guī)范操作，有相應(yīng)的規(guī)章制度可以遵循，進一步保障項目資金的安全使用，合理分配。在此過程中還要加強成本核算，嚴格控制財務(wù)費用，提高利潤水平；其次，要強化招投標環(huán)節(jié)的掌控力度，確保財力履行，加強項目工程價款結(jié)算監(jiān)管力度，嚴格遵守結(jié)算手續(xù)和審批程序，保證結(jié)算憑證的真實合法，以避免產(chǎn)生不必要的經(jīng)濟糾紛。
2.5 加強建設(shè)投資項目竣工的財務(wù)管理
企業(yè)建設(shè)投資項目竣工之后的財務(wù)管理工作至關(guān)重要，是對項目前期和實施過程的總結(jié)，通過對比分析實際投資完成額與預(yù)算、概算的執(zhí)行情況，客觀分析項目建設(shè)投資中的各種問題，總結(jié)經(jīng)驗教訓，對于企業(yè)降低成本、優(yōu)化管理有很大的指導意義。所以應(yīng)該加強建設(shè)投資項目竣工的財務(wù)管理工作，真實地反映竣工項目的建設(shè)成果，組織竣工決算工作，總結(jié)財務(wù)情況，核定資產(chǎn)。投資單位應(yīng)對其建設(shè)投資的項目進行驗收，根據(jù)實際情況撰寫竣工結(jié)算報告。在此期間，及時結(jié)清賬目，處理剩余物料，以竣工決算的內(nèi)容為準進行審計工作，全面統(tǒng)計企業(yè)各項目的合理支出，加大監(jiān)管結(jié)余資金的力度，避免出現(xiàn)資金使用不當?shù)膯栴}。除此之外，還要盡快辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，使企業(yè)的建設(shè)投資項目盡快轉(zhuǎn)化為企業(yè)取得的經(jīng)濟效益資本。
3 結(jié)語
綜上所述，企業(yè)建設(shè)投資項目在財務(wù)管理方面還存在一定的問題，需要認真對待，理性分析，任何涉及到財務(wù)的工作都可能引發(fā)經(jīng)濟風險，所以財務(wù)問題無小事。財務(wù)管理工作的成效直接影響到企業(yè)建設(shè)投資項目的運營，干擾經(jīng)營成果。有效加強企業(yè)建設(shè)投資項目的財務(wù)管理工作，確保財務(wù)工作順利進行，合理控制資金分配和使用，有利于提高企業(yè)的經(jīng)濟效益，進而擴大其社會效益。
參考文獻
合同能源管理興起于20世紀70年代的的歐美發(fā)達國家，這是一種基于市場運作而存在的新型的節(jié)能服務(wù)機制。合同能源管理模式通過轉(zhuǎn)嫁項目建設(shè)風險，可促使用能單位以零投資費用開展項目建設(shè)，從而降低用能單位節(jié)能改造的資金與法律風險，所以深受用能單位喜愛。然而，對于節(jié)能服務(wù)公司而言，合同能源管理中的投資項目存在一定的法律風險，包括技術(shù)法律風險、信用法律風險、涉稅法律風險、投資環(huán)境法律風險，這些法律風險將影響合同能源管理工作的順利開展。為此，如何幫助節(jié)能服務(wù)公司規(guī)避這些法律風險，是本文開展研究的重點。
一、我國合同能源管理的發(fā)展現(xiàn)狀
1.合同能源管理的概念。合同能源管理簡稱EPC，是節(jié)能服務(wù)公司與用能單位以契約形式約定節(jié)能項目的節(jié)能目標，節(jié)能服務(wù)公司為實現(xiàn)該目標而向用能單位提供相應(yīng)服務(wù)，用能單位以節(jié)能效益支付節(jié)能服務(wù)公司的投入及其合理利潤的節(jié)能服務(wù)機制。EPC核心在于通過減少的能源費用來支付節(jié)能項目全部成本。EPC的國家標準是《合同能源管理技術(shù)規(guī)范》，享受國家財政獎勵、營業(yè)稅免征、增值稅免征和企業(yè)所得稅免三減三優(yōu)惠政策。2.我國合同能源管理的發(fā)展狀況。2.1合同能源管理在國內(nèi)崛起。1992-1194年，在世界銀行和全球環(huán)境資金的支持下，我國完成了《中國溫室氣體排放控制問題及戰(zhàn)略研究》；997年，我國政府與世界銀行、全球環(huán)境基金共同實施“世行/GEF中國節(jié)能促進項目”，自此，合同能源管理機制開始在我國內(nèi)運用。該機制目前已在中國行業(yè)為客戶成功實施了合同能源管理項目，既促使企業(yè)節(jié)能降耗成為可能，又促進了節(jié)能服務(wù)企業(yè)在國內(nèi)的穩(wěn)定發(fā)展。2.2節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)數(shù)量逐年增長。我國礦產(chǎn)資源的日益枯竭，國內(nèi)和國際能源價格的迅速上漲，較低的能源利用效率都大大增加了經(jīng)濟增長和企業(yè)發(fā)展的運營成本，而我國能源利用技術(shù)、能源產(chǎn)品與管理及使用模式的落后，在另一程度上更是加劇了中國用能單位的國民生產(chǎn)總值的能耗水平，也加劇了我國用能企業(yè)的能源與成本消耗，與發(fā)達國家的能耗水平相比甚至差距幾十倍。也正因如此，節(jié)能降耗成為我國當前發(fā)展中面臨的重要問題，直接帶動了節(jié)能服務(wù)企業(yè)的發(fā)展，使得我國節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)數(shù)量增長迅速。從最初的3家節(jié)能服務(wù)公司躍升為2010年的782家，到2011年則迅速發(fā)展到3900家，增長了398.72%，成為增長最迅猛的一年。盡管后幾年的增長速度很慢，但仍保持每年正增長的趨勢。截止2015年年底，我國節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)總數(shù)達到5426家。具體從2011年到2015年節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)總數(shù)及增長情況如圖1-1所示。圖1-12011-2015年我國節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)總數(shù)及增長情況。2.3合同能源管理行業(yè)投資規(guī)模不斷擴大。在節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)總數(shù)逐年增長的情況下，合同能源管理行業(yè)投資規(guī)模也不斷擴大。根據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院統(tǒng)計數(shù)據(jù)得知：從2011年-2015年，我國合同能源管理行業(yè)的產(chǎn)值規(guī)模持續(xù)增長，從2011年的412億元投資額增長至2015年的1040億元，增幅高達152.43%。盡管增長比率持續(xù)下降，但仍保持節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)數(shù)逐年增加的趨勢。具體如圖1.2所示。2.4節(jié)能降耗成績顯著。隨著我國節(jié)能減排措施力度的加大，我國節(jié)能事業(yè)取得了顯著的成就。根據(jù)公開的數(shù)據(jù)顯示，2006-2015年，中國單位GDP能耗累計降低了34%，節(jié)約能源高達15.7億噸標準煤，相當于排放二氧化碳35.8億噸。2016年10月13日，由中國國家發(fā)改委、美國能源部主辦的第七屆中美能效論壇在北京順利舉行，會上，中美有關(guān)研究機構(gòu)和企業(yè)簽署了第二批6個能效合作項目，9個中美合同能源管理示范項目獲頒證書。作為世界上最大的兩個經(jīng)濟體和兩個最大的排放國，中美兩國的碳排放占全世界的40%，故而此次中美能效論壇對深化中美兩國能效合作和節(jié)能低碳綠色發(fā)展具有很大的推動作用。但從我國當前的能源現(xiàn)狀分析，以化石能源為主導的能源結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)不會得到改變，故而未來的化石能源節(jié)能、低碳技術(shù)以及如何幫助用能企業(yè)節(jié)能仍是國家及節(jié)能服務(wù)企業(yè)的重要工作。
二、我國合同能源管理投資項目存在的法律風險
1.技術(shù)法律風險。1.1技術(shù)使用不合法。合同能源管理投資所使用的許多技術(shù)都涉及到專利技術(shù)或秘密技術(shù)，而這一旦涉及有這類型技術(shù)時，倘若合同能源管理投資人沒有權(quán)利使用該項專利技術(shù)或者秘密技術(shù)，抑或是合同能源管理投資方?jīng)]有轉(zhuǎn)讓此種技術(shù)的權(quán)利，但為了完成節(jié)能任務(wù)，不得不讓第三方用能單位或企業(yè)使用該項技術(shù)。這兩種情況都會給合同能源服務(wù)機構(gòu)的投資帶去技術(shù)使用不合法的法律風險。1.2節(jié)能保證性、高效性欠缺。合同能源管理投資項目的最終目的在于幫助用能單位或企業(yè)節(jié)能，所以對應(yīng)的節(jié)能服務(wù)機構(gòu)需要向用能單位和且有許諾幫助其投資項目達到節(jié)能目的，以降低投資項目的成本，并取得節(jié)能高效性，即獲得一定的節(jié)能效益。合同能源管理投資項目的節(jié)能率一般在5%-40%，最高時也可達到50%以上，區(qū)間跨越較大，一般較為容易實現(xiàn)。然而，一旦技術(shù)判斷失誤，所投入使用的技術(shù)難以企及最初定下的節(jié)能效益，即無法實現(xiàn)節(jié)能高效性承諾，那么也就意味著節(jié)能項目的失敗，失敗則意味著必然要承受賠償?shù)确娠L險。2.信用法律風險。2.1用能單位或企業(yè)信用缺失。節(jié)能服務(wù)企業(yè)或機構(gòu)作為項目投資方的投資判斷，一部分依賴于用能單位或企業(yè)提供的相關(guān)材料作出投資判斷，然而一些用能單位或企業(yè)為自身利益而隱瞞對項目投資方不利的材料。待項目投資協(xié)議簽訂并實施之后，這些用能單位或企業(yè)可能因其它節(jié)能服務(wù)公司給予更優(yōu)惠的待遇或者其他的因素而故意違約，并以所簽訂的節(jié)能服務(wù)公司無法幫其完成節(jié)能降耗任務(wù)為由而提出終止協(xié)議，并以此為由不支持給簽訂投資方投資費；抑或待項目完成后，用能單位或企業(yè)通過其他的手段轉(zhuǎn)移項目節(jié)能效益，或者以其他的借口遲遲不支付給投資方應(yīng)得的節(jié)能效益。這兩種情況都會導致節(jié)能服務(wù)公司投資項目的失敗，最終無法收回其預(yù)期投資收益。2.2第三方機構(gòu)信用缺失。節(jié)能服務(wù)公司要收回投資收益，就需要依靠節(jié)能量測量和確認結(jié)果，而這些測量和結(jié)果的認定，則需要具有專業(yè)性、獨立性、公正性的第三方機構(gòu)出具證明。倘若第三方機構(gòu)信用缺失，那么同樣也會造成節(jié)能服務(wù)公司的投資收益無法收回或者所收回的投資收益與預(yù)期的節(jié)能效益相差甚大。3.涉稅法律風險。3.1流轉(zhuǎn)稅免稅政策不合理致實際稅負增加。根據(jù)國家相關(guān)財政扶持的規(guī)定，節(jié)能服務(wù)公司提供合同能源管理服務(wù)所取得的增值稅應(yīng)稅收入，免征稅增值稅。但由此可能產(chǎn)生的問題在于投資方無法對外開具增值稅專用發(fā)票，即便是取得專用發(fā)票，也無法抵扣進項稅。同時，用能單位或企業(yè)也無法抵扣進項稅。由于用能單位或企業(yè)可能會將稅收損失的金額轉(zhuǎn)嫁給節(jié)能服務(wù)公司，從而可能導致節(jié)能服務(wù)公司取得的收益減少，最后導致投資方無法真正享受國家所提供的稅收優(yōu)惠。3.2發(fā)票管理。在合同能源管理的模式之下，節(jié)能服務(wù)單位或公司投資方實際承擔的包括項目設(shè)計、融資、采購、安裝、運營、維護等工作內(nèi)容，但投資方并不具備獨立承擔所有工作的能力，所以這些內(nèi)容必然有一部分需要外包給其他專業(yè)的單位實施。然而，伴隨著“營改增”在國內(nèi)的全面實施和推進，原本從外包供應(yīng)商所取得的發(fā)票類將從營業(yè)稅發(fā)票轉(zhuǎn)為增值稅發(fā)票。所以，能否在第一時間從供應(yīng)商取得合法有效的增值稅專用發(fā)票用于進項抵扣，以及在愛的增值稅發(fā)票后能否及時進行認證，都使其投資方伴隨一定法律風險。4.投資環(huán)境法律風險。4.1政策變動。根據(jù)我國《節(jié)約能源法》中第66條規(guī)定，國家運用財稅、價格等偵測，支持推廣電力需求側(cè)管理、合同能源管理、節(jié)能自愿協(xié)議等節(jié)能辦法。由此可知，從立法層面而言，國家已然確定對合同能源管理項目給予扶持，并在財稅和價格等財政上給予優(yōu)待。這在很大程度上促進了我國合同能源管理節(jié)能模式的發(fā)展，但政策局限性和不穩(wěn)定性，政策會在任何時候因形勢和一些因素而發(fā)生改變，尤其是試行的政策更帶有很大的變動性。政策的變動將會給節(jié)能服務(wù)公司投資方在投資項目中帶去不可預(yù)測的政策風險、市場風險與法律風險。4.2環(huán)境變動。融資環(huán)境變動也是另一個會給節(jié)能服務(wù)公司項目投資帶去法律風險的一個重要因素。原因在于節(jié)能服務(wù)公司投資項目，需要以較大的投資資金作為支撐，而這些投資資金必然來源于融資，提供資金的銀行等融資渠道對節(jié)能服務(wù)公司資金的支持程度，決定了其投資項目能否順利運營。當融資環(huán)境發(fā)生變動時，項目投資方將難以維持后面的投資成本，面臨法律風險。此外，用能單位或企業(yè)的業(yè)務(wù)發(fā)生變化或者能源價格的大幅變化等市場環(huán)境因素的變動，同樣會影響節(jié)能服務(wù)公司這個項目投資方的效益回收，嚴重時將會導致其投資項目難以正常實施，從而給其帶去較大的法律風險。
三、我國合同能源管理投資項目法律風險的防范對策
1.技術(shù)法律風險防范。1.1對投資項目技術(shù)的合法性進行確認。技術(shù)的合法性與否對節(jié)能服務(wù)公司能否規(guī)避法律風險有著至關(guān)重要的作用。故而合同能源管理投資者應(yīng)從技術(shù)標的來源、技術(shù)專有權(quán)人進行了解和確認。通過對技術(shù)標的來源和技術(shù)專有權(quán)人的確認，能夠更進一步確認技術(shù)的合法性。對于這方面的確定，需要將使用的技術(shù)的所有權(quán)限、所有權(quán)歸屬及是否能轉(zhuǎn)讓第三方用能單位或企業(yè)等信息進行確認。1.2對技術(shù)成果實用價值進行確認。對技術(shù)成果實用價值的確認，是維護用能單位權(quán)益的需要，同時也是保證節(jié)能服務(wù)公司能否規(guī)避技術(shù)方面帶來法律風險的技術(shù)層面保障。此項內(nèi)容在于鑒定技術(shù)的成熟與否，以及確認技術(shù)是否足夠開展大規(guī)模的工業(yè)生產(chǎn)。通過全面的調(diào)查和確認，能夠?qū)?jié)能服務(wù)公司投資該技術(shù)的可行性做出正確、公正的評估，最終保證節(jié)能保證性與高效性的實現(xiàn)。2.信用法律風險防范。2.1對接受項目投資的用能單位或企業(yè)開展資信調(diào)查。與節(jié)能服務(wù)公司合作的被投資方用能單位或企業(yè)的資信情況，直接決定著合同簽訂后節(jié)能服務(wù)公司所面臨的法律風險高低。故而，節(jié)能服務(wù)公司在于被投資方合作時，最好能對其資信情況開展調(diào)查，從用能單位或企業(yè)的履約能力、誠信狀況、經(jīng)營狀況、行業(yè)前景、可能出現(xiàn)的重大事項及其決策程序是否合法、資金使用是否違法等有關(guān)其信用情況的所有內(nèi)容開展全面調(diào)查。調(diào)查方式包括：利用工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)檢疫、衛(wèi)生、環(huán)保、勞動保障、司法等政府管理部門公布或存檔的所有相關(guān)信息，不過這方面需要地方政府的協(xié)助，這就要求地方政府應(yīng)為節(jié)能服務(wù)公司的調(diào)查或者委托的第三方資信調(diào)查公司打開方便之門；利用相關(guān)社會團體、協(xié)會組織的信息對相關(guān)企業(yè)進行資信了解；利用媒體報道對相關(guān)被投資的用能單位或企業(yè)的信息進行收集并核實；利用用能單位或企業(yè)的市場經(jīng)營活動的相關(guān)信息進行收集并核實；利用用能單位或企業(yè)與其他單位、客戶、供應(yīng)商所進行的經(jīng)營活動的履約情況和守信情況進行信息收集并核實。將所有收集并核實過的信息合到一起，并做最后的資信評分，可以10分的總分進行評分，每個分類各占2分。只有評分達到8分以上的用能單位或企業(yè)，節(jié)能服務(wù)公司才能與之合作。2.2對第三方審核機構(gòu)資質(zhì)和公正性開展盡職調(diào)查。合同能源管理的特殊性在于其所對應(yīng)的節(jié)能服務(wù)機構(gòu)在向用能單位或企業(yè)提供節(jié)能服務(wù)之后，用能單位或企業(yè)需要以節(jié)能效益支付合同能源管理服務(wù)機構(gòu)的投入及合適的利潤，而服務(wù)機構(gòu)則分享項目節(jié)能效益以幫其實現(xiàn)目的。在此過程中，需要具備一定資質(zhì)和權(quán)威性、公正性的第三方審核機構(gòu)的加入，才能幫助雙方鑒定節(jié)能效果，益規(guī)避節(jié)能量受動態(tài)變化因素影響。所以，第三方審核機構(gòu)在節(jié)能服務(wù)公司或機構(gòu)、用能單位或企業(yè)之間扮演著重要的角色，這個角色必然要求資質(zhì)達標，并具有權(quán)威性和公正性，尤其是公正性對于節(jié)能服務(wù)公司或機構(gòu)更為重要。所以，節(jié)能服務(wù)公司有必要對第三方審核機構(gòu)的資質(zhì)和公正性開展盡職調(diào)查，只有確定第三方審核機構(gòu)的資質(zhì)和公正性都能達標，才能由該機構(gòu)擔任節(jié)能效果鑒定的重任。3.涉稅法律風險防范。3.1對不同計稅方式稅務(wù)作精準測算。考慮到節(jié)能服務(wù)公司放棄免稅權(quán)，用能單位或企業(yè)可地溝6%的進項稅，采購節(jié)能設(shè)備和其他貨物所取得的專用發(fā)票也可用于抵扣進項稅的情況。再從整個交易而言，節(jié)能稅務(wù)可能比放棄免稅更低。所以，節(jié)能服務(wù)公司應(yīng)對這兩種不同計稅方式的稅負作精準的測算，再結(jié)合單位或企業(yè)自身業(yè)務(wù)情況及用能單位相應(yīng)的稅負狀況等其他相關(guān)的因素。測算后再最終決定是否選擇放棄免稅權(quán)。3.2慎重選擇供應(yīng)商身份。在我國“營改增”全面實施后，增值稅的抵扣需要增值稅專用發(fā)票。所以，投資方在選擇供應(yīng)商時，應(yīng)慎重對納稅人的身份進行選擇，有條件的情況下盡量不選小規(guī)模納稅人作為供應(yīng)商，而盡可能地選擇信譽良好的大型供應(yīng)商和分包商合作。如此可降低增值稅稅負，而且也能夠藉此提升自身管理水平，減少各項節(jié)能經(jīng)營管理成本的支出。4.投資環(huán)境法律風險防范。4.1了解合同能源管理投資的相關(guān)法律規(guī)范和政策調(diào)整。市場經(jīng)濟歸根到底是法制經(jīng)濟和政策經(jīng)濟，與其他企業(yè)一樣，節(jié)能服務(wù)公司的所有經(jīng)營活動同樣離不開法律規(guī)范和政策調(diào)整。然而不同的投資項目之間存在一定差異。所有全面了解并掌握與合同能源管理投資相關(guān)的法律規(guī)范和政策調(diào)整，熟悉我國相關(guān)法律規(guī)范的具體操作規(guī)程及密切關(guān)注國家宏觀、圍觀調(diào)控變動方向，以加強對自我的保護，合法有效地開展投資經(jīng)營活動。這是避免政策和法律變動給節(jié)能服務(wù)公司項目投資帶去法律風險的必要措施。法律規(guī)范包括法律、法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)標準，國家政策規(guī)定則包括國家對合同能源管理的稅收調(diào)整、支持程度變動及其他的規(guī)則和政策更改動向。4.2起草《投資條款清單》?！稐l款投資清單》是為了保障合同能源管理投資方節(jié)能服務(wù)公司或機構(gòu)和被投資方用能單位或企業(yè)雙方利益不受侵犯，同時也是為了幫助節(jié)能服務(wù)公司或機構(gòu)因融資環(huán)境變動、被投資方業(yè)務(wù)發(fā)生變化、能源價格大幅變動而需承擔巨大的法律風險。《投資條款清單》應(yīng)包含項目投資金額、投資的前提條件、充分稀釋后的股權(quán)價格和股權(quán)形式、反稀釋條款、回購條款、保護性條款等，但該投資條款清單中除了一些特定條款之后，其它條款不具有確定投資的法律效力。所以，對于投資方而言，還應(yīng)該制定相應(yīng)的條款以避免被投資方與第三方洽談相同融資。
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.04.024
[中圖分類號]F285 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）04-00-01
目前，我國政府性投資項目的數(shù)量正在大幅增加，帶動了我國各地經(jīng)濟發(fā)展。但政府性投資項目在很多方面都容易出現(xiàn)問題，如資金保障、拆遷安置成本等。因此，政府要加大管理力度，確保財務(wù)管理工作順利進行。
1 政府性投資項目財務(wù)管理存在的問題
1.1 財政資金保障不足
地方政府承擔著當?shù)爻墙?、市政、道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，數(shù)量多、投資規(guī)模大，地方財政資金運行壓力較大。在很多地方的政府性投資項目中，政府只是在項目建設(shè)初期，撥入部分財政資金作為自有資金，其余的資金來源主要通過貸款等方式籌措資金，財政自由資金明顯保障不足，缺口較大，客觀上延長了項目建設(shè)周期，增加了大量貸款利息。以上情況，既增加了資金籌措、成本控制等財務(wù)管理的難度，也增加了財務(wù)管理風險和財政資金運行風險。
1.2 拆遷安置成本大幅增加
很多政府性投資項目在建設(shè)過程中，需要征用當?shù)氐耐恋刭Y源，對一些既有的公共建筑、民用建筑等進行拆遷。但是，在項目工程動工建設(shè)之前，很多地區(qū)的建設(shè)單位及政府相關(guān)部門沒有做好充分細致的拆遷前期調(diào)查摸底和動員管理工作，也不能制定出既科學合理又確實可行的拆遷安置方案，在拆遷過程中，往往遇到較大的阻力和難度，拆遷安置工作不能及時完成，工程不能按期完工，無法按既定的拆遷安置方案對拆遷戶進行妥善的安置補償，導致拆遷補償費、安置過渡費等拆遷安置成本大幅增加。
1.3 財務(wù)管理人員素質(zhì)較低
在政府性投資項目中，雖然配備了一定數(shù)量的財務(wù)人員，但是很多并不具備基建財務(wù)工作經(jīng)驗，甚至有很多財務(wù)人員是臨時從其他單位調(diào)派過來的。這導致政府性投資項目的財務(wù)管理工作缺少專業(yè)性、針對性業(yè)務(wù)保障，對資金收支等環(huán)節(jié)缺乏科學監(jiān)管。財務(wù)管理人員素質(zhì)較低，也制約著資金、賬務(wù)管理與財務(wù)分析等財務(wù)管理工作職責的履行。
1.4 財務(wù)決算工作嚴重滯后
很多已經(jīng)完工的政府性投資項目，其決算工作存在嚴重的緩慢性與滯后性，造成這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因主要是。第一，建設(shè)單位重視程度不高，沒有及時開展決算編制工作，很多工作人員不重視項目的后期管理。此外，一些項目的建設(shè)班底并不固定，很多工作人員在項目尚未建成交付時就已經(jīng)離開，未能做好必要的工作交接，這也給項目的決算工作帶來較大困難。第二，決算難度較大。一些投資項目屬于聯(lián)合開發(fā)項目，含有眾多子項目，在費用分攤等環(huán)節(jié)存在嚴重問題，導致項目的最終成本無法有效確定。
2 如何加強政府性投資項目的財務(wù)管理
2.1 做好財政資金的保障工作
在政府性投資項目的財務(wù)管理工作中，相關(guān)部門應(yīng)切實做好財政資金的保障工作，在當前經(jīng)濟體制下根據(jù)政府的相關(guān)職責及政府性投資項目的具體職能來確定基本范圍，為財政資金的保障工作確定合適比例。相關(guān)部門還要優(yōu)化資金的支出結(jié)構(gòu)，制訂科學合理的建設(shè)項目投資計劃，合理確定財政資金的內(nèi)部分配比例。此外，在政府性投資項目的建設(shè)過程中，政府部門在籌措資金時要積極拓寬融資渠道，并嚴格考量融資方與投資方的資質(zhì)，確保政府性投資項目的融資工作不會給財政資金的保障帶來運行風險，也不會給財政資金的后續(xù)管理帶來風險。
2.2 及時做好拆遷安置工作
在拆遷安置工作中，建設(shè)單位及相關(guān)部門應(yīng)當做好充分細致的拆遷安置前期工作，增強拆遷補償工作的透明度，嚴格實行“兩公告”制度及“一登記”制度，將拆遷安置工作的有關(guān)內(nèi)容公之于眾，保證拆遷戶的參與權(quán)利與知情權(quán)利，主動化解拆遷安置工作的阻力和困難，及時做好拆遷安置工作。此外，相關(guān)部門還要調(diào)整拆遷安置工作的相關(guān)補償制度，確保拆遷安置相關(guān)制度與當下社會經(jīng)濟發(fā)展情況相結(jié)合，保證拆遷安置補償?shù)目尚行?，避免拆遷安置的成本被無限增大。
2.3 提高財務(wù)管理人員素質(zhì)
相關(guān)部門可以定期開展針對性培訓，組織財務(wù)管理人員參加，讓其通過培訓熟練掌握財務(wù)管理知識及政府性投資項目的基建知識等。相關(guān)部門還應(yīng)將財務(wù)管理人員派往投資項目的建設(shè)現(xiàn)場，讓其根據(jù)建設(shè)工作的實際情況進行財務(wù)管理工作。這樣，財務(wù)管理人員的素質(zhì)才能得以加強，從而確保財務(wù)管理工作的順利進行，進而保證政府性投資項目的建設(shè)不受任何影響。
2.4 做好后期管理工作
相關(guān)的政府職能部門應(yīng)將投資項目的竣工決算環(huán)節(jié)與建設(shè)環(huán)節(jié)放于同等重要的位置，認識到竣工決算工作是投資項目建設(shè)的主要構(gòu)成部分，有關(guān)部門應(yīng)當保證由每個項目的負責人來負責項目的竣工決算工作，還要將決算工作與負責人的考核等工作相結(jié)合。此外，投資項目的業(yè)主也要重視資料的編制工作，特別是投資項目的竣工資料編制，以加強工程項目的結(jié)算編報效果。財政、審計等部門也應(yīng)督促建設(shè)單位抓緊辦理好財務(wù)決算手續(xù)，及時進行竣工財務(wù)決算審計，保證后期管理工作的順利開展。
3 結(jié) 語
隨著政府性投資項目的數(shù)量急劇增加，其財務(wù)管理工作存在著財政資金保障不足、拆遷安置成本增加等一些主要問題。政府應(yīng)采取相應(yīng)措施，如做好財政資金保障工作、重視拆遷安置等，確保財務(wù)管理工作順利開展。
建立規(guī)范、高效的政府投資項目監(jiān)督管理體系，必須由黨委和政府有關(guān)部門組織協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門，對建設(shè)項目從審批到建成實施全方位地監(jiān)督、檢查、管理、指導、控制等各項工作。如發(fā)展和改革部門負責政府投資項目的審批、資金計劃下達和稽查等工作；財政部門對政府投資項目資金使用情況進行全過程監(jiān)管；審計部門負責政府投資項目預(yù)算執(zhí)行情況、竣工決算執(zhí)行的審計監(jiān)督；城鄉(xiāng)建設(shè)部門負責對政府投資項目的招投標、施工安全、施工質(zhì)量、工程驗收等方面的管理和監(jiān)督。必要時，應(yīng)吸收紀檢、監(jiān)察部門人員參加監(jiān)督、管理工作。各職能部門在黨委、政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指揮下，明確分工，形成齊抓共管的整體合力，強化責任追究，對建設(shè)單位違法、違紀、違規(guī)行為，以及項目建設(shè)主管部門、監(jiān)管部門未認真履行職責的，依據(jù)有關(guān)責任制和問責規(guī)定，嚴肅追究有關(guān)人員和直接領(lǐng)導的責任。
一、要從政府投資項目的前期開始即實行監(jiān)督、管理，加強政府投資項目初步設(shè)計和概算審批。確因工程變更導致必須調(diào)整概算的，由項目建設(shè)單位提出概算調(diào)整申請，由發(fā)改部門組織財政、審計及入庫專家等對新增概算進行評審、審計，簽署意見，進行會審后按程序?qū)徟?/p>
二、要嚴格落實項目法人責任制、招投標制、合同管理制和工程建設(shè)監(jiān)理制及安全生產(chǎn)責任制。
三、建議對政府投資規(guī)模較大的項目，由各級財政部門向項目建設(shè)單位派駐財務(wù)總監(jiān)，對重大事項實行項目建設(shè)單位領(lǐng)導與財務(wù)總監(jiān)連簽制度。強化政府投資項目財政評審，對建設(shè)項目預(yù)算執(zhí)行、工程結(jié)算和決算等進行財政評審，以提高政府投資資金的使用效益，嚴格控制建設(shè)支出。
四、由發(fā)改、財政、審計等部門對投資估算、設(shè)計概算、施工圖預(yù)算、工程量清單、招標攔標價、約定工程合同價確定、工程結(jié)算和竣工決算等進行監(jiān)督檢查時，應(yīng)與相同規(guī)模、同類地區(qū)、同類工程的工程造價相對比，作為確定、評估、審查工程造價的參考。
五、由各級審計部門對政府投資項目的預(yù)算執(zhí)行和項目竣工決算，以及建設(shè)、施工、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、咨詢、采購等單位與建設(shè)項目有關(guān)的財務(wù)和項目效益情況進行審計，對建設(shè)項目全程進行跟蹤審計，做到項目完，審計清。
