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時(shí)間：2023-11-02 10:12:12
序論：速發(fā)表網(wǎng)結(jié)合其深厚的文秘經(jīng)驗(yàn)，特別為您篩選了11篇保護(hù)極地環(huán)境的建議范文。如果您需要更多原創(chuàng)資料，歡迎隨時(shí)與我們的客服老師聯(lián)系，希望您能從中汲取靈感和知識(shí)！
建議書尊敬的校長(zhǎng)：
您好。感謝您在百忙之中抽出時(shí)間來看這封建議書。我是本校六年級(jí)一班的學(xué)生。我感謝學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)老師六年來對(duì)我的教育培養(yǎng)。在即將離開母校之際，我想留下一點(diǎn)建議，算是對(duì)母校的一點(diǎn)貢獻(xiàn)吧。
學(xué)校教學(xué)大樓東邊的那個(gè)廢棄的水泥池子，每當(dāng)下雨的時(shí)候，里面總是積著許多水。其他的時(shí)候還好些，一到夏天秋天，水里落進(jìn)許多樹葉，樹葉變成腐殖質(zhì)滋生出大量的孑孓。五、六年級(jí)的教室離水池最近，上課的四十分鐘里，不知什么時(shí)候，同學(xué)們就被蚊子叮了。這是些花斑蚊，白天就盯人，被它叮著的地方，總是鼓起一個(gè)好大好大的包，非常癢。這個(gè)水池歸我們六年級(jí)兩個(gè)班的同學(xué)打掃。但打掃池里的樹葉很麻煩，每周一下午六年級(jí)的全體同學(xué)一起打掃，也要用一節(jié)課的時(shí)間。所以，我建議將這個(gè)水池用土填滿，種上花草。這樣，既美化了環(huán)境又減少了同學(xué)們打掃衛(wèi)生的辛苦，豈不是一舉兩得?為了母校的明天更加美好，請(qǐng)您接受我的建議吧!
精選保護(hù)環(huán)境的建議書范例(二)
尊敬的校領(lǐng)導(dǎo)：
你們好!我是六年級(jí)二班的一名同學(xué)。最近我看到校門口多了一些小商販，我們的同學(xué)上學(xué)、放學(xué)和下課都會(huì)云集在那些小商販的地方去買零食或者玩具，買完的塑料袋隨手一扔校園便又多了一處污點(diǎn)。
現(xiàn)在我在校園里散步總能看到一些被人丟棄的塑料袋他們隨風(fēng)飄舞，有的掛在樹上、有的落在草坪上、樓頂上，既不美觀又污染環(huán)境，治理污染，保護(hù)環(huán)境人人有責(zé)，所以，我建議：
1、組織同學(xué)參加一些和保護(hù)環(huán)境有關(guān)的活動(dòng)，讓同學(xué)認(rèn)識(shí)到保護(hù)環(huán)境的重要性。
2、通過老師的講述、觀看電影、閱讀關(guān)于環(huán)保的書籍等各種途徑，讓同學(xué)們意識(shí)到破壞環(huán)境的結(jié)果。
3、對(duì)環(huán)境保護(hù)這個(gè)問題加以關(guān)注，并制定好獎(jiǎng)懲制度，讓同學(xué)積極參加保護(hù)環(huán)境的活動(dòng)。
4、在學(xué)校通過廣播、雜志、貼畫等方式進(jìn)行宣傳，同學(xué)知道污染環(huán)境是可恥的。
希望校領(lǐng)導(dǎo)能在百忙之中看看我這個(gè)小學(xué)生的建議
精選保護(hù)環(huán)境的建議書范例(三)
親愛的同學(xué)們：
誰(shuí)不渴望那郁郁蔥蔥的草地?誰(shuí)不愿意自己的校園像花城一樣?誰(shuí)不想在溫馨潔凈的校園里讀書?現(xiàn)在學(xué)校給我們提供了任何一切，可是大風(fēng)中偶爾吹起的白色垃圾，那又會(huì)是誰(shuí)的錯(cuò)呢?
當(dāng)我們?cè)诰G樹成蔭的校園中散步時(shí)，我們會(huì)感到心曠神怡;當(dāng)我們坐在窗明幾凈的教室里讀書時(shí)，誰(shuí)能不全神貫注?當(dāng)我們?cè)谡麧崈?yōu)雅的環(huán)境中學(xué)習(xí)時(shí)，我們一定會(huì)感到心情舒暢。在優(yōu)美的環(huán)境中，我們沐浴著陽(yáng)光、收獲，吸取著營(yíng)養(yǎng)、成長(zhǎng)。
我們是學(xué)校的主人，而學(xué)校則是我們的第二個(gè)家園。我們要在這里學(xué)習(xí)，就必須把這個(gè)家園給清理的干干凈凈，因?yàn)檫@是我們必須做的事情。
因此，我向全體同學(xué)提出一些意見：
1、節(jié)約用水;不亂扔廢紙、果皮紙屑、使用過的塑料瓶、塑料袋，應(yīng)把它們?nèi)拥礁浇睦袄?不隨地吐痰。
2、不踐踏綠地草坪，不攀摘樹枝花朵;愛護(hù)每一片樹葉，呵護(hù)每一株幼苗。
3、不在墻壁、樹木上面亂寫、亂畫、亂刻，不磨損墻壁。
4、看到地面上有垃圾應(yīng)該主動(dòng)撿起，并把垃圾扔到垃圾桶里。
同學(xué)們，讓我們從點(diǎn)滴做起，愛護(hù)校園環(huán)境，一起珍愛我們共同的家園。
精選保護(hù)環(huán)境的建議書范例(四)
尊敬的校長(zhǎng)：
我是本校的一名六年級(jí)的小學(xué)生，來到這個(gè)美麗的校園已經(jīng)有五年了，校園里有姹紫嫣紅的小花小草，有樂于助人，團(tuán)結(jié)一心的好同學(xué)。但是，校長(zhǎng)，你有沒有注意到頂樓的安全與危險(xiǎn)么?
上次在廣播聽到了有名同學(xué)跑到樓頂去玩耍，還把一根長(zhǎng)長(zhǎng)的木條往樓下扔，還有些同學(xué)還曾經(jīng)吐口水到樓下，這種行為不僅惡劣而且還十分的危險(xiǎn)!惡劣就先不說了，危險(xiǎn)這個(gè)詞就如死神，剝奪著人們的性命。俗話說得好：安全第一。安全這個(gè)詞可謂是大家所看到的，所期望的。因此，我提出以下幾個(gè)建議：
1、不要把頂樓的護(hù)欄弄得太低，把護(hù)欄盡量弄得高一些，把護(hù)欄弄得密一些，厚一些。給同學(xué)們的安全做一個(gè)保障。
2、在廣播中跟同學(xué)們說，要盡量少去頂樓玩耍，避免不要的傷害。
3、在班級(jí)里讓老師跟同學(xué)重點(diǎn)說下此事，讓大家對(duì)此引起重視。
4、在公布欄上貼一張關(guān)于頂樓安全措施的要求，讓同學(xué)把安全放在第一位，不要太貪玩，導(dǎo)致事故的發(fā)生。
以上的幾個(gè)建議請(qǐng)校長(zhǎng)過目，望以后我們的校園會(huì)有所改進(jìn)，變得更加的完美。
精選保護(hù)環(huán)境的建議書范例(五)
尊敬的校領(lǐng)導(dǎo)：
我在這個(gè)美麗的學(xué)校里已生活了六年已久了，只有短短的七十幾天，眼看就要告別這所母校，告別那寬敞明亮的教室，告別那你追我趕的賽場(chǎng)，告別那百花齊放的后花園，告別那天真可愛的同學(xué)們。也許，就在這幾十天后，一張張熟悉面孔，一句句親切的問候，一朵朵美麗的鮮花，都會(huì)在我的記憶里逐漸褪色，一切美好的東西會(huì)被蒙上一縷薄薄的輕紗。
雖然校園鳥語(yǔ)花香，但也有不中人意的地方：在校園的一些隱蔽的角落里，我們不難發(fā)出一些零零丁丁的紙屑。每當(dāng)看到這些，我就情不自禁地想起一些同學(xué)用粉碎的紙作仙女散花的情景除此之外，校園里還有許多浪費(fèi)現(xiàn)象，有一些同學(xué)寫錯(cuò)了字竟不用橡皮而是把整張紙撕下來，揉成一團(tuán)扔掉了，當(dāng)修理工人在廁所里撈到一些垃圾、紅領(lǐng)巾、包裝紙的時(shí)候，同學(xué)們竟若無(wú)其事地歡笑著。隨意浪費(fèi)，不講文明這些難道是對(duì)學(xué)校的一份貢獻(xiàn)嗎?對(duì)此，我為了學(xué)校這朵美麗鮮花開放得更鮮艷，更奪目，而向各校領(lǐng)導(dǎo)們提出以下建議：
1、校園里由領(lǐng)導(dǎo)們?cè)趶V播里頌發(fā)十大杰出環(huán)保衛(wèi)士，加以表?yè)P(yáng)、鼓勵(lì)。使同學(xué)們積極地參與這項(xiàng)活動(dòng)，并盡心盡力地做好校內(nèi)保潔工作。
2、每個(gè)星期一都用一節(jié)課時(shí)間，用動(dòng)漫視頻或用口語(yǔ)交際的時(shí)間教育每一個(gè)同學(xué)垃圾分類，增強(qiáng)同學(xué)們對(duì)環(huán)保的意識(shí)和加強(qiáng)對(duì)環(huán)保的重視。
1 通過執(zhí)行船舶能效措施有關(guān)指南
MEPC通過了旨在幫助執(zhí)行《MARPOL公約》附則Ⅵ有關(guān)船舶能效措施強(qiáng)制性條規(guī)的4項(xiàng)指南（預(yù)計(jì)將于2013年1月1日生效）：2012年新船取得能效設(shè)計(jì)指標(biāo)計(jì)算方法指南、2012年制定船舶能效管理計(jì)劃指南、2012年能效設(shè)計(jì)指標(biāo)檢驗(yàn)和發(fā)證指南、用于能效設(shè)計(jì)指標(biāo)有關(guān)參考線計(jì)算指南。
有關(guān)通過的指南將支持成員國(guó)統(tǒng)一實(shí)施2011年7月通過的《MARPOL公約》附則Ⅵ《防止船舶造成大氣污染規(guī)則》修正案，其增加了有關(guān)船舶能效的新規(guī)定，使對(duì)新船的能效設(shè)計(jì)指標(biāo)（EEDI）和對(duì)所有船舶的船舶能效管理計(jì)劃（SEEMP）成為強(qiáng)制性要求。
EEDI是一種非規(guī)范的、基于功效的機(jī)制，其給航運(yùn)業(yè)特定船舶設(shè)計(jì)使用的技術(shù)留下選項(xiàng)，只要達(dá)到要求的能效水準(zhǔn)，船舶設(shè)計(jì)者和建造者將可對(duì)船舶自由使用最有成效的解決方案以符合規(guī)定。SEEMP為經(jīng)營(yíng)者提高船舶能效建立了一種機(jī)制。
該支持性指南的完成和通過是一個(gè)重大進(jìn)展，也為監(jiān)管機(jī)關(guān)和航運(yùn)界提供了足夠的準(zhǔn)備時(shí)間。MEPC還同意了一項(xiàng)更新的工作計(jì)劃，以為當(dāng)前EEDI規(guī)定尚未覆蓋的船舶進(jìn)一步制定指南和能效框架。
2 繼續(xù)討論有關(guān)市場(chǎng)措施
MEPC對(duì)建議的市場(chǎng)措施（MBMs）繼續(xù)深入考慮。該措施將充實(shí)已通過的技術(shù)性和操作性措施，并在下一次（2012年10月1－5日第64次）MEPC會(huì)議上作進(jìn)一步討論。審議中基于市場(chǎng)措施的范圍，從針對(duì)所有國(guó)際航運(yùn)二氧化碳排放或只對(duì)那些不符合EEDI要求的船舶加以攤款或征稅，到通過排放交易體系，一直到基于船舶實(shí)際效率的方案，都依據(jù)EEDI和SEEMP兩方面。
MEPC考慮對(duì)采用基于市場(chǎng)措施建議所產(chǎn)生之影響進(jìn)行評(píng)估，并詳細(xì)考慮其應(yīng)采用的方法和標(biāo)準(zhǔn)。在會(huì)議即將結(jié)束之際，會(huì)議主席提供了用以進(jìn)行影響評(píng)估的審議范圍草案，其將在下一次會(huì)議上繼續(xù)討論。
3 通過有關(guān)地區(qū)性港口接收設(shè)施修正案
MEPC通過了有關(guān)《MARPOL公約》附則Ⅰ，Ⅱ， Ⅳ，Ⅴ和Ⅵ的修正案，旨在使小島嶼發(fā)展中國(guó)家遵守港口國(guó)有關(guān)要求，通過地區(qū)性安排措施為船舶廢棄物提供接收設(shè)施。
地區(qū)性安排措施的參與方必須制定一個(gè)地區(qū)性接收設(shè)施計(jì)劃，提供確定的地區(qū)性船舶廢棄物接收中心的詳細(xì)資料以及那些僅配備有限設(shè)施的港口的詳細(xì)資料。該修正案預(yù)計(jì)于2013年8月1日生效。會(huì)議還通過了一項(xiàng)包含制訂地區(qū)性接收設(shè)施計(jì)劃指南的決議。
4 通過有關(guān)船舶生活污水處理設(shè)備的決議
MEPC通過一項(xiàng)有關(guān)研發(fā)船上技術(shù)性設(shè)備的決議，其根據(jù)《MARPOL公約》附則Ⅳ《防止船舶生活污水污染規(guī)則》指定波羅的海作為特殊海域的規(guī)定，呼吁刻不容緩地研發(fā)認(rèn)證的、充足的和富有成效的船上技術(shù)設(shè)備，使之能滿足該附則針對(duì)特殊海域運(yùn)營(yíng)客船規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。這是遵循MEPC第62次會(huì)議所通過的《MARPOL公約》附則Ⅳ修正案，其包括按該附則建立“特殊海域”并指定波羅的海作為特殊海域的規(guī)定。該修正案預(yù)計(jì)于2013年1月1日生效。
5 通過有關(guān)船舶再循環(huán)指南
MEPC通過了《2012年安全、環(huán)境無(wú)害型船舶再循環(huán)指南》和《2012年船舶再循環(huán)設(shè)施核準(zhǔn)指南》，連同MEPC第62次會(huì)議通過的《2011年制定有害物質(zhì)詳細(xì)目錄指南》和《2011年制定船舶再循環(huán)計(jì)劃指南》，旨在幫助船舶改善再循環(huán)設(shè)施和航運(yùn)公司引用自愿性改進(jìn)措施，以滿足2009年5月通過的《國(guó)際船舶安全與環(huán)境無(wú)害型再循環(huán)公約》的有關(guān)要求。MEPC成立了一個(gè)通信小組，以按照該公約的規(guī)定，進(jìn)一步擬定有關(guān)檢驗(yàn)和發(fā)證指南的草案文本。
6 通過有關(guān)壓載水管理系統(tǒng)
經(jīng)考慮海洋污染科學(xué)問題聯(lián)合專家組壓載水工作小組在2011年舉行的第18次、第19次和第20次會(huì)議上所提交的報(bào)告之后，MEPC對(duì)使用活性物質(zhì)的有關(guān)壓載水管理系統(tǒng)給予了3個(gè)基本批準(zhǔn)和5個(gè)最終批準(zhǔn)。
MEPC還通過了經(jīng)修訂的《便利船舶沉積物控制的設(shè)計(jì)和建造指南》（G12），這是為幫助實(shí)施《2004年國(guó)際船舶壓載水及其沉積物控制和管理公約》（《BWM公約》）而制定的14份指南之一。該G12修訂指南更新了其2006年通過的版本。
關(guān)于壓載水管理系統(tǒng)的可用性，MEPC提及現(xiàn)有21個(gè)批準(zhǔn)類型系統(tǒng)可用。然而由于缺乏批準(zhǔn)的技術(shù)、有限的船廠能力、可用的時(shí)間和涉及的費(fèi)用等因素，有些代表團(tuán)對(duì)《BWM公約》的實(shí)施表示擔(dān)憂；其他代表團(tuán)則認(rèn)為有足夠的壓載水處理技術(shù)和船廠能力，并開始鼓勵(lì)船舶所有人在其船上安裝壓載水管理系統(tǒng)，以避免以后階段可能遇到的“瓶頸”障礙。
有關(guān)實(shí)施步驟、技術(shù)可用性和造船設(shè)施附加信息的必要性，MEPC注意到與會(huì)代表對(duì)之達(dá)成共識(shí)，要求各成員國(guó)提供其有關(guān)狀況的最新信息，會(huì)議同意了用以提供此信息的一個(gè)模板。
對(duì)那些尚未批準(zhǔn)《BWM公約》的國(guó)家，MEPC重申其盡早批準(zhǔn)該公約以使之生效的必要性。迄今為止，已有合計(jì)擁有全球商船總噸位26.46%的33個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)了《BWM公約》，公約將在不少于30個(gè)國(guó)家成為其締約國(guó)（合計(jì)商船噸位構(gòu)成不低于全球商船總噸位的35%）之日的12個(gè)月后生效。
7 討論有關(guān)極地環(huán)保規(guī)則
MEPC回審了船舶設(shè)計(jì)和設(shè)備分委會(huì)對(duì)船舶極地水域運(yùn)作強(qiáng)制性規(guī)則（以下簡(jiǎn)稱《極地規(guī)則》）草案文本的制定進(jìn)展情況，該規(guī)則旨在全范圍涵蓋有關(guān)兩極周圍水域內(nèi)航行，以及極地區(qū)域獨(dú)一無(wú)二的環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等航運(yùn)相關(guān)事務(wù)。MEPC指出其意在該規(guī)則草案中制定“環(huán)境保護(hù)”一章。
成員國(guó)以及具有咨商地位的非政府間國(guó)際組織應(yīng)邀將有關(guān)環(huán)境保護(hù)條款、被提議納入《極地規(guī)則》的相關(guān)建議提交于2012年10月舉行的下一次MEPC會(huì)議審議，并向船舶設(shè)計(jì)和設(shè)備分委會(huì)提供附加指南于其2013年3月舉行的下一次會(huì)議審議。
MEPC同意《極地規(guī)則》應(yīng)經(jīng)由《SOLAS公約》和《MARPOL公約》以及其他有關(guān)環(huán)境保護(hù)文件修正案的通過而使之具有強(qiáng)制性。
8 其他有關(guān)事項(xiàng)動(dòng)態(tài)
（1）關(guān)于船舶能效提高的MEPC促進(jìn)技術(shù)合作和轉(zhuǎn)讓決議草案由會(huì)議同意被遞交下一次MEPC會(huì)議進(jìn)一步討論。
（2）MEPC通過了《2008年氮氧化物技術(shù)規(guī)則》修正案，該修正案主要關(guān)于事先未經(jīng)試驗(yàn)臺(tái)認(rèn)證的發(fā)動(dòng)機(jī)和氮氧化物減排裝置。
1園林工程安全施工的有效措施
為了確保園林工程的安全建設(shè)，首先要注意的安全因素就是環(huán)境。在園林建設(shè)的過程中，土建、裝飾、機(jī)電、給水排水等行業(yè)的交叉作業(yè)很容易導(dǎo)致安全隱患的出現(xiàn)，此時(shí)在施工現(xiàn)場(chǎng)就一定要按照規(guī)定樹立警示牌，給施工人員及時(shí)的安全提醒，還要注意施工機(jī)械的管理，尤其是在使用電力作業(yè)的時(shí)候，用電安全的注意事項(xiàng)是一定要重點(diǎn)確認(rèn)的。與此同時(shí)，還要在施工人員之間樹立安全施工的意識(shí)，避免出現(xiàn)施工人員由于安全意識(shí)薄弱而出現(xiàn)不戴安全帽等不規(guī)范施工行為，并使得施工人員能夠認(rèn)真落實(shí)自己的工作，肩負(fù)起應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，確保園林工程的施工質(zhì)量。其次，園林工程的安全檢查部門也應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)施工的安全管理?xiàng)l例，對(duì)于施工行為進(jìn)行嚴(yán)格的約束，使得監(jiān)管人員能夠充分認(rèn)識(shí)到園林工程安全施工建設(shè)的重要性，樹立起正確的安全責(zé)任意識(shí)，積極地對(duì)園林工程的施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行考察，及時(shí)地糾正不安全施工行為，提出改正措施，并且可以適當(dāng)設(shè)立一些懲罰措施，注意對(duì)施工人員安全意識(shí)的培養(yǎng)，確保每一個(gè)施工人員能夠做到安全施工的所有的要求，肩負(fù)起自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。
2對(duì)于園林工程中生態(tài)環(huán)境保護(hù)的幾點(diǎn)建議
在現(xiàn)代化的城市建設(shè)中，園林工程建設(shè)已經(jīng)不單單是單純的植樹種草的建設(shè)，結(jié)合了土建、裝飾以及休閑娛樂等行業(yè)的建設(shè)，行業(yè)的交叉建設(shè)在一定程度上豐富了園林工程的內(nèi)涵，但是也在一定程度上破壞了原有的生態(tài)環(huán)境，尤其是在生態(tài)保護(hù)不當(dāng)?shù)臓顩r下。在園林工程設(shè)計(jì)施工期間，應(yīng)當(dāng)對(duì)于周邊的特殊地勢(shì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，盡可能地減少對(duì)當(dāng)?shù)氐赜颦h(huán)境的破壞，并且在園林建設(shè)施工期間，合理地規(guī)劃建設(shè)時(shí)間，減少噪音污染對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳硇慕】档钠茐?。在施工期間，合理有效地利用建筑材料，盡量減少?gòu)U物的產(chǎn)出，充分地提高建筑資源的利用率，對(duì)于施工期間產(chǎn)生的不可循環(huán)且不可降解的建筑垃圾，在處理的時(shí)候也一定要選擇科學(xué)合理的方式，不能因?yàn)楣?jié)約建筑成本而采取任何一種對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境有害的處理辦法，對(duì)此，當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)部門也要做好這方面的監(jiān)督，及時(shí)地提醒建筑團(tuán)隊(duì)，并提供最科學(xué)的解決辦法。園林工程的生態(tài)環(huán)境主要是靠植被來維護(hù)的，當(dāng)加入了建筑之后，植被種植的面積有所縮小，生態(tài)建設(shè)的規(guī)劃也會(huì)受到一定程度的破壞，在這樣的狀況之下，一定要做的就是合理地規(guī)劃園林工程內(nèi)的生態(tài)建設(shè)，對(duì)園林建設(shè)的地域進(jìn)行重點(diǎn)考察，針對(duì)當(dāng)?shù)氐牡赜蛱卣饕约爱?dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境進(jìn)行充分的了解，在這樣的基礎(chǔ)上規(guī)劃園林建設(shè)。園林工程內(nèi)的人文環(huán)境的建設(shè)也要依照當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)建設(shè)計(jì)劃進(jìn)行改變，減少不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的娛樂設(shè)施的出現(xiàn)，避免出現(xiàn)人類活動(dòng)嚴(yán)重影響生態(tài)保護(hù)的現(xiàn)象出現(xiàn)。對(duì)于園林工程內(nèi)的工作人員的專業(yè)素質(zhì)也要進(jìn)行考察，園內(nèi)的工作人員能夠在豐富的專業(yè)知識(shí)的輔助下護(hù)理好園林工程內(nèi)的植被，還要能夠?yàn)閳@林生態(tài)環(huán)境的長(zhǎng)遠(yuǎn)保護(hù)提出適當(dāng)?shù)陌l(fā)展建議。只有做到這些，園林工程中生態(tài)環(huán)境建設(shè)才能長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
作者：陳傳海單位：湖北省丹江口市園林局
編者謹(jǐn)識(shí)
摘要：在全球氣候變暖、北極海冰消融的推動(dòng)下，北極治理問題日益突出?！逗Ｑ蠓üs》、北極理事會(huì)等相關(guān)治理機(jī)制的不足與缺陷使得構(gòu)建與完善北極治理機(jī)制成為國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注的議題。在北極治理機(jī)制的構(gòu)建上，國(guó)際學(xué)界目前存在兩種不同的模式，一種是“自上而下”地?cái)M制《北極條約》，另一種則是強(qiáng)化現(xiàn)有治理機(jī)制在領(lǐng)域性與功能性問題上的治理。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)立足于實(shí)現(xiàn)本國(guó)利益和各國(guó)共同利益的統(tǒng)一，從而推動(dòng)該地區(qū)國(guó)際合作和治理機(jī)制的完善，并最終為北極的和平開發(fā)和利用做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
關(guān)鍵詞：北極治理 國(guó)際機(jī)制 國(guó)際海洋法 氣候變化
中圖分類號(hào)：D813文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-4812(2011) 04-0001-08
據(jù)科學(xué)研究，本世紀(jì)末北冰洋也許會(huì)變成無(wú)冰之洋。這種變化對(duì)北極海域而言，既有消極的影響，也有積極的影響。消極的影響體現(xiàn)在有可能給北極海域的海洋環(huán)境、當(dāng)?shù)卦∶竦膫鹘y(tǒng)文化及生活方式，乃至全球環(huán)境和海洋生物資源帶來滅頂之災(zāi)；積極的影響主要在于北極海域開發(fā)利用的商業(yè)價(jià)值，包括海底油氣資源的勘探和開發(fā)、航道的商業(yè)化通航，而這正是引發(fā)北極國(guó)家爭(zhēng)端紛起的主要原因。北極氣候變化明顯影響著全球氣候變化的進(jìn)程，而全球氣候治理的迫切性使北極治理問題集聚了前所未有的能量，引起包括政界和學(xué)界在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。在此背景下，如何更好地完善相關(guān)治理機(jī)制、使之在北極政治秩序的建構(gòu)中發(fā)揮建設(shè)性作用，已經(jīng)成為各國(guó)共同面對(duì)的一個(gè)重大課題和挑戰(zhàn)。
一、北極治理的動(dòng)因與內(nèi)涵
受氣候變暖與全球化的影響，北極地區(qū)[1] 正經(jīng)歷著大氣、海洋、陸地、生態(tài)和社會(huì)等方面快速而深刻的變化，并將對(duì)北半球和全球的氣候乃至社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響。北極地區(qū)冰川、冰架大面積融化、海冰面積銳減、永久凍土層解凍、溫度上升等都強(qiáng)有力地證明，全球變暖對(duì)北極海域產(chǎn)生了重大影響；而北極海域?qū)е碌谋鶎尤诨瘜?huì)反作用于全球氣候系統(tǒng)，使全球氣候變暖加速。[2]
就全球氣候變化而言，北極是一個(gè)類似于“晴雨表”的早期預(yù)警系統(tǒng)。美國(guó)國(guó)家冰雪數(shù)據(jù)中心的研究資料表明：“全球變暖使北極海冰在過去20年中急劇減少，所記錄到的北極海冰覆蓋最少的六次記錄都是在過去六年?！北髮⒃?020年至2040年的某個(gè)時(shí)候完全無(wú)冰，如果早的話，在2013年夏天就會(huì)無(wú)冰了?！盵3] 世界自然基金會(huì)的《北極氣候反應(yīng)：全球性影響》研究報(bào)告則認(rèn)為，北極地區(qū)變暖將造成全球性的不利后果，其程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過之前的預(yù)測(cè)。北極地區(qū)的氣溫升高速度將是地球上其他地區(qū)的兩倍，這會(huì)造成數(shù)量驚人的海冰融化，影響到北極及周邊地區(qū)的大氣環(huán)流和天氣。北極地區(qū)的天氣變化預(yù)計(jì)將造成包括歐洲和北美洲地區(qū)在內(nèi)的氣溫和降水變化，從而嚴(yán)重影響到這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)、林業(yè)和供水系統(tǒng)。該報(bào)告結(jié)論顯示，到2100年，海平面很可能上升1米以上，這一數(shù)值超過2007年政府間氣候變化專門委員會(huì)預(yù)測(cè)結(jié)果的兩倍，因?yàn)楹笳卟]有將大冰原融化的因素考慮在內(nèi)。這意味著北極“消融”將造成沿海地區(qū)的大洪水，直接影響到全世界四分之一的人口。[4]
隨北極海冰消融而來的，是在商業(yè)航運(yùn)、油氣開發(fā)、礦產(chǎn)開采、捕魚業(yè)以及旅游業(yè)等經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的刺激下，包括國(guó)家、國(guó)際組織、跨國(guó)公司等在內(nèi)的全球行為體對(duì)北極的興趣日漸高漲，這使得北極與世界其它地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)與地緣政治聯(lián)系進(jìn)一步加強(qiáng)。而另一方面，各國(guó)圍繞該地區(qū)海上航道歸屬權(quán)、自然資源權(quán)利等而產(chǎn)生的新一輪“北極爭(zhēng)奪戰(zhàn)”則日趨激烈，其中既有島嶼之爭(zhēng)，如加拿大與丹麥的漢斯島之爭(zhēng)、挪威與俄羅斯有關(guān)斯瓦爾巴德群島專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架相關(guān)問題的爭(zhēng)端；加拿大與美國(guó)、歐盟的西北航道、俄羅斯與西方國(guó)家的北方海運(yùn)航道之爭(zhēng)；也有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架外緣的劃界、海洋邊界的劃界之爭(zhēng)，如美加的波弗特海海洋邊界及大陸架爭(zhēng)端；加拿大、俄羅斯、丹麥圍繞著羅蒙諾索夫海嶺與門捷列夫海嶺的大陸架之爭(zhēng)以及挪威俄羅斯之間巴倫支海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃分問題。在北極國(guó)家與非北極國(guó)家之間，目前還存在著對(duì)北冰洋國(guó)際海底區(qū)域的分歧。
北極治理的一項(xiàng)重要社會(huì)功能就在于其將人類行為引向?qū)φ麄€(gè)人類社會(huì)有益而無(wú)害的集體性成果，即促進(jìn)該地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，增進(jìn)全人類共同福祉。面對(duì)北極治理的挑戰(zhàn)，政府間國(guó)際組織、原住民組織、跨國(guó)公司、非政府環(huán)保組織及一國(guó)地方政府等非國(guó)家行為體扮演著日益重要的角色，但毋庸諱言，國(guó)家在當(dāng)前北極治理中依然扮演著主導(dǎo)性角色。正如有國(guó)外學(xué)者所指出的，當(dāng)涉及到治理時(shí)北極并非白紙一張。[5]現(xiàn)有機(jī)制安排既包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《海洋法公約》）和《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》這樣的全球性治理框架，還包括諸如建立北極理事會(huì)和巴倫支歐洲北極理事會(huì)的區(qū)域協(xié)議，以及國(guó)際海事組織主持制定的航運(yùn)準(zhǔn)則等。如要進(jìn)一步推進(jìn)北極治理，相關(guān)機(jī)制安排就必須尊重那些與該地區(qū)自然環(huán)境保持獨(dú)特而長(zhǎng)久關(guān)系的原住民的利益；必須考慮子孫后代的利益；必須充分利用傳統(tǒng)與主流的科學(xué)知識(shí)；必須以負(fù)責(zé)任和可持續(xù)的方式利用北極資源并將整體化或系統(tǒng)化的方法（如基于生態(tài)系統(tǒng)的管理方法、空間規(guī)劃、全面環(huán)境影響評(píng)估等）作為相關(guān)決策的基礎(chǔ)。
我們知道，人類設(shè)立治理機(jī)制與行為規(guī)范的目的就是為了解決一系列社會(huì)需求，這些需求包括提供公共產(chǎn)品（如養(yǎng)護(hù)人類生存所必需的漁業(yè)資源），避免公害物品（如防止危險(xiǎn)性的氣候變化或大規(guī)模海洋生態(tài)系統(tǒng)退化），加強(qiáng)外部性的內(nèi)化（如防止跨界污染物的擴(kuò)散、避免石油泄漏對(duì)海洋環(huán)境的影響），保護(hù)人權(quán)（如強(qiáng)化原住民的自決權(quán)）等。人類社會(huì)還將根據(jù)目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性、有效性、合法性及追求正義等一系列準(zhǔn)則對(duì)治理機(jī)制進(jìn)行監(jiān)測(cè)與評(píng)估，并定期檢討現(xiàn)行的治理機(jī)制，強(qiáng)化那些經(jīng)過時(shí)間檢驗(yàn)且切實(shí)可行的機(jī)制，調(diào)整或替換那些不再適應(yīng)環(huán)境變化需要的機(jī)制。總體來看，北極相關(guān)的治理機(jī)制安排為我們應(yīng)對(duì)有關(guān)治理的挑戰(zhàn)和機(jī)遇奠定了基礎(chǔ)，但它們?cè)诒睒O發(fā)生深刻變化之后仍能滿足新的治理需求嗎？
二、北極地區(qū)的既有治理機(jī)制及其不足
在當(dāng)前世界各國(guó)共同面臨的挑戰(zhàn)不斷增多和相互依存關(guān)系日益加深、國(guó)家間“一榮俱榮、一損俱損”的格局也越來越明顯的情況下，要想緩解乃至平息新一輪的北極之爭(zhēng)，最具可行性的方式就只能是通過構(gòu)建與完善相關(guān)的國(guó)際機(jī)制，規(guī)范、協(xié)調(diào)各國(guó)的行為，通過國(guó)際合作以實(shí)現(xiàn)利益共享。
（一）既有北極治理機(jī)制概覽
具體而言，北極地區(qū)既有的治理機(jī)制又可細(xì)分為三個(gè)層次：
一是全球?qū)用娴陌才?。?982年《海洋法公約》，它并不是專門為北極地區(qū)而設(shè)計(jì)的，但是由于其普遍性，北極理所當(dāng)然也在公約約束的范圍之內(nèi)。除《海洋法公約》外，國(guó)際海事組織有關(guān)船舶航行和海洋環(huán)境污染的一系列國(guó)際公約以及“軟法”性質(zhì)的指令同樣也適用于北極海域。[6] 此外，與北極氣候與環(huán)境問題緊密相關(guān)的協(xié)議及組織機(jī)構(gòu)，如《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、政府間氣候變化專門委員會(huì)、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署以及《聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約》等也涉及到了北極治理問題。
二是多邊層面的安排。如1920年的《斯瓦爾巴德群島條約》，該條約規(guī)定了斯瓦爾巴德群島的歸屬于挪威，但保留其他國(guó)家在斯瓦爾巴德群島的開采權(quán)利，并保持群島的非軍事化。該條約被視作解決北極地區(qū)爭(zhēng)奪問題模式的典范。此外，還有1973年的《保護(hù)北極熊協(xié)定》，它由加拿大、丹麥、挪威、美國(guó)和前蘇聯(lián)五國(guó)簽署，旨在拯救北極熊、保護(hù)其生存環(huán)境，規(guī)定“除科研目的外，禁止捕殺北極熊”。除有關(guān)專門性條約外，北極地區(qū)最出名的治理機(jī)制當(dāng)屬由北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略[7] 發(fā)展而來的北極理事會(huì)，該理事會(huì)為北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)合作與可持續(xù)發(fā)展提供了重要平臺(tái)。另外，巴倫支-歐洲北極理事會(huì)、北歐部長(zhǎng)理事會(huì)等次區(qū)域組織，也日益在北極治理問題上發(fā)揮著重要的作用。
三是雙邊層面的安排。例如1988年美國(guó)和加拿大簽訂的《北極合作協(xié)議》、1994年《美國(guó)政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于防止北極地區(qū)環(huán)境污染的協(xié)議》、1998年挪威與俄羅斯簽訂的《環(huán)境合作協(xié)議》等。
可見，當(dāng)前北極治理的主要依據(jù)是由國(guó)家主導(dǎo)的無(wú)約束性的軟法和有約束性的硬法的混合，北極地區(qū)現(xiàn)有的機(jī)制安排都是針對(duì)具體問題的，缺乏統(tǒng)一、全面、綜合的機(jī)制。無(wú)論是對(duì)于資源、航道和安全問題，還是在多邊或雙邊層面，目前的北極治理機(jī)制主要集中在低級(jí)政治領(lǐng)域，尤其是環(huán)境保護(hù)或合作領(lǐng)域，而關(guān)于地區(qū)整體治理或的安排則非常之少。目前北極地區(qū)還缺乏一種具有支配性的政治和法律機(jī)制，缺乏能促進(jìn)區(qū)域總體發(fā)展的機(jī)制，更缺乏一種能夠協(xié)調(diào)各國(guó)就北極資源或遠(yuǎn)洋通道達(dá)成共識(shí)的機(jī)制。[8]
（二）既有北極治理機(jī)制的不足不處
鑒于在上述既有北極治理機(jī)制中，《海洋法公約》和北極理事會(huì)最具代表性，以下部分主要就二者在該地區(qū)“治理上的漏洞或空隙”（governance gaps or rifts）進(jìn)行分析。
1. 《海洋法公約》在北極適用的局限性
作為全球性的“海洋大”，《海洋法公約》有關(guān)海域劃分和法律地位的規(guī)定同樣適用于北極海域。據(jù)此，北冰洋沿海國(guó)可以對(duì)以下幾個(gè)區(qū)域主張或管轄權(quán)：（1）一國(guó)測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線與該國(guó)陸地之間的水域構(gòu)成該國(guó)的內(nèi)水；（2）從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起可以向外劃定不超過12海里的領(lǐng)海；（3）從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起，沿海國(guó)可以劃定不超過200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)；（4）一國(guó)陸地向海洋自然延伸部分構(gòu)成該國(guó)大陸架。其中，內(nèi)水和領(lǐng)海構(gòu)成一國(guó)領(lǐng)土的組成部分，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架則不屬于沿海國(guó)領(lǐng)土。由于目前沒有科學(xué)證據(jù)表明任何一個(gè)國(guó)家的大陸架延伸至北極點(diǎn)，北極點(diǎn)周邊為冰所覆蓋的北冰洋被視為公海和屬于“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的國(guó)際海底區(qū)域；根據(jù)《海洋法公約》，前者實(shí)行公海自由原則，后者則由國(guó)際海底管理局負(fù)責(zé)管理和開發(fā)，它們都不能成為國(guó)家占有的對(duì)象。
但《海洋法公約》對(duì)超過200海里的大陸架外部界限的規(guī)定充滿了爭(zhēng)議，第76條規(guī)定：“沿海國(guó)大陸架在海床上的外部界限的各定點(diǎn)不應(yīng)超過從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起350海里，或不應(yīng)超過連接2500公尺深度各點(diǎn)的2500公尺等深線100海里?！边@條包含“或”字的含混規(guī)定導(dǎo)致了許多爭(zhēng)端，[9] 北冰洋沿海國(guó)都試圖使本國(guó)大陸架外部界限盡可能向外擴(kuò)張，以爭(zhēng)取更多的資源和戰(zhàn)略利益。俄羅斯是第一個(gè)向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)提交這種申請(qǐng)的國(guó)家，但遭到了加拿大、挪威等國(guó)的反對(duì)。2002年6月，大陸架界限委員會(huì)以協(xié)商一致的方式通過了對(duì)俄劃界案的建議，認(rèn)為俄的申請(qǐng)“證據(jù)不足”，要求俄重新進(jìn)行科學(xué)考察、補(bǔ)充證據(jù)。2005及2007年，俄展開了聲勢(shì)浩大的北極科考活動(dòng)。2008年，俄在北冰洋開展了更深入的勘察活動(dòng)，進(jìn)一步搜集相關(guān)數(shù)據(jù)，以加強(qiáng)其北冰洋外大陸架主張的依據(jù)。除俄羅斯以外的北極地區(qū)國(guó)家中，挪威(2006年) 、冰島(2009年) 、丹麥(2009年) 等都先后向大陸架界限委員會(huì)正式提出了劃定北極海域外大陸架的申請(qǐng)。顯然，北冰洋沿海國(guó)擴(kuò)大其大陸架范圍，就意味著作為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)” 的國(guó)際海底區(qū)域相對(duì)縮小。
此外，《海洋法公約》第234條是唯一涉及北極海域“冰封區(qū)域”的內(nèi)容的條款，因此有時(shí)又被稱為“北極條款”。該條款明確規(guī)制了船舶在冰封區(qū)域航行以及海洋環(huán)境污染的問題，即“沿海國(guó)有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)、冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴荆@種區(qū)域內(nèi)的特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候冰封的情形對(duì)航行造成障礙或特別的危險(xiǎn)，而且海洋環(huán)境污染可能對(duì)生態(tài)平衡造成重大的損害或無(wú)可挽救的擾亂。這種法律和規(guī)章應(yīng)適當(dāng)顧及航行和以現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全?！钡珜?duì)于冰雪正在不斷消融的北極地區(qū)而言，其還不足以提供一個(gè)全面的治理機(jī)制。北極環(huán)境迅速發(fā)生變化這一事實(shí)，預(yù)示著也許在不久的將來，大面積的北冰洋海域就能實(shí)現(xiàn)海面航行、海洋科學(xué)研究及海洋生物資源的開發(fā)，而在現(xiàn)行國(guó)際海洋法框架內(nèi)，上述活動(dòng)不應(yīng)受北極國(guó)家的完全管控。
因此，盡管丹麥、俄羅斯、美國(guó)、加拿大和挪威等北冰洋沿海五國(guó)于2008年5月在格陵蘭的伊魯利薩特達(dá)成共識(shí)，決定在現(xiàn)行《海洋法公約》框架內(nèi)、以文明方式與和平磋商來解決北極領(lǐng)土和自然資源歸屬的糾紛，認(rèn)為無(wú)需構(gòu)建新的綜合性的治理機(jī)制。但我們也應(yīng)看到，《海洋法公約》所體現(xiàn)的國(guó)際海洋法的一般性規(guī)定并不足以解決北極地區(qū)的科學(xué)考察、資源開發(fā)、航道開辟、漁業(yè)捕撈、環(huán)境保護(hù)與軍事化利用等若干特殊問題，《海洋法公約》有關(guān)外大陸架的規(guī)定更是有可能成為北極爭(zhēng)奪加劇的突破口。
2. 北極理事會(huì)在地區(qū)治理上“先天不足”
作為冷戰(zhàn)結(jié)束后的一項(xiàng)積極成果，1996年設(shè)立的北極理事會(huì)在一定意義上實(shí)現(xiàn)了包括美、俄在內(nèi)的環(huán)北極八國(guó)在該地區(qū)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性合作。為實(shí)現(xiàn)北極環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，理事會(huì)每?jī)赡昱e行一次部長(zhǎng)或副部長(zhǎng)級(jí)的會(huì)議。為確保北極原住民有參與理事會(huì)議程的機(jī)會(huì)，北極理事會(huì)還接受了四個(gè)有資格代表原住民的組織作為“永久性參與者”參與理事會(huì)的各項(xiàng)工作。同時(shí)，北極理事會(huì)還向非北極國(guó)家、政府間組織和議會(huì)間組織，以及非政府組織等實(shí)體開放觀察員地位。
客觀講，北極理事會(huì)在監(jiān)測(cè)與評(píng)估北極環(huán)境、氣候變化，促進(jìn)原住民參與地區(qū)可持續(xù)發(fā)展方面還是取得了一定成果，但它也存在明顯的“先天性”缺陷：（1）沒有法律約束性的義務(wù)和規(guī)定。建立北極理事會(huì)的《渥太華宣言》未對(duì)參加方施加具有法律約束力的義務(wù)，北極理事會(huì)也未獲得這方面的授權(quán)。（2）并非一個(gè)嚴(yán)格意義的國(guó)際組織。它是項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)的，也無(wú)權(quán)對(duì)其參加方施加具有法律約束力的義務(wù)；雖然在其框架下也制定了一些無(wú)約束力的指導(dǎo)性建議，但其影響力很難確定，因?yàn)楸睒O理事會(huì)從未系統(tǒng)性的評(píng)估過這些建議是否得到遵循。（3）參加方的有限性。北極理事會(huì)的獨(dú)特性在于其對(duì)該地區(qū)原住民的關(guān)注，但非北極國(guó)家只能獲得觀察員資格。（4）沒有常設(shè)性的獨(dú)立秘書處。（5）沒有機(jī)制性的資金來源。因此，北極理事會(huì)這種缺少條約約束力的體制是否能夠成功協(xié)調(diào)多方主體在北極事務(wù)上復(fù)雜多變的利益關(guān)系，是否會(huì)在該區(qū)域面臨重大問題時(shí)喪失功能，是理事會(huì)未來需認(rèn)真面對(duì)的問題。[10]
此外，北極理事會(huì)在授權(quán)方面也僅僅只能探討環(huán)保和發(fā)展問題，并不涉及安全合作問題，加之美國(guó)在北極事務(wù)中只愿扮演“次要角色”（minor power）的曖昧態(tài)度，北極理事會(huì)自成立以來從未能體現(xiàn)其全面、有效管理北極事務(wù)的潛力。
三、構(gòu)建北極治理機(jī)制的路徑選擇
北極治理面臨巨大挑戰(zhàn)，國(guó)際社會(huì)當(dāng)前對(duì)北極治理的爭(zhēng)論主要集中在是否應(yīng)構(gòu)建新的多邊架構(gòu)或僅是利用既存的治理機(jī)制問題[11]，這實(shí)際上涉及到不同國(guó)家對(duì)北極治理的定性問題。少數(shù)幾個(gè)環(huán)北極國(guó)家認(rèn)為北極治理是一個(gè)區(qū)域性問題，沒必要構(gòu)建新的綜合性治理機(jī)制。因此，盡管這些國(guó)家彼此之間紛爭(zhēng)不斷，但它們都力圖不讓“外人”介入北極，希望通過閉門協(xié)商的方式，討論北極資源開發(fā)、航道管理等重大問題，具體領(lǐng)土爭(zhēng)端則依據(jù)《海洋法公約》解決。而更多的非北極國(guó)家則認(rèn)為北極地區(qū)治理也涉及到全球性問題，尤其是氣候變暖的影響最大，北極海冰、冰川、凍土正以快于其他地區(qū)兩倍的速度加速融化，這將會(huì)導(dǎo)致全球海平面日益上升，而這對(duì)各國(guó)沿海地區(qū)來說是利益攸關(guān)的事情。因此在氣候變化的背景下，北極地區(qū)治理問題已不僅是環(huán)北極國(guó)家的問題，而是關(guān)系到北極圈外有共同利益的國(guó)家。
（一）“頂層設(shè)計(jì)”：《北極條約》的擬制
有的國(guó)際環(huán)保組織如世界自然基金會(huì)認(rèn)為《海洋法公約》不足以保證北極問題的解決，因此提議比照南極，[12] 制定一個(gè)《北極條約》，以使該條約與南極條約體系相呼應(yīng)，確保北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。國(guó)內(nèi)外更有學(xué)者就未來《北極條約》可能涉及的幾個(gè)主要問題進(jìn)行了闡述: [13]
1. 明確北極地區(qū)專用于和平目的。北極地區(qū)目前已經(jīng)建有多個(gè)軍事基地，北極冰蓋之下也是各國(guó)潛艇活動(dòng)頻繁的區(qū)域。北極地區(qū)作為軍事戰(zhàn)略要地已經(jīng)存在半個(gè)多世紀(jì)，僅憑條約就使世界各國(guó)放棄北極這個(gè)戰(zhàn)略要地，特別是美、俄等已有軍事力量部署在北極地區(qū)的國(guó)家放棄其已擁有的軍事優(yōu)勢(shì)顯然不太現(xiàn)實(shí)。但是只有非軍事化的最終實(shí)現(xiàn)才有可能在北極地區(qū)實(shí)現(xiàn)真正意義上的和平開發(fā)與利用。
2. 在承認(rèn)北極國(guó)家有權(quán)根據(jù)《海洋法公約》劃定內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的前提下，凍結(jié)或者取消《海洋法公約》有關(guān)外大陸架劃界規(guī)定在北極海域的適用?；凇赌蠘O條約》凍結(jié)各國(guó)對(duì)南極領(lǐng)土要求的先例，在目前任何國(guó)家都未能依據(jù)該條獲得科學(xué)依據(jù)并在產(chǎn)生既得利益的情況下，取消(或凍結(jié))《海洋法公約》。上述規(guī)定在北極海域的適用不僅可能，而且具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。這樣不僅能暫緩爭(zhēng)議，而且也可以避免各國(guó)為了尋求科學(xué)依據(jù)證明其200海里外大陸架主張而進(jìn)行的對(duì)北極地區(qū)的不合理考察和開發(fā)，進(jìn)而避免這種科學(xué)考察可能引發(fā)的進(jìn)一步爭(zhēng)端，甚至是武裝沖突。
3. 確立各國(guó)管轄范圍之外的北極海域(包括根據(jù)《海洋法公約》應(yīng)屬于公海、國(guó)際海底區(qū)域和外大陸架的部分)作為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的法律地位。借鑒《南極條約》中的“協(xié)商國(guó)制度”，由各北極國(guó)家和符合一定條件(如在北極設(shè)有科考站)的其他國(guó)家組成《北極條約》協(xié)商國(guó)，共同制定在相關(guān)海域從事科考、環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)等活動(dòng)的法律制度并監(jiān)督其實(shí)施。其中，該海域的資源開發(fā)可以大體參照《海洋法公約》第十一部分為國(guó)際海底區(qū)域規(guī)定的“平行開發(fā)制度”進(jìn)行。
4. 以《北極條約》為核心，根據(jù)實(shí)踐的需要和未來的發(fā)展，就環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、非軍事化等某些具體問題領(lǐng)域進(jìn)一步締結(jié)相關(guān)的議定書，形成一個(gè)相互補(bǔ)充的“北極條約體系”。
有學(xué)者認(rèn)為，在日趨鞏固和完善南極條約體系之后，一旦北極條約得以成功訂立并隨之以其為核心形成有特色的、有成效的北極條約體系，那么現(xiàn)代國(guó)際法的嶄新分支極地法，就會(huì)逐步形成并得到蓬勃發(fā)展。[14] 這無(wú)疑是一個(gè)十分美好而理想的愿景，但從現(xiàn)實(shí)政治的角度來看，由于國(guó)家間利益的沖突和立場(chǎng)的分歧，要達(dá)成任何一項(xiàng)得到各國(guó)廣泛接受的北極治理的新機(jī)制，以便在該地區(qū)“維護(hù)最低限度的秩序”和“爭(zhēng)取最優(yōu)的秩序”，在短期內(nèi)都絕非易事。
（二）“現(xiàn)實(shí)選擇”：強(qiáng)化既有北極治理機(jī)制并使之體系化、網(wǎng)絡(luò)化
以?shī)W蘭•楊為代表的一些北極治理項(xiàng)目的學(xué)者則認(rèn)為，[15] 盡管在可預(yù)見的未來北極不太可能出現(xiàn)一個(gè)以全面的、具有法律約束力的條約為基礎(chǔ)的綜合治理體系，但是該地區(qū)事實(shí)上已存在一系列復(fù)雜的治理安排。應(yīng)當(dāng)讓現(xiàn)有的各個(gè)治理機(jī)構(gòu)和組織齊心協(xié)力、相互支持、形成一個(gè)更加復(fù)雜的治理體系；采取共同管理的態(tài)度，使總的治理效果大于各個(gè)機(jī)構(gòu)和組織治理效果的總和。因此至少就目前而言，要實(shí)現(xiàn)北極的良治，就必須尊重、執(zhí)行和加強(qiáng)現(xiàn)有的北極各項(xiàng)治理機(jī)制，如《海洋法公約》、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》等，以及其他政府間的條約、協(xié)定和政府同原住民之間的安排及相應(yīng)實(shí)踐等。上述各種機(jī)制應(yīng)構(gòu)成一個(gè)動(dòng)態(tài)的相互關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)，以促進(jìn)北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)正義，并承認(rèn)原住民參與決策的權(quán)利。
對(duì)于因北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)的開展而帶來的航運(yùn)、環(huán)保問題，這些學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)通過適當(dāng)?shù)膰?guó)際機(jī)構(gòu)保證這類關(guān)鍵的功能性或領(lǐng)域性的具體問題首先得到解決。如在國(guó)際海事組織的主持下，盡快制定一個(gè)具有法律效力的守則，以規(guī)制北極地區(qū)航運(yùn)、環(huán)保規(guī)則。鑒于北極理事會(huì)相關(guān)工作小組的研究報(bào)告已吸收了最新的科學(xué)研究成果，因此可在此基礎(chǔ)上，盡快在搜救及危機(jī)應(yīng)對(duì)等方面制定具有法律效力的協(xié)議。在其他領(lǐng)域，如漁業(yè)和旅游業(yè)方面，則需要諸如國(guó)際南極旅游從業(yè)者協(xié)會(huì)這類獨(dú)立機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展。
針對(duì)北極理事會(huì)的治理性缺陷，則應(yīng)強(qiáng)化理事會(huì)作為審議北極事務(wù)首要論壇的地位，并突出理事會(huì)首要目標(biāo)是成為北極治理的管理者；重新界定和擴(kuò)大理事會(huì)的授權(quán)范圍，使北極理事會(huì)的議題包括安全、衛(wèi)生、教育等事項(xiàng)，并設(shè)立一個(gè)常設(shè)性的秘書處；接納北極國(guó)家之外的核心國(guó)家（如中國(guó)、意大利、日本、韓國(guó)等）以及歐盟委員會(huì)為理事會(huì)永久觀察員；為北極理事會(huì)建立一個(gè)可靠的資助機(jī)制，使理事會(huì)能夠選擇和實(shí)施相應(yīng)的項(xiàng)目，而不至于只能逐案實(shí)施得到個(gè)別成員國(guó)自愿捐助的具體項(xiàng)目。
上述兩種學(xué)術(shù)見解都看到了現(xiàn)有機(jī)制安排還不能滿足北極治理的需要，但在治理方式上，前者采取的是“自上而下”的“先整體、后領(lǐng)域”模式，后者強(qiáng)調(diào)在功能性或領(lǐng)域性機(jī)制安排未成熟之前，不應(yīng)出臺(tái)新的綜合性治理機(jī)制。因此，二者只是研究角度不同；實(shí)際上，北極治理國(guó)際機(jī)制的構(gòu)建大體上可分三步走：第一步將在北極海域全面實(shí)施《海洋法公約》作為過渡措施；第二步在北極理事會(huì)有關(guān)工作的基礎(chǔ)上，制定一個(gè)專門適用于北極海域（甚至適用于包括陸地在內(nèi)的整個(gè)北極地區(qū)）的綜合性環(huán)境保護(hù)協(xié)定；第三步則在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，比照南極，由國(guó)際社會(huì)全體成員共同努力，訂立并逐步完善《北極條約》及相關(guān)文件體系。
（三）中國(guó)的應(yīng)對(duì)
中國(guó)一直以來都支持以《海洋法公約》為首的現(xiàn)行北極地區(qū)法律法規(guī)，但是同時(shí)也認(rèn)為這一法律秩序并沒有解決現(xiàn)在北極地區(qū)所面臨的爭(zhēng)端，在很多方面都還需要根據(jù)北極地區(qū)的具體問題落實(shí)與細(xì)化。中國(guó)也關(guān)注著環(huán)北極國(guó)家的200海里外大陸架的劃界爭(zhēng)議問題，有關(guān)國(guó)家應(yīng)在《海洋法公約》的基礎(chǔ)上，以科學(xué)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過多邊談判早日協(xié)商解決爭(zhēng)議，否則爭(zhēng)議的存在將影響到北極地區(qū)國(guó)際合作的進(jìn)一步發(fā)展。同時(shí)，在確定200海里外大陸架界限時(shí)，不僅要妥善處理與相鄰的環(huán)北極國(guó)家之間的關(guān)系，更要充分考慮北極地區(qū)對(duì)全人類的影響，在環(huán)北極國(guó)家的本國(guó)利益和國(guó)際社會(huì)的共同利益之間找到平衡點(diǎn)。中國(guó)主張國(guó)際社會(huì)可以在現(xiàn)行國(guó)際法基礎(chǔ)上，制訂出更加具有針對(duì)性的法律制度，對(duì)北極地區(qū)的航行安全和環(huán)境保護(hù)做出規(guī)制。[16] 截止到2009年，中國(guó)已經(jīng)參加了《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其《京都議定書》等主要國(guó)際環(huán)境公約，并正在認(rèn)真履行相關(guān)條約義務(wù)，在控制溫室氣體和持久性有機(jī)污染物排放等方面取得了切實(shí)成績(jī)。中國(guó)的努力對(duì)于保護(hù)北極乃至全球環(huán)境有著重要的意義。
中國(guó)在北極治理中擁有重要權(quán)益，除科考和環(huán)境權(quán)益以外，還有更為重要的資源和航道權(quán)益。如前所述，由于現(xiàn)有的北極治理機(jī)制還不健全，這為伸張我國(guó)在北極地區(qū)的利益，保護(hù)未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的資源、航道等平臺(tái)留下了參與的可能性。但目前我國(guó)的北極參與度還很低，與美國(guó)、俄羅斯和挪威等北極理事會(huì)成員國(guó)相比，我國(guó)在確保北極權(quán)益方面在國(guó)際法上處于相對(duì)不利的地位。國(guó)內(nèi)北極社科問題的研究也剛剛起步，在眾多北極論壇和國(guó)際會(huì)議上很少看到中國(guó)學(xué)者的身影。這既不利于我們了解北極國(guó)家的政策趨勢(shì)，亦無(wú)法向國(guó)際社會(huì)傳達(dá)我們的聲音。實(shí)際上，中國(guó)完全可以發(fā)揮重要的砝碼作用，推動(dòng)北極治理的國(guó)際化，引導(dǎo)構(gòu)建中的北極治理機(jī)制向公正合理的方向發(fā)展。中國(guó)如要更積極地介入北極治理機(jī)制的構(gòu)建，可以從以下幾個(gè)路徑著手：首先，應(yīng)加強(qiáng)研究，組建研究團(tuán)隊(duì)，同時(shí)積極開展與重要北極國(guó)家的研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者的交流，把握其北極戰(zhàn)略或政策的走向。其次，應(yīng)通過加強(qiáng)與某些環(huán)北極國(guó)家的雙邊經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，逐步擴(kuò)大中國(guó)在北極的利益，同時(shí)也將雙邊關(guān)系中另一方的利益與中國(guó)的利益結(jié)合在一起，這其中尤其應(yīng)深化與冰島、挪威、瑞典等北歐各國(guó)的聯(lián)系與合作。第三，應(yīng)盡快在國(guó)家層面形成整體一致的中長(zhǎng)期北極戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，并將北極權(quán)益的維護(hù)與拓展納入到我國(guó)的整體發(fā)展戰(zhàn)略之中。
總之，作為一個(gè)新興的發(fā)展中大國(guó)和“和諧世界”理念的倡導(dǎo)者，中國(guó)理應(yīng)立足于本國(guó)利益和各國(guó)共同利益的平衡，形成整體一致的中長(zhǎng)期北極戰(zhàn)略規(guī)劃，從而推動(dòng)北極國(guó)際合作和治理機(jī)制的完善，為該地區(qū)的和平開發(fā)和利用做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。
注釋：
[1]北極地區(qū)包括北冰洋及附屬島嶼、北美大陸和歐亞大陸的北部邊緣地帶，主要由北冰洋和環(huán)北極國(guó)家瀕臨北冰洋的沿海地區(qū)組成。
[2] Arctic Climate impact assessment, acia.uaf.edu/PDFs/ACIA_Policy_Document.pdf, 2004-04
[3] Walt Meier, Julienne Stroeve, Mark Serreze, and Ted Scambos, “2010 Sea Ice Outlook, June Report”, National Snow and Ice Data Center (NSIDC), 省略/files/search/sea-ice-outlook/2010/07/pdf/pan-arctic/meieretaljulyoutlook.pdf
[4]“ Arctic Climate Feedbacks: Global Implications”，assets.省略/downloads/wwf_arctic_feedbacks_report.pdf
[5] Oran R. Young, “The future of the Arctic: cauldron of conflict or zone of peace?” International Affairs, Volume 87 Issue 1,2011， pp. 185193.
[6] 如《海上人命安全國(guó)際公約》、1973/1978《防止船舶造成污染的國(guó)際公約》及附件、1972年《防止因傾倒廢物及其他廢物污染海洋公約》、1990年的《油污防備反應(yīng)和合作國(guó)際公約》、2000年的《有害物質(zhì)引起的污染事故的防備、反應(yīng)和合作議定書》、有關(guān)油污責(zé)任的1969年《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》、1971年《設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約》及《極地冰封海域船舶運(yùn)營(yíng)指引》等。
[7] 美國(guó)、俄羅斯、 加拿大、芬蘭、瑞典、冰島、挪威和丹麥(格陵蘭）八個(gè)極地國(guó)家于1991年簽署《北極環(huán)境保護(hù)宣言》，宣布成立北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略（AEPS）。AEPS從未設(shè)立具有法律約束力的義務(wù)，而是尋求通過集體的政策發(fā)展以達(dá)到由單個(gè)國(guó)家的環(huán)境法律和政策加以最終實(shí)施的目的。
[8] Scott G. Borgerson, “Arctic Meltdown,” Foreign Affairs, Volume 87 Issue 2, March/April 2008，pp.63-77.
[9] 吳慧： “‘北極爭(zhēng)奪戰(zhàn)’的國(guó)際法分析”，載《國(guó)際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第5期。
[10] David Vanderzwaag, Rob Huebert, Stacey Ferrara, “The Arctic Environmental Protection Strategy, Arctic Council and Multilateral Environmental Initiatives: Tinkering While the Arctic Marine Environment Totters,” Denver Journal of International Law and Policy, Spring 2002.
[11] Charles K. Ebinger & Evie Zambetakis, “The geopolitics of Arctic Belt,” International Affairs, Volume 85 Issue 6, November 2009，pp. 1215-1232.
[12] 1959年12月1日，阿根廷、澳大利亞、比利時(shí)、智利、法國(guó)、日本、新西蘭、挪威、南非、蘇聯(lián)、英國(guó)和美國(guó)等12個(gè)國(guó)家經(jīng)過60多次會(huì)議，簽訂《南極條約》，條約自1961年6月23日生效。條約明確了南極地區(qū)的法律地位，南極洲永遠(yuǎn)繼續(xù)專用于和平的目的，不成為國(guó)際糾紛的場(chǎng)所或?qū)ο?，在南極洲實(shí)行科學(xué)考察的自由并促進(jìn)相關(guān)的國(guó)際合作，而所有針對(duì)南極的領(lǐng)土要求都被凍結(jié)。在此條約的基礎(chǔ)上，南極條約協(xié)商國(guó)又于1964年簽訂了《保護(hù)南極動(dòng)植物議定措施》，1972年簽訂了《南極海豹保護(hù)公約》，1980年簽訂了《南極生物資源保護(hù)公約》。1991年10月在馬德里通過了《南極環(huán)境保護(hù)議定書》及5個(gè)附件等一系列關(guān)于南極地區(qū)生物資源和礦物資源的保護(hù)、開發(fā)和管理等方面的國(guó)際條約，形成“南極條約體系”。
[13] 黃志雄：“北極問題的國(guó)際法分析和思考”，載《國(guó)際論壇》2009年第6期。 See Donald Rothwell, “The Arctic in International Affairs: Time for a New Regime?” Brown Journal of World Affairs, January 2008, pp.248-250.
[14] 周洪鈞：“兩極地區(qū)法律地位與相關(guān)制度的構(gòu)建”，載《中國(guó)國(guó)際法年刊（2008）》，北京：世界知識(shí)出版社，2009年6月版，第291-294頁(yè)。
[15] “Arctic Governance in an Era of Transformative Change: Critical Questions, Governance Principles, Ways Forward,” 省略
雖然校園鳥語(yǔ)花香，但也有不中人意的地方：在校園的一些隱蔽的角落里，我們不難發(fā)出一些零零丁丁的紙屑。每當(dāng)看到這些，我就情不自禁地想起一些同學(xué)用粉碎的紙作仙女散花的情景……除此之外，校園里還有許多浪費(fèi)現(xiàn)象，有一些同學(xué)寫錯(cuò)了字竟不用橡皮而是把整張紙撕下來，揉成一團(tuán)扔掉了，當(dāng)修理工人在廁所里撈到一些垃圾、紅領(lǐng)巾、包裝紙的時(shí)候，同學(xué)們竟若無(wú)其事地歡笑著。隨意浪費(fèi)，不講文明這些難道是對(duì)學(xué)校的一份貢獻(xiàn)嗎？對(duì)此，我為了學(xué)校這朵美麗鮮花開放得更鮮艷，更奪目，而向各校領(lǐng)導(dǎo)們提出以下建議：
1、校園里由領(lǐng)導(dǎo)們?cè)趶V播里頌發(fā)“十大杰出環(huán)保衛(wèi)士”，加以表?yè)P(yáng)、鼓勵(lì)。使同學(xué)們積極地參與這項(xiàng)活動(dòng)，并盡心盡力地做好校內(nèi)保潔工作。
2、每個(gè)星期一都用一節(jié)課時(shí)間，用動(dòng)漫視頻或用口語(yǔ)交際的時(shí)間教育每一個(gè)同學(xué)垃圾分類，增強(qiáng)同學(xué)們對(duì)環(huán)保的意識(shí)和加強(qiáng)對(duì)環(huán)保的重視。
3、讓學(xué)校的每年級(jí)的那些做得特別突出的同學(xué)教育那些沒對(duì)環(huán)境保護(hù)有更高認(rèn)識(shí)同學(xué)，給他們樹立榜樣。
最后是建成后，在管理運(yùn)行中影響生態(tài)環(huán)境。這一階段產(chǎn)生的影響是很復(fù)雜的：一是水電站建成之后需要儲(chǔ)水，儲(chǔ)水時(shí)，蒸發(fā)導(dǎo)致水資源浪費(fèi)是不可避免的。大量的儲(chǔ)水，使該地區(qū)地殼結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，一定程度上會(huì)誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害；由于上流水位的提高，河流寬度增大，水流的速度會(huì)極大地減緩，其攜帶沙子的能力會(huì)大大地下降，泥沙多的河流會(huì)導(dǎo)致河流淤積，泥沙被堵。同時(shí)水庫(kù)由于有大量的泥沙，防洪能力會(huì)被大大地削減。另一方面，由于各種藻類的生長(zhǎng)受到影響，水的自凈能力受到極大的影響；水庫(kù)蓄水水溫結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，對(duì)河中的生物繁衍生息產(chǎn)生影響，而且，水庫(kù)會(huì)占據(jù)陸上生物的生活土地，嚴(yán)重時(shí)會(huì)導(dǎo)致物種滅絕；同時(shí)，生態(tài)環(huán)境的氣候會(huì)在一定程度上受到影響。三是開閘時(shí)水流對(duì)建筑會(huì)產(chǎn)生影響，持續(xù)的重力沖刷影響到建筑的穩(wěn)定性，必須要按時(shí)檢查建筑的情況并及時(shí)修補(bǔ)；四是工程占地迫使居民搬遷，動(dòng)物遷移，也會(huì)造成一定的負(fù)面影響；最后，水庫(kù)建成后，庫(kù)區(qū)蓄滿水時(shí)，周圍的建筑包括珍貴文物會(huì)被破壞，這代價(jià)是慘重的。以上是關(guān)于水電水利工程對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的總結(jié)，看得出水利水電工程對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響是多方面、多層次的，其中有許多因素是無(wú)法預(yù)測(cè)的。
二、解決水利水電工程對(duì)生態(tài)環(huán)境不良影響的辦法
水電水利工程對(duì)人類的發(fā)展具有重要的意義，雖然其對(duì)生態(tài)環(huán)境會(huì)產(chǎn)生不良的影響，但我們不應(yīng)因此而放棄，應(yīng)該積極地尋找解決的辦法。
1、相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)。我國(guó)雖然已經(jīng)出臺(tái)了一些相關(guān)的法律法規(guī)，但是還不夠完善，而對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)需要從制度上開始，制度法律可以給相關(guān)部門提供參考的依據(jù)，為國(guó)家相關(guān)保護(hù)部門的評(píng)估工作提供標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在，我國(guó)的環(huán)境評(píng)審是以建設(shè)的內(nèi)容還有施工過程對(duì)環(huán)境的影響為主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的，但是這個(gè)評(píng)定方法還沒有與工程目標(biāo)達(dá)成一致，因此我們應(yīng)該通過法律法規(guī)調(diào)整環(huán)境評(píng)定的范圍，使其擴(kuò)大到對(duì)整個(gè)生態(tài)環(huán)境的影響評(píng)定，進(jìn)而提出整體上的生態(tài)保護(hù)方法。
2、將開發(fā)的目標(biāo)與對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)統(tǒng)一，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展。通常情況下，在水利水電工程發(fā)展過程中，施工方總是追求百分之百的利用率，忽略了對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境我們應(yīng)該綜合水域的具體情況制訂合適的開發(fā)目標(biāo)，避免對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞。
3、國(guó)家設(shè)立相關(guān)獎(jiǎng)項(xiàng)鼓勵(lì)施工方保護(hù)生態(tài)環(huán)境。設(shè)立相關(guān)獎(jiǎng)項(xiàng)，如施工科技進(jìn)步獎(jiǎng)，獎(jiǎng)項(xiàng)設(shè)立后，每五年或十年進(jìn)行一次評(píng)選頒獎(jiǎng)，選出對(duì)生態(tài)環(huán)境影響最小的工程并給予相應(yīng)的榮譽(yù)，一方面給該行業(yè)樹立了學(xué)習(xí)的榜樣，另一方面，使該行業(yè)相關(guān)人員對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識(shí)得到加強(qiáng)。
4、建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系。目前，我國(guó)監(jiān)測(cè)方面的技術(shù)比較落后，而建設(shè)完整的監(jiān)視體系得花費(fèi)很大一筆錢，所以建議在已有的體系上，選擇中小流域進(jìn)行試點(diǎn)工作，逐步改進(jìn)，逐步完善。而我國(guó)將應(yīng)建設(shè)一套完整的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)作為今后發(fā)展奮斗的目標(biāo)。以上是從法律法規(guī)、規(guī)劃目標(biāo)、評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)技術(shù)四方面提出的關(guān)于保護(hù)生態(tài)環(huán)境、減少水利水電不利影響的一些建議。
中圖分類號(hào)：G645?搖 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號(hào)：1674-9324（2013）33-0165-02
近年來，隨著全球經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們生活水平日益提高，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，環(huán)境保護(hù)已成為全球性的問題。我國(guó)的環(huán)境問題也日趨惡化，水資源短缺、大氣污染等嚴(yán)重影響著我們的生活和健康。因此，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為目前政府和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。大學(xué)生是生態(tài)文明建設(shè)的推動(dòng)者，所以保護(hù)環(huán)境是當(dāng)代大學(xué)生義不容辭的責(zé)任。本文以浙江農(nóng)林大學(xué)在校學(xué)生為研究對(duì)象，對(duì)大學(xué)生的環(huán)保意識(shí)進(jìn)行調(diào)研，希望能夠引起大學(xué)生對(duì)環(huán)保的重視，增強(qiáng)他們的環(huán)保意識(shí)。
一、環(huán)保意識(shí)的概念
環(huán)保意識(shí)是人們對(duì)環(huán)境和環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)水平和認(rèn)識(shí)程度，又是人們?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境而不斷調(diào)整自身經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)行為，協(xié)調(diào)人與環(huán)境、人與自然相互關(guān)系的實(shí)踐活動(dòng)的自覺性。
二、調(diào)查的內(nèi)容和方法
1.調(diào)查的內(nèi)容包括“知”和“行”兩方面。即對(duì)環(huán)境問題認(rèn)知程度和對(duì)環(huán)境保護(hù)的行為取向。共分環(huán)保知識(shí)、環(huán)保態(tài)度和環(huán)保行為三個(gè)方面，從不同角度、不同程度了解學(xué)生環(huán)保意識(shí)水平。
2.調(diào)查方法主要采取不記名問卷調(diào)查。本研究通過文獻(xiàn)查閱與整理，并結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)自編了“大學(xué)生環(huán)保意識(shí)調(diào)查問卷”。該問卷包括三個(gè)維度：第一，環(huán)境問題的認(rèn)知水平，意在了解學(xué)生對(duì)環(huán)保知識(shí)的掌握程度；第二，環(huán)保意識(shí)與行為，主要了解大學(xué)生對(duì)環(huán)境保護(hù)的看法和參與環(huán)保的實(shí)際行為；第三，環(huán)境知識(shí)的獲得及對(duì)環(huán)境教育的態(tài)度，主要了解大學(xué)生獲得環(huán)境知識(shí)的途徑和自覺程度、對(duì)環(huán)境教育的態(tài)度等。
三、調(diào)查結(jié)果與分析
本文對(duì)浙江農(nóng)林大學(xué)與天目學(xué)院的在校學(xué)生進(jìn)行調(diào)查，其涵蓋了法學(xué)、公管、經(jīng)管、園林、土木工程、生物環(huán)境、英語(yǔ)、藝術(shù)等專業(yè)，樣本由一至四年級(jí)本科生隨機(jī)抽取組成。樣本涉及的范圍類型相對(duì)較廣，具有一定的代表性和合理性，因此，通過對(duì)樣本的分析，可以了解當(dāng)前大學(xué)生的環(huán)保意識(shí)的總體狀態(tài)。
1.對(duì)環(huán)保意識(shí)了解和掌握的分析。調(diào)查結(jié)果表明，有40%的同學(xué)對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的知識(shí)不關(guān)注或較少關(guān)注；有58%的同學(xué)知道環(huán)保的重要性，但了解得并不是很全面，也不會(huì)自覺地關(guān)注環(huán)境問題。這種現(xiàn)象值得我們?nèi)ニ伎肌?/p>
2.對(duì)日常行為習(xí)慣的分析。通過調(diào)查，結(jié)果如圖顯示：有60%的同學(xué)在食堂吃飯時(shí)會(huì)經(jīng)常打包，只有5%的學(xué)生不會(huì)；在限塑令的限制下，仍然有37%的學(xué)生在購(gòu)物時(shí)購(gòu)買塑料袋，42%的學(xué)生有環(huán)保意識(shí)但會(huì)忘，只有16%的學(xué)生會(huì)自帶購(gòu)物袋。上述調(diào)查結(jié)果反映出很多人有環(huán)保意識(shí)，但是很難將意識(shí)運(yùn)用到平時(shí)的生活習(xí)慣當(dāng)中來，這是需要引起我們的注意的。只有將意識(shí)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，才能對(duì)環(huán)境保護(hù)起到有效的作用。
3.對(duì)限塑令的態(tài)度分析。有70%的學(xué)生對(duì)于國(guó)家實(shí)施的限塑令是給予支持的，這是值得肯定的。但是還有20%的學(xué)生對(duì)于限塑令的態(tài)度不是很積極，甚至有10%的人持反對(duì)意見。
四、結(jié)論與對(duì)策
通過調(diào)查結(jié)果分析得出，一是大學(xué)生的環(huán)保意識(shí)還是十分薄弱的，對(duì)環(huán)保的關(guān)注度不高并且缺乏相關(guān)的環(huán)保知識(shí)；二是自覺性不高，不善于讓環(huán)保行為成為日常的生活習(xí)慣，但是參與環(huán)?；顒?dòng)的潛在性大，積極性較高。因此，為了使大學(xué)生樹立良好的環(huán)保意識(shí)，提高社會(huì)公德意識(shí)并積極參與環(huán)?；顒?dòng)，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。
1.提高自身的環(huán)保素養(yǎng)。隨著環(huán)境問題的日趨嚴(yán)重，大學(xué)生應(yīng)當(dāng)形成良好的環(huán)保意識(shí)，提高自身的環(huán)保素養(yǎng)，并且將所學(xué)的環(huán)保知識(shí)自覺地運(yùn)用到日常生活中去，樹立尊重自然，保護(hù)環(huán)境的信念。這不僅有助于提高大學(xué)生的文明素質(zhì)，構(gòu)建和諧文明校園，更有助于實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。
2.普及環(huán)保教育，加強(qiáng)宣傳力度。學(xué)校作為學(xué)生學(xué)習(xí)和生活的一個(gè)平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)大學(xué)生環(huán)保意識(shí)薄弱的特點(diǎn)建立完善的環(huán)保教育體系，開設(shè)與環(huán)境保護(hù)知識(shí)相關(guān)的課程，營(yíng)造濃厚的綠色校園文化。這有利于大學(xué)生對(duì)環(huán)境保護(hù)知識(shí)的掌握，易于培養(yǎng)大學(xué)生的環(huán)保意識(shí)和環(huán)保素養(yǎng)。另外，學(xué)校應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)的環(huán)?；顒?dòng)，如環(huán)保知識(shí)競(jìng)賽等，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)的宣傳力度，鼓勵(lì)學(xué)生積極參加環(huán)?；顒?dòng)，使環(huán)保意識(shí)深入人心。
3.社會(huì)媒體多渠道宣傳。社會(huì)媒體應(yīng)使用各種手段加強(qiáng)環(huán)保的宣傳力度，使社會(huì)各界都能積極地投身到環(huán)保的行動(dòng)中來。環(huán)境問題日趨嚴(yán)峻，作為社會(huì)未來發(fā)展的棟梁，保護(hù)環(huán)境是當(dāng)代大學(xué)生的責(zé)任和義務(wù)。大學(xué)生應(yīng)當(dāng)從身邊的小事做起，自覺提高自身的環(huán)保素養(yǎng)，加強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，并且積極參加環(huán)?；顒?dòng)，這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，建設(shè)生態(tài)文明和和諧社會(huì)。
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作者簡(jiǎn)介：張軍，烏魯木齊市天山區(qū)人民檢察院法律政策研究室，科員，研究方向：檢察學(xué)。
一、環(huán)境公益訴訟的相關(guān)背景
環(huán)境公益訴訟是指在公共利益可能或正在受到環(huán)境侵權(quán)的情形下，個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體組織、有關(guān)機(jī)關(guān)，出于保護(hù)公共利益的目的，將不法侵害人訴至法院，要求其停止侵害、消除影響、賠償損失的訴訟。
環(huán)境侵權(quán)行為由于其侵害對(duì)象的不特定性，本身就與一般的民事侵權(quán)行為差別很大，通過個(gè)人訴訟來解決環(huán)境侵權(quán)問題存在著諸多局限。個(gè)人利益與環(huán)境公益息息相關(guān)，個(gè)人作為環(huán)境公益訴訟的原告有其合理性的部分。但個(gè)人作為獨(dú)立的個(gè)體，其力量分散，而且在提起訴訟時(shí)難免受到個(gè)人利益的影響，難以實(shí)現(xiàn)公益的目的。環(huán)境侵權(quán)往往涉及一系列技術(shù)問題，在調(diào)查取證方面的復(fù)雜性可能需要耗費(fèi)大量的時(shí)間與精力，同時(shí)訴訟中也可能產(chǎn)生各種高昂的費(fèi)用，往往使得個(gè)體受害者望而卻步。
社會(huì)團(tuán)體組織可以整合眾多個(gè)人資源，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人員數(shù)量等方面都要優(yōu)于個(gè)人。一些環(huán)保組織的成員擁有良好的專業(yè)知識(shí)，對(duì)環(huán)境問題有強(qiáng)烈的憂患意識(shí)和責(zé)任心，也有一定的法律知識(shí)，一些公益律師也有意愿參與社會(huì)團(tuán)體組織活動(dòng)中，可以說社會(huì)團(tuán)體組織在應(yīng)對(duì)訴訟的能力上也明顯強(qiáng)于個(gè)人。但是現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)團(tuán)體組織還沒有形成一定的規(guī)模，發(fā)展也還不夠健全，社會(huì)團(tuán)體組織同樣也會(huì)受到資金來源問題的困擾。對(duì)社會(huì)團(tuán)體組織的行為，還缺乏相應(yīng)的規(guī)范性法律文件來調(diào)整，因此社會(huì)團(tuán)體組織現(xiàn)階段還不能成為環(huán)境公益訴訟的主要力量。
環(huán)境公益訴訟面臨的各種難題依然存在，搜集侵害環(huán)境的相關(guān)證據(jù)過程漫長(zhǎng)、難度很大，相關(guān)損害賠償往往涉及環(huán)境損害鑒定評(píng)估，鑒定的成本是個(gè)人難以承擔(dān)的，鑒定的標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，配套的訴訟制度還需要進(jìn)一步完善。
二、環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律規(guī)定的發(fā)展
《憲法》中規(guī)定了國(guó)家對(duì)環(huán)境有保護(hù)和改善的職責(zé)。修改前的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了個(gè)人、單位對(duì)環(huán)境的保護(hù)義務(wù)和對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為檢舉、控告、監(jiān)督的權(quán)利。但這些規(guī)定都較為籠統(tǒng)，在這個(gè)階段也沒有法律對(duì)環(huán)境公益訴訟有明確的規(guī)定，部分社會(huì)團(tuán)體組織提起的環(huán)境公益訴訟即使法院受理也大多以失敗告終，檢察機(jī)關(guān)也極少涉及環(huán)境侵權(quán)案件中。
近年來刑訴法和民訴法的修改，為檢察機(jī)關(guān)在公益領(lǐng)域進(jìn)一步作為提供了法律依據(jù)。在刑訴法方面，國(guó)家、集體利益受到侵害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以提起附帶民事訴訟，這部分附帶民事訴訟本身就具有公益訴訟的成分。新規(guī)定的違法所得沒收和強(qiáng)制醫(yī)療程序，也在刑事法律的公益層面上有所進(jìn)步。新的民事訴訟法，規(guī)定了對(duì)環(huán)境污染侵權(quán)和對(duì)眾多消費(fèi)者的侵權(quán)，可以提起公益訴訟?！董h(huán)境保護(hù)法》在2014年修訂后，對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)團(tuán)體組織資格問題做出了規(guī)定。最高法出臺(tái)了關(guān)于環(huán)境公益訴訟案件的司法解釋，對(duì)社會(huì)團(tuán)體組織成為原告的條件做了進(jìn)一步明確，同時(shí)指出檢察機(jī)關(guān)可以支持社會(huì)團(tuán)體組織提起環(huán)境公益訴訟，包括采取提供法律意見、協(xié)助取證等方式。
但是，環(huán)境公益訴訟的原告主體范圍還需要進(jìn)一步的明確，民訴法中規(guī)定的境公益訴訟的主體是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，《環(huán)境保護(hù)法》和最高法的司法解釋中也只是明確了相關(guān)組織的起訴條件，能夠提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)具體有哪些，尚不明確。
三、檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的合理性分析
雖然“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的表述不夠明確，但并沒有否定檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告資格。在十八屆四中全會(huì)通過的決定中，關(guān)于探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的表述，表明在中央層面上，是肯定檢察機(jī)關(guān)具有公益訴訟原告資格的。
（一）檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的法理依據(jù)
檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法行使檢察權(quán)，保護(hù)國(guó)家、公共利益，保護(hù)公民的合法權(quán)利?！睹袷略V訟法》中規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督。可訴性是法的基本屬性，訴訟正是實(shí)現(xiàn)權(quán)利保護(hù)的一道防線，也是人民檢察院實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的有效途徑之一。面對(duì)危害公益的環(huán)境侵權(quán)，人民檢察院作為國(guó)家、公共利益的守護(hù)者，提起環(huán)境公益訴訟自然責(zé)無(wú)旁貸，這樣既可以有效保護(hù)國(guó)家、公共利益，也可以更好的實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督。
（二）檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢(shì)
與個(gè)人及社會(huì)團(tuán)體組織相比，檢察機(jī)關(guān)有著完善的業(yè)務(wù)部門和豐富法律知識(shí)的專業(yè)人才，檢察人員收集證據(jù)的能力比較強(qiáng)，在司法經(jīng)驗(yàn)和訴訟能力上也有優(yōu)勢(shì)。在資金問題上，檢察機(jī)關(guān)從事訴訟活動(dòng)有著國(guó)家財(cái)政的保障和支持，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了個(gè)人及社會(huì)團(tuán)體組織的經(jīng)濟(jì)能力。與地方環(huán)保部門相比，人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，較少受到外部干預(yù)尤其是行政權(quán)力的干預(yù)，可以客觀公正地實(shí)施訴訟活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公益的目的。尤其是近年來一些地方環(huán)保部門的不作為，更加突顯了檢察機(jī)關(guān)參與到環(huán)境公益訴訟的必要性。
四、檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟應(yīng)該存在的特殊之處
環(huán)境侵權(quán)行為作為民事侵權(quán)行為的一種，其損害救濟(jì)與一般民事救濟(jì)基本一致，其訴訟程序也是規(guī)定在民事訴訟程序法中。但檢察機(jī)關(guān)參與的環(huán)境公益訴訟，與一般的民事訴訟相比又應(yīng)該存在著一些特殊之處。
（一）檢察建議、督促起訴前置
地方環(huán)保部門承擔(dān)著保護(hù)環(huán)境的法定職責(zé)，個(gè)人或社會(huì)組織對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為，應(yīng)先向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門申請(qǐng)救濟(jì)，在環(huán)保部門不積極履行職責(zé)的情形下，再提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入。檢察機(jī)關(guān)接到提請(qǐng)后，應(yīng)該發(fā)出檢察建議督促地方環(huán)保部門積極采取措施，或者發(fā)出督促起訴書建議其進(jìn)行起訴；同時(shí)發(fā)出檢察建議督促侵權(quán)者對(duì)損害予以補(bǔ)救。如果環(huán)保部門的措施得當(dāng)，或者侵權(quán)者迷途知返，則不需要檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟了。但如果環(huán)保部門無(wú)所作為，或者侵權(quán)者無(wú)視檢察建議的要求，那么檢察機(jī)關(guān)就可以考慮參與到環(huán)境公益訴訟中去了。 （二）檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟方式和特殊之處
在環(huán)境侵害受害方不明確或受害方不愿、不能起訴成者其他訴訟主體缺位的情況下，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家、公共公益的守護(hù)者可以作為原告獨(dú)立向人民法院提起訴訟。對(duì)于有受害人、公共組織或者環(huán)保部門起訴的案件，如果他們認(rèn)為需要檢察機(jī)關(guān)的幫助與支持，檢察機(jī)關(guān)可以采取措施協(xié)助他們起訴，也可以作為共同原告參與到訴訟中去。
傳統(tǒng)民事訴訟要求原被告雙方應(yīng)當(dāng)與爭(zhēng)議的標(biāo)的有利害關(guān)系，但檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是為了保護(hù)公益，并不是爭(zhēng)議標(biāo)的的直接受益者，也不會(huì)從賠償中受益。因此，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟活動(dòng)中，對(duì)爭(zhēng)議的權(quán)利或利益不享有任意的處分權(quán)，這就與普通的民事訴訟過程中原告享有自由的處分權(quán)有所區(qū)別了。在檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立作為原告的情形下，一旦參與到訴訟活動(dòng)之中，與被告和解、調(diào)解，甚至撤訴都應(yīng)該有所限制，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)不可以直接代替國(guó)家、公眾處分權(quán)利或利益。在檢察機(jī)關(guān)以共同起訴或者支持起訴的方式參與訴訟的情形下，在未經(jīng)過其他原告同意的情形下，也不宜采取和解、撤訴。當(dāng)然，在其他原告同意調(diào)解的情形下，檢察機(jī)關(guān)是可以參與調(diào)解的。
如果檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中勝訴，損害賠償并不歸于檢察機(jī)關(guān)享有，應(yīng)當(dāng)享受到賠償?shù)氖鞘艿角趾Φ膫€(gè)人或是代表公益的組織，對(duì)國(guó)家利益的損害賠償部分則應(yīng)該是上繳國(guó)庫(kù)。如果檢察機(jī)關(guān)敗訴，那么也不宜立即提起上訴，而應(yīng)該考慮將案件提交本院的檢委會(huì)討論，或者提請(qǐng)上級(jí)檢察院決定，再采取下一步措施。
五、完善檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟配套機(jī)制的相關(guān)建議
（一）建立并完善檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟案件的篩查機(jī)制
由于檢察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)使得其偏重于刑事領(lǐng)域方面，其內(nèi)部司法資源往往向反貪、反瀆部門、公訴部門、偵查監(jiān)督部門等傾斜較多。在司法資源有限的情況下，在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域要求檢察機(jī)關(guān)投入較多的精力，在現(xiàn)階段可能是不現(xiàn)實(shí)的。因此在程序上，應(yīng)該建立環(huán)境公益訴訟案件的參訴篩查機(jī)制，避免司法資源的浪費(fèi)。在案件的篩查上，主要應(yīng)該考慮涉案標(biāo)的大小、造成的社會(huì)影響的大小、國(guó)家或公共利益的受損程度、參與環(huán)境公益訴訟的可行性和風(fēng)險(xiǎn)性等。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立作為原告的環(huán)境公益訴訟案件，還應(yīng)當(dāng)考察是否存在其他訴訟主體可以行使權(quán)利。可以考慮由檢察委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)對(duì)案件篩查工作，檢委辦的優(yōu)勢(shì)就在于其工作人員日常承擔(dān)著檢委會(huì)上會(huì)案件、議題的審查工作，對(duì)案件的篩查積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。
（二）選擇合適的檢察人員承擔(dān)環(huán)境公益訴訟
檢察機(jī)關(guān)的公訴部門偏重于刑事訴訟方面，對(duì)于環(huán)境公益訴訟這類新型民事案件可能缺少相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)。公益訴訟本身就存在著受益主體的不確定、范圍邊界的模糊性等問題，公益和個(gè)體利益很多時(shí)候就糾纏在一起的，如何區(qū)分公益與個(gè)體利益就顯得尤其重要。在現(xiàn)階段，可以考慮由民事行政檢察部門來承擔(dān)環(huán)境公益訴訟的職責(zé)，民行部門的優(yōu)勢(shì)就在于其工作人員具有較為豐富的民事行政專業(yè)知識(shí)，對(duì)民事訴訟案件有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還需要完善對(duì)環(huán)境公益訴訟方面人才的培養(yǎng)。
（三）損害評(píng)估及鑒定機(jī)制
對(duì)于環(huán)境公益訴訟案件的救濟(jì)，除了停止侵害之外，損害賠償往往是比較受到公眾關(guān)注的。現(xiàn)實(shí)中很多環(huán)境侵權(quán)案件的實(shí)際損害都很難確定和計(jì)算，即使同一個(gè)案件，由于鑒定標(biāo)準(zhǔn)，鑒定方法不統(tǒng)一的問題，不同機(jī)構(gòu)也往往各行其是，做出的結(jié)論也往往千差萬(wàn)別。因此需要建立一套科學(xué)合理的環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)的法律政策研究室可以考慮在這方面進(jìn)行一些調(diào)研工作，與人民法院的法律政策研究室、相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)、相關(guān)科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行座談，商討切實(shí)可行的方案，就對(duì)環(huán)境損害的原因、范圍、損害程度、損失大小等如何認(rèn)定提出相應(yīng)的法律意見。
（四）與環(huán)保部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制
2建立健全核桃在退耕還林工程建設(shè)的對(duì)策
2.1保護(hù)生態(tài)，維護(hù)核桃產(chǎn)業(yè)發(fā)展
保護(hù)核桃產(chǎn)業(yè)用地的適當(dāng)比重，利用現(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)提高土地的質(zhì)量，加大核桃的產(chǎn)量，使得核桃產(chǎn)業(yè)得到科學(xué)的發(fā)展。作為經(jīng)濟(jì)果木，核桃的種植不僅僅可以為農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)效益，核桃樹的抓地力可以有效保證土地的緊實(shí)性，降低水土流失現(xiàn)象。隨著土地的利用率提高，可以把一些快要退化成沙地的農(nóng)業(yè)用地種上核桃，使得土地資源有機(jī)發(fā)展。要強(qiáng)化核桃種植區(qū)的管護(hù)，主要是需要相關(guān)監(jiān)督部門健全督查考核機(jī)制強(qiáng)化核桃種植地養(yǎng)護(hù)措施。強(qiáng)化核桃種植行業(yè)管理和強(qiáng)化管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)。
2.2堅(jiān)持思想與行動(dòng)上的統(tǒng)一
我們要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀中的可持續(xù)發(fā)展原則，僅僅圍繞核桃產(chǎn)業(yè)的生態(tài)建設(shè)工程，加大各方面的工作力度，積極開展核桃種植業(yè)。核桃種植對(duì)退耕還林等生態(tài)環(huán)境的保護(hù)已經(jīng)被專家學(xué)者認(rèn)可，國(guó)家也出臺(tái)相關(guān)法規(guī)要求積極通過科學(xué)手段保證退耕還林工程的順利實(shí)施。核桃種植不僅僅可以達(dá)到生態(tài)效益，還能為種植者帶來非?？捎^的經(jīng)濟(jì)效益。基于目前我國(guó)農(nóng)民在對(duì)核桃種植對(duì)退耕還林認(rèn)識(shí)上存在不足，農(nóng)業(yè)種植中依然會(huì)選擇傳統(tǒng)的糧食種植，破壞土地養(yǎng)分同時(shí)，不利于退耕還林戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成。要求地方政府和農(nóng)業(yè)管理部門，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行積極地宣傳和講座，真正實(shí)現(xiàn)核桃種植業(yè)的發(fā)展。
2.3樹立長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，發(fā)揮核桃產(chǎn)業(yè)的特色綠地生態(tài)
眾所周知，核桃的種植不僅僅有利于包括生態(tài)環(huán)境，切實(shí)落實(shí)退耕還林戰(zhàn)略目標(biāo)，也有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)效益，一舉兩得。樹立長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)要求我們建立一個(gè)符合核桃產(chǎn)業(yè)促進(jìn)退耕還林發(fā)展?fàn)顩r的機(jī)制，在公共生態(tài)保護(hù)的管護(hù)上，對(duì)符合核桃種植的地區(qū)，大力鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行核桃種植，提升農(nóng)民經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也能夠帶動(dòng)生態(tài)效益的實(shí)現(xiàn)。將核桃種植應(yīng)用在退耕還林工程上是對(duì)我國(guó)南方或西部等地區(qū)土地貧瘠土壤的有力保護(hù)。近些年，為提高糧食產(chǎn)量，我國(guó)西部、南方多個(gè)城市都出現(xiàn)了因土地利用過度出現(xiàn)了不同程度的土地荒漠化，為生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)，發(fā)展核桃產(chǎn)業(yè)是最為有利的。長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的建立和實(shí)現(xiàn)都是相互的。農(nóng)民一旦通過種植核桃嘗到了可觀經(jīng)濟(jì)收入的時(shí)候，就會(huì)進(jìn)行積極地核桃種植，找尋增收方法，核桃種植的面積也就會(huì)逐步擴(kuò)大。另一方面，通過核桃樹木的逐漸增多，退耕還林的目的得以實(shí)現(xiàn)。相互促進(jìn)中農(nóng)民不僅僅感受到了經(jīng)濟(jì)增收，所處環(huán)境也更加健康。
2007年8月2日,俄羅斯“和平1號(hào)”深海潛水器在4261米深的北冰洋底羅蒙諾索夫海嶺插上俄羅斯國(guó)旗,此后,國(guó)際社會(huì)對(duì)北極的關(guān)注不斷升溫。其實(shí),“冰冷”的北極成為世界各國(guó)的關(guān)注熱點(diǎn)并非偶然。簡(jiǎn)言之,該地區(qū)資源、交通、軍事等方面重要性的不斷凸顯和法律地位上若干不確定性的持續(xù)存在,使其早已成為有關(guān)國(guó)家明爭(zhēng)暗斗的對(duì)象。進(jìn)入新世紀(jì)以來,國(guó)際關(guān)系的種種跡象尤其表明,北極問題已經(jīng)來到一個(gè)不同前途命運(yùn)何去何從的抉擇關(guān)口:它既可能隨著有關(guān)國(guó)家爭(zhēng)奪的加劇,成為國(guó)際沖突新的“火藥桶”,也可能通過合理協(xié)調(diào)國(guó)家間利益,成為國(guó)際合作和造福人類的典范。
北極問題背后,既有錯(cuò)綜復(fù)雜的政治和外交因素,也涉及很多鮮明和獨(dú)特的國(guó)際法問題。長(zhǎng)期以來,學(xué)界對(duì)于北極問題的討論,主要是著眼于國(guó)際關(guān)系和雙(多)邊外交對(duì)該問題的緣起和影響加以分析,而對(duì)其中的主要國(guó)際法問題卻涉獵不多,如:北極地區(qū)目前在國(guó)際法上處于何種地位?有關(guān)國(guó)家關(guān)于北極海域200海里以外大陸架的主張?jiān)趪?guó)際法上是否具有合法性,對(duì)北極法律地位有何影響?等等。本文的目的,首先在于通過對(duì)上述問題的分析和回答,探索如何運(yùn)用國(guó)際法妥善解決北極地位問題,即是否可能通過某種國(guó)際法機(jī)制的設(shè)計(jì)和適用,在國(guó)家間彌合分歧、促成合作。由此出發(fā),本文還試圖就國(guó)際法在國(guó)際秩序中的作用提出一些作者的思考。
一、北極地區(qū)地理概況及其法律地位
北極地區(qū)是指以北極點(diǎn)為中心、北極圈(北緯66°33′)以內(nèi)的廣闊地區(qū),包括極區(qū)北冰洋、邊緣陸地及島嶼、北極苔原帶和泰加林帶,總面積為2100萬(wàn)平方公里,約占地球總面積的1/25。北極地區(qū)的陸地面積近800萬(wàn)平方公里,有居民700多萬(wàn)?！?〕
北極地區(qū)氣候寒冷,環(huán)境惡劣。北冰洋冰蓋面積占總面積的2/3左右,其余海面上分布有自東向西漂流的冰山和浮冰。不過,近年來,全球環(huán)境變化和氣候變暖的趨勢(shì)在北極也得到了明顯的反映。根據(jù)300多名科學(xué)家組成的國(guó)際工作隊(duì)對(duì)北極為期四年科學(xué)研究的結(jié)果,北極的氣候正在迅速變暖,過去20多年中其速度差不多是世界上其他區(qū)域的兩倍,出現(xiàn)了冰川和海冰大面積融化、永凍層解凍、雪季縮短的現(xiàn)象。據(jù)預(yù)測(cè),北極的夏季海冰至少有一半會(huì)在本世紀(jì)末溶化,到2100年該區(qū)域的氣溫將上升4℃-7℃。〔2〕在此背景下,北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、交通和戰(zhàn)略意義正越來越多地為人們所認(rèn)知。
首先,北極是地球上極少數(shù)未開發(fā)的自然資源“寶庫(kù)”之一,蘊(yùn)藏著豐富的石油、天然氣、礦物和漁業(yè)資源。根據(jù)美國(guó)公布的一項(xiàng)官方估計(jì),世界上尚未發(fā)現(xiàn)的石油和天然氣儲(chǔ)量1/4都在北極地區(qū)。〔3〕北冰洋沿岸地區(qū)及沿海島嶼還有儲(chǔ)量可觀的煤、鐵、磷酸鹽、泥炭和有色金屬。而且,隨著全球變暖、冰蓋融化和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,北極自然資源的開發(fā)將變得現(xiàn)實(shí)可行,這對(duì)于有關(guān)國(guó)家(特別是北冰洋沿岸國(guó)家)無(wú)疑有著巨大的吸引力。
其次,北極還具有重要的交通意義。隨著北冰洋海冰消融和航海技術(shù)的不斷進(jìn)步,美洲大陸西北部著名的“西北通道”(NorthwestPassage)和亞洲大陸東北部的“東北通道”(NortheastPassage)已被視為新的“大西洋—太平洋軸心航線”?！拔鞅蓖ǖ馈蔽挥诩幽么蟊睒O群島沿岸,穿越北冰洋而連接大西洋和太平洋,蜿蜒5000余公里。該通道可以使從英國(guó)倫敦到日本橫濱的航行由14650海里縮短到不足8000海里,從橫濱到荷蘭鹿特丹的航程則從15640海里縮短到大約6610海里。〔4〕
此外,北極地區(qū)的軍事和戰(zhàn)略意義也十分顯著。該地區(qū)非常適合配備了核彈頭的潛艇隱蔽,因?yàn)楸北蟊鶎涌梢杂行У乇Ｗo(hù)其不被飛機(jī)和衛(wèi)星偵察設(shè)施發(fā)現(xiàn),不停移動(dòng)中的厚厚冰層還可以對(duì)聲波進(jìn)行干擾,從而破壞水下監(jiān)控系統(tǒng)的跟蹤,這些潛艇自身卻可以在冰層下自由行動(dòng)。〔5〕基于這些原因,加拿大和美國(guó)等國(guó)已在其北極領(lǐng)土建立了多個(gè)軍事基地。
北極地區(qū)的邊緣陸地分屬亞洲、歐洲、北美三洲大陸北部。歷史上,北冰洋沿岸國(guó)(美國(guó)、加拿大、冰島、挪威、丹麥、瑞典、芬蘭和俄羅斯八國(guó))之間曾有過一系列領(lǐng)土爭(zhēng)議,目前,這些領(lǐng)土(包含內(nèi)水)劃分問題大多已通過不同方式得到解決,但仍然遺留了一些棘手的待決問題。例如,加拿大和丹麥對(duì)兩國(guó)之間的漢斯島(HansIsland)長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議?！?〕此外,加拿大和美國(guó)對(duì)于西北通道的法律地位也一直存在爭(zhēng)議。加拿大堅(jiān)持認(rèn)為,其北極群島構(gòu)成一個(gè)完整的“群島水域”,包括西北通道在內(nèi)的該水域全部屬于加拿大內(nèi)水。重視海上通行權(quán)的美國(guó)則認(rèn)為西北通道是適用“過境通行”制度的國(guó)際海峽,不承認(rèn)加拿大對(duì)北極群島水域的?！?〕
更為棘手的是北極地區(qū)2/3以上終年冰封的海域。由于其“非陸非海、亦陸亦?！钡奶攸c(diǎn),人們對(duì)這些海域的法律屬性和地位問題曾有過種種不同主張。加拿大和前蘇聯(lián)就曾先后于1909年和1926年依據(jù)“扇形原則”(sectorprinciple)提出了對(duì)北冰洋海域的要求?！?〕不過,“扇形原則”在理論上和大多數(shù)國(guó)家的實(shí)踐中都沒有得到支持。越來越多的人認(rèn)為,這些海域并不是陸地而是冰封海洋,而且冰隨著海流移動(dòng),因而不適于占領(lǐng);相反,一般國(guó)際法特別是1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)有關(guān)海域劃分和法律地位的規(guī)定可以適用。據(jù)此,北冰洋沿岸國(guó)家可以對(duì)以下幾個(gè)區(qū)域主張或管轄權(quán):(1)一國(guó)測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線與該國(guó)陸地之間的水域構(gòu)成該國(guó)的內(nèi)水;(2)從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線起可以向外劃定不超過12海里的領(lǐng)海;(3)從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起,沿海國(guó)可以劃定不超過200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū);(4)一國(guó)陸地向海洋自然延伸部分構(gòu)成該國(guó)大陸架。其中,內(nèi)水和領(lǐng)海構(gòu)成一國(guó)領(lǐng)土的組成部分,專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架則不屬于沿海國(guó)領(lǐng)土?！?〕除上述區(qū)域外,北冰洋的主體部分應(yīng)屬于公?；颉皣?guó)際海底區(qū)域”,根據(jù)《公約》,前者實(shí)行公海自由原則,后者則作為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”由國(guó)際海底管理局負(fù)責(zé)管理和開發(fā),它們都不能成為國(guó)家占有的對(duì)象。
因此,根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的有關(guān)規(guī)定,北極地區(qū)(特別是終年冰封的北冰洋海域)既不屬于“無(wú)主之地”,也不能說是處于法律真空。但該《公約》作為一份全球性的“海洋大”,沒有也不可能從北極特殊的地理狀況、歷史和現(xiàn)實(shí)出發(fā),對(duì)該地區(qū)法律地位和環(huán)境保護(hù)、科學(xué)考察、資源開發(fā)、軍事化利用等方面的制度作出專門規(guī)定。在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》之外,專門針對(duì)北極訂立并且目前仍然生效的多邊條約僅有兩個(gè):一個(gè)是為了解決北極斯瓦爾巴德群島歸屬問題,而由有關(guān)國(guó)家在1920年簽署的《斯瓦爾巴德群島條約》(內(nèi)容見下),另一個(gè)是1973年加拿大、丹麥、挪威、美國(guó)和前蘇聯(lián)簽訂的《保護(hù)北極熊協(xié)定》。顯然,這兩個(gè)條約涵蓋的地理范圍或事項(xiàng)范圍十分有限?？傊?北極法律地位和相關(guān)制度還存在很大的不確定性,這一狀況與該地區(qū)戰(zhàn)略重要性的上升形成了巨大反差,從而為有關(guān)國(guó)家在北極爭(zhēng)奪加劇埋下了伏筆。還應(yīng)看到,即使是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》本身,其有關(guān)規(guī)定在北極地區(qū)的適用也可能存在不同程度的問題,以俄羅斯為代表的有關(guān)國(guó)家對(duì)200海里以外大陸架(以下簡(jiǎn)稱“外大陸架”)的主張恰恰表明了這一點(diǎn)。
二、俄羅斯有關(guān)外大陸架主張的分析
為了準(zhǔn)確理解俄羅斯的有關(guān)主張,首先需要對(duì)《公約》第76條(大陸架的定義)加以分析。該條共10款,是在1958年《大陸架公約》有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上,經(jīng)過1973—1982年聯(lián)合國(guó)第三次海洋法會(huì)議的反復(fù)協(xié)商達(dá)成的,其主要規(guī)定可概括如下:
1.沿海國(guó)的大陸架包括其領(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土的全部自然延伸,擴(kuò)展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土,如果從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起到大陸邊的外緣的距離不到200海里,則擴(kuò)展到200海里的距離。
2.大陸邊包括沿海國(guó)陸塊沒入水中的延伸部分,由陸架、陸坡和陸基的海床和底土構(gòu)成,它不包括深洋洋底及其洋脊,也不包括其底土。(第3款)
3.在大陸邊從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起超過200海里的任何情形下,沿海國(guó)應(yīng)以下列兩種方式之一,劃定大陸邊的外緣:(i)以最外各定點(diǎn)為準(zhǔn)劃定界線,每一定點(diǎn)上沉積巖厚度至少為從該點(diǎn)至大陸坡腳最短距離的1%;或(ii)以離大陸坡腳的距離不超過60海里的各定點(diǎn)為準(zhǔn)劃定界線。在沒有相反證明的情形下,大陸坡腳應(yīng)定為大陸坡坡底坡度變動(dòng)最大之點(diǎn)。
4.按照上述方法劃定的大陸架在海床上的外部界線各定點(diǎn),不應(yīng)超過從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起350海里,或不應(yīng)超過連接2500米深度各點(diǎn)的2500米等深線100海里。
5.盡管如此,在海底洋脊上的大陸架外部界限不應(yīng)超過從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起350海里。本款規(guī)定不適用于作為大陸邊自然構(gòu)成部分的海臺(tái)、海隆、海峰、暗灘和坡尖等海底高地。
6.主張從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起200海里以外大陸架界限的沿海國(guó),應(yīng)將有關(guān)信息提交在公平地區(qū)代表制基礎(chǔ)上成立的一個(gè)“大陸架界限委員會(huì)”(以下簡(jiǎn)稱“委員會(huì)”),該委員會(huì)應(yīng)就有關(guān)劃定大陸架外部界限的事項(xiàng)向沿海國(guó)提出建議,沿海國(guó)在這些建議的基礎(chǔ)上劃定的大陸架界限應(yīng)有確定性和拘束力。
上述異常復(fù)雜的條文規(guī)定,是《公約》談判過程中不同國(guó)家利益妥協(xié)和折衷的結(jié)果?？梢钥闯?《公約》對(duì)大陸架范圍的確定是以“自然延伸”(naturalprolon2gation)為基礎(chǔ),同時(shí)為了兼顧寬大陸架國(guó)家和窄大陸架國(guó)家以及其他非沿海國(guó)的利益,采取了一個(gè)綜合距離、深度和地質(zhì)地貌特點(diǎn)的大陸架界限標(biāo)準(zhǔn)?！?0〕該標(biāo)準(zhǔn)一方面允許窄大陸架國(guó)家(不足200海里)將其大陸架擴(kuò)展到200海里,另一方面允許寬大陸架國(guó)家劃定超出200海里的大陸架,但后者要受到上述第76條第4款和第5款中所謂“愛爾蘭公式”(IrishFormula)的雙重限制?！?1〕
根據(jù)《公約》規(guī)定,提出外大陸架主張的國(guó)家應(yīng)在成為《公約》締約國(guó)最長(zhǎng)10年內(nèi)向委員會(huì)提交所需信息,但2001年5月《公約》締約國(guó)大會(huì)決定,任何國(guó)家不應(yīng)被要求在2009年之前提交信息。俄羅斯于1997年批準(zhǔn)加入《公約》,也就是說,2009年是它可以提交所需信息的最遲時(shí)間。事實(shí)上,俄在2001年12月20日就提出了關(guān)于在北冰洋和太平洋劃定外大陸架界限的申請(qǐng),這也是委員會(huì)自1997年正式成立以來收到的第一份相關(guān)申請(qǐng)。〔12〕根據(jù)俄羅斯的主張,北冰洋底包括羅蒙諾索夫海嶺和門捷列夫海嶺在內(nèi)一直到北極點(diǎn)的120萬(wàn)平方公里海域都屬于俄羅斯西伯利亞領(lǐng)土的自然延伸。值得注意的是,大陸架是海底資源儲(chǔ)量最為可觀的部分,在北冰洋地區(qū)也是如此。根據(jù)預(yù)測(cè),北冰洋地區(qū)蘊(yùn)藏的石油資源大約有1300億噸,主要都在大陸架;其中僅俄羅斯所申請(qǐng)的外大陸架范圍內(nèi)就蘊(yùn)藏著約50億噸的標(biāo)準(zhǔn)燃料碳?xì)浠衔铩！?3〕
俄羅斯的上述主張,實(shí)際上包含兩個(gè)問題:首先,相關(guān)海底區(qū)域是否屬于俄羅斯陸地領(lǐng)土的自然延伸?其次,假定前一問題的回答是肯定的,俄羅斯的主張是否符合《公約》第76條第4款、第5款的限制?這兩個(gè)問題都需要以《公約》相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ),結(jié)合地質(zhì)地貌等方面的科學(xué)依據(jù)作出回答。委員會(huì)在2002年6月曾以協(xié)商一致方式通過了對(duì)俄羅斯所主張大陸架界限的審查結(jié)論,要求俄羅斯補(bǔ)充進(jìn)一步資料和信息,或建議其根據(jù)審查結(jié)果修訂相關(guān)劃界主張?！?4〕俄隨后開展了多項(xiàng)科考活動(dòng)(包括前述2007年8月進(jìn)行的探測(cè)),并在羅蒙諾索夫海嶺和門捷列夫海嶺采取了土壤、水和生物的樣本,以謀求為上述主張?zhí)峁└欣淖C據(jù)。不過,俄羅斯的主張勢(shì)必面臨很多難以解決的困難和爭(zhēng)議。這一方面是因?yàn)椤?公約》第76條所涉關(guān)于外大陸架范圍的依據(jù)或參數(shù)很多不易確定或難以得到認(rèn)可,如海床的輪廓、坡度可能隨著時(shí)間的推移而改變;不少大陸架沒有所需的海圖;所涉及的2500米等深線技術(shù)上難以確定,并且會(huì)因海平面的改變而改變;大陸邊外緣沉積巖厚度難以準(zhǔn)確測(cè)定;等等?！?5〕而在自然條件惡劣的北極海域,要測(cè)定有關(guān)參數(shù)或提供《公約》要求的其他充分依據(jù)更是難上加難。截至2009年7月,委員會(huì)共收到51份關(guān)于在不同海域劃定外大陸架的申請(qǐng),在其中8份已由委員會(huì)進(jìn)行審查并提出建議的申請(qǐng)中,還沒有任何一項(xiàng)申請(qǐng)得到委員會(huì)的支持。〔16〕無(wú)論如何,相比有關(guān)內(nèi)水、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍的規(guī)定《,公約》中關(guān)于大陸架(主要是涉及外大陸架部分)范圍的規(guī)定更為復(fù)雜、也具有更大的不確定性。在俄羅斯以外的北極國(guó)家中,挪威(2006年)、冰島(2009年)、丹麥(2009年)等都先后向委員會(huì)正式提出了劃定北極海域外大陸架的申請(qǐng),有的(包括加拿大、丹麥、挪威、美國(guó)等)早在2002年就對(duì)俄羅斯的申請(qǐng)?zhí)岢隽水愖h,認(rèn)為“俄羅斯有關(guān)北極大陸架的主張存在重大缺陷”。〔17〕這似乎預(yù)示著,各北極國(guó)家在劃定該地區(qū)外大陸架問題上很可能形成既無(wú)法割舍、也難以破解的困局。這不僅僅是對(duì)《公約》外大陸架體制提出的挑戰(zhàn),還有可能產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應(yīng),使本已十分薄弱的北極現(xiàn)有法律制度進(jìn)一步無(wú)序化。
三、構(gòu)建北極國(guó)際法律制度的思考和展望
正如英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》的一份評(píng)論所指出的那樣,有關(guān)國(guó)家在北極地區(qū)展開的爭(zhēng)奪,凸顯了開發(fā)北極問題上的兩股趨勢(shì):其中之一是北極正經(jīng)歷始料未及的快速變化,部分表現(xiàn)為冰蓋以超乎人們預(yù)料的速度在溶化;而另一項(xiàng)則表現(xiàn)為大量危險(xiǎn)的政治、法律和技術(shù)分歧尚存,威脅到地球上這塊最脆弱卻維持生命的地區(qū)的未來秩序。〔18〕
上述兩股趨勢(shì)的結(jié)果,使北極面臨著一系列重要而現(xiàn)實(shí)的威脅。例如,該地區(qū)尚待解決的領(lǐng)土歸屬和劃界問題、自然資源的開采和使用問題、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)問題以及北極地區(qū)的軍事化利用等等,都可能進(jìn)一步引發(fā)有關(guān)國(guó)家間的紛爭(zhēng),加大在該地區(qū)爆發(fā)沖突的可能性,從而使北極乃至整個(gè)人類的美好未來蒙上陰影。
然而,在各國(guó)共同面臨的挑戰(zhàn)不斷增多和相互依存關(guān)系日益加深的情況下,國(guó)家間“一榮俱榮、一損俱損”的格局也越來越明顯,這就要求各國(guó)在北極地區(qū)開展有效合作,為國(guó)際和平、發(fā)展和國(guó)家間的共同繁榮作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。這里,應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到:相關(guān)國(guó)際法制度的缺失或不健全,是北極所面臨各種問題的重要原因;全面構(gòu)建、完善北極法律制度,則是使北極成為“合作之極”、“共贏之極”的必由途徑。
任何一種有效國(guó)際法制度的形成,既不可避免地需要從以往相關(guān)實(shí)踐中獲取經(jīng)驗(yàn),也必然要著眼于國(guó)際關(guān)系的發(fā)展并考慮所處理問題的特殊性。未來北極的制度構(gòu)建,可資借鑒的模式主要有以下幾種:
1、《南極條約》模式。1959年12月1日,美國(guó)等12個(gè)國(guó)家簽訂《南極條約》,規(guī)定了南極地區(qū)應(yīng)專為和平目的使用、科學(xué)調(diào)查自由和國(guó)際合作、凍結(jié)對(duì)南極的領(lǐng)土要求等內(nèi)容,并在此基礎(chǔ)上形成了關(guān)于南極地區(qū)生物資源和礦物資源的保護(hù)、開發(fā)和管理等方面的所謂“南極條約體系”?！?9〕這一模式的吸引力在于,它為南極地區(qū)“量身定制”了關(guān)于其法律地位和相關(guān)法律制度的全面安排,而同屬極地的北極地區(qū)所需要解決的主要問題也正在于此。
2、《斯瓦爾巴德群島條約》模式。總面積62700平方公里的斯瓦爾巴德群島位于北極巴倫支海和格陵蘭海之間,是地球上有人居住的最北的地方之一。根據(jù)英國(guó)、美國(guó)、丹麥、挪威、瑞典等18個(gè)國(guó)家1920年在巴黎簽訂的《斯瓦爾巴德群島條約》(1925年中國(guó)、前蘇聯(lián)等33個(gè)國(guó)家也成為締約國(guó)),各締約國(guó)承認(rèn)挪威“具有充分和完全的”,該地區(qū)“永遠(yuǎn)不得為戰(zhàn)爭(zhēng)的目的所利用”,但各締約國(guó)的公民可以自由進(jìn)入,在遵守挪威法律的范圍內(nèi)從事正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)和商業(yè)活動(dòng)。該條約使斯瓦爾巴德群島成為北極地區(qū)第一個(gè)也是惟一一個(gè)非軍事區(qū)?！?0〕
3、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》模式。該《公約》對(duì)各種海域劃分和各國(guó)在有關(guān)海域開展活動(dòng)的法律制度作了較為全面和一般性的規(guī)定。在以海洋為主、呈“地中?！睉B(tài)勢(shì)(周邊陸地包圍著中央的北冰洋海域)的北極,《公約》可以為這一地區(qū)法律秩序的構(gòu)建提供重要基礎(chǔ)。
也應(yīng)該看到,以上幾種模式對(duì)北極的適用各有其不足和局限性。例如,《南極條約》的制定主要針對(duì)的是以陸地為主的南極地區(qū),而北極陸地劃界問題已經(jīng)基本解決,未決的主要是海域的劃界和開發(fā)等問題,而且《南極條約》模式本身也是一個(gè)權(quán)宜性的過渡安排,并沒有為最終解決南極法律地位問題提供確定答案?！端雇郀柊偷氯簫u條約》無(wú)論是制定的歷史背景還是所適用的領(lǐng)土范圍都有較大的獨(dú)特性?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》所體現(xiàn)的國(guó)際海洋法一般規(guī)定也不足以解決北極地區(qū)的若干特殊問題,《公約》關(guān)于外大陸架的規(guī)定更是有可能成為北極爭(zhēng)奪加劇的突破口。
總之,為北極地區(qū)確立一項(xiàng)全面而“合身”的法律制度雖然勢(shì)在必行,卻又十分不易。筆者認(rèn)為,國(guó)際社會(huì)應(yīng)著眼于各國(guó)的共同和根本利益,盡快在聯(lián)合國(guó)主持下成立一個(gè)北極委員會(huì),作為開展多邊磋商的場(chǎng)所,在此基礎(chǔ)上就締結(jié)一份有效規(guī)范北極地區(qū)有關(guān)問題的《北極條約》進(jìn)行談判。限于篇幅,本文就該條約可能涉及的幾個(gè)主要問題提出如下建議:
1、在承認(rèn)北極國(guó)家有權(quán)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》劃定內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的前提下,凍結(jié)或者取消《公約》有關(guān)外大陸架劃界規(guī)定在北極海域的適用。基于本文前一部分的分析和《南極條約》凍結(jié)各國(guó)對(duì)南極領(lǐng)土要求的先例,在目前任何國(guó)家都未能依據(jù)該條獲得科學(xué)依據(jù)并產(chǎn)生既得利益的情況下,取消(或凍結(jié))《海洋法公約》上述規(guī)定在北極海域的適用不僅可能,而且具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
2、確立各國(guó)管轄范圍之外的北極海域(包括根據(jù)《海洋法公約》應(yīng)屬于公海、國(guó)際海底區(qū)域和外大陸架的部分)作為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的法律地位;借鑒《南極條約》中的“協(xié)商國(guó)制度”,由各北極國(guó)家和符合一定條件(如在北極設(shè)有科考站)的其他國(guó)家組成《北極條約》協(xié)商國(guó),共同制定在相關(guān)海域從事科考、環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)等活動(dòng)的法律制度并監(jiān)督其實(shí)施。其中,該海域的資源開發(fā)可以大體參照《海洋法公約》第十一部分為國(guó)際海底區(qū)域規(guī)定的“平行開發(fā)制度”進(jìn)行。
3、凍結(jié)北極地區(qū)(包括北極陸地和北冰洋海域)的軍事化使用,除各北極國(guó)家可以在條約規(guī)定的期限內(nèi)(5—10年)維持現(xiàn)有的軍事基地和已有規(guī)模的軍事利用外,所有國(guó)家均不得在該地區(qū)進(jìn)行新的軍事化利用,并最終實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的完全非軍事化。
4、以《北極條約》為核心,根據(jù)實(shí)踐的需要和未來的發(fā)展,就其中環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、非軍事化等某些具體問題領(lǐng)域進(jìn)一步締結(jié)相關(guān)的議定書,形成一個(gè)相互補(bǔ)充的“北極條約體系”。其中,鑒于北極地區(qū)近年來所受環(huán)境污染日益加重并有可能對(duì)該地區(qū)乃至全球環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重后果,〔21〕有必要盡快擬定一份《北極條約環(huán)境保護(hù)議定書》,對(duì)北極地區(qū)的環(huán)境影響評(píng)估、動(dòng)物和植物保護(hù)、廢物和污染的預(yù)防及處理、執(zhí)行機(jī)制等加以明確規(guī)定,并力爭(zhēng)使該《議定書》與《北極條約》同時(shí)生效。
四、幾點(diǎn)結(jié)論性認(rèn)識(shí)
從政策分析的視角來看,國(guó)際法乃是國(guó)際社會(huì)成員為確認(rèn)、厘清和實(shí)現(xiàn)其下述共同利益而作出權(quán)威決策的持續(xù)過程:維護(hù)最低限度的世界秩序(minimumworldorder),即,使未經(jīng)授權(quán)的強(qiáng)制行動(dòng)和暴力最小化,維護(hù)國(guó)際和平與安全;爭(zhēng)取最佳的世界秩序(opti2mumworldorder),即促進(jìn)人權(quán)、健康和環(huán)境保護(hù)、貿(mào)易與發(fā)展、社會(huì)正義等價(jià)值的形成和共享。追求最低限度和最優(yōu)的世界秩序,都需要基于共同利益進(jìn)行創(chuàng)造性的思考與行動(dòng),動(dòng)員所有可能解決問題的技能和資源。新晨
2007年8月2日，俄羅斯“和平1號(hào)”深海潛水器在4261米深的北冰洋底羅蒙諾索夫海嶺插上俄羅斯國(guó)旗，此后，國(guó)際社會(huì)對(duì)北極的關(guān)注不斷升溫。其實(shí)，“冰冷”的北極成為世界各國(guó)的關(guān)注熱點(diǎn)并非偶然。簡(jiǎn)言之，該地區(qū)資源、交通、軍事等方面重要性的不斷凸顯和法律地位上若干不確定性的持續(xù)存在，使其早已成為有關(guān)國(guó)家明爭(zhēng)暗斗的對(duì)象。進(jìn)入新世紀(jì)以來，國(guó)際關(guān)系的種種跡象尤其表明，北極問題已經(jīng)來到一個(gè)不同前途命運(yùn)何去何從的抉擇關(guān)口：它既可能隨著有關(guān)國(guó)家爭(zhēng)奪的加劇，成為國(guó)際沖突新的“火藥桶”，也可能通過合理協(xié)調(diào)國(guó)家間利益，成為國(guó)際合作和造福人類的典范。
北極問題背后，既有錯(cuò)綜復(fù)雜的政治和外交因素，也涉及很多鮮明和獨(dú)特的國(guó)際法問題。長(zhǎng)期以來，學(xué)界對(duì)于北極問題的討論，主要是著眼于國(guó)際關(guān)系和雙(多)邊外交對(duì)該問題的緣起和影響加以分析，而對(duì)其中的主要國(guó)際法問題卻涉獵不多，如：北極地區(qū)目前在國(guó)際法上處于何種地位?有關(guān)國(guó)家關(guān)于北極海域200海里以外大陸架的主張?jiān)趪?guó)際法上是否具有合法性，對(duì)北極法律地位有何影響?等等。本文的目的，首先在于通過對(duì)上述問題的分析和回答，探索如何運(yùn)用國(guó)際法妥善解決北極地位問題，即是否可能通過某種國(guó)際法機(jī)制的設(shè)計(jì)和適用，在國(guó)家間彌合分歧、促成合作。由此出發(fā)，本文還試圖就國(guó)際法在國(guó)際秩序中的作用提出一些作者的思考。
一、北極地區(qū)地理概況及其法律地位
北極地區(qū)是指以北極點(diǎn)為中心、北極圈(北緯66°33′)以內(nèi)的廣闊地區(qū)，包括極區(qū)北冰洋、邊緣陸地及島嶼、北極苔原帶和泰加林帶，總面積為2100萬(wàn)平方公里，約占地球總面積的1/25。北極地區(qū)的陸地面積近800萬(wàn)平方公里，有居民700多萬(wàn)。
北極地區(qū)氣候寒冷，環(huán)境惡劣。北冰洋冰蓋面積占總面積的2/3左右，其余海面上分布有自東向西漂流的冰山和浮冰。不過，近年來，全球環(huán)境變化和氣候變暖的趨勢(shì)在北極也得到了明顯的反映。根據(jù)300多名科學(xué)家組成的國(guó)際工作隊(duì)對(duì)北極為期四年科學(xué)研究的結(jié)果，北極的氣候正在迅速變暖，過去20多年中其速度差不多是世界上其他區(qū)域的兩倍，出現(xiàn)了冰川和海冰大面積融化、永凍層解凍、雪季縮短的現(xiàn)象。據(jù)預(yù)測(cè)，北極的夏季海冰至少有一半會(huì)在本世紀(jì)末溶化，到2100年該區(qū)域的氣溫將上升4℃-7℃。在此背景下，北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、交通和戰(zhàn)略意義正越來越多地為人們所認(rèn)知。
首先，北極是地球上極少數(shù)未開發(fā)的自然資源“寶庫(kù)”之一，蘊(yùn)藏著豐富的石油、天然氣、礦物和漁業(yè)資源。根據(jù)美國(guó)公布的一項(xiàng)官方估計(jì)，世界上尚未發(fā)現(xiàn)的石油和天然氣儲(chǔ)量1/4都在北極地區(qū)。北冰洋沿岸地區(qū)及沿海島嶼還有儲(chǔ)量可觀的煤、鐵、磷酸鹽、泥炭和有色金屬。而且，隨著全球變暖、冰蓋融化和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，北極自然資源的開發(fā)將變得現(xiàn)實(shí)可行，這對(duì)于有關(guān)國(guó)家(特別是北冰洋沿岸國(guó)家)無(wú)疑有著巨大的吸引力。
其次，北極還具有重要的交通意義。隨著北冰洋海冰消融和航海技術(shù)的不斷進(jìn)步，美洲大陸西北部著名的“西北通道”(NorthwestPassage)和亞洲大陸東北部的“東北通道”(NortheastPassage)已被視為新的“大西洋—太平洋軸心航線”?！拔鞅蓖ǖ馈蔽挥诩幽么蟊睒O群島沿岸，穿越北冰洋而連接大西洋和太平洋，蜿蜒5000余公里。該通道可以使從英國(guó)倫敦到日本橫濱的航行由14650海里縮短到不足8000海里，從橫濱到荷蘭鹿特丹的航程則從15640海里縮短到大約6610海里。
此外，北極地區(qū)的軍事和戰(zhàn)略意義也十分顯著。該地區(qū)非常適合配備了核彈頭的潛艇隱蔽，因?yàn)楸北蟊鶎涌梢杂行У乇Ｗo(hù)其不被飛機(jī)和衛(wèi)星偵察設(shè)施發(fā)現(xiàn)，不停移動(dòng)中的厚厚冰層還可以對(duì)聲波進(jìn)行干擾，從而破壞水下監(jiān)控系統(tǒng)的跟蹤，這些潛艇自身卻可以在冰層下自由行動(dòng)?；谶@些原因，加拿大和美國(guó)等國(guó)已在其北極領(lǐng)土建立了多個(gè)軍事基地。
北極地區(qū)的邊緣陸地分屬亞洲、歐洲、北美三洲大陸北部。歷史上，北冰洋沿岸國(guó)(美國(guó)、加拿大、冰島、挪威、丹麥、瑞典、芬蘭和俄羅斯八國(guó))之間曾有過一系列領(lǐng)土爭(zhēng)議，目前，這些領(lǐng)土(包含內(nèi)水)劃分問題大多已通過不同方式得到解決，但仍然遺留了一些棘手的待決問題。例如，加拿大和丹麥對(duì)兩國(guó)之間的漢斯島(HansIsland)長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議。此外，加拿大和美國(guó)對(duì)于西北通道的法律地位也一直存在爭(zhēng)議。加拿大堅(jiān)持認(rèn)為，其北極群島構(gòu)成一個(gè)完整的“群島水域”，包括西北通道在內(nèi)的該水域全部屬于加拿大內(nèi)水。重視海上通行權(quán)的美國(guó)則認(rèn)為西北通道是適用“過境通行”制度的國(guó)際海峽，不承認(rèn)加拿大對(duì)北極群島水域的。
更為棘手的是北極地區(qū)2/3以上終年冰封的海域。由于其“非陸非海、亦陸亦?！钡奶攸c(diǎn)，人們對(duì)這些海域的法律屬性和地位問題曾有過種種不同主張。加拿大和前蘇聯(lián)就曾先后于1909年和1926年依據(jù)“扇形原則”(sectorprinciple)提出了對(duì)北冰洋海域的要求?！?〕不過，“扇形原則”在理論上和大多數(shù)國(guó)家的實(shí)踐中都沒有得到支持。越來越多的人認(rèn)為，這些海域并不是陸地而是冰封海洋，而且冰隨著海流移動(dòng)，因而不適于占領(lǐng)；相反，一般國(guó)際法特別是1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)有關(guān)海域劃分和法律地位的規(guī)定可以適用。據(jù)此，北冰洋沿岸國(guó)家可以對(duì)以下幾個(gè)區(qū)域主張或管轄權(quán)：(1)一國(guó)測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線與該國(guó)陸地之間的水域構(gòu)成該國(guó)的內(nèi)水；(2)從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線起可以向外劃定不超過12海里的領(lǐng)海；(3)從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起，沿海國(guó)可以劃定不超過200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)；(4)一國(guó)陸地向海洋自然延伸部分構(gòu)成該國(guó)大陸架。其中，內(nèi)水和領(lǐng)海構(gòu)成一國(guó)領(lǐng)土的組成部分，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架則不屬于沿海國(guó)領(lǐng)土。除上述區(qū)域外，北冰洋的主體部分應(yīng)屬于公?；颉皣?guó)際海底區(qū)域”，根據(jù)《公約》，前者實(shí)行公海自由原則，后者則作為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”由國(guó)際海底管理局負(fù)責(zé)管理和開發(fā)，它們都不能成為國(guó)家占有的對(duì)象。
因此，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的有關(guān)規(guī)定，北極地區(qū)(特別是終年冰封的北冰洋海域)既不屬于“無(wú)主之地”，也不能說是處于法律真空。但該《公約》作為一份全球性的“海洋大”，沒有也不可能從北極特殊的地理狀況、歷史和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對(duì)該地區(qū)法律地位和環(huán)境保護(hù)、科學(xué)考察、資源開發(fā)、軍事化利用等方面的制度作出專門規(guī)定。在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》之外，專門針對(duì)北極訂立并且目前仍然生效的多邊條約僅有兩個(gè)：一個(gè)是為了解決北極斯瓦爾巴德群島歸屬問題，而由有關(guān)國(guó)家在1920年簽署的《斯瓦爾巴德群島條約》(內(nèi)容見下)，另一個(gè)是1973年加拿大、丹麥、挪威、美國(guó)和前蘇聯(lián)簽訂的《保護(hù)北極熊協(xié)定》。顯然，這兩個(gè)條約涵蓋的地理范圍或事項(xiàng)范圍十分有限。總之，北極法律地位和相關(guān)制度還存在很大的不確定性，這一狀況與該地區(qū)戰(zhàn)略重要性的上升形成了巨大反差，從而為有關(guān)國(guó)家在北極爭(zhēng)奪加劇埋下了伏筆。還應(yīng)看到，即使是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》本身，其有關(guān)規(guī)定在北極地區(qū)的適用也可能存在不同程度的問題，以俄羅斯為代表的有關(guān)國(guó)家對(duì)200海里以外大陸架(以下簡(jiǎn)稱“外大陸架”)的主張恰恰表明了這一點(diǎn)。
二、俄羅斯有關(guān)外大陸架主張的分析
為了準(zhǔn)確理解俄羅斯的有關(guān)主張，首先需要對(duì)《公約》第76條(大陸架的定義)加以分析。該條共10款，是在1958年《大陸架公約》有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，經(jīng)過1973—1982年聯(lián)合國(guó)第三次海洋法會(huì)議的反復(fù)協(xié)商達(dá)成的，其主要規(guī)定可概括如下：
1.沿海國(guó)的大陸架包括其領(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土的全部自然延伸，擴(kuò)展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土，如果從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起到大陸邊的外緣的距離不到200海里，則擴(kuò)展到200海里的距離。(第1款)
2.大陸邊包括沿海國(guó)陸塊沒入水中的延伸部分，由陸架、陸坡和陸基的海床和底土構(gòu)成，它不包括深洋洋底及其洋脊，也不包括其底土。(第3款)
3.在大陸邊從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起超過200海里的任何情形下，沿海國(guó)應(yīng)以下列兩種方式之一，劃定大陸邊的外緣：(i)以最外各定點(diǎn)為準(zhǔn)劃定界線，每一定點(diǎn)上沉積巖厚度至少為從該點(diǎn)至大陸坡腳最短距離的1%；或(ii)以離大陸坡腳的距離不超過60海里的各定點(diǎn)為準(zhǔn)劃定界線。在沒有相反證明的情形下，大陸坡腳應(yīng)定為大陸坡坡底坡度變動(dòng)最大之點(diǎn)。(第4款)
4.按照上述方法劃定的大陸架在海床上的外部界線各定點(diǎn)，不應(yīng)超過從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起350海里，或不應(yīng)超過連接2500米深度各點(diǎn)的2500米等深線100海里。(第5款)
5.盡管如此，在海底洋脊上的大陸架外部界限不應(yīng)超過從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起350海里。本款規(guī)定不適用于作為大陸邊自然構(gòu)成部分的海臺(tái)、海隆、海峰、暗灘和坡尖等海底高地。(第6款)
6.主張從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起200海里以外大陸架界限的沿海國(guó)，應(yīng)將有關(guān)信息提交在公平地區(qū)代表制基礎(chǔ)上成立的一個(gè)“大陸架界限委員會(huì)”(以下簡(jiǎn)稱“委員會(huì)”)，該委員會(huì)應(yīng)就有關(guān)劃定大陸架外部界限的事項(xiàng)向沿海國(guó)提出建議，沿海國(guó)在這些建議的基礎(chǔ)上劃定的大陸架界限應(yīng)有確定性和拘束力。(第8款)
上述異常復(fù)雜的條文規(guī)定，是《公約》談判過程中不同國(guó)家利益妥協(xié)和折衷的結(jié)果?？梢钥闯?，《公約》對(duì)大陸架范圍的確定是以“自然延伸”(naturalprolon2gation)為基礎(chǔ)，同時(shí)為了兼顧寬大陸架國(guó)家和窄大陸架國(guó)家以及其他非沿海國(guó)的利益，采取了一個(gè)綜合距離、深度和地質(zhì)地貌特點(diǎn)的大陸架界限標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)一方面允許窄大陸架國(guó)家(不足200海里)將其大陸架擴(kuò)展到200海里，另一方面允許寬大陸架國(guó)家劃定超出200海里的大陸架，但后者要受到上述第76條第4款和第5款中所謂“愛爾蘭公式”(IrishFormula)的雙重限制。
根據(jù)《公約》規(guī)定，提出外大陸架主張的國(guó)家應(yīng)在成為《公約》締約國(guó)最長(zhǎng)10年內(nèi)向委員會(huì)提交所需信息，但2001年5月《公約》締約國(guó)大會(huì)決定，任何國(guó)家不應(yīng)被要求在2009年之前提交信息。俄羅斯于1997年批準(zhǔn)加入《公約》，也就是說，2009年是它可以提交所需信息的最遲時(shí)間。事實(shí)上，俄在2001年12月20日就提出了關(guān)于在北冰洋和太平洋劃定外大陸架界限的申請(qǐng)，這也是委員會(huì)自1997年正式成立以來收到的第一份相關(guān)申請(qǐng)。根據(jù)俄羅斯的主張，北冰洋底包括羅蒙諾索夫海嶺和門捷列夫海嶺在內(nèi)一直到北極點(diǎn)的120萬(wàn)平方公里海域都屬于俄羅斯西伯利亞領(lǐng)土的自然延伸。值得注意的是，大陸架是海底資源儲(chǔ)量最為可觀的部分，在北冰洋地區(qū)也是如此。根據(jù)預(yù)測(cè)，北冰洋地區(qū)蘊(yùn)藏的石油資源大約有1300億噸，主要都在大陸架；其中僅俄羅斯所申請(qǐng)的外大陸架范圍內(nèi)就蘊(yùn)藏著約50億噸的標(biāo)準(zhǔn)燃料碳?xì)浠衔铩?/p>
俄羅斯的上述主張，實(shí)際上包含兩個(gè)問題：首先，相關(guān)海底區(qū)域是否屬于俄羅斯陸地領(lǐng)土的自然延伸?其次，假定前一問題的回答是肯定的，俄羅斯的主張是否符合《公約》第76條第4款、第5款的限制?這兩個(gè)問題都需要以《公約》相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，結(jié)合地質(zhì)地貌等方面的科學(xué)依據(jù)作出回答。委員會(huì)在2002年6月曾以協(xié)商一致方式通過了對(duì)俄羅斯所主張大陸架界限的審查結(jié)論，要求俄羅斯補(bǔ)充進(jìn)一步資料和信息，或建議其根據(jù)審查結(jié)果修訂相關(guān)劃界主張。俄隨后開展了多項(xiàng)科考活動(dòng)(包括前述2007年8月進(jìn)行的探測(cè))，并在羅蒙諾索夫海嶺和門捷列夫海嶺采取了土壤、水和生物的樣本，以謀求為上述主張?zhí)峁└欣淖C據(jù)。不過，俄羅斯的主張勢(shì)必面臨很多難以解決的困難和爭(zhēng)議。這一方面是因?yàn)椤叮s》第76條所涉關(guān)于外大陸架范圍的依據(jù)或參數(shù)很多不易確定或難以得到認(rèn)可，如海床的輪廓、坡度可能隨著時(shí)間的推移而改變；不少大陸架沒有所需的海圖；所涉及的2500米等深線技術(shù)上難以確定，并且會(huì)因海平面的改變而改變；大陸邊外緣沉積巖厚度難以準(zhǔn)確測(cè)定；等等。而在自然條件惡劣的北極海域，要測(cè)定有關(guān)參數(shù)或提供《公約》要求的其他充分依據(jù)更是難上加難。截至2009年7月，委員會(huì)共收到51份關(guān)于在不同海域劃定外大陸架的申請(qǐng)，在其中8份已由委員會(huì)進(jìn)行審查并提出建議的申請(qǐng)中，還沒有任何一項(xiàng)申請(qǐng)得到委員會(huì)的支持。無(wú)論如何，相比有關(guān)內(nèi)水、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍的規(guī)定《，公約》中關(guān)于大陸架(主要是涉及外大陸架部分)范圍的規(guī)定更為復(fù)雜、也具有更大的不確定性。在俄羅斯以外的北極國(guó)家中，挪威(2006年)、冰島(2009年)、丹麥(2009年)等都先后向委員會(huì)正式提出了劃定北極海域外大陸架的申請(qǐng)，有的(包括加拿大、丹麥、挪威、美國(guó)等)早在2002年就對(duì)俄羅斯的申請(qǐng)?zhí)岢隽水愖h，認(rèn)為“俄羅斯有關(guān)北極大陸架的主張存在重大缺陷”。這似乎預(yù)示著，各北極國(guó)家在劃定該地區(qū)外大陸架問題上很可能形成既無(wú)法割舍、也難以破解的困局。這不僅僅是對(duì)《公約》外大陸架體制提出的挑戰(zhàn)，還有可能產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應(yīng)，使本已十分薄弱的北極現(xiàn)有法律制度進(jìn)一步無(wú)序化。
三、構(gòu)建北極國(guó)際法律制度的思考和展望
正如英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》的一份評(píng)論所指出的那樣，有關(guān)國(guó)家在北極地區(qū)展開的爭(zhēng)奪，凸顯了開發(fā)北極問題上的兩股趨勢(shì)：其中之一是北極正經(jīng)歷始料未及的快速變化，部分表現(xiàn)為冰蓋以超乎人們預(yù)料的速度在溶化；而另一項(xiàng)則表現(xiàn)為大量危險(xiǎn)的政治、法律和技術(shù)分歧尚存，威脅到地球上這塊最脆弱卻維持生命的地區(qū)的未來秩序。
上述兩股趨勢(shì)的結(jié)果，使北極面臨著一系列重要而現(xiàn)實(shí)的威脅。例如，該地區(qū)尚待解決的領(lǐng)土歸屬和劃界問題、自然資源的開采和使用問題、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)問題以及北極地區(qū)的軍事化利用等等，都可能進(jìn)一步引發(fā)有關(guān)國(guó)家間的紛爭(zhēng)，加大在該地區(qū)爆發(fā)沖突的可能性，從而使北極乃至整個(gè)人類的美好未來蒙上陰影。
然而，在各國(guó)共同面臨的挑戰(zhàn)不斷增多和相互依存關(guān)系日益加深的情況下，國(guó)家間“一榮俱榮、一損俱損”的格局也越來越明顯，這就要求各國(guó)在北極地區(qū)開展有效合作，為國(guó)際和平、發(fā)展和國(guó)家間的共同繁榮作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。這里，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到：相關(guān)國(guó)際法制度的缺失或不健全，是北極所面臨各種問題的重要原因；全面構(gòu)建、完善北極法律制度，則是使北極成為“合作之極”、“共贏之極”的必由途徑。
任何一種有效國(guó)際法制度的形成，既不可避免地需要從以往相關(guān)實(shí)踐中獲取經(jīng)驗(yàn)，也必然要著眼于國(guó)際關(guān)系的發(fā)展并考慮所處理問題的特殊性。未來北極的制度構(gòu)建，可資借鑒的模式主要有以下幾種：
1、《南極條約》模式。1959年12月1日，美國(guó)等12個(gè)國(guó)家簽訂《南極條約》，規(guī)定了南極地區(qū)應(yīng)專為和平目的使用、科學(xué)調(diào)查自由和國(guó)際合作、凍結(jié)對(duì)南極的領(lǐng)土要求等內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上形成了關(guān)于南極地區(qū)生物資源和礦物資源的保護(hù)、開發(fā)和管理等方面的所謂“南極條約體系”。這一模式的吸引力在于，它為南極地區(qū)“量身定制”了關(guān)于其法律地位和相關(guān)法律制度的全面安排，而同屬極地的北極地區(qū)所需要解決的主要問題也正在于此。
2、《斯瓦爾巴德群島條約》模式。總面積62700平方公里的斯瓦爾巴德群島位于北極巴倫支海和格陵蘭海之間，是地球上有人居住的最北的地方之一。根據(jù)英國(guó)、美國(guó)、丹麥、挪威、瑞典等18個(gè)國(guó)家1920年在巴黎簽訂的《斯瓦爾巴德群島條約》(1925年中國(guó)、前蘇聯(lián)等33個(gè)國(guó)家也成為締約國(guó))，各締約國(guó)承認(rèn)挪威“具有充分和完全的”，該地區(qū)“永遠(yuǎn)不得為戰(zhàn)爭(zhēng)的目的所利用”，但各締約國(guó)的公民可以自由進(jìn)入，在遵守挪威法律的范圍內(nèi)從事正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)和商業(yè)活動(dòng)。該條約使斯瓦爾巴德群島成為北極地區(qū)第一個(gè)也是惟一一個(gè)非軍事區(qū)。
3、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》模式。該《公約》對(duì)各種海域劃分和各國(guó)在有關(guān)海域開展活動(dòng)的法律制度作了較為全面和一般性的規(guī)定。在以海洋為主、呈“地中?！睉B(tài)勢(shì)(周邊陸地包圍著中央的北冰洋海域)的北極，《公約》可以為這一地區(qū)法律秩序的構(gòu)建提供重要基礎(chǔ)。
也應(yīng)該看到，以上幾種模式對(duì)北極的適用各有其不足和局限性。例如，《南極條約》的制定主要針對(duì)的是以陸地為主的南極地區(qū)，而北極陸地劃界問題已經(jīng)基本解決，未決的主要是海域的劃界和開發(fā)等問題，而且《南極條約》模式本身也是一個(gè)權(quán)宜性的過渡安排，并沒有為最終解決南極法律地位問題提供確定答案?！端雇郀柊偷氯簫u條約》無(wú)論是制定的歷史背景還是所適用的領(lǐng)土范圍都有較大的獨(dú)特性。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》所體現(xiàn)的國(guó)際海洋法一般規(guī)定也不足以解決北極地區(qū)的若干特殊問題，《公約》關(guān)于外大陸架的規(guī)定更是有可能成為北極爭(zhēng)奪加劇的突破口。
總之，為北極地區(qū)確立一項(xiàng)全面而“合身”的法律制度雖然勢(shì)在必行，卻又十分不易。筆者認(rèn)為，國(guó)際社會(huì)應(yīng)著眼于各國(guó)的共同和根本利益，盡快在聯(lián)合國(guó)主持下成立一個(gè)北極委員會(huì)，作為開展多邊磋商的場(chǎng)所，在此基礎(chǔ)上就締結(jié)一份有效規(guī)范北極地區(qū)有關(guān)問題的《北極條約》進(jìn)行談判。限于篇幅，本文就該條約可能涉及的幾個(gè)主要問題提出如下建議：
1、在承認(rèn)北極國(guó)家有權(quán)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》劃定內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的前提下，凍結(jié)或者取消《公約》有關(guān)外大陸架劃界規(guī)定在北極海域的適用。基于本文前一部分的分析和《南極條約》凍結(jié)各國(guó)對(duì)南極領(lǐng)土要求的先例，在目前任何國(guó)家都未能依據(jù)該條獲得科學(xué)依據(jù)并產(chǎn)生既得利益的情況下，取消(或凍結(jié))《海洋法公約》上述規(guī)定在北極海域的適用不僅可能，而且具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
2、確立各國(guó)管轄范圍之外的北極海域(包括根據(jù)《海洋法公約》應(yīng)屬于公海、國(guó)際海底區(qū)域和外大陸架的部分)作為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的法律地位；借鑒《南極條約》中的“協(xié)商國(guó)制度”，由各北極國(guó)家和符合一定條件(如在北極設(shè)有科考站)的其他國(guó)家組成《北極條約》協(xié)商國(guó)，共同制定在相關(guān)海域從事科考、環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)等活動(dòng)的法律制度并監(jiān)督其實(shí)施。其中，該海域的資源開發(fā)可以大體參照《海洋法公約》第十一部分為國(guó)際海底區(qū)域規(guī)定的“平行開發(fā)制度”進(jìn)行。
3、凍結(jié)北極地區(qū)(包括北極陸地和北冰洋海域)的軍事化使用，除各北極國(guó)家可以在條約規(guī)定的期限內(nèi)(5—10年)維持現(xiàn)有的軍事基地和已有規(guī)模的軍事利用外，所有國(guó)家均不得在該地區(qū)進(jìn)行新的軍事化利用，并最終實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的完全非軍事化。
4、以《北極條約》為核心，根據(jù)實(shí)踐的需要和未來的發(fā)展，就其中環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、非軍事化等某些具體問題領(lǐng)域進(jìn)一步締結(jié)相關(guān)的議定書，形成一個(gè)相互補(bǔ)充的“北極條約體系”。其中，鑒于北極地區(qū)近年來所受環(huán)境污染日益加重并有可能對(duì)該地區(qū)乃至全球環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重后果，有必要盡快擬定一份《北極條約環(huán)境保護(hù)議定書》，對(duì)北極地區(qū)的環(huán)境影響評(píng)估、動(dòng)物和植物保護(hù)、廢物和污染的預(yù)防及處理、執(zhí)行機(jī)制等加以明確規(guī)定，并力爭(zhēng)使該《議定書》與《北極條約》同時(shí)生效。
四、幾點(diǎn)結(jié)論性認(rèn)識(shí)
從政策分析的視角來看，國(guó)際法乃是國(guó)際社會(huì)成員為確認(rèn)、厘清和實(shí)現(xiàn)其下述共同利益而作出權(quán)威決策的持續(xù)過程：維護(hù)最低限度的世界秩序(minimumworldorder)，即，使未經(jīng)授權(quán)的強(qiáng)制行動(dòng)和暴力最小化，維護(hù)國(guó)際和平與安全；爭(zhēng)取最佳的世界秩序(opti2mumworldorder)，即促進(jìn)人權(quán)、健康和環(huán)境保護(hù)、貿(mào)易與發(fā)展、社會(huì)正義等價(jià)值的形成和共享。追求最低限度和最優(yōu)的世界秩序，都需要基于共同利益進(jìn)行創(chuàng)造性的思考與行動(dòng)，動(dòng)員所有可能解決問題的技能和資源。
