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篇1

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D035〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2016）04-0075-08

〔基金項(xiàng)目〕中國(guó)人民大學(xué)2015年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計(jì)劃項(xiàng)目

〔作者簡(jiǎn)介〕王猛，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；

毛壽龍，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，北京100872。

一、引言

社會(huì)轉(zhuǎn)型要求政府變革治理模式與體制機(jī)制，以應(yīng)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與運(yùn)行機(jī)制變動(dòng)所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷會(huì)引致治理模式的變化；人類(lèi)由傳統(tǒng)社會(huì)邁向現(xiàn)代文明的過(guò)程，亦是治理模式逐步轉(zhuǎn)型與變革的過(guò)程。20世紀(jì)后20年，西方國(guó)家出現(xiàn)了政府失敗與所謂的“空心化國(guó)家”（hollow state）現(xiàn)象，非營(yíng)利組織系統(tǒng)承擔(dān)了大量的政府公共服務(wù)。〔1〕這種轉(zhuǎn)變對(duì)傳統(tǒng)公共管理理論提出了挑戰(zhàn)，治理理論也在此后逐漸興起。多中心治理、合作治理、網(wǎng)絡(luò)治理等概念日益流行，并被作為應(yīng)對(duì)政府與市場(chǎng)失靈的替代性治理模式與政策方案。改革開(kāi)放后，我國(guó)亦經(jīng)歷了急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制發(fā)生深刻變化。中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型表現(xiàn)為“從農(nóng)業(yè)的、鄉(xiāng)村的、封閉的半封閉的傳統(tǒng)型社會(huì)，向工業(yè)的、城鎮(zhèn)的、開(kāi)放的現(xiàn)代型社會(huì)的轉(zhuǎn)變”〔2〕，而治理變革則表現(xiàn)為“總體支配”到“技術(shù)治理”的轉(zhuǎn)型?！?〕

當(dāng)前，我國(guó)正處于推進(jìn)發(fā)展模式或發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的第三次大轉(zhuǎn)型階段。〔4〕這一階段的特點(diǎn)表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)；中等收入群體逐步擴(kuò)大，社會(huì)需求日益多樣化；深度城鎮(zhèn)化對(duì)要求進(jìn)一步提高公共服務(wù)供給水平與促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化；社會(huì)利益主體呈多元化與復(fù)雜化，弱勢(shì)群體分享社會(huì)發(fā)展成果的期待與中產(chǎn)階層拓寬上升流動(dòng)渠道的要求逐步增加；社會(huì)保障體系進(jìn)入全面完善階段，并逐步向全覆蓋、高質(zhì)量的方向過(guò)渡。歸納而言，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)以下總體面貌：由偏重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，社會(huì)事業(yè)從規(guī)模式發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展，社會(huì)利益格局進(jìn)入深刻變動(dòng)與調(diào)整。但在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，中國(guó)社會(huì)主要面臨以下幾重矛盾，即快速社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)治理能力之間的矛盾，不斷增長(zhǎng)的公眾需求與公共服務(wù)供給不足之間的矛盾，公共服務(wù)缺位、分配不公、貧富差距、勞資關(guān)系等社會(huì)矛盾突出。

社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)矛盾常常與社會(huì)轉(zhuǎn)型相伴隨，這也恰是進(jìn)行治理變革的緣由和契機(jī)。中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中面臨的矛盾與問(wèn)題需要通過(guò)進(jìn)一步推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，以促進(jìn)政府治理變革來(lái)解決。為此，十八屆五中全會(huì)通過(guò)的“十三五規(guī)劃建議”提出了“堅(jiān)持共享發(fā)展”、“發(fā)展成果由人民共享”的理念，并把社會(huì)共享作為全面建成小康社會(huì)的歸宿與落腳點(diǎn)。可以說(shuō)，社會(huì)共享將是指導(dǎo)我國(guó)“十三五”時(shí)期社會(huì)發(fā)展的核心理念，亦是應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型與實(shí)現(xiàn)治理變革的基本思路。本文以社會(huì)共享與治理變革為主題，著重探討為推進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享的社會(huì)轉(zhuǎn)型，政府治理變革的基本方向與實(shí)現(xiàn)路徑。已有關(guān)于社會(huì)共享的研究，很少?gòu)闹卫碜兏锏囊曢撨M(jìn)行系統(tǒng)思考，因此，本文從治理的層次與向度提出了思考社會(huì)轉(zhuǎn)型與治理變革的總體性框架和政策性框架。

二、社會(huì)共享與治理變革：一個(gè)分析框架

（一）社會(huì)共享與治理變革：內(nèi)涵與邏輯

滕尼斯指出，“共同體（community）的生活是相互的占有和享受，是占有和享受共同的財(cái)產(chǎn)”。〔5〕“共享在共同體中是通行的理念和規(guī)則”?！?〕所謂“社會(huì)共享”，是指堅(jiān)持以人為本的理念，通過(guò)有效的制度安排，使全體人民共同享有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。中國(guó)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展取得巨大進(jìn)步的同時(shí)，農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)和社會(huì)弱勢(shì)群體卻并沒(méi)有完全享有社會(huì)改革發(fā)展的成果。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，中等收入群體逐步壯大，人們要求共享社會(huì)發(fā)展成果的愿望也越來(lái)越強(qiáng)。共享理念的提出實(shí)質(zhì)上是對(duì)過(guò)去差別化、不協(xié)調(diào)、非平衡性發(fā)展理念的糾偏，亦是對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)矛盾與社會(huì)呼聲的回應(yīng)。因此，強(qiáng)調(diào)社會(huì)共享，是解決當(dāng)前公共服務(wù)不均、收入差距過(guò)大、貧困等社會(huì)問(wèn)題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、落實(shí)全面小康的內(nèi)在要求。

落實(shí)社會(huì)共享的治理理念與目標(biāo)，需明確以下幾方面問(wèn)題。首先，共享什么。社會(huì)共享的內(nèi)容是多層次與多樣化的。不僅包括經(jīng)濟(jì)成果的共享，還包括社會(huì)成果和權(quán)利的共享〔7〕，也包括在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境等方面人人享有。這意味著促進(jìn)社會(huì)共享既要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，還要重視滿(mǎn)足公眾多樣化的需求。其次，誰(shuí)來(lái)共享。社會(huì)共享的主體是全覆蓋的。實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享要重點(diǎn)解決弱勢(shì)群體、城鎮(zhèn)困難群體、農(nóng)村地區(qū)與偏遠(yuǎn)地區(qū)的問(wèn)題。通過(guò)利益分配機(jī)制改革，逐步縮小不同社會(huì)群體間的差距。享有社會(huì)發(fā)展成果并非部分社會(huì)群體的特權(quán)，而是全體社會(huì)成員皆有的權(quán)利。這意味著實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享要注重消除非均衡化的制度設(shè)計(jì)，把解決弱勢(shì)群體與困難地區(qū)的問(wèn)題作為治理的重點(diǎn)。最后，如何共享。要通過(guò)制度設(shè)計(jì)兼顧社會(huì)共享的公平性與可持續(xù)性。建立社會(huì)共享機(jī)制既要通過(guò)轉(zhuǎn)移補(bǔ)償支持弱勢(shì)群體，又要承認(rèn)個(gè)體差異與注重可持續(xù)性的效率分配。這意味社會(huì)共享并不是一部分社會(huì)群體對(duì)另一部分社會(huì)群體的攫取，而是人人參與、共建共享的治理格局。

社會(huì)共享是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要方向，但這并不意味著社會(huì)共享的格局就會(huì)自然生成，而是需要進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與治理變革以應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型。而當(dāng)前中國(guó)社會(huì)所面臨的矛盾與問(wèn)題也亟須通過(guò)治理變革予以解決?？梢哉f(shuō)，促進(jìn)社會(huì)共享與治理變革之間存在緊密的關(guān)聯(lián)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享，需要在治理變革方面把握以下幾個(gè)原則：首先，社會(huì)共享體現(xiàn)“惠及全體”的理念。因此，治理變革不僅僅要?jiǎng)?chuàng)造人人共享的制度空間，還要營(yíng)造人人共建的治理格局。其次，社會(huì)共享切中了中國(guó)社會(huì)發(fā)展中的公共服務(wù)與社會(huì)治理兩大短板。因此，治理變革需要更加關(guān)注社會(huì)事業(yè)即公共服務(wù)與社會(huì)治理，提升公共服務(wù)均等化與社會(huì)治理精細(xì)化水平。再次，社會(huì)共享的核心在于消除不同群體、地區(qū)、階層、行業(yè)間的顯著差距。這意味著消除非均衡化因素、進(jìn)行促進(jìn)機(jī)會(huì)均等的制度設(shè)計(jì)是關(guān)鍵。最后，治理變革的手段與方式本身也要適應(yīng)社會(huì)變革，注重運(yùn)用現(xiàn)代新理念、新技術(shù)促進(jìn)治理創(chuàng)新。

（二）社會(huì)共享與治理變革：分析框架

理解社會(huì)共享與治理變革間的邏輯關(guān)聯(lián)，不僅需要把握治理變革之于社會(huì)共享的意義，即為何需要進(jìn)行治理變革的問(wèn)題；還需要明確如何進(jìn)行治理變革，抑或說(shuō)在哪些方面進(jìn)行治理變革。明確在哪些方面進(jìn)行治理變革需要深入分析治理（變革）的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與層次。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)治理的理解有體系論與能力論兩大視角。治理體系論關(guān)注治理的制度設(shè)計(jì)或構(gòu)成要素，而治理能力論則關(guān)注治理體系的執(zhí)行能力。〔8〕盡管體系論與能力論把握了治理的兩個(gè)核心方面，但卻并沒(méi)有深入分析治理的內(nèi)在層次結(jié)構(gòu)。因此，分析治理的結(jié)構(gòu)及相關(guān)構(gòu)成要素成為我們理解治理變革的關(guān)鍵。

對(duì)治理結(jié)構(gòu)與層次的研究主要分析治理的向度與要素，形成了二維度說(shuō)、三維度說(shuō)、五維度說(shuō)等。二維度說(shuō)以福山為代表，他關(guān)注政府能力與自治程度以衡量國(guó)家治理績(jī)效〔9〕；三維度說(shuō)認(rèn)為，治理至少在制度、組織與技術(shù)三個(gè)層面上運(yùn)作〔10〕，或?qū)⒅卫須w納為價(jià)值理念、制度設(shè)計(jì)與行動(dòng)策略〔11〕，或是價(jià)值、主體與工具〔12〕；五維度說(shuō)則認(rèn)為，治理包括權(quán)力、范圍、方法、主體與權(quán)利五個(gè)維度。〔13〕在結(jié)合既有研究的基礎(chǔ)上，本文提出從理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個(gè)向度理解治理。

治理理念是治理體系的核心，反映的是政府治理的目標(biāo)和方向。它是政府順應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)而進(jìn)行的宏觀判斷，以及基于此提出的方向性指引與進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)，決定了治理結(jié)構(gòu)與治理技術(shù)的價(jià)值取向。治理結(jié)構(gòu)是價(jià)值理念的表現(xiàn)形式，反映的是治理要素之間的搭配與安排以及不同部分之間的關(guān)聯(lián)狀態(tài)。它是基于特定的治理理念而對(duì)不同主體間權(quán)力做出的制度化安排與互動(dòng)模式的有效性建構(gòu)?！?4〕它包括主體結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)等。治理技術(shù)是治理體系的支撐手段，反映的是治理理念與治理結(jié)構(gòu)在具體任務(wù)環(huán)境中的實(shí)施方法，也是運(yùn)用技術(shù)手段對(duì)理念的踐行和對(duì)結(jié)構(gòu)的支撐與優(yōu)化。因此，所謂治理變革是指政府為適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型在提供公共服務(wù)與解決公共問(wèn)題中在治理理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變和調(diào)整。

基于以上分析，筆者認(rèn)為要在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景與治理變革的視閾下思考社會(huì)共享。促進(jìn)社會(huì)共享是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下的戰(zhàn)略選擇，同時(shí)推動(dòng)社會(huì)共享本身也是社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要部分。實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享，要在理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個(gè)向度上思考治理變革，并集中解決公共服務(wù)與社會(huì)治理兩大短板，并著力構(gòu)建社會(huì)共享的體制機(jī)制。就此，可以得出如圖1所示的分析框架。接下來(lái)，本文將從理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個(gè)應(yīng)然向度分析治理變革的基本方向，并提出實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享的政策框架。

三、社會(huì)共享與治理變革：基本方向

理解社會(huì)共享與治理變革，其核心在于構(gòu)建一個(gè)描述與分析治理變革的應(yīng)然框架。在把握治理的內(nèi)在層次與結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，本文提出“治理理念―治理結(jié)構(gòu)―治理技術(shù)”的變革框架。治理理念變革的重點(diǎn)在于確立與社會(huì)共享相適應(yīng)的價(jià)值目標(biāo)以指導(dǎo)未來(lái)的社會(huì)發(fā)展方向與具體政策設(shè)計(jì)，表現(xiàn)為價(jià)值追求、發(fā)展理念與政策理念三個(gè)層次上的變革。治理結(jié)構(gòu)變革是整個(gè)治理變革分析的重點(diǎn)，既要把握社會(huì)結(jié)構(gòu)與治理格局的總體性轉(zhuǎn)換，也要關(guān)注主體、權(quán)力、制度與供給等子系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)。而治理技術(shù)變革主要是指支撐治理理念與結(jié)構(gòu)變革的技術(shù)基礎(chǔ)，包括治理的組織平臺(tái)與具體機(jī)制的變革。因此，堅(jiān)持社會(huì)共享與推進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型，意味著政府治理在理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個(gè)層次的全方位變革（見(jiàn)表1）。

（一） 治理理念變革

1. 價(jià)值追求：由區(qū)隔到共享。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得一部分社會(huì)群體逐漸富裕并享受到優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的同時(shí)，一些社會(huì)群體卻依舊面臨貧困、公共服務(wù)短缺等問(wèn)題，而并沒(méi)有充分享有社會(huì)發(fā)展的成果。造成這一問(wèn)題的原因既有資源稟賦的差異，更有差別化、不均衡的制度安排與政策設(shè)計(jì)。比如，優(yōu)先發(fā)展東部地區(qū)、優(yōu)先發(fā)展城市、長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元分割體制都是造成地區(qū)間、城鄉(xiāng)間不均衡的政策根源。這些區(qū)隔化、非均衡化的制度設(shè)計(jì)固然有一定的歷史原因，但并不符合實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展與社會(huì)共享的價(jià)值追求。因此，構(gòu)建共享的社會(huì)格局其首要問(wèn)題是推動(dòng)深層價(jià)值由區(qū)隔向共享式發(fā)展轉(zhuǎn)變。這意味著社會(huì)成果的分配、公共服務(wù)的供給不是基于特定身份而進(jìn)行差別化選擇，而是基于每個(gè)公民個(gè)體做出的公平安排。通過(guò)消除身份歧視，形成人人參與、共建與共享的社會(huì)格局，使社會(huì)成果、公共服務(wù)惠及全體社會(huì)成員，不因身份差異而忽視部分群體的基本權(quán)利。

2.發(fā)展理念：由片面到全面。社會(huì)共享還意味著一種全面發(fā)展的社會(huì)形態(tài)，即社會(huì)成果由全體人民享有、人們享有全面的成果。過(guò)往發(fā)展的非均衡性不僅表現(xiàn)為不同社會(huì)群體間的差距，還表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)事業(yè)間的失衡。這突出地表現(xiàn)為社會(huì)建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公共服務(wù)供給水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和公眾需求存在差距，社會(huì)治理水平落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐。因此，在發(fā)展理念層面實(shí)現(xiàn)由片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)全面發(fā)展的轉(zhuǎn)向，需要改變只注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率主義和GDP主義，重視社會(huì)建設(shè)。將社會(huì)事業(yè)、公共服務(wù)、社會(huì)治理、環(huán)境保護(hù)等作為未來(lái)發(fā)展的重心。實(shí)現(xiàn)發(fā)展理念由片面向全面的轉(zhuǎn)型，需要更加重視整體全面發(fā)展，改變只重視城市與東部發(fā)達(dá)地區(qū)而忽視農(nóng)村與中西部貧困地區(qū)的發(fā)展路徑，注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與區(qū)域發(fā)展，維護(hù)區(qū)域間公平。同時(shí)，推動(dòng)發(fā)展理念由“人的發(fā)展”到“人的全面發(fā)展”的轉(zhuǎn)變，為滿(mǎn)足公眾多層次、多樣化的發(fā)展需求創(chuàng)造條件。

3. 政策理念：由補(bǔ)缺到普惠。政策理念是指導(dǎo)具體政策設(shè)計(jì)與安排的基本價(jià)值觀。公共服務(wù)與社會(huì)治理是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展中的短板。社會(huì)事業(yè)發(fā)展將是政府治理的重心，社會(huì)政策與社會(huì)工作將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。建立社會(huì)所有群體共享的公共服務(wù)與社會(huì)保障體系，將是社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重要工作。受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、財(cái)政實(shí)力有限以及人口眾多的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是一種確保底線公平的補(bǔ)缺型社會(huì)保障模式。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，越來(lái)越多的學(xué)者主張建立適度普惠型的社會(huì)保障模式。〔15〕實(shí)現(xiàn)政策理念由補(bǔ)缺向普惠的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于建立普惠型的社會(huì)政策體系，即社會(huì)政策設(shè)計(jì)不僅要照顧社會(huì)弱勢(shì)群體、維護(hù)底線公平，還要打破城鄉(xiāng)二元分割，惠及社會(huì)所有群體，提高社會(huì)保障與公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。

（二）治理結(jié)構(gòu)

1.總體結(jié)構(gòu)：由單中心結(jié)構(gòu)到多中心結(jié)構(gòu)。從整體上講，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享，要實(shí)現(xiàn)“單中心”結(jié)構(gòu)向“多中心”結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。隨著社會(huì)需求多樣化與社會(huì)問(wèn)題復(fù)雜性的增強(qiáng)，單中心結(jié)構(gòu)及形成的官僚等級(jí)體系因其有限的能力與僵化的體制，并不能有效滿(mǎn)足社會(huì)需求的變化與回應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。多中心結(jié)構(gòu)致力于構(gòu)建一種競(jìng)爭(zhēng)合作的平等關(guān)系，意味著“有許多在形式上相互獨(dú)立的決策中心……它們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)性關(guān)系中相互重視對(duì)方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動(dòng)，或者利用核心機(jī)制來(lái)解決沖突”。 〔16〕即可以通過(guò)多種制度安排來(lái)提供公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理與解決社會(huì)問(wèn)題，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)公眾需求。實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享就是要著力于構(gòu)建一種多中心的治理結(jié)構(gòu)，改變政府作為唯一的公共服務(wù)供給者與公共事務(wù)治理者的角色，在政府與市場(chǎng)之外尋求社會(huì)力量參與公共服務(wù)與社會(huì)治理，以滿(mǎn)足公眾日益多樣化、差異化的需求，應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的治理挑戰(zhàn)。

2.制度結(jié)構(gòu)：由單一化制度安排到多樣化制度安排。治理結(jié)構(gòu)需要有效的制度安排予以支撐。多中心的治理結(jié)構(gòu)蘊(yùn)含著多樣化制度供給的可能性。從治理制度上講，承認(rèn)制度多樣性?xún)H僅將“制度選擇集中在‘官僚―市場(chǎng)’之間”是不夠的，還要考慮“市場(chǎng)和官僚之間多種多樣的‘混合安排’、社會(huì)組織以及地方社區(qū)的‘自我治理’體系”?！?7〕制度結(jié)構(gòu)由單一化向多樣性制度安排轉(zhuǎn)變，意味著承認(rèn)制度供給的多元化與制度供給主體的交疊管轄，以及不同主體在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域制度安排中的作用。同時(shí)，多樣性的制度安排不僅承認(rèn)國(guó)家正式制度在社會(huì)治理中的功能，而且尊重非正式制度或自主治理制度的建設(shè)性?xún)r(jià)值。要生成多樣化的制度結(jié)構(gòu)、呈現(xiàn)較大的公共治理制度空間，則要使權(quán)力結(jié)構(gòu)越開(kāi)放和多元〔18〕，擴(kuò)大非官僚力量在社會(huì)治理中的空間和范圍。因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享，要更多地為市場(chǎng)與社會(huì)力量預(yù)留制度供給的空間，激活市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)自治在滿(mǎn)足公共服務(wù)與實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理中的作用。

3.主體結(jié)構(gòu)：由單一主體到多元主體。現(xiàn)代社會(huì)治理的復(fù)雜性意味著任何單一主體在應(yīng)對(duì)社會(huì)治理的挑戰(zhàn)時(shí)都可能是乏力的。實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享的過(guò)程，不僅需要促進(jìn)公共服務(wù)均衡化與提升社會(huì)治理能力，還需要對(duì)社會(huì)利益格局進(jìn)行調(diào)整，消除城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的顯著差距。因此，單一主體的治理結(jié)構(gòu)并不能有效解決這些問(wèn)題，而亟須尋求其他主體的力量。理想的主體結(jié)構(gòu)，應(yīng)該是在明確各主體比較優(yōu)勢(shì)與責(zé)任的基礎(chǔ)上建構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)與合作的主體網(wǎng)絡(luò)。因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享，不僅需要充分發(fā)揮政府的力量，還需要市場(chǎng)主體與社會(huì)組織乃至社會(huì)各階層、個(gè)體的共同參與，建立共治共建的格局。這意味著政府要在厘清與市場(chǎng)、社會(huì)組織邊界的基礎(chǔ)上，將部分應(yīng)該或適宜由社會(huì)承擔(dān)的職能進(jìn)行轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)政社分開(kāi)，提升社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)中的主體性作用。同時(shí)，政府要運(yùn)用政策手段與支持措施激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域活力，加強(qiáng)社會(huì)組織培育和社會(huì)建設(shè)。

4. 權(quán)力結(jié)構(gòu)：由集中化權(quán)力結(jié)構(gòu)到制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)。權(quán)力結(jié)構(gòu)反映的是不同主體在治理格局中的權(quán)力分配狀態(tài)與相互關(guān)系。治理變革只有觸動(dòng)深層次的權(quán)力格局才能為建立不同主體間的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系以及推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型提供權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享，意味著也要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的共享。這不僅表現(xiàn)在橫向上的公共治理與私人市場(chǎng)的權(quán)力共享〔19〕，而且表現(xiàn)為在政府內(nèi)部的橫向權(quán)力分配上呈現(xiàn)制衡型結(jié)構(gòu)的面貌，也表現(xiàn)為在縱向上賦予地方更多治理權(quán)以增強(qiáng)回應(yīng)性與自主性。社會(huì)共享對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量與社會(huì)治理水平提出了更高要求，但集中化的權(quán)力結(jié)構(gòu)在滿(mǎn)足高層次與多樣化的需求方面存在效率不足。因此，需建立更具活力與彈性的分權(quán)制衡結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和社會(huì)自主治理。推進(jìn)集中化權(quán)力結(jié)構(gòu)到制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，意味著在政府內(nèi)部要建立更具回應(yīng)性的扁平化結(jié)構(gòu)以增強(qiáng)回應(yīng)性和自主性，在政府外部要建立分權(quán)化、制衡與合作的外部關(guān)系以適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型和外部環(huán)境的變化。

5. 供給結(jié)構(gòu)：由統(tǒng)一化供給到差異化供給。供給結(jié)構(gòu)反映的是不同主體在公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給中的行為狀態(tài)。主體多元化與結(jié)構(gòu)豐富化成為公共物品與公共服務(wù)供給的重要趨勢(shì)。實(shí)現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)變革，不僅要發(fā)揮多元主體的供給作用與治理功能，還要?jiǎng)?chuàng)新供給模式實(shí)現(xiàn)方式的差異化與靈活化，即公共物品與服務(wù)的供給、社會(huì)治理的實(shí)施要照顧到個(gè)體差異與特性，滿(mǎn)足多樣化、多層次的需求，而摒棄單一化、統(tǒng)一化的供給方式。實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享，意味著要在社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致社會(huì)價(jià)值日趨多元的背景下滿(mǎn)足公眾多元化需求。因此，推動(dòng)供給結(jié)構(gòu)由統(tǒng)一化供給向差異化供給的轉(zhuǎn)型，要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)供給方式，發(fā)揮政府、市場(chǎng)與社會(huì)主體在公共服務(wù)與社會(huì)治理中的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位靈活供給。

篇2

中圖分類(lèi)號(hào)：F830.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2015）08-0035-05

我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展20多年來(lái)，運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，歸根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相關(guān)立法工作的嚴(yán)重滯后。加強(qiáng)政策性金融領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)立法，依法治理政策性金融機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)政策性金融運(yùn)行、管理的法治化，無(wú)疑是依法治國(guó)方略的題中應(yīng)有之義。

我國(guó)政策性金融立法的呼聲，從業(yè)界到學(xué)術(shù)界一直持續(xù)不斷。專(zhuān)家學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)和法學(xué)的角度，對(duì)政策性金融立法的理論依據(jù)、結(jié)構(gòu)框架和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)等分別進(jìn)行了先期研究（白欽先、曲昭光，1993;王偉，1994;吳曉靈，2003;段京東，2005;白欽先、王偉，2005;賈康，2010;王吉獻(xiàn)，2015）。但是，從社會(huì)學(xué)視閾進(jìn)行政策性金融機(jī)構(gòu)的立法分析還比較鮮見(jiàn)。為此，本文運(yùn)用社會(huì)學(xué)原理尤其是法律社會(huì)學(xué)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)的理論和方法，對(duì)我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)立法的社會(huì)環(huán)境因素、社會(huì)控制的法律手段、法制體系及運(yùn)作機(jī)制的構(gòu)建等進(jìn)行初步探究。

一、負(fù)向互動(dòng)與越軌是政策性金融機(jī)構(gòu)法制生成的社會(huì)基礎(chǔ)

社會(huì)生活中人與人之間進(jìn)行著各種各樣的互動(dòng)，社會(huì)互動(dòng)發(fā)生在一定的具體情境之中，各行動(dòng)者處于特定角色位置從而承擔(dān)了相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，經(jīng)過(guò)對(duì)他人采取社會(huì)行動(dòng)和對(duì)方做出反應(yīng)性社會(huì)行動(dòng)兩個(gè)環(huán)節(jié)，這一互動(dòng)過(guò)程才結(jié)束。而共同認(rèn)可的價(jià)值觀、行為規(guī)范等構(gòu)成了制約與影響達(dá)到各自本身目標(biāo)的外部環(huán)境。也就是說(shuō)，在每一個(gè)情境下，各行動(dòng)者只有在規(guī)范提供的相互影響框架內(nèi)進(jìn)行社會(huì)互動(dòng)，那么這種互動(dòng)才能得以持續(xù);而一旦打破了規(guī)范，就會(huì)表現(xiàn)出負(fù)向越軌，互動(dòng)難以進(jìn)行，甚至被迫中斷。如圖1所示。

政策性金融領(lǐng)域各主體基于資本供求相互聯(lián)系，表現(xiàn)出合作和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。行動(dòng)者包括政策性金融機(jī)構(gòu)和中小企業(yè)、農(nóng)村企業(yè)等強(qiáng)位弱勢(shì)群體。其中政策性金融機(jī)構(gòu)是資本的供給方，有通過(guò)出借資金獲得收益的權(quán)力;中小企業(yè)等強(qiáng)位弱勢(shì)群體是需求方，有自由選擇低成本獲取資金的目的。在政策性金融資源尤為稀缺的條件下，供需雙方博弈過(guò)程中不斷互動(dòng)，整個(gè)政策性金融市場(chǎng)呈現(xiàn)出賣(mài)方壟斷的特征。供需雙方可以選擇合作的互動(dòng)方式，相互配合，為達(dá)到共同目的發(fā)揮各自的主觀能動(dòng)性，不僅可以共同獲利，還會(huì)增加正的外部性。政策性金融的倡導(dǎo)與虹吸的基礎(chǔ)功能便體現(xiàn)于此。政策性金融機(jī)構(gòu)用直接的資金投放可間接吸引商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)跟隨從事符合國(guó)家戰(zhàn)略意圖的放款，當(dāng)資金配套時(shí)政策性金融機(jī)構(gòu)再轉(zhuǎn)移投資方向，開(kāi)始新一輪的投資循環(huán);同時(shí)，在這一過(guò)程中，政策性金融機(jī)構(gòu)的行動(dòng)無(wú)疑釋放出信號(hào)，表明了政府的扶持決心，這是隱性的國(guó)家擔(dān)保，可以提高商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的投資信心，降低其投資風(fēng)險(xiǎn)。兩者協(xié)同投資的結(jié)果便會(huì)降低被投資地區(qū)和領(lǐng)域?qū)φ咝再Y金的依賴(lài)。若博弈雙方在互動(dòng)中形成對(duì)立的競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系，基于各自的利益訴求運(yùn)用各自權(quán)力相互排斥，會(huì)影響政策性金融資源合理有效地配置與可持續(xù)發(fā)展。政策性金融機(jī)構(gòu)擁有的政府背景決定了其享有得天獨(dú)厚的優(yōu)惠待遇。一旦政策性金融機(jī)構(gòu)偏離政策性目標(biāo)，無(wú)視經(jīng)營(yíng)原則，主動(dòng)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)越位競(jìng)爭(zhēng)于市場(chǎng)正向選擇機(jī)制下的投資項(xiàng)目，盈利算其業(yè)績(jī)，虧損由財(cái)政兜底，必然會(huì)產(chǎn)生將政策性虧損與經(jīng)營(yíng)性虧損人為加以混淆的動(dòng)機(jī)。在這種負(fù)向互動(dòng)下，強(qiáng)位弱勢(shì)群體的資本需求不僅不會(huì)得到滿(mǎn)足，資本反而會(huì)逐漸流向單一盈利目標(biāo)下的投資項(xiàng)目。由此可以看出，行動(dòng)者之間的負(fù)向互動(dòng)與政策性金融的宗旨背道而馳。按照機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷，政策性金融機(jī)構(gòu)作為政策性金融功能的主要載體，是國(guó)家彌補(bǔ)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中內(nèi)在不足的工具。若其經(jīng)營(yíng)運(yùn)作偏離了國(guó)家政策性目標(biāo)，強(qiáng)位弱勢(shì)群體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中平等的發(fā)展權(quán)就難以得到保障。

從更深層次來(lái)分析，負(fù)向互動(dòng)也極易導(dǎo)致政策性金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)越軌行為（Deviance）。這里的“越軌”特指負(fù)向越軌，即破壞社會(huì)規(guī)范或違反群體與社會(huì)期望的行為（謝弗，2006）。與個(gè)人越軌相較，組織、機(jī)構(gòu)違反規(guī)范的行為即群體越軌對(duì)社會(huì)規(guī)范的破壞更大。社會(huì)學(xué)家默頓的“手段―目標(biāo)”理論認(rèn)為，社會(huì)以文化傳統(tǒng)方式界定了規(guī)范目標(biāo)，但是在社會(huì)結(jié)構(gòu)的安排上缺少以制度設(shè)置方式規(guī)定的實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的手段。當(dāng)規(guī)范目標(biāo)與規(guī)范手段之間失衡或不一致時(shí)，越軌行為或曰偏差行為、反常行為、失范行為就會(huì)產(chǎn)生。政策性金融機(jī)構(gòu)因其性質(zhì)及定位與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)有著根本差異，業(yè)務(wù)范圍理應(yīng)依據(jù)明確的規(guī)范與之劃清界限，充分發(fā)揮在各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的比較優(yōu)勢(shì)，使金融資源的配置兼具效率與公平。在我國(guó)，有的政策性銀行的業(yè)務(wù)活動(dòng)越位越軌即群體越軌問(wèn)題相當(dāng)突出，個(gè)別政策性銀行憑借其特殊背景和特殊待遇，斷章取義、各取所需地將“市場(chǎng)化”與“運(yùn)作”割裂，將市場(chǎng)化運(yùn)作的手段同機(jī)構(gòu)自身的根本性質(zhì)、宗旨與職能割裂，不僅違法違規(guī)地同商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)展開(kāi)不公平、不正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)甚至“惡性競(jìng)爭(zhēng)”，而且還將業(yè)務(wù)觸角逐步延伸、擴(kuò)張到其他政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化運(yùn)作是政策性金融機(jī)構(gòu)的“金融性”本義本性，但不能斷章取義地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成為政策性金融機(jī)構(gòu)越軌經(jīng)營(yíng)并一以貫之的借口。市場(chǎng)化運(yùn)作表層之下更亟須深層的制度設(shè)計(jì)，要解決的不單是“有所為和有所不為”的問(wèn)題，而是“可為和不可為”的難題，要從根源上防止越軌行為的產(chǎn)生。從約束和規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)行為的角度出發(fā)，為盡量減少與其他主體之間的負(fù)向互動(dòng)，需要依賴(lài)一種穩(wěn)定且持續(xù)的社會(huì)規(guī)范所提供的外部制約環(huán)境即法律制度。

二、法律是政策性金融機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)作的有效社會(huì)控制手段

個(gè)人或群體違反其所應(yīng)遵守的行為規(guī)范的行為是越軌行為，缺乏合理規(guī)則的競(jìng)爭(zhēng)是不公平競(jìng)爭(zhēng)，并可能導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)，惡性競(jìng)爭(zhēng)會(huì)直接或間接地破壞社會(huì)秩序（王思斌，2010）。社會(huì)控制（social control）作為社會(huì)制度的一項(xiàng)重要功能，旨在糾正社會(huì)成員（包括組織機(jī)構(gòu)）的越軌行為，越軌行為也是社會(huì)控制的對(duì)象。在美國(guó)社會(huì)學(xué)家E.A.羅斯（E.A.Ross）看來(lái)，社會(huì)控制可以理解為社會(huì)組織體系運(yùn)用社會(huì)規(guī)范及與之相應(yīng)的手段和方式，對(duì)社會(huì)成員的價(jià)值觀念和社會(huì)行為進(jìn)行指導(dǎo)、約束，對(duì)各類(lèi)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)和制約的過(guò)程。社會(huì)成員基于各自的利益需要，在自身價(jià)值觀的指導(dǎo)下引發(fā)多維度、多方向性的社會(huì)行動(dòng)，同時(shí)又會(huì)在共同的社會(huì)生活中產(chǎn)生各種各樣的社會(huì)互動(dòng)。為使互動(dòng)朝著良性發(fā)展，得以持續(xù)，價(jià)值觀與行為方式在某種程度上需要有機(jī)統(tǒng)一。社會(huì)控制的基本功能便在于此，它為社會(huì)成員提供符合社會(huì)目標(biāo)的價(jià)值觀與相應(yīng)的行為模式，制約彼此行為，協(xié)調(diào)互動(dòng)關(guān)系;明確規(guī)定各自利益競(jìng)爭(zhēng)范圍，調(diào)節(jié)其利益關(guān)系。

另一位美國(guó)社會(huì)學(xué)、法學(xué)家羅斯科?龐德（Roscoe Pound）認(rèn)為：在某種意義上，法律是發(fā)達(dá)政治組織化社會(huì)里高度專(zhuān)門(mén)化的社會(huì)控制形式――即通過(guò)有系統(tǒng)、有秩序地使用這種社會(huì)的暴力而達(dá)到的社會(huì)控制。法律之所以成為現(xiàn)代社會(huì)中最權(quán)威、最嚴(yán)厲、最有效、最普遍的社會(huì)控制手段，原因在于法律是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定，以國(guó)家政權(quán)作后盾，由強(qiáng)有力的司法機(jī)構(gòu)保證實(shí)施的行為規(guī)則。這恰是其他社會(huì)控制工具不同時(shí)具備的。所以，對(duì)我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)控制，不僅需要商業(yè)道德、組織紀(jì)律、社會(huì)輿論、群體意識(shí)，以及一般的機(jī)構(gòu)條例、規(guī)章等來(lái)進(jìn)行規(guī)范約束，而且迫切需要盡快上升到法律的最高層次上。法律的真正權(quán)威和效力不僅僅在于制裁，關(guān)鍵在于警示。

現(xiàn)代國(guó)家不僅越來(lái)越多地將社會(huì)生活納入法律的制約范圍，而且法律的社會(huì)控制這一特點(diǎn)在發(fā)達(dá)國(guó)家政策性金融法律體系的構(gòu)建中也體現(xiàn)得尤為全面徹底和淋漓盡致，其法律制度中普遍包含了政策性金融機(jī)構(gòu)設(shè)立目的、法律性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)范圍、資金來(lái)源、監(jiān)管機(jī)制和法律責(zé)任等內(nèi)容，為政策性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施內(nèi)部管理和處理外部關(guān)系設(shè)定了嚴(yán)格的法律框架。如日本的《中小企業(yè)金融公庫(kù)法》第一條便開(kāi)宗明義地規(guī)定：中小企業(yè)發(fā)展所需長(zhǎng)期資金，一般金融機(jī)構(gòu)難以融通時(shí)，本公庫(kù)予以資金融通;《日本開(kāi)發(fā)銀行法》同樣在第一條中明確指出：日本開(kāi)發(fā)銀行的目的在于通過(guò)提供長(zhǎng)期資金，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，補(bǔ)充并獎(jiǎng)勵(lì)一般金融機(jī)構(gòu)。德國(guó)《復(fù)興信貸銀行法》明文規(guī)定了政策性金融機(jī)構(gòu)特殊的公法法人地位：德國(guó)復(fù)興信貸銀行為以公法設(shè)立的法人團(tuán)體。在規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)同商業(yè)性金融之間競(jìng)爭(zhēng)方面，日本《政策投資銀行法》第20條確立了不得與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的原則，銀行所從事的發(fā)放貸款、擔(dān)保債務(wù)、購(gòu)買(mǎi)公司債券、應(yīng)政府要求取得資產(chǎn)要求權(quán)或進(jìn)行投資等業(yè)務(wù)，只有在確認(rèn)它們能產(chǎn)生利潤(rùn)以保證能夠有投資回報(bào)的情況下，才能進(jìn)行;德國(guó)《復(fù)興信貸銀行法》規(guī)定了復(fù)興信貸銀行必須保持補(bǔ)充性與中立性?xún)纱笤瓌t，既要彌補(bǔ)商業(yè)性金融在諸多領(lǐng)域中的缺陷，又不得挾政策支持及政府優(yōu)惠同商業(yè)銀行不公平競(jìng)爭(zhēng)。《日本政策投資銀行法》明確建立了穩(wěn)定的財(cái)政撥付援助機(jī)制：該銀行可以從政府借入資金……可以從其他銀行和金融機(jī)構(gòu)借入短期資金，用于滿(mǎn)足現(xiàn)金流量需要或財(cái)務(wù)省規(guī)定的其他要求。針對(duì)監(jiān)管機(jī)制，《德國(guó)復(fù)興信貸銀行法》第12章則規(guī)定了：該銀行由聯(lián)邦政府指定財(cái)政部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督當(dāng)局有權(quán)采取一切措施，以確保該銀行的業(yè)務(wù)運(yùn)作符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。法律責(zé)任的追究和承擔(dān)則嚴(yán)格規(guī)定了政策性金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和職員的經(jīng)濟(jì)和行政處罰，如日本《住宅金融公庫(kù)法》第32條規(guī)定：公庫(kù)的負(fù)責(zé)人在違反本法、融通法、保險(xiǎn)法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有權(quán)將其解職。

我國(guó)政策性銀行在20多年的機(jī)構(gòu)運(yùn)行過(guò)程中，出現(xiàn)了諸如權(quán)力尋租、定位不準(zhǔn)、不良貸款規(guī)模偏大、政策性金融資源配置分散，甚至出現(xiàn)了超越政策性業(yè)務(wù)范圍同商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)的、不公平競(jìng)爭(zhēng)的越軌行為等一系列問(wèn)題。究其根源，在于我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的組織、運(yùn)行和決策僅依據(jù)成立之初的內(nèi)部章程，缺少專(zhuān)門(mén)的法律，使機(jī)構(gòu)運(yùn)作無(wú)序，監(jiān)管也無(wú)法可依?！胺ㄕ?，治之端也”。法律作為穩(wěn)定、有力的社會(huì)控制手段，能夠?qū)φ咝越鹑跈C(jī)構(gòu)的越軌行為予以懲罰，并對(duì)規(guī)范行為做出正向引導(dǎo)。所以，政策性金融立法的國(guó)際慣例與國(guó)內(nèi)立法缺失的歷史教訓(xùn)，呼吁我國(guó)加快政策性金融立法步伐，高度重視并采用法律這一有效的社會(huì)控制手段推進(jìn)政策性金融改革，在法治的框架內(nèi)規(guī)范政策性金融改革。

三、構(gòu)建政策性金融機(jī)構(gòu)法制體系是實(shí)現(xiàn)法治化的前提條件

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治的經(jīng)濟(jì)，法律的指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、強(qiáng)制與教育功能為市場(chǎng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)構(gòu)建了一個(gè)有序的制度平臺(tái)，同時(shí)提供了系統(tǒng)、完善的保障。立法的目的不在于對(duì)越軌行為的事后懲戒，而應(yīng)注重事前的引導(dǎo)與警示。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。當(dāng)前，一些市場(chǎng)亟須的基礎(chǔ)性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我國(guó)政策性金融現(xiàn)行的制度規(guī)則（主要是政府的政策性文件與政策性金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部章程）也已滯后于發(fā)展實(shí)踐，專(zhuān)門(mén)針對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)治理與運(yùn)行的法律尚屬空白，法律的系統(tǒng)性、體系性還不強(qiáng)。建立健全政策性金融法律制度體系，是保障和實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)法治的基礎(chǔ)，要實(shí)行政策性金融機(jī)構(gòu)法治，必須具有完備的政策性金融法制。法治也是法制的立足點(diǎn)和歸宿，政策性金融法制的發(fā)展前途必然是最終實(shí)現(xiàn)政策性金融法治。從實(shí)現(xiàn)我國(guó)金融領(lǐng)域法治化角度來(lái)看，必須不加歧視性地將政策性金融上升到與商業(yè)性金融同等的法律地位。因此，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)做好政策性金融等領(lǐng)域的法規(guī)層級(jí)的完善和提升工作，構(gòu)建政策性金融法律制度體系。

（一）強(qiáng)化政策性金融立法的國(guó)家建設(shè)與非市場(chǎng)治理機(jī)制

影響競(jìng)爭(zhēng)行為、過(guò)程和結(jié)果的重要因素是競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則。根據(jù)龐德的社會(huì)控制理論的利益學(xué)說(shuō)，社會(huì)生活中的利益分為個(gè)人利益、公共利益和社會(huì)利益，社會(huì)成員在一定的情境互動(dòng)中，這三種利益不可避免會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)甚至沖突，運(yùn)用法律進(jìn)行社會(huì)控制的關(guān)鍵在于承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)和保障利益。即以法律的規(guī)定為依據(jù)，決定、承認(rèn)哪些利益，在什么范圍內(nèi)對(duì)其進(jìn)行保障，如何保障。法律的社會(huì)控制最終目的便是以最小的成本消耗獲得整個(gè)社會(huì)利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的設(shè)計(jì)上，要反映出社會(huì)公眾認(rèn)可的價(jià)值觀念和各主體的利益需求，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平合理。這就要求政策性金融立法應(yīng)該充分發(fā)揮政府干預(yù)或國(guó)家治理的主體作用，通過(guò)非市場(chǎng)治理機(jī)制公正地協(xié)調(diào)各方利益，提高政策性金融機(jī)構(gòu)的國(guó)家治理能力。為了避免社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，在宏觀上對(duì)社會(huì)運(yùn)行進(jìn)行控制，既是人們的期望，也常常表現(xiàn)為政府的管理行為。盡管社會(huì)控制并不限于國(guó)家權(quán)力，但實(shí)際上，國(guó)家是最強(qiáng)有力的社會(huì)控制者的代名詞。

（二）科學(xué)認(rèn)識(shí)政策性金融立法的制度基礎(chǔ)和立法宗旨

從認(rèn)識(shí)層面承認(rèn)政策性金融是糾正政府失靈、兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)合理性的特殊的金融制度安排，與商業(yè)性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充當(dāng)政府經(jīng)濟(jì)與社會(huì)調(diào)節(jié)管理職能的工具，專(zhuān)門(mén)為關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的各種形式的強(qiáng)位弱勢(shì)群體提供資金、擔(dān)保及保險(xiǎn)等方式的金融服務(wù)，補(bǔ)充并引導(dǎo)商業(yè)性金融，促進(jìn)這些特殊目標(biāo)群體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)進(jìn)步。政策性金融的性質(zhì)，則體現(xiàn)的是一種非營(yíng)利公共性和社會(huì)合理性的屬性。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政策性金融機(jī)構(gòu)的改革更應(yīng)牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目標(biāo)，所有經(jīng)營(yíng)運(yùn)作手段都要圍繞這個(gè)中心目標(biāo)。從功能觀點(diǎn)來(lái)看，政策性金融不單是政府財(cái)政的簡(jiǎn)單外延，而是具有信用性、有償性和一定盈利性的金融制度安排，通過(guò)資本流動(dòng)、資金有償借貸等過(guò)程，與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)建立平等的合作關(guān)系，與“三農(nóng)”、中小企業(yè)、國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域等資金需求方建立平等的借貸關(guān)系。

在科學(xué)認(rèn)識(shí)政策性金融制度的基礎(chǔ)上，明確政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者創(chuàng)設(shè)法律所預(yù)期實(shí)現(xiàn)的目的。政策性金融立法，既不能偏離政策性金融制度安排的宗旨和性質(zhì)，也要體現(xiàn)規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作行為和保障政策性金融可持續(xù)發(fā)展的目的，即權(quán)益和責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一。尤其是必須堅(jiān)持和體現(xiàn)國(guó)家政策導(dǎo)向與戰(zhàn)略意圖，持續(xù)發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)在金融資源配置中的導(dǎo)向作用，履行扶持強(qiáng)位弱勢(shì)群體的職能，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。立法還要處理好政策性金融機(jī)構(gòu)已形成的各種利益團(tuán)體的利益關(guān)系，避免成為立法進(jìn)程中的阻礙。

（三）界定政策性金融機(jī)構(gòu)的法律地位和法人治理結(jié)構(gòu)

法律地位是法律賦予自然人、單位、組織等一定的人格，限定其在法律關(guān)系中可以獨(dú)立行使權(quán)力和履行義務(wù)的范圍。政策性金融機(jī)構(gòu)只有明確了法律地位，才能夠在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行各項(xiàng)活動(dòng)，越過(guò)法律權(quán)限必然會(huì)受到相應(yīng)懲罰。從建立目的和改革路徑來(lái)看，政策性金融機(jī)構(gòu)屬于特殊公法法人，應(yīng)采用公司制，按照職責(zé)明確、制衡有效、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立起由董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)管理人員組成的法人治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)各政策性金融機(jī)構(gòu)履行職能的不同，其中董事會(huì)成員可由財(cái)政部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、銀監(jiān)會(huì)等有關(guān)部委負(fù)責(zé)人和相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家組成，行使政策性金融各領(lǐng)域發(fā)展改革中對(duì)重大事項(xiàng)決策和協(xié)調(diào)的權(quán)力，直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。這種管理體制下易于處理好各政策性金融機(jī)構(gòu)同各主管部門(mén)的利益關(guān)系以及所有者和經(jīng)營(yíng)者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，減少行政干預(yù)，提高效率。

（四）規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍和考核制度

政策性金融制度體系是包括政策性銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)保、信托、投資基金、資產(chǎn)管理等在內(nèi)相互補(bǔ)充的機(jī)構(gòu)體系和業(yè)務(wù)體系。立法中要協(xié)調(diào)好政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，即明確界定政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，防止其業(yè)務(wù)因利益集團(tuán)的利益而發(fā)生偏離，避免政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的交叉重疊。對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)績(jī)效考核，要以實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策程度為基礎(chǔ)和前提，考核體系指標(biāo)要從政策性金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健度和國(guó)家政策實(shí)現(xiàn)度兩方面設(shè)計(jì)，減少其片面追求盈利的動(dòng)機(jī)和行為。要嚴(yán)格區(qū)分政策性金融機(jī)構(gòu)的政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損，對(duì)于政策性虧損的部分，由政府財(cái)政予以補(bǔ)貼;經(jīng)營(yíng)性虧損部分必須依法追究相關(guān)人員的經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任。

（五）建立健全政策性金融機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制

責(zé)任追究是法律對(duì)越軌行為的懲治，體現(xiàn)了法律的強(qiáng)制性與震懾力?？山梃b日本對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的立法實(shí)踐，單獨(dú)增設(shè)罰則一章，具體規(guī)定政策性金融活動(dòng)中各責(zé)任主體所要承擔(dān)的行政或刑事處罰等法律后果，理順各自權(quán)責(zé)關(guān)系。在立法規(guī)范和依法監(jiān)管的基礎(chǔ)上，真正形成從終端到源頭的問(wèn)責(zé)追責(zé)倒逼機(jī)制。政策性金融機(jī)構(gòu)是執(zhí)行政府經(jīng)濟(jì)政策的特殊金融機(jī)構(gòu)，因此要對(duì)政府決策失誤與政策性金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行失誤嚴(yán)加判別，建立公平的追責(zé)機(jī)制也應(yīng)是依法治理政策性金融機(jī)構(gòu)的應(yīng)有之義。

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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions

Wang Wei Wang Manxue

篇3

中圖分類(lèi)號(hào)：C23 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1003-949X（2014）-09-0066-01

一、用好的公共政策為社會(huì)組織及其行為提供法律依據(jù)

社會(huì)組織的活力激發(fā)首先需要在其具備合法依據(jù)的前提之下。目前社會(huì)組織開(kāi)展活動(dòng)主要依據(jù)的《社團(tuán)管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，共同特點(diǎn)是對(duì)登記管理和年度檢查的規(guī)定詳盡，而對(duì)社會(huì)組織成立后行為的規(guī)范不足。且由于條例頒布之時(shí)的環(huán)境與目前社會(huì)組織發(fā)展的需要有顯著差別，一些條款明顯阻滯社會(huì)組織的發(fā)展：如對(duì)所有社會(huì)組織雙重管理體制的規(guī)定、相同地域限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，等等。這些不足阻礙社會(huì)組織增量提質(zhì)，亟須盡快修訂完善。

從2013年起，中央明確降低社會(huì)組織的登記門(mén)檻，提出四類(lèi)社會(huì)組織可以免掛靠主管單位直接登記管理，各省市也陸續(xù)已落實(shí)了這一政策。但是對(duì)于“四類(lèi)社會(huì)組織”的內(nèi)涵外延目前還未有明確統(tǒng)一的共識(shí)，對(duì)于社會(huì)組織的分類(lèi)類(lèi)別目前尚處在調(diào)整過(guò)程中，以至于在具體的實(shí)踐中仍存在許多問(wèn)題。這需要在執(zhí)行過(guò)程中運(yùn)用政策創(chuàng)新來(lái)解難。

社會(huì)組織發(fā)展較快的廣東省，采取了許多政策創(chuàng)新，來(lái)為社會(huì)組織提供政策支撐，如《廣州市社會(huì)組織管理辦法》中明確規(guī)定除民辦非營(yíng)利教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、民辦非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)、民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、民辦博物館這四類(lèi)之外的其他社會(huì)組織均可以直接向民政部門(mén)申請(qǐng)成立登記；取消社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位（基金會(huì)除外）的注冊(cè)（開(kāi)辦）資金要求；允許在同一行政區(qū)域內(nèi)成立兩個(gè)以上業(yè)務(wù)范圍相同或相似的社會(huì)組織，推動(dòng)行業(yè)組織去壟斷化；對(duì)社會(huì)組織年檢制度改為報(bào)告制度，以此激發(fā)社會(huì)組織的活力。

二、用好的公共政策為社會(huì)組織的發(fā)展提供資源保障

處于初創(chuàng)期的社會(huì)組織容易因遭遇運(yùn)作資金的匱乏、人力資源的匱乏和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的匱乏等資源匱乏而夭折，需要政府通過(guò)制定好的公共政策來(lái)為社會(huì)組織的發(fā)展提供資源保障以提高社會(huì)組織的成活率。譬如，運(yùn)作資金的匱乏可謂草根社會(huì)組織難以發(fā)展壯大的第一難題。社會(huì)組織的運(yùn)作資金來(lái)源，從國(guó)際上來(lái)看，主要是三大塊：提供服務(wù)的收費(fèi)、政府財(cái)政投入和慈善捐贈(zèng)。提供服務(wù)的收費(fèi)取決于有一個(gè)好的項(xiàng)目（當(dāng)然，不少公益慈善類(lèi)的社會(huì)組織提供免費(fèi)服務(wù)，其資金來(lái)源更嚴(yán)重依賴(lài)于財(cái)政投入與慈善捐贈(zèng)）；政府的財(cái)政投入則以政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)或政府直接定向資助的方式給予；慈善捐款則是廣泛地來(lái)源于企業(yè)和民眾。因此，對(duì)應(yīng)地，政府能夠通過(guò)增加社會(huì)組織能夠參與的服務(wù)項(xiàng)目、增加對(duì)社會(huì)組織的財(cái)政投入及投入方式；和提振企業(yè)界和社會(huì)公眾的捐贈(zèng)熱情的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)資源保障。而項(xiàng)目、投入方式和捐贈(zèng)熱情的提振都依賴(lài)好的公共政策設(shè)計(jì)。

（一）增加社會(huì)組織能夠參與的服務(wù)項(xiàng)目

增加社會(huì)組織能夠參與的服務(wù)項(xiàng)目意味著政府在部分領(lǐng)域的放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變，意味著政府以公共政策賦予社會(huì)組織參與的權(quán)力。一些原由政府直接提供的服務(wù)（或原有自身下屬二級(jí)機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位承辦的服務(wù)）及一些新的服務(wù)采用創(chuàng)新的方式來(lái)供給――能夠鼓勵(lì)社會(huì)組織參與的方式。國(guó)家層面提出了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展戰(zhàn)略，湖南省在幾年前也已開(kāi)始探索政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的具體辦法，不少地方政府及職能部門(mén)在今年也明確提出了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算和任務(wù)。這是政府讓渡自身權(quán)力，為社會(huì)組織提供資源保障的具體做法。如何讓草根社會(huì)組織、官辦社會(huì)組織和有能力從事相應(yīng)服務(wù)提供的事業(yè)單位共同參與服務(wù)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)，使社會(huì)組織獲得參與的機(jī)會(huì)，這將是在愿景提出之后的具體落實(shí)中考驗(yàn)地方政府公共政策能力。

（二）增加對(duì)社會(huì)組織的財(cái)政投入及投入方式

從國(guó)際上看，增加政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的力度能促進(jìn)社會(huì)組織保持競(jìng)爭(zhēng)力，占政府對(duì)其財(cái)政投入的大部分。但對(duì)于我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展尚幼的總體情況來(lái)看，直接的扶持必不可少。國(guó)內(nèi)不少地方政府在提出政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的招投標(biāo)方案時(shí)遭遇了無(wú)人應(yīng)標(biāo)的尷尬，長(zhǎng)沙市也曾出現(xiàn)在養(yǎng)老領(lǐng)域購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)符合資質(zhì)的社會(huì)組織數(shù)量不足的問(wèn)題。事實(shí)上，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，社會(huì)組織在不少領(lǐng)域是非常缺乏的。地方政府在充分調(diào)研摸底之后，以直接的贊助金、鼓勵(lì)金和培育費(fèi)的方式投向一些特定領(lǐng)域和特定階段的社會(huì)組織（如初創(chuàng)期的社會(huì)組織、從事社區(qū)服務(wù)的志愿組織、具有完善的發(fā)展思路而缺乏生存經(jīng)費(fèi)的社會(huì)組織，等等）是必需的。將政府對(duì)社會(huì)組織的財(cái)政投入以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、公益創(chuàng)投大賽、社會(huì)組織孵化中心、政府捐贈(zèng)、政府鼓勵(lì)金等方式以怎樣的組合來(lái)供給，亦是多個(gè)職能部門(mén)公共政策過(guò)程中的重要問(wèn)題。

（三）提振企業(yè)界和社會(huì)公眾的捐贈(zèng)熱情

提振企業(yè)界和社會(huì)公眾的捐贈(zèng)熱情不僅僅是文化的問(wèn)題。在西方國(guó)家，人們的捐贈(zèng)熱情受宗教影響，但是也有可獲稅收減免的考慮。以稅法這一調(diào)節(jié)手段促使人們?cè)敢鈱⒁徊糠质杖刖栀?zèng)至社會(huì)組織中，對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展和其社會(huì)關(guān)注度都是非常重要的。2007年修訂的新稅法對(duì)捐贈(zèng)的稅前扣除做出了變更，公益性捐贈(zèng)由原來(lái)按年度應(yīng)納稅所得額3%內(nèi)扣除調(diào)整為按年度利潤(rùn)總額12%以?xún)?nèi)扣除，個(gè)人公益捐贈(zèng)個(gè)人所得稅的扣除限額為個(gè)人所得稅應(yīng)納稅所得額的30%，意在鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)。然而要獲得免稅，所需履行的程序復(fù)雜，獲得的相關(guān)規(guī)定的模糊，社會(huì)組織公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格的獲取的困難使得真正享受稅收減免并非易事。對(duì)地方政府而言，及時(shí)以公共政策使得好的政策方向落地執(zhí)行非常重要。湖南省2014年4月由省財(cái)政廳、省國(guó)稅局、省地稅局及省民政廳下發(fā)《關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格認(rèn)定有關(guān)問(wèn)題的通知》明確，對(duì)于通過(guò)公益性社會(huì)團(tuán)體發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出可按規(guī)定進(jìn)行稅前扣除。除此之外，地方政府以增強(qiáng)公眾捐贈(zèng)熱情為目的，嘗試提供適用于本地的針對(duì)捐贈(zèng)的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，致力于營(yíng)造一種互幫互助的樂(lè)捐氛圍或許比強(qiáng)制捐贈(zèng)的效果好得多。

篇4

一、 政府行為影響社會(huì)組織活力關(guān)系分析

政府行為供給與社會(huì)組織需求關(guān)系分析。政府行為的干預(yù)大小，相對(duì)于社會(huì)組織而言，才具有實(shí)質(zhì)性的意義。也就是說(shuō)，社會(huì)組織的需求一定程度上決定了某一政府行為的作用程度。如圖1所示：

圖1政府行為供給與社會(huì)組織需求關(guān)系分析圖

社會(huì)組織的需求度，可以從0—100劃分為不同等級(jí)，這些等級(jí)社會(huì)組織自身發(fā)展階段的影響面、周?chē)鐣?huì)環(huán)境等因素所決定。處于較低等級(jí)上的社會(huì)組織需求屬于弱程度范圍，而處于較高等級(jí)上的社會(huì)組織需求則屬于強(qiáng)程度范圍。同樣，政府的行為供給度也從0—100劃分為不同的等級(jí)，表現(xiàn)為弱行為供給度和強(qiáng)行為供給度。我們認(rèn)為針對(duì)強(qiáng)程度需求，政府強(qiáng)的行為供給也是一種供需平衡的表現(xiàn)，可稱(chēng)為強(qiáng)平衡。除此，如果針對(duì)弱程度的需求，政府作出強(qiáng)行為，而針對(duì)強(qiáng)程度需求，政府作出弱行為，則會(huì)出現(xiàn)行為干預(yù)過(guò)度或行為供給不足的問(wèn)題，此時(shí)都是政府行為和社會(huì)組織需求出現(xiàn)不平衡，不能滿(mǎn)足社會(huì)組織發(fā)展需要，或阻礙了社會(huì)組織的發(fā)展。

政府行為反應(yīng)度與社會(huì)組織獨(dú)立性關(guān)系分析。政府的行為必然作用于社會(huì)組織的行為，無(wú)論是限制，還是放松，都意味著社會(huì)組織自我管理因?yàn)檎袨槎{(diào)整。那么，政府行為必然有一個(gè)相對(duì)應(yīng)的社會(huì)組織獨(dú)立性的狀態(tài)。如圖2所示：

圖2政府行為反應(yīng)度與社會(huì)組織獨(dú)立性關(guān)系分析

社會(huì)組織獨(dú)立性是一條自上而下的曲線，上面部分表述獨(dú)立性小，甚至零自由，越趨于下面，表述獨(dú)立性越大，直至絕對(duì)獨(dú)立。而社會(huì)組織獨(dú)立性為零，意味著政府的行為干預(yù)過(guò)度，即完全控制社會(huì)組織的自我產(chǎn)生、自我管理、自我決策和自我發(fā)展。該文原載于中國(guó)社會(huì)科學(xué)院文獻(xiàn)信息中心主辦的《環(huán)球市場(chǎng)信息導(dǎo)報(bào)》雜志http：//總第535期2014年第03期-----轉(zhuǎn)載須注名來(lái)源而社會(huì)組織絕對(duì)獨(dú)立性，則意味著政府沒(méi)有行為或行為不足，自我管理活動(dòng)不受政府行為的影響，此時(shí)政府行為效果為零。

政府行為作用效果與社會(huì)組織活力關(guān)系分析。從政府作用行為產(chǎn)生的效果來(lái)看，有正面和負(fù)面之分，或者有效和無(wú)效的差別，這種效果又主要通過(guò)其行為作用的對(duì)象反應(yīng)出來(lái)。因此，社會(huì)組織面對(duì)政府行為的作用效果，一方面，會(huì)因政府行為供給的恰當(dāng)和充足，而獲得快速和健康的發(fā)展；另一方面，也可能因?yàn)檎袨楣┙o不足、混亂和過(guò)度，而阻礙了其發(fā)展進(jìn)程，甚至造成負(fù)面作用阻礙社會(huì)組織發(fā)展。

如圖3所示：

社會(huì)組織的每一步發(fā)展都會(huì)受到制度環(huán)境的直接影響。適宜的制度環(huán)境能促進(jìn)其健康發(fā)展，而不合適的制度環(huán)境則會(huì)阻礙其發(fā)展。[2]激發(fā)社會(huì)組織活力，政府需要作出行為，但政府行為反應(yīng)的快慢、正確與否，結(jié)果均有所不同。不同的政府行為，直接的后果就是促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，或是阻礙社會(huì)組織的發(fā)展。

三、激發(fā)社會(huì)組織活力的政府行為對(duì)策

規(guī)范社會(huì)組織培育扶持機(jī)制。傳統(tǒng)的政府以社會(huì)控制為執(zhí)政理念，致使社會(huì)組織在與政府的交往和互動(dòng)中處于不利的不公平地位。進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)組織培育扶持機(jī)制，這需要從以下幾點(diǎn)進(jìn)行努力：一是加快政府職能轉(zhuǎn)移，確立社會(huì)組織的法人主體地位，促進(jìn)社會(huì)組織依法自治并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。二是完善財(cái)稅支持政策，建立政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度，將符合條件的社會(huì)組織納入政府產(chǎn)業(yè)扶持和社會(huì)事業(yè)發(fā)展扶持政策范圍。[3]三是保障社會(huì)組織合法權(quán)利，將符合條件的社會(huì)組織納入政府產(chǎn)業(yè)扶持和社會(huì)事業(yè)發(fā)展扶持政策范圍。

篇5

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕C912.2〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕0447-662X（2016）04-0116-07

一、問(wèn)題的提出

在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的推動(dòng)之下，政府改革了舊有的行政管理體制以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并重新架設(shè)自身與新興私營(yíng)企業(yè)主群體之間的關(guān)聯(lián)。通過(guò)將舊行業(yè)管理部門(mén)轉(zhuǎn)型為行業(yè)協(xié)會(huì)和推動(dòng)成立新協(xié)會(huì)的方法，從1980年代開(kāi)始中國(guó)逐漸建立起一套行業(yè)協(xié)會(huì)體系，作為政府與市場(chǎng)之間的橋梁與紐帶。正因如此，作為社會(huì)組織中重要而特別的子類(lèi)型，行業(yè)協(xié)會(huì)從一開(kāi)始就與政府關(guān)系密切，具有協(xié)助治理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與整合新社會(huì)群體的重要意義。由此，研究者們感興趣的重要問(wèn)題是：作為私營(yíng)企業(yè)主的組織化團(tuán)體和政商之間的橋梁組織，行業(yè)協(xié)會(huì)能否將來(lái)自社會(huì)的利益訴求輸送入政體，進(jìn)而影響政府決策？對(duì)此一問(wèn)題，既有研究提供了三種看法。

“國(guó)家支配論”者認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會(huì)處在強(qiáng)勢(shì)政府控制之下，甚至可能只是嵌入官僚體系中的政府工具而非真正意義上的利益中介組織?！氨幼o(hù)主義”視角則將行業(yè)協(xié)會(huì)視為政商之間編織社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和促進(jìn)非正式關(guān)系的平臺(tái)?！氨幼o(hù)主義”常被視為中國(guó)政商關(guān)系的核心特征之一，強(qiáng)調(diào)政商之間基于特殊利益而進(jìn)行的交換行為，私營(yíng)企業(yè)主依賴(lài)特殊主義關(guān)系來(lái)尋求官員的庇護(hù)，從而獲得資源、優(yōu)待、許可或其他便利。①近期研究捕捉到一些基于正式制度而發(fā)展起來(lái)的政策參與過(guò)程，即企業(yè)可經(jīng)由直接游說(shuō)來(lái)影響政府決策，行會(huì)商會(huì)等社會(huì)組織也獲得了一定程度的發(fā)言空間。因此，有研究者提出中國(guó)的政策制定過(guò)程已經(jīng)表現(xiàn)出一定程度的多元主義特征，允許不同的社會(huì)行動(dòng)者介入。Mertha Andrew， “Fragmented Authoritarianism 2.0： Political Pluralization in the Chinese Policy Process，” The China Quarterly， no.200， 2009， pp.995～1012.質(zhì)言之，私營(yíng)企業(yè)主可經(jīng)由協(xié)會(huì)組織來(lái)影響政府決策，這種發(fā)現(xiàn)豐富了我們對(duì)當(dāng)代中國(guó)政商關(guān)系的理解，在一定程度上突破了舊有的“國(guó)家支配”或“庇護(hù)主義”研究視角。但迄今研究者一般同意，中國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)尚未發(fā)展成為能夠穩(wěn)定影響政策的制度性力量，也不構(gòu)成私營(yíng)企業(yè)主表達(dá)利益訴求的首要途徑或發(fā)起集體行動(dòng)的組織基礎(chǔ)。

本文的問(wèn)題從這里開(kāi)始：雖然整體上看行業(yè)協(xié)會(huì)在政策舞臺(tái)中處于邊緣位置，但是為何其中有一些協(xié)會(huì)能夠在政策過(guò)程中獲得位置？基于一項(xiàng)個(gè)案研究，本文試圖討論行業(yè)協(xié)會(huì)參與及影響政府決策的特征與條件。最近一些社會(huì)組織研究表現(xiàn)出一種“國(guó)家中心”視角，視國(guó)家制度為自變量，更細(xì)微地分析政府結(jié)構(gòu)與制度環(huán)境對(duì)于社會(huì)組織生存或運(yùn)轉(zhuǎn)的具體影響。本文持相同的視角，聚焦于層級(jí)政府結(jié)構(gòu)這一核心背景。具體地說(shuō)，本文分析了同一個(gè)大型私營(yíng)企業(yè)在地方與中央政府層面上所采取的差異化策略，研究發(fā)現(xiàn)：在地方層級(jí)上，大型企業(yè)傾向于繞過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)與地方政府直接互動(dòng)，行業(yè)協(xié)會(huì)更多是編織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的平臺(tái)，政商關(guān)系更接近庇護(hù)主義模式；但在國(guó)家層級(jí)上，企業(yè)卻更經(jīng)常運(yùn)用行業(yè)協(xié)會(huì)這一制度渠道，行業(yè)協(xié)會(huì)在國(guó)家層面上也更有可能獲得政策參與的制度化空間。原因在于，地方政府與中央政府的角色差異以及兩者提供的不同制度環(huán)境：基層政府優(yōu)待那些顯著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大型“龍頭”企業(yè)，積極為其提供多種便利，偏好通過(guò)直接溝通高效解決具體問(wèn)題；而在中央層級(jí)上，政府則需要面對(duì)多種利益主體、協(xié)調(diào)不同訴求和維護(hù)社會(huì)整體利益，從而主動(dòng)建立了更多的制度化商討程序。

社會(huì)組織種類(lèi)多樣，其行動(dòng)邏輯不可一概而論，而行業(yè)協(xié)會(huì)也是其中非常特別的一個(gè)類(lèi)型。但本文所討論之外部制度環(huán)境與組織運(yùn)轉(zhuǎn)之間的關(guān)聯(lián)，或?qū)ρ芯扛黝?lèi)組織皆有啟發(fā)。

二、文獻(xiàn)綜述

1. 舊共識(shí)：強(qiáng)勢(shì)國(guó)家支配

行業(yè)協(xié)會(huì)研究發(fā)展已久，積累了許多個(gè)案研究。它們?cè)裆鐣?huì)或法團(tuán)主義之理論框架，爭(zhēng)論行業(yè)協(xié)會(huì)在國(guó)家與社會(huì)之間的具置，其自主性如何。但兩大視角都對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)薄弱的政策倡導(dǎo)能力做出了解釋。法團(tuán)主義者視其為處在強(qiáng)勢(shì)政府控制之下的法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)，即一種由國(guó)家授權(quán)與主導(dǎo)的利益中介制度。Unger J. and Anita Chan，“China， Corporatism and the East Asian Model， ”The Australian Journal of Chinese Affairs，no.33，1995，pp.29～53.批評(píng)者甚至指出，行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏自主性，實(shí)際上是政府結(jié)構(gòu)的延展，執(zhí)行自上而下傳達(dá)指令的功能，主要體現(xiàn)政府的意志，而難以將社會(huì)利益訴求傳遞進(jìn)入政體。Foster Kenneth W.， “Associations in the Embrace of an Authoritarian State： State Domination of Society？ ” Studies in Comparative International Development， vol.35， no.4， 2001， pp.84～109.盡管公民社會(huì)論者試圖論證行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)際上具有一定程度的自主性，抑或犧牲自主性換取實(shí)際影響力，但他們大都同意國(guó)家在權(quán)力格局中的強(qiáng)勢(shì)地位，行業(yè)協(xié)會(huì)政策影響力有限。這些研究的分析重點(diǎn)立足于政權(quán)本身的特征，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)于社會(huì)的強(qiáng)力控制，卻忽略了對(duì)社會(huì)行動(dòng)者的分析。

2. 新發(fā)現(xiàn)：利益團(tuán)體的政策參與及其條件

與此同時(shí)，一些以企業(yè)或協(xié)會(huì)為中心的研究則顯示，企業(yè)主集體行動(dòng)和游說(shuō)行為的確存在，通過(guò)利益團(tuán)體來(lái)影響政策而非完全地依賴(lài)于庇護(hù)關(guān)系，這種組織化的利益團(tuán)體行動(dòng)已變得可見(jiàn)。高永強(qiáng)和田志龍的研究總結(jié)了國(guó)內(nèi)企業(yè)介入政策制定過(guò)程的途徑，包括當(dāng)選人大代表、成為龍頭企業(yè)、加入行業(yè)協(xié)會(huì)等等；其中，當(dāng)選人大代表和成為龍頭企業(yè)是很少數(shù)知名企業(yè)才有的機(jī)會(huì)，小型企業(yè)因?yàn)槿狈Φ匚缓唾Y源而更經(jīng)常加入行業(yè)協(xié)會(huì)。Gao Yongqiang and Zhilong Tian， “How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，” Singapore Management Review， vol.28， no.1， 2006， pp.73～85.甘思德發(fā)現(xiàn)在鋼鐵、電子與軟件行業(yè)中都有普遍的游說(shuō)行為，但是軟件產(chǎn)業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)相對(duì)其他兩大類(lèi)更為活躍，更加能夠作為利益團(tuán)體影響政策過(guò)程，因?yàn)樾屡d軟件行業(yè)的企業(yè)規(guī)模相近而易于合作，且缺乏壟斷結(jié)構(gòu)。Kennedy Scott， The Business of Lobbying in China， Cambridge： Harvard University Press， 2005.甘思德與鄧國(guó)盛的一項(xiàng)量化研究則發(fā)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)遠(yuǎn)比個(gè)體企業(yè)更有政策影響力，后者是前者的數(shù)十倍。Deng Guosheng and Scott Kennedy， “Big Business and Industry Association Lobbying in China： The Paradox of Contrasting Styles，” The China Journal， no.63， 2010， pp.101～125.江華等人的研究則通過(guò)一組行業(yè)協(xié)會(huì)的比較分析，指出政策影響能夠發(fā)生的前提是協(xié)會(huì)與國(guó)家之間的“利益契合”，他們所使用的成功案例，是某國(guó)家級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)影響“家電下鄉(xiāng)”政策的事例。問(wèn)題是，國(guó)家并非鐵板一塊利益一致的主體，其利益也并非不言自明，從而“利益契合”的概念并不具有全面概括力。江華、張建民、周瑩：《利益契合：轉(zhuǎn)型期中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一個(gè)分析框架》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第3期。

重點(diǎn)是，上述研究所使用的成功個(gè)案都是國(guó)家級(jí)協(xié)會(huì)。甘思德曾推論，在底層政治中庇護(hù)主義關(guān)系發(fā)生的可能性更高。原因是在基層政治中，個(gè)別官員自由做決定的空間更大，議題往往基于具體利益問(wèn)題產(chǎn)生，所涉及的利益主體也較少。Kennedy Scott， The Business of Lobbying in China， Cambridge： Harvard University Press， 2005， p.54.但也有研究者曾提出相反的假設(shè)，內(nèi)維特認(rèn)為基層工商聯(lián)更開(kāi)放更能夠反映企業(yè)主的利益訴求，改革后的官僚晉升制度鼓勵(lì)基層官員追求政績(jī)以獲得晉升機(jī)會(huì)，因此地方政府更愿意受到企業(yè)家的影響，以推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此，內(nèi)維特引入了官僚制特征來(lái)解釋行業(yè)協(xié)會(huì)的政策空間。Nevitt Christopher， “Private Business Associations in China： Evidence of Civil Society or Local State Power？ ” The China Journal， no.36， 1996， pp.25～43.黃冬婭則發(fā)現(xiàn)在地方層面上，行業(yè)協(xié)會(huì)、座談會(huì)等正式途徑的政策影響力薄弱，往往是其他渠道都走不通時(shí)的被迫選擇。當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)于企業(yè)的依賴(lài)性很低且政策監(jiān)控非常強(qiáng)，企業(yè)主就更可能通過(guò)制度化和組織化的正式渠道反映意見(jiàn)。黃冬婭：《企業(yè)家如何影響地方政策過(guò)程――基于國(guó)家中心的案例分析和類(lèi)型建構(gòu)》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第5期。這或許反映了地方層面的狀況，但卻可能低估了中央層面上國(guó)家級(jí)行會(huì)的行動(dòng)能力。質(zhì)言之，不同層級(jí)政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的互動(dòng)關(guān)系，仍有待深入探討。

3. 國(guó)家中心視角

強(qiáng)調(diào)政權(quán)特征的研究的確忽略了企業(yè)行為，但是以企業(yè)與協(xié)會(huì)為中心的分析卻也忽略了一個(gè)要點(diǎn)，即國(guó)家或政府特征的變化及其后果。既有研究對(duì)于國(guó)家主導(dǎo)地位的捕捉是正確的，但它們真正的不足在于，尚缺乏對(duì)于國(guó)家具體如何塑造社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制的細(xì)致分析，研究者也還需要建立多層次的分析框架來(lái)呈現(xiàn)組織運(yùn)行的復(fù)雜性，并解釋組織間差異。法團(tuán)主義視角經(jīng)?；\統(tǒng)地提起“強(qiáng)國(guó)家”，默認(rèn)國(guó)家是一個(gè)高度內(nèi)聚一致的結(jié)構(gòu)。但實(shí)際上，不同層級(jí)的政府和部門(mén)都有自身的利益考量，從而在中國(guó)政策的制定與執(zhí)行可能并不具有行政層級(jí)或者空間上的高度一致性，地方政府可能規(guī)避或扭曲中央政府的政策與指令。近期已有不少研究討論這種碎片化治理環(huán)境對(duì)社會(huì)組織的型塑作用。

安子杰認(rèn)為“碎片化治理”結(jié)構(gòu)為草根NGO提供了機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)，草根組織的重要生存策略就是與某個(gè)下級(jí)政府或部門(mén)結(jié)成“權(quán)宜共生”（Contingent Symbiosis）關(guān)系，盡管中央政府的態(tài)度或許嚴(yán)苛，但是草根組織可爭(zhēng)取地方基層政府的默許和支持。Spires Anthony， “Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State： Understanding the Survival of China’s Grassroots NGOs， ” American Journal of Sociology， vol.117， no.1， 2011， pp.1～45.希爾德布蘭特對(duì)草根組織登記狀況的研究則顯示，盡管中央政府希望社會(huì)組織都能登記在冊(cè)，但是基于政治經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)實(shí)考慮，基層地方政府與草根組織實(shí)際上往往并不致力于成為登記的合法組織，而層級(jí)政府結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)困難則為地方政府的自由處置權(quán)提供了空間。Hildebrandt Timothy， “The Political Economy of Social Organization Registration in China，” The China Quarterly， no.208， 2011， pp.970～989.管兵對(duì)三個(gè)地區(qū)業(yè)主委員會(huì)的比較研究顯示，在單級(jí)政府結(jié)構(gòu)的城市，政府對(duì)社會(huì)組織有較高的滲透能力，政府有意愿并且有能力去進(jìn)行社會(huì)管理，持續(xù)保持強(qiáng)政府弱社會(huì)的格局；而在具有多級(jí)政府結(jié)構(gòu)的城市中，更高級(jí)別的政府反而對(duì)社會(huì)組織采取更為寬容甚至支持的態(tài)度，或是高級(jí)別政府可對(duì)下級(jí)政府產(chǎn)生限制，從而給社會(huì)自發(fā)力量的發(fā)展提供了機(jī)會(huì)。管兵：《城市政府結(jié)構(gòu)與社會(huì)組織發(fā)育》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第4期。

本文亦從“國(guó)家中心”的視角出發(fā)，但試圖聚焦于層級(jí)政府結(jié)構(gòu)的影響，證明在不同的政府層級(jí)上，行業(yè)協(xié)會(huì)所能獲得的政策機(jī)會(huì)和影響力之差異。

三、案例

本文選擇了民營(yíng)企業(yè)L公司作為個(gè)案研究對(duì)象，它無(wú)論在地方還是在全國(guó)皆具有相當(dāng)?shù)闹?。發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明大型企業(yè)擁有更多的政治杠桿，Salamon Lester and John Siegfried， “Economic Power and Political Influence： The Impact of Industry Structure on Public Policy，” The American Political Science Review， vol.71， no.3， 1977， pp.1026～1043.在中國(guó)那些對(duì)地方政府政績(jī)和收入貢獻(xiàn)明顯的大型知名企業(yè)往往更有政治影響力。黃冬婭：《企業(yè)家如何影響地方政策過(guò)程――基于國(guó)家中心的案例分析和類(lèi)型建構(gòu)》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第5期；Gao Yongqiang and Zhilong Tian， “How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，” Singapore Management Review， vol.28， no.1， 2006， pp.73～85.因此，L公司在經(jīng)濟(jì)格局中的顯著地位，使得它本身可以成為觀測(cè)企業(yè)政策參與行為的一個(gè)有效案例。同時(shí)，控制了企業(yè)規(guī)模也就是控制了該企業(yè)在政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的相對(duì)地位，從而本文可以更可靠地說(shuō)明為何該企業(yè)的差異化游說(shuō)策略來(lái)源于外部制度環(huán)境。

L公司于1990年代由集體企業(yè)改制為民營(yíng)企業(yè)，歷經(jīng)多年發(fā)展成為行業(yè)佼佼者，連續(xù)多年保持了產(chǎn)量和市場(chǎng)占有率的領(lǐng)先地位。L公司參與了國(guó)家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，并榮獲“全國(guó)優(yōu)秀民營(yíng)化工企業(yè)”“中國(guó)輕工業(yè)行業(yè)十強(qiáng)企業(yè)”等榮譽(yù)。為了降低生產(chǎn)與運(yùn)輸成本，L公司通過(guò)招商引資項(xiàng)目進(jìn)入A市并建立了分廠。L公司同時(shí)加入了A市工商聯(lián)和國(guó)家級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)，使得本研究可以比較它面對(duì)不同層級(jí)政府所使用的不同策略。本文的資料來(lái)源于2012年3月至2013年3月之間對(duì)A市政府、L公司、行業(yè)協(xié)會(huì)及企業(yè)主的田野調(diào)查。

1. 政績(jī)驅(qū)動(dòng)下的地方政府：政企之間的直接聯(lián)系

L公司與基層地方政府之間的互動(dòng)更偏好直接聯(lián)系，這實(shí)際上代表了特定制度環(huán)境中政商關(guān)系的一種類(lèi)型，即大型企業(yè)與地方政府的互動(dòng)模式。

（1） 政績(jī)驅(qū)動(dòng)：“抓重點(diǎn)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略

A市政府于2002年啟動(dòng)了國(guó)有企業(yè)改制，此后民營(yíng)經(jīng)濟(jì)尤其是大型私營(yíng)企業(yè)有了非常明顯的發(fā)展。經(jīng)過(guò)逐年改革，當(dāng)前民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在A市已經(jīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，成為A市追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要基礎(chǔ)。截止到2005年11月份，“民營(yíng)企業(yè)占我市所有企業(yè)的比重在98%以上……在全市46家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，民營(yíng)企業(yè)占32家，民營(yíng)企業(yè)的貢獻(xiàn)率在70%以上”?！禔市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)調(diào)研報(bào)告》。

但是，A市所采取的發(fā)展策略并非指向所有民營(yíng)企業(yè)，相反它偏好于地方經(jīng)濟(jì)中的“優(yōu)等生”，即地方大型知名企業(yè)或所謂“龍頭企業(yè)”。出于發(fā)展需求，地方政府需要大型企業(yè)來(lái)提升GDP、就業(yè)率和稅收。2011年，A市政府為了表?yè)P(yáng)那些推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大型企業(yè)，曾開(kāi)列出一張“納稅光榮榜”，列出了A市前40名的納稅大戶(hù)，這些大戶(hù)2011年共納稅2.93億。如以2011年財(cái)政收入716億元計(jì)，則納稅光榮榜上的40家企業(yè)實(shí)際上貢獻(xiàn)了2011年A市財(cái)政收入的40%。其中，L分廠位列第9。在2012年的納稅光榮榜中，L公司則躍居第5。顯然，L公司對(duì)于地方GDP、財(cái)政收入和就業(yè)方面具有突出貢獻(xiàn)。如此，則不難理解地方政府為何對(duì)少數(shù)大型企業(yè)投入更多關(guān)注和政策優(yōu)待。

這種倚重大型企業(yè)的發(fā)展策略在文件中表現(xiàn)得非常明確，“堅(jiān)持市領(lǐng)導(dǎo)幫扶、聯(lián)系重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)企業(yè)制度……促進(jìn)骨干企業(yè)和潛力企業(yè)做大做強(qiáng)。扶持G公司、H公司、S公司、L公司等優(yōu)勢(shì)骨干企業(yè)發(fā)展壯大，帶動(dòng)中小企業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展?！衲暌詠?lái)，全市共引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目218個(gè)，協(xié)議資金174.2億元。同時(shí)，強(qiáng)化工業(yè)運(yùn)行調(diào)度，重點(diǎn)對(duì)10個(gè)產(chǎn)值大戶(hù)、10個(gè)納稅大戶(hù)、10個(gè)重點(diǎn)技改項(xiàng)目、10個(gè)新開(kāi)工項(xiàng)目、10個(gè)竣工投產(chǎn)項(xiàng)目為內(nèi)容的‘510’工程，及時(shí)跟進(jìn)調(diào)度，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決”。《A市報(bào)》2011年12月26日。文中所說(shuō)L公司即本文討論對(duì)象。G、H、S三家公司則分列“納稅光榮榜”的第1名、第5名和第8名。實(shí)際上，在招商引資過(guò)程中，A市就已經(jīng)為引進(jìn)大型企業(yè)列出了低地租、稅收返還等政策優(yōu)待；而在后續(xù)發(fā)展中，A市政府也為上述企業(yè)盡可能地爭(zhēng)取來(lái)自上級(jí)政府的各種名目的項(xiàng)目支持。“經(jīng)市經(jīng)信委會(huì)同相關(guān)部門(mén)審核后，先后向上申報(bào)了四批困難企業(yè)，目前S公司、F公司、L公司等21家企業(yè)經(jīng)省政府認(rèn)定為省級(jí)困難企業(yè)，對(duì)經(jīng)認(rèn)定為困難企業(yè)的，享受社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)緩繳、穩(wěn)定就業(yè)崗位補(bǔ)貼政策，并可依法申請(qǐng)稅收緩繳和房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅減免，相關(guān)優(yōu)惠政策已陸續(xù)惠及企業(yè)?！瓗椭鶴公司、H公司從國(guó)家工信部爭(zhēng)取扶持資金228萬(wàn)元、109萬(wàn)元；幫助8個(gè)項(xiàng)目從省經(jīng)信委爭(zhēng)取2012年財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金169萬(wàn)元；幫助4家企業(yè)申報(bào)進(jìn)入2013年國(guó)家重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造項(xiàng)目庫(kù)……”②訪談對(duì)象2012M43，在線訪談文件。在這些文件中，可反復(fù)見(jiàn)到一些地方知名企業(yè)的名字，而受惠于各種項(xiàng)目的也始終是這少數(shù)大企業(yè)。

（2）政企之間個(gè)體化的直接聯(lián)系

地方政府需要處理來(lái)自于新私營(yíng)經(jīng)濟(jì)方面的事務(wù)，但是這并不意味著它一定會(huì)給予私營(yíng)企業(yè)以更多制度化的利益表達(dá)空間，也不意味著利益訴求可以通過(guò)集體協(xié)商的方式解決。訪談顯示，在A市利用個(gè)體化的直接聯(lián)系更為常見(jiàn)，實(shí)際上A市地方政府的制度安排也更鼓勵(lì)政商之間的直接聯(lián)系。

A市地方政府建立了一些制度性措施來(lái)推動(dòng)政商之間的直接聯(lián)系。例如“直通車(chē)”的制度，旨在讓大型企業(yè)的負(fù)責(zé)人與A市主要領(lǐng)導(dǎo)直接聯(lián)系?！皩?shí)行市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系重大項(xiàng)目責(zé)任制，建立‘一個(gè)項(xiàng)目、一名領(lǐng)導(dǎo)、一套班子、一套方案、一抓到底’的‘五個(gè)一’跟蹤服務(wù)工作機(jī)制”。②然而核心領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)量畢竟有限，無(wú)法對(duì)接所有重要企業(yè)，A市同時(shí)也推進(jìn)了一項(xiàng)被稱(chēng)為“百名局長(zhǎng)進(jìn)企業(yè)”的活動(dòng)?！皬氖兄睓C(jī)關(guān)單位正職和副職、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）重要負(fù)責(zé)人中遴選出100名工作能力突出、責(zé)任心較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)干部，‘一對(duì)一’幫扶幫辦100家社會(huì)貢獻(xiàn)較大、發(fā)展?jié)摿^好的企業(yè)，每位局長(zhǎng)每季度至少3次主動(dòng)到掛點(diǎn)企業(yè)走訪調(diào)研、幫助解決問(wèn)題”?！禔市報(bào)》2011年12月26日。企業(yè)規(guī)模越大，則分管領(lǐng)導(dǎo)的級(jí)別也越高。在“納稅光榮榜”中名列前茅的L公司，其分管領(lǐng)導(dǎo)是A市市委書(shū)記。L公司的管理者W也將其視為一種由制度保障的權(quán)力，若遇到問(wèn)題，他可以直接給市委書(shū)記打電話匯報(bào)。雖然W也是本地工商聯(lián)的主席團(tuán)成員，但他并不認(rèn)為工商聯(lián)可以有效地解決實(shí)際問(wèn)題。L分廠最開(kāi)始時(shí)屬于外來(lái)廠家，對(duì)本地并不熟悉；駐扎幾年后，已經(jīng)更好地卷入到了地方社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中，與各個(gè)政府部門(mén)的人變得更加熟悉，辦得更為容易。⑥訪談對(duì)象2012M41。

A市的經(jīng)驗(yàn)表明，地位顯著的大企業(yè)可能繞過(guò)協(xié)會(huì)而直接跟政府核心形成互利共生的關(guān)系，地方政府也更愿意與這些寡頭企業(yè)通過(guò)直接談判的方式達(dá)成利益平衡。這種“地方政府+龍頭企業(yè)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，和黃宗智等人在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域里所發(fā)現(xiàn)的“干部+大戶(hù)”的發(fā)展模式是一致的。黃宗智、龔為綱、高原：《“項(xiàng)目制”的運(yùn)作機(jī)制和效果是合理化嗎》，《開(kāi)放時(shí)代》2014年第5期。就企業(yè)一面來(lái)說(shuō)，個(gè)別化地與官員直接聯(lián)系，可以更直接迅速地解決企業(yè)所面臨的具體問(wèn)題。就政府一面來(lái)說(shuō)，地方政府的制度設(shè)置也選擇繞開(kāi)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)，而建立政府官員與企業(yè)之間的直接聯(lián)系。在這種情況下，行業(yè)協(xié)會(huì)更多是編織社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的平臺(tái)，而非利益中介組織。可以說(shuō)，不僅A市地方行業(yè)協(xié)會(huì)并沒(méi)有真正的資源和動(dòng)力去追求制度化的利益表達(dá)，地方政府也沒(méi)有提供相應(yīng)的機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)。

2.公共利益導(dǎo)向下的中央政府：行業(yè)協(xié)會(huì)作為政企之間的制度化互動(dòng)渠道

（1）行業(yè)協(xié)會(huì)作為政策參與管道

L公司同時(shí)也是一個(gè)國(guó)家級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)（R協(xié)會(huì)）的會(huì)長(zhǎng)單位。L公司的總裁助理W，同時(shí)也是R協(xié)會(huì)的秘書(shū)。同樣是經(jīng)由L公司，訪談則揭示出國(guó)家層級(jí)上一副不同的政商互動(dòng)圖景。R協(xié)會(huì)正式成立于1996年，現(xiàn)有會(huì)員單位約500家。與對(duì)地方行會(huì)的評(píng)價(jià)相反，W認(rèn)為在國(guó)家層面上R協(xié)會(huì)非常重要。這表現(xiàn)在以下方面：（1）協(xié)會(huì)會(huì)員的身份為企業(yè)與國(guó)家部門(mén)打交道提供了合法性，否則很難有一個(gè)合理身份與政府官員互動(dòng)，或者根本難以得到見(jiàn)面機(jī)會(huì)；（2）以協(xié)會(huì)的名義，向各個(gè)國(guó)家部門(mén)提交報(bào)告或者提出針對(duì)性的利益訴求，這本身構(gòu)成了非常重要的制度化管道。協(xié)會(huì)曾與農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委等多個(gè)國(guó)家部委聯(lián)系，以文件的形式向國(guó)家部委提交意見(jiàn)和建議。在這一方面，W表達(dá)了對(duì)于制度的信心，“形成文字的文件，無(wú)論是否能夠辦成，國(guó)家部門(mén)都會(huì)有所回應(yīng)”。⑥

以協(xié)會(huì)秘書(shū)的身份，W曾被工信部領(lǐng)導(dǎo)約談。W與協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)也曾經(jīng)受邀參加農(nóng)業(yè)部組織的研討會(huì)，并在會(huì)上做了發(fā)言。而農(nóng)業(yè)部召開(kāi)此次會(huì)議的通知文件則顯示，研討會(huì)除了邀請(qǐng)來(lái)自研究所的專(zhuān)家，也邀請(qǐng)了行業(yè)協(xié)會(huì)和行業(yè)內(nèi)領(lǐng)先企業(yè)的負(fù)責(zé)人。換言之，政府部門(mén)一開(kāi)始就已經(jīng)主動(dòng)將政治機(jī)會(huì)提供給了行業(yè)協(xié)會(huì)。

除了列席討論，R協(xié)會(huì)也主動(dòng)頻繁地與國(guó)家部門(mén)取得聯(lián)系，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政策訴求，或就會(huì)員所受到的不公待遇進(jìn)行申訴。該協(xié)會(huì)曾經(jīng)成功推動(dòng)有關(guān)企業(yè)品牌標(biāo)識(shí)的國(guó)家政策。蚊香是該協(xié)會(huì)成員的主要產(chǎn)品之一。此前的國(guó)家政策把農(nóng)藥和蚊香放在一起管理，因此對(duì)蚊香產(chǎn)品的要求與農(nóng)藥相同，不允許企業(yè)把產(chǎn)品商標(biāo)做成大字，且必須突出“蚊香”兩字。協(xié)會(huì)認(rèn)為，這種做法不利于企業(yè)突出產(chǎn)品的品牌價(jià)值。在R協(xié)會(huì)的推動(dòng)下，2008年農(nóng)藥主管部門(mén)修訂了相關(guān)管理辦法，新管理辦法允許把產(chǎn)品商標(biāo)字號(hào)也做成和“蚊香”字號(hào)一樣大。但是，R協(xié)會(huì)并不滿(mǎn)足于已經(jīng)獲得的進(jìn)展，在2012年向農(nóng)業(yè)部提交了《有關(guān)〈農(nóng)藥管理?xiàng)l例〉實(shí)施十五年來(lái)的成果及存在的問(wèn)題與國(guó)家農(nóng)業(yè)部所領(lǐng)導(dǎo)商榷》繼續(xù)申訴，“根據(jù)新出臺(tái)的〈農(nóng)藥標(biāo)簽和說(shuō)明書(shū)管理辦法〉規(guī)定，要求企業(yè)商標(biāo)放到邊和角的位置，‘含文字的，其單字面積不得大于農(nóng)藥名稱(chēng)單字面積’，這是非常不合理的……企業(yè)反響很大，幾經(jīng)周折，最終為了照顧企業(yè)的意愿，才把它放寬到和產(chǎn)品名稱(chēng)單字大小相等，相當(dāng)于一毛錢(qián)人民幣大小，這還算是通過(guò)據(jù)理力爭(zhēng)后給予的‘特殊照顧’，但是卻補(bǔ)上了一個(gè)極不合理的規(guī)定，要求品牌必須放在標(biāo)簽的邊和角的位置上?！伺e實(shí)施以后，企業(yè)反響很大，他們反復(fù)地向主管部門(mén)反映和交涉，均未得到重視?！粋€(gè)政策制定者他們所制定出來(lái)的政策不僅背向了民意，也讓這些政策在貫徹實(shí)施過(guò)程中大打了折扣”。

（2）借助中央政府部門(mén)支持與地方政府抗?fàn)?/p>

公共利益導(dǎo)向的中央政府需要權(quán)衡不同社會(huì)主體的意見(jiàn)，并盡可能地考慮社會(huì)利益的需求。因此，中央政府不僅主動(dòng)向行業(yè)協(xié)會(huì)開(kāi)放了部分政策過(guò)程，更有說(shuō)服力的案例是，它甚至在相當(dāng)程度上支持了行業(yè)協(xié)會(huì)與偏離于中央政策的地方政府部門(mén)進(jìn)行抗?fàn)帯?/p>

殺蟲(chóng)氣霧劑是R協(xié)會(huì)成員的一種重要產(chǎn)品。根據(jù)2005年頒布實(shí)施的《危險(xiǎn)貨物品名表》，氣霧殺蟲(chóng)劑被認(rèn)為危險(xiǎn)貨品，其運(yùn)輸條件從而受到嚴(yán)格限定，在運(yùn)輸過(guò)程中經(jīng)常遭到查扣。2011年，協(xié)會(huì)曾向交通運(yùn)輸部和公安部提交一份報(bào)告，申訴不斷有企業(yè)向協(xié)會(huì)反映，產(chǎn)品多次遭到公路檢查部門(mén)的查扣且罰款數(shù)額巨大，依據(jù)都是認(rèn)定氣霧殺蟲(chóng)劑為“危險(xiǎn)貨物”。但報(bào)告同樣援引了一份由交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部、公安部和國(guó)家安監(jiān)總局“四部委”聯(lián)合的文件，指出近期被扣查的殺蟲(chóng)氣霧劑產(chǎn)品屬于“低毒”或“微毒”等級(jí)，按規(guī)定應(yīng)當(dāng)視為普通貨物管理。除了為扣查的貨物正名和替會(huì)員申訴之外，協(xié)會(huì)還指出，國(guó)家政策在地方層面得不到執(zhí)行的根本原因，蓋由于個(gè)別地區(qū)，視之為創(chuàng)收手段。除了與上述出現(xiàn)偏差的基層政府行為抗?fàn)?，協(xié)會(huì)亦努力從根本上改變相關(guān)立法。協(xié)會(huì)曾于2006年6月向總理和回良玉總理直接反映過(guò)，并促成了對(duì)《危險(xiǎn)貨物品名表》的修訂和前述“四部委”聯(lián)合文件的出臺(tái)。直到2012年，“我們……經(jīng)歷了艱難險(xiǎn)阻，甚至還麻煩了、回良玉兩位總理，在交通部陳正才處長(zhǎng)的支持下，最終實(shí)現(xiàn)了這個(gè)承諾，GB12268《危險(xiǎn)貨物品名表》不但得到了修改，而且還專(zhuān)門(mén)為此制定了新的國(guó)標(biāo)，在國(guó)標(biāo)中殺蟲(chóng)氣霧劑被列入豁免范圍……今后殺蟲(chóng)氣霧劑可以作為普通貨物運(yùn)輸，有法可依，暢通無(wú)阻”。R協(xié)會(huì)2012年度工作報(bào)告。

然而，國(guó)家層面上的政策變革并不意味著地方政府的直接執(zhí)行。地方政府和官僚機(jī)構(gòu)的各個(gè)部門(mén)都面臨自身的約束與利益追求，從而可能根據(jù)地方或部門(mén)利益而選擇性地執(zhí)行或者闡釋來(lái)自上層的政策指令。在中央政府與地方政府的做法發(fā)生矛盾時(shí)，協(xié)會(huì)還可能向高層級(jí)的政府部門(mén)尋求支援，以對(duì)抗基層政府。

L市技術(shù)監(jiān)督局根據(jù)2005年國(guó)務(wù)院頒布施行的《中華人民共和國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），把氣霧殺蟲(chóng)劑視為“危險(xiǎn)化學(xué)品”，并以包裝紙箱生產(chǎn)企業(yè)必須取得“全國(guó)工業(yè)產(chǎn)品許可證審查中心”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“全許辦”）頒發(fā)的“危險(xiǎn)化學(xué)品許可證”為由，對(duì)沒(méi)有辦理該證的企業(yè)罰款5到20萬(wàn)元。涉及此案的企業(yè)向協(xié)會(huì)反映情況，而協(xié)會(huì)則在接到反映后立刻向國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局發(fā)函進(jìn)行質(zhì)詢(xún)和抗辯。在給國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局的文件中，協(xié)會(huì)指出這是“一起用法不當(dāng)，濫用執(zhí)法權(quán)事件”，《中日雜家衛(wèi)函字[2012]第26號(hào)》。沒(méi)有法律依據(jù)，也未完全理解《條例》。文件力證氣霧殺蟲(chóng)劑不屬于危險(xiǎn)化學(xué)品，并為每一項(xiàng)理由附加了法律或者事實(shí)上的依據(jù)。這一份文件，同時(shí)抄送了省級(jí)技術(shù)監(jiān)督局、市級(jí)技術(shù)監(jiān)督局、農(nóng)業(yè)部辦公廳、工信部原材料司等國(guó)家部門(mén)。國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局接到抗辯，“收到函件后高度重視，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)立即作出了批示，責(zé)成所屬的執(zhí)法司督辦”。R協(xié)會(huì)2012年度工作報(bào)告。結(jié)果，L市技術(shù)監(jiān)督局沒(méi)能在國(guó)家局那里獲得支持，轉(zhuǎn)而向“全許辦”請(qǐng)示。但是，“全許辦”倒反過(guò)來(lái)向協(xié)會(huì)咨詢(xún)，協(xié)會(huì)即提供了相關(guān)的法規(guī)文件，向“全許辦”說(shuō)明殺蟲(chóng)氣霧劑不屬于“危險(xiǎn)化學(xué)品”是有法律依據(jù)的?；诖?，“全許辦”最終明確裁定，復(fù)函L技術(shù)監(jiān)督局殺蟲(chóng)氣霧劑并非危險(xiǎn)化學(xué)品。

上述案例說(shuō)明，中央政府部門(mén)經(jīng)由行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)社會(huì)利益訴求做出響應(yīng)，以及該國(guó)家級(jí)協(xié)會(huì)對(duì)于其會(huì)員的重要意義。它也說(shuō)明了L公司在不同層級(jí)政府那里所使用的差異化策略，它在地方層面或享有直接聯(lián)系的優(yōu)勢(shì)，而在國(guó)家層級(jí)上卻很依賴(lài)協(xié)會(huì)這一組織化團(tuán)體。

三、總結(jié)與討論

基于上述個(gè)案研究，在國(guó)家中心視角之下，本文討論了層級(jí)政府結(jié)構(gòu)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與行為特征與結(jié)果的型塑。在基層政府層面，對(duì)于在地方經(jīng)濟(jì)體系中占據(jù)了優(yōu)勢(shì)地位的企業(yè)而言，政商之間個(gè)體化的直接聯(lián)系成為主要互動(dòng)模式；在國(guó)家層面上，制度化的聯(lián)系變得更為穩(wěn)定，經(jīng)由行業(yè)協(xié)會(huì)與中央政府部門(mén)互動(dòng)是重要的制度化途徑。對(duì)此，本文提出的解釋是：制度化的協(xié)會(huì)體系在國(guó)家層面更為有效，原因是地方政府與中央政府的不同利益導(dǎo)向與角色。在強(qiáng)烈的政績(jī)驅(qū)動(dòng)下，地方政府傾向于盡可能有效率地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而在策略上偏向于抓重點(diǎn)企業(yè)促發(fā)展，通過(guò)直接溝通的方式來(lái)解決諸多具體問(wèn)題，即使這具有較高的尋租風(fēng)險(xiǎn)。這一策略的后果是，地方政府會(huì)忽視甚至無(wú)視那些在地方經(jīng)濟(jì)中沒(méi)有重要地位的小型企業(yè)。相比之下，“中央政府關(guān)注的是全局性的戰(zhàn)略利益，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是其根本目的。中央政府可以認(rèn)為是最大的公共利益維護(hù)者”。汪錦軍：《縱向政府權(quán)力結(jié)構(gòu)與社會(huì)治理：中國(guó)“政府與社會(huì)”關(guān)系的一個(gè)分析路徑》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2014年第9期。從而，中央政府需要權(quán)衡多數(shù)多種社會(huì)主體的意見(jiàn)，并盡可能地考慮社會(huì)利益的需求。因此，中央政府會(huì)主動(dòng)地開(kāi)放國(guó)家層面的議題設(shè)定過(guò)程，通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)這一制度設(shè)置提供機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)給予企業(yè)，并對(duì)后者做出積極響應(yīng)，甚至支持行業(yè)協(xié)會(huì)與偏離于中央政策的地方政府部門(mén)做抗?fàn)帯?/p>

本文的發(fā)現(xiàn)或具有以下啟示：

第一，本文的研究進(jìn)一步探索了將國(guó)家中心視角引入社會(huì)組織研究方面的意義，分析政府的制度特征如何具體型塑社會(huì)組織形態(tài)。不把政府結(jié)構(gòu)視為鐵板一塊已是老生常談，但更重要的是看到碎片化政治的具體后果。它在縱向上帶來(lái)了不同節(jié)奏的制度發(fā)展，從而使國(guó)家與地方的政治生活表現(xiàn)出重要差異。如考夫曼所說(shuō)，“結(jié)社生活的影響更多依賴(lài)于其所置身的官僚制結(jié)構(gòu)和政治體系，而非結(jié)社或者網(wǎng)絡(luò)的屬性”。Kaufman Robert， “Approaches to the Study of State Reform in Latin American and Postsocialist Countries，” Comparative Politics， vol.31， no.3， 1999， p.371.認(rèn)為國(guó)家提供的制度環(huán)境可塑造社會(huì)生活，實(shí)際上是把國(guó)家作為自變量，社會(huì)組織是國(guó)家體制、架構(gòu)和文化的一個(gè)后果，并非總是它的原因。這種扭轉(zhuǎn)因果關(guān)系的視角，帶來(lái)了豐富的研究可能。國(guó)家體制的構(gòu)造、定位與運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯之于社會(huì)組織的意義與限制，值得深入討論。

第二，在政治社會(huì)學(xué)的視野里，社會(huì)組織具有三方面的重要現(xiàn)實(shí)和研究意義：社會(huì)運(yùn)動(dòng)的動(dòng)員基礎(chǔ)、利益群體的訴求表達(dá)和提供社會(huì)服務(wù)。當(dāng)前國(guó)內(nèi)研究視野格外注重于社會(huì)組織的公共服務(wù)遞送功能，而對(duì)其他兩方面的討論相對(duì)較弱。以會(huì)員為基礎(chǔ)的行業(yè)協(xié)會(huì)具有更強(qiáng)的利益訴求導(dǎo)向，從而本文對(duì)它的討論可對(duì)既有研究構(gòu)成補(bǔ)充。

篇6

勞動(dòng)力市場(chǎng)同樣受“供需關(guān)系”的掌控，但現(xiàn)行中國(guó)顯然是勞動(dòng)力的買(mǎi)方市場(chǎng)，雇主的價(jià)值、偏好將導(dǎo)致不同的市場(chǎng)結(jié)果。學(xué)者趙耀對(duì)雇主雇傭行為調(diào)查表明，勞動(dòng)力市場(chǎng)上的歧視是存在的，一些雇主堅(jiān)持不選擇女性，認(rèn)為女性不能兼顧家庭和事業(yè)，生育和照顧家庭會(huì)影響工作和加大支出成本，75.6%的調(diào)查者“同意”或“很同意”這種觀點(diǎn)。還有部分對(duì)雇主對(duì)女性未來(lái)發(fā)展的適應(yīng)性、工作內(nèi)容和崗位變動(dòng)的應(yīng)變性表示擔(dān)憂。

我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)上職業(yè)性別歧視現(xiàn)象主要體現(xiàn)在三方面，即女性人口就業(yè)率較低、下崗失業(yè)比重大和職業(yè)報(bào)酬差距大。雖然每年的調(diào)查結(jié)果有所變動(dòng)，總體狀況沒(méi)有明顯改善。經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和文化人類(lèi)學(xué)都非常深入地研究了職業(yè)性別歧視，社會(huì)學(xué)以獨(dú)特的視角彌補(bǔ)了經(jīng)濟(jì)學(xué)純理性考量的缺陷，且非常有解釋力。

一、社會(huì)學(xué)理論的解釋

1.女性勞動(dòng)就業(yè)中的角色期待。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，在社會(huì)化過(guò)程中對(duì)社會(huì)性別意識(shí)的強(qiáng)化以及對(duì)男女兩性在家庭和社會(huì)中不同角色的期望是女性在勞動(dòng)力市場(chǎng)上處于劣勢(shì)的主要原因之一，不僅影響到女性是否參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的決策，而且決定了女性進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)后的職業(yè)選擇，也會(huì)影響雇主的招聘行為。

2.個(gè)人偏見(jiàn)理論。該理論是由貝爾克（becker）創(chuàng)立，是在“身心不悅”的基礎(chǔ)上建立的，用貝爾克的話說(shuō)就是，“如果某個(gè)人具有歧視的偏好”，那么他就樂(lè)于以某一群體替代另一群體并為此支付某種費(fèi)用。他認(rèn)為，這種偏見(jiàn)來(lái)自雇主、雇員、顧客三個(gè)方面。（1）雇主歧視。假設(shè)一些雇主對(duì)一部分人具有主觀的偏愛(ài)或?qū)α硪徊糠秩司哂邢訍呵榫w，而與其技能無(wú)關(guān)。如一部分男性雇主對(duì)女性雇員抱有偏見(jiàn)，即使女性與男性有相同的勞動(dòng)生產(chǎn)率，他們也只愿雇傭男性，除非女性雇員和男性雇員之間的工資差別大到足以抵消對(duì)女性的偏見(jiàn)的程度，才會(huì)雇傭女性。（2）雇員歧視。這與工作職位的競(jìng)爭(zhēng)、工作中的磨擦、人們對(duì)民族、種族、性別、年齡、健康等的認(rèn)識(shí)的不同有關(guān)。例如，大多數(shù)白人對(duì)有色人種持有偏見(jiàn)，有些男性雇員不愿接受女上司的領(lǐng)導(dǎo)，或者有些人不愿跟老年人、殘疾人一起工作，即使他們能夠勝任。（3）顧客歧視。顧客有時(shí)對(duì)被服務(wù)的對(duì)象也會(huì)有偏見(jiàn)。如外科醫(yī)生、機(jī)械工程師、司機(jī)顧客喜歡男性提供的服務(wù);護(hù)士、導(dǎo)游、空中小姐，顧客喜歡女性提供的服務(wù)。

3.互動(dòng)理論。斯坦福大學(xué)的理姬薇 （cecilial.ridgeway）教授于1997年在解釋兩性職業(yè)和報(bào)酬不平等的問(wèn)題時(shí)提出這一理論，她認(rèn)為，人們生活在互動(dòng)的交往中，在求職、應(yīng)聘、面試時(shí)都會(huì)有直接和間接的互動(dòng)?；谛詣e的顯著差異，互動(dòng)過(guò)程形成了男性和女性不同的地位信心。在男性?xún)?yōu)于女性，更勝任工作的觀念影響下，造成具有與男性同等能力的女性對(duì)自我的期望不同。同時(shí)，男性利用占據(jù)權(quán)威位置的機(jī)會(huì)，故意忽視或消除對(duì)他們不利的因素以維護(hù)他們的利益，使得女性很難改變這種狀況。評(píng)價(jià)職業(yè)報(bào)酬時(shí)，人們通常較少選擇異性參照群體，更多的采用與同等任職資歷的、同樣性別的人相比較的方法。這種通行參照群體的選擇，導(dǎo)致社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的同性化和職業(yè)性別隔離。

4.激進(jìn)女權(quán)主義的自行就業(yè)觀點(diǎn)。激進(jìn)女權(quán)主義從強(qiáng)調(diào)私生活領(lǐng)域的問(wèn)題出發(fā)，認(rèn)為女性在社會(huì)勞動(dòng)中處于不平等的地位，主要根源在于她們?cè)谛院蜕矫媸苣行钥刂?，不能自主。因此他們提供的?zhàn)略便是使女性與男性分離，鼓勵(lì)女性去創(chuàng)建自己的產(chǎn)業(yè)，如商店、銀行、企業(yè)、飯店、醫(yī)院、書(shū)店等，以做到自行就業(yè)，免受社會(huì)就業(yè)市場(chǎng)的性別歧視。

二、消除職業(yè)性別歧視的社會(huì)政策建設(shè)

1.公共政策的大力支持。一些發(fā)達(dá)國(guó)家為促進(jìn)女性就業(yè)實(shí)行積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策值得借鑒，包括職業(yè)教育和培訓(xùn)政策、失業(yè)保險(xiǎn)政策、職業(yè)介紹和指導(dǎo)政策、公共就業(yè)工程等政策。美國(guó)（“一攬子職業(yè)中心”）、法國(guó)設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)開(kāi)展針對(duì)性的培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)。很多發(fā)達(dá)國(guó)家積極介入女性就業(yè)，財(cái)政撥款補(bǔ)貼公立職業(yè)介紹所，為婦女就業(yè)和企業(yè)用人提供免費(fèi)服務(wù)；大力興辦公共工程，為婦女提供就業(yè)崗位；鼓勵(lì)女性自主創(chuàng)業(yè)，制訂了明確的支持政策，這方面美國(guó)和歐盟都走在前列，取得顯著成效。

2.進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度。第一，我國(guó)社會(huì)需要制訂《反就業(yè)歧視法》，依靠法律的強(qiáng)制來(lái)保證女性獲得與男性平等的就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)同工同酬；當(dāng)前，不少中小私營(yíng)企業(yè)違反勞動(dòng)合同法，不繳納包括生育保險(xiǎn)在內(nèi)的五項(xiàng)保險(xiǎn)的行為，嚴(yán)重?fù)p害女性勞動(dòng)者，法律要制定細(xì)則予以糾正。第二，女性承擔(dān)著生育和照顧家庭兩大社會(huì)責(zé)任，女工生育保險(xiǎn)應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的成本向社會(huì)轉(zhuǎn)移，由社會(huì)來(lái)承擔(dān)婦女生育哺乳費(fèi)用以及生育保險(xiǎn)金。第三，應(yīng)該健全和完善女性的最低生活保障制度，為長(zhǎng)期失業(yè)和下崗的女性提供最低生活保障，并且各級(jí)社會(huì)保障部門(mén)應(yīng)該學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，積極幫助她們尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，開(kāi)展再就業(yè)服務(wù)，把保障和服務(wù)結(jié)合起來(lái)。第四，擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面，對(duì)象應(yīng)包括各種類(lèi)型的女性從業(yè)人員，使養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)能夠惠及所有女性，提高三條保障線的救助水平和力度，使失業(yè)女性的貧困狀態(tài)能夠得到緩解直至消除。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙耀.中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)雇傭歧視研究[m].北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2007：77.

篇7

一、艾滋病問(wèn)題的背景介紹

艾滋病（AIDS），又稱(chēng)為“獲得性免疫缺陷綜合癥”，是由于感染了人類(lèi)免疫缺陷病毒（HIV）而引起的一種嚴(yán)重傳染病。目前，在全世界范圍內(nèi)的醫(yī)學(xué)界正在積極研究針對(duì)這項(xiàng)病情的治愈方式，只有法國(guó)科學(xué)家于2014年底發(fā)現(xiàn)了能夠治愈HIV感染者的有效藥物，可是仍缺乏真正根治艾滋病的有效醫(yī)療手段?，F(xiàn)階段艾滋病的治療目標(biāo)是最大限度和持久的降低病毒載量，獲得免疫功能重建和維持免疫功能，提高生活質(zhì)量，降低HIV相關(guān)的發(fā)病率和死亡率?；谝苑N種困境，艾滋病因此又被稱(chēng)為是“超級(jí)癌癥”。

造成艾滋病流行的一個(gè)重要因素是無(wú)知、偏見(jiàn)而導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)防范疏漏，使得我們所有人幾乎都脆弱地暴露在它面前。截止2014年10月，全國(guó)共報(bào)告現(xiàn)存活艾滋病病毒感染者和艾滋病病人約49.7萬(wàn)例。就感染率而言，由于中國(guó)人口基數(shù)龐大，所以目前還屬于低流行地區(qū);但若按題的理解，并分析在此基礎(chǔ)上制定的艾滋病防治政策及其影響，為將來(lái)制定有效的艾滋病防治政策提供借鑒和依據(jù)。

二、 不同流行趨勢(shì)下艾滋病問(wèn)題的社會(huì)理解和相關(guān)防治政策

（一）1985至1994年――艾滋病傳入初的潛伏期

1.艾滋病傳入初期的社會(huì)理解――“對(duì)抗關(guān)系”

中國(guó)于1985年6月在北京協(xié)和醫(yī)院報(bào)告的第一例艾滋病確診病人是來(lái)華旅游的美籍阿根廷人。截止1994年底，全國(guó)范圍內(nèi)累計(jì)報(bào)告艾滋病人數(shù)29人，艾滋病病毒感染者人數(shù)為531人，艾滋病感染者及病人的數(shù)量較少，因此，這段時(shí)期為艾滋病傳入初期。由于傳入初期報(bào)告的絕大部分艾滋病病例均為來(lái)華外國(guó)人或是海外華人，當(dāng)時(shí)的中國(guó)把抵制艾滋病當(dāng)成是抵抗資本主義腐朽生活方式入侵的一場(chǎng)階級(jí)斗爭(zhēng)，主要采取對(duì)外防御和對(duì)內(nèi)嚴(yán)打的態(tài)度來(lái)防治艾滋病。加之改革開(kāi)放初期，政府和人民的思想還比較保守，政府為了避免引起國(guó)民的恐慌，將艾滋病定義為“來(lái)自資本主義國(guó)家的病”，希望將它隔離在我國(guó)國(guó)境外。艾滋病傳入中國(guó)后，一些媒體開(kāi)始介入關(guān)于預(yù)防艾滋病擴(kuò)散的宣傳工作?！盀榱颂岣吖姷木X(jué)性和預(yù)防意識(shí)，部分報(bào)紙和雜志以大量觸目驚心的標(biāo)題和詞匯，諸如‘恐怖殺手’、‘超級(jí)癌癥’、‘世紀(jì)瘟疫’等等，來(lái)描述了艾滋病的可怕。艾滋病作為一種疾病，被打上了歧視、恥辱的烙印，對(duì)中國(guó)早期艾滋病社會(huì)預(yù)防模式的產(chǎn)生了巨大影響。”在這種社會(huì)理解的引導(dǎo)下，如何將艾滋病阻擋在中國(guó)范圍之外，成為中國(guó)制定的艾滋病防治政策的基本框架。

2.艾滋病傳入初期主要的防治政策

（1）1985年，中國(guó)衛(wèi)生部等有關(guān)部門(mén)下發(fā)《禁止第Ⅷ因子制劑等血液制品進(jìn)口》的通知及《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)測(cè)、嚴(yán)防艾滋病傳入的報(bào)告》。

（2）1986年，國(guó)家教委和衛(wèi)生部發(fā)出《關(guān)于對(duì)外國(guó)留學(xué)生進(jìn)行‘艾滋病’檢查的通知》，規(guī)定對(duì)外國(guó)留學(xué)生進(jìn)行檢測(cè);1986年12月3日頒布的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理辦法實(shí)施細(xì)則》。

（3）1987年頒布《全國(guó)預(yù)防艾滋病規(guī)劃》，并規(guī)定：防止艾滋病的傳入，發(fā)生和蔓延。同年，衛(wèi)生部和公安部又發(fā)文要求“來(lái)華外國(guó)人提供健康證明”。

（4）1988年1月14日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《艾滋病監(jiān)測(cè)管理的若干規(guī)定》，其中還對(duì)艾滋病病人的個(gè)人行為作出了限制。

（5）1989年頒布了《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》，將艾滋病列入乙類(lèi)傳染病管理，要求對(duì)艾滋病患者采取隔離措施，并送到衛(wèi)生部門(mén)指定的醫(yī)療單位治療。1989年3月6日頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》中都明確規(guī)定：“禁止艾滋病，性病的外國(guó)人入境”。

（6）1990年，衛(wèi)生部與WHO共同制定了《中國(guó)預(yù)防和控制艾滋病中期規(guī)劃（1990-1992）》，規(guī)劃中將中國(guó)預(yù)防和控制艾滋病規(guī)劃的目標(biāo)定為 “不是將 HIV 杜絕在中國(guó)的門(mén)外，因?yàn)镠IV已傳入中國(guó)，而是使中國(guó)在世界上保持較低流行水平”。

在初期的防治政策方面，主要是集中在如何將艾滋病抵擋在“國(guó)門(mén)”之外，卻沒(méi)有考慮到給病人提供人文關(guān)懷和相應(yīng)的幫助照顧，這對(duì)本身就處于劣勢(shì)群體的艾滋病病人來(lái)說(shuō)，更加是雪上加霜。

（二）1995年至2004年――艾滋病傳入中期的快速增長(zhǎng)期

1.艾滋病傳入中期的社會(huì)理解――“協(xié)作關(guān)系”

從1995年至2004年這十年間，HIV病毒感染者的官方報(bào)告數(shù)量從531例激增至47606例。僅僅十年時(shí)間，我們不僅沒(méi)有在艾滋病傳入初期控制住疫情，反正使之朝著大規(guī)模擴(kuò)散的趨勢(shì)發(fā)展。國(guó)家對(duì)待艾滋病問(wèn)題的態(tài)度開(kāi)始轉(zhuǎn)變，從之前的“對(duì)抗”、“抵制”、希望將之阻擋在國(guó)門(mén)之外，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)作關(guān)系”，即承認(rèn)艾滋病已經(jīng)在我國(guó)境內(nèi)一定范圍內(nèi)傳播，并且疫情朝著大規(guī)模擴(kuò)散的趨勢(shì)發(fā)展。我國(guó)傳統(tǒng)的道德觀念和歷史文化內(nèi)涵是嚴(yán)禁行為存在的。而從事活動(dòng)的人群往往是艾滋病感染的高危人群。若在娛樂(lè)場(chǎng)所推廣和使用安全套，則可以有效監(jiān)管控制艾滋病在該類(lèi)人群中擴(kuò)散，而這項(xiàng)措施又挑戰(zhàn)著我們的長(zhǎng)久以來(lái)的道德防線。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的思考探索，我國(guó)在局部地區(qū)的娛樂(lè)場(chǎng)所開(kāi)展了安全套試點(diǎn)工作，并取得了一定成效。由此看出，我國(guó)在關(guān)于艾滋病防治政策制定的基本原則方面也逐漸從道德至上轉(zhuǎn)變得更加理性。

2.艾滋病快速增長(zhǎng)期主要的防治政策

（1）1995年由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，衛(wèi)生部下發(fā)頒布了關(guān)于艾滋病防治工作的第一個(gè)政策性檔―《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)防和控制艾滋病工作的意見(jiàn)》，首次將預(yù)防和控制艾滋病的工作提升到關(guān)乎民族興衰的戰(zhàn)略問(wèn)題的高度，對(duì)我國(guó)艾滋病防治工作具有重要意義。

（2）1998年頒布了我國(guó)關(guān)于艾滋病防治工作的第一個(gè)綱領(lǐng)性重要文件―《中國(guó)預(yù)防與控制艾滋病中長(zhǎng)期規(guī)劃（1998 - 2010 年）》。

（3）2001年出臺(tái)了《中國(guó)遏制與防治艾滋病行動(dòng)計(jì)劃（2001-2005）》。

（4）2003年，我國(guó)出臺(tái)了一項(xiàng)標(biāo)志性防治政策―“四免一關(guān)懷”政策：即“國(guó)家實(shí)施艾滋病自愿免費(fèi)血液初篩檢測(cè);對(duì)農(nóng)民和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)困難人群中的艾滋病患者實(shí)行免費(fèi)抗病毒治療;對(duì)艾滋病患者遺孤實(shí)行免費(fèi)就學(xué);對(duì)孕婦實(shí)施免費(fèi)艾滋病咨詢(xún)、篩查和抗病毒藥物治療;將生活困難的艾滋病患者及其家庭納入政府救助范圍”。這一政策的頒布，充分說(shuō)明了我國(guó)政府已經(jīng)能夠從保障人權(quán)的高度出發(fā)對(duì)待艾滋病問(wèn)題，讓深受艾滋病病毒傷害的人群及其家人看到了國(guó)家的關(guān)愛(ài)，緩解了艾滋病病毒感染者和患者的絕望情緒。

（5）2004年，國(guó)家和各相關(guān)部門(mén)相繼出臺(tái)了20多項(xiàng)艾滋病政策文件，其中具有代表性的是《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)生活困難的艾滋病患者、患者家屬和患者遺孤救助工作的通知》和《關(guān)于落實(shí)艾滋病抗病毒治療政策的通知》。同年12月，修改后的傳染病防治法正式施行，諸如“任何單位和個(gè)人不得歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人”等更加人性化的字樣被加入新的傳染病防治法中。

從以上羅列的幾項(xiàng)代表性艾滋病防治政策可以看出，國(guó)家已經(jīng)逐漸意識(shí)在艾滋病疫情的嚴(yán)重性，并陸續(xù)頒布了一系列以為艾滋病患者提供社會(huì)關(guān)懷和病情救助為主的防治政策，充分體現(xiàn)了國(guó)家希望以“協(xié)作”的方式對(duì)待艾滋病。但是，受到社會(huì)輿論和道德倫理的影響，很多病人由于害怕身份被公開(kāi)而選擇逃避，艾滋病疫情依然沒(méi)有得到很好地控制。

（三）2005年至今――艾滋病傳入后期的爆發(fā)期

1.艾滋病傳入后期的社會(huì)理解――“以人為本”

艾滋病傳入中國(guó)后，經(jīng)過(guò)前十年的潛伏增長(zhǎng)和第二個(gè)十年的快速增長(zhǎng)期，從2005年開(kāi)始，國(guó)內(nèi)艾滋病病毒感染者人數(shù)和艾滋病確診病人的人數(shù)呈井噴式增長(zhǎng)。截止2014年10月底，國(guó)內(nèi)報(bào)告現(xiàn)存活的艾滋病毒感染者和病人已達(dá)49.7萬(wàn)例（感染者占60%左右），死亡15.4萬(wàn)例，同時(shí)，聯(lián)合國(guó)艾滋病規(guī)劃署2012年對(duì)中國(guó)艾滋病防治進(jìn)展的報(bào)告顯示，中國(guó)地區(qū)艾滋病病毒的感染人群呈低齡化擴(kuò)張趨勢(shì)。大規(guī)模和低齡化這兩大特征，已經(jīng)讓艾滋病問(wèn)題從簡(jiǎn)單的醫(yī)學(xué)問(wèn)題上升為社會(huì)問(wèn)題，“以人為本”成為新時(shí)代社會(huì)處理艾滋病問(wèn)題的主旨，反映出我國(guó)的社會(huì)文明程度正在不斷提升。從一些知名的公眾人物擔(dān)任起了中國(guó)的防艾大使，積極向社會(huì)宣傳防艾知識(shí);到中國(guó)第一夫人女士擔(dān)任中國(guó)的預(yù)防艾滋病義務(wù)宣傳員，并義無(wú)反顧的投身于艾滋病防治的宣傳教育工作;再到強(qiáng)調(diào)：“做好艾滋病防治工作，關(guān)系人民生命健康、關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定，是黨和政府義不容辭的責(zé)任”。這無(wú)一不體現(xiàn)著中國(guó)對(duì)待艾滋病問(wèn)題的態(tài)度愈發(fā)積極與正面。

2.艾滋病爆發(fā)期主要的防治政策

（1）2005年出臺(tái)的《中國(guó)遏制與防治艾滋病行動(dòng)計(jì)劃（2006-2010年）》 是艾滋病傳入近20年來(lái)，我國(guó)防治艾滋病的重要文件，是對(duì)之前防艾工作的重要補(bǔ)充和完善。

（2）2006年1月29日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)艾滋病防治條例（第457號(hào)國(guó)務(wù)院令），這是我國(guó)關(guān)于艾滋病防治方面的第一部專(zhuān)門(mén)法律，它將我國(guó)艾滋病的防治工作真正納入了法治軌道，使得艾滋病防治工作有法可依，是我國(guó)艾滋病防治史上的里程碑。

（3）2010年，為有效遏制艾滋病快速上升的趨勢(shì)，切實(shí)加強(qiáng)艾滋病防治工作，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)艾滋病防治工作的通知》

（4）2012年，為進(jìn)一步落實(shí)2010年的“通知”精神，國(guó)務(wù)院頒布了《中國(guó)遏制與防治艾滋病“十二五”行動(dòng)計(jì)劃》，并計(jì)劃于2016年初對(duì)本計(jì)劃的執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估。

社會(huì)各界的動(dòng)員以及國(guó)家層面法律法規(guī)的頒布實(shí)施，意味著“以人為本”的政策指導(dǎo)思想逐漸被運(yùn)用到我國(guó)艾滋病防治政策中，國(guó)家對(duì)于艾滋病防治工作的資金投入也在逐年上升。在最新頒布的《中國(guó)遏制與防治艾滋病“十二五”行動(dòng)計(jì)劃》中，將艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估工作放在重要位置，并將防艾工作列入領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核的重要內(nèi)容。由此可見(jiàn)，國(guó)家已將防艾工作放在一個(gè)舉足輕重的重要地位。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的艾滋病防治政策經(jīng)歷了從“抵抗”到“協(xié)作”再到“以人為本”的演變過(guò)程，體現(xiàn)了政府決策層對(duì)艾滋病防治措施的不斷細(xì)化，從以防止傳入為主轉(zhuǎn)變?yōu)閳?jiān)持預(yù)防為主防治結(jié)合綜合治理的艾滋病防治方針。而地方政府如何將政策落實(shí)到位，實(shí)施有效，更是防艾工作的重中之重。另外，艾滋病問(wèn)題由于其特殊性，除政府主導(dǎo)外，也必須引起社會(huì)各界的關(guān)注。加強(qiáng)社會(huì)輿論的正面引導(dǎo)，加大防艾知識(shí)的宣傳力度，消除社會(huì)歧視，允許更多的非政府組織參與到防艾工作中去，對(duì)于中國(guó)未來(lái)艾滋病疫情的有效控制都能起到積極效應(yīng)。

參考文獻(xiàn)

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[8] Ministry of Health of the People’s Republic of China.2012 China AIDS Response Progress Report[EB/OL].http：//.cn/pics/20120614140133.pdf，2012-03-31.

篇8

黨的十六屆三中全會(huì)提出，“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”。并提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”的新發(fā)展戰(zhàn)略，其核心貫穿了“以人為本”極賦有人文主義精神的治國(guó)、執(zhí)政理念。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，我國(guó)地方政府強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，首先應(yīng)樹(shù)立“以人為本”的政府管理理念，充分體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的宗旨，實(shí)現(xiàn)由權(quán)力本位向權(quán)利本位，政府本位向社會(huì)本位，官本位向民本位的轉(zhuǎn)變。其次樹(shù)立“以人為本”的政府管理理念，地方政府還應(yīng)在三個(gè)方面進(jìn)行理念更新。一是調(diào)整政府職能的“價(jià)值觀”。如何更好的為社會(huì)、為公民提供公共服務(wù)，是現(xiàn)代政府最基本的價(jià)值理念。因此，地方政府應(yīng)注重提供與公民生活密切相關(guān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，將地方財(cái)政投入的重心轉(zhuǎn)向公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利和社會(huì)保障等方面，進(jìn)一步提高公民素質(zhì)和生活質(zhì)量。二是樹(shù)立利民便民的“服務(wù)觀”。地方政府部門(mén)要改變以往“朝南坐”的工作作風(fēng)和方式，主動(dòng)“朝北坐”，“朝老百姓坐”。要消除一些地方政府部門(mén)“門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象，簡(jiǎn)化辦事程序，優(yōu)化辦事態(tài)度，提高辦事效率。三是堅(jiān)持造福人民的“政績(jī)觀”。建立注重社會(huì)效果和公眾滿(mǎn)意程度的地方政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度與評(píng)價(jià)體系，對(duì)地方政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)不僅要看GDP的增長(zhǎng)，而且還要看經(jīng)濟(jì)社會(huì)是否得到協(xié)調(diào)發(fā)展，社會(huì)日益增長(zhǎng)的公共需求是否得到滿(mǎn)足，人民群眾生活水平和質(zhì)量是否得到提高；要將為民服務(wù)，為民執(zhí)政作為政府管理的本質(zhì)要求，把著力解決關(guān)系人民群眾切身利益、改善和提高人民群眾生活水平作為地方政府工作的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，努力建設(shè)一個(gè)憂民所憂、樂(lè)民所樂(lè)的服務(wù)政府。

二、加快政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府職能配置

政府職能是政府機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。它反映著國(guó)家公共行政管理的基本內(nèi)容和活動(dòng)方向，是公共行政管理活動(dòng)的依據(jù)和前提。也是深化行政體制改革和推進(jìn)政府管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵。政府職能不是一成不變的，它隨著經(jīng)濟(jì)、政治、文化等條件的變化而調(diào)整和轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要，加快地方政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府職能配置，關(guān)鍵是要處理好“四大關(guān)系”。

一是在政府與企業(yè)的關(guān)系上。地方政府的職能主要是轉(zhuǎn)到為企業(yè)服務(wù)和為企業(yè)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上。進(jìn)一步放開(kāi)政府不該管、管不了的事，真正變管理為服務(wù)，變直接管理為間接管理，不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和投資決策等微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，要切實(shí)落實(shí)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，企業(yè)對(duì)政府的責(zé)任主要是依法經(jīng)營(yíng)和依法納稅。

二是在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上。地方政府工作的重點(diǎn)是營(yíng)造公平、公正、公開(kāi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用。凡是市場(chǎng)機(jī)制能發(fā)揮積極作用的，政府的影響要越少越好，政府應(yīng)遠(yuǎn)離直接配置資源，不要成為資源配置的主體，要從社會(huì)資源的分配者變?yōu)楸O(jiān)管者。同時(shí)，應(yīng)依法對(duì)市場(chǎng)主體及其行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，形成統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與的市場(chǎng)監(jiān)管體系，依法打擊制假售假、商業(yè)欺詐等違法行為。建立健全社會(huì)信用體系，實(shí)行信用監(jiān)督和失信懲戒制度，努力營(yíng)造“懂信用、守信用、用信用”的社會(huì)氛圍。

三是在政府與社會(huì)的關(guān)系上。地方政府要為人民群眾提供安居樂(lè)業(yè)的社會(huì)環(huán)境和生活環(huán)境。政府應(yīng)通過(guò)制定社會(huì)政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，化解社會(huì)矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，完善社會(huì)保障體系，維護(hù)社會(huì)公正和社會(huì)穩(wěn)定；加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，打擊違法犯罪，確保公民的人身與財(cái)產(chǎn)安全以及其他合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)；強(qiáng)化危機(jī)管理意識(shí)，加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力。同時(shí)，地方政府工作的重點(diǎn)、政策支持的重點(diǎn)、財(cái)政保障的重點(diǎn)要進(jìn)一步向社會(huì)事業(yè)、公共事業(yè)發(fā)展傾斜，向基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)傾斜，向生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)傾斜，向擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)、改善困難群眾生活傾斜，切實(shí)為社會(huì)提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

四是在政府與社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)的關(guān)系上。地方政府要更大程度地發(fā)揮社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)的功能和作用，將政府所承擔(dān)的某些技術(shù)性、行業(yè)性、服務(wù)性、協(xié)調(diào)性職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)。同時(shí)加大規(guī)范和監(jiān)管力度，切實(shí)解決“養(yǎng)人”和收費(fèi)兩個(gè)突出問(wèn)題，推動(dòng)社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。通過(guò)處理好上述“四大關(guān)系”。加快把政府職能真正轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)為主上來(lái)，特別是強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，努力創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、社會(huì)環(huán)境，更好地為人民群眾服務(wù)，著力解決民生問(wèn)題。

轉(zhuǎn)貼于 三、推進(jìn)政府管理方式創(chuàng)新，提高服務(wù)質(zhì)量和行政效率

政府管理方式，是政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，為貫徹管理思想、執(zhí)行管理功能，提高管理功效和實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的總稱(chēng)。政府管理方式是實(shí)現(xiàn)公共管理理念和目標(biāo)的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)政府職能的保障。在政府管理方式上，長(zhǎng)期以來(lái)，我們習(xí)慣于自上而下的行政權(quán)力和行政手段進(jìn)行管理，這種“指揮式”、“控制式”的管理方式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求不相適應(yīng)。特別是在加入WTO后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)將更加廣泛而深入地融入經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，地方政府面臨的不再是一個(gè)相對(duì)封閉的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，而是一個(gè)強(qiáng)調(diào)法律規(guī)則、公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的開(kāi)放的世界市場(chǎng)。因此，地方政府必須更加注重運(yùn)用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，尤其是管理方式必須從“管”字當(dāng)頭的控制型政府管理方式向立足于服務(wù)和監(jiān)督的服務(wù)型政府管理方式轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前和今后一段時(shí)期，地方政府管理方式的創(chuàng)新不僅要參照WTO規(guī)則和精神，而且也需要順應(yīng)國(guó)際公共管理改革的潮流，從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，積極借鑒外國(guó)有益做法。當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家城市政府公共管理改革的一個(gè)重要方面就是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化，通過(guò)這一途徑來(lái)改變長(zhǎng)期以來(lái)政府管理的方式，以提高政府治理的整體水平。無(wú)論是公共服務(wù)社會(huì)化，還是建立“服務(wù)型政府”，都應(yīng)從以下十個(gè)方面入手，使我國(guó)地方政府管理方式能夠體現(xiàn)國(guó)際潮流和改革的前瞻性：（1）增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。加入世貿(mào)組織后，地方各級(jí)政府部門(mén)及其公務(wù)員如何適應(yīng)WTO規(guī)則，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，從過(guò)去“直接管理經(jīng)濟(jì)”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)于經(jīng)濟(jì)”尤為重要。只有“服務(wù)式”管理才能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，適應(yīng)開(kāi)放性的世界市場(chǎng)。當(dāng)前，地方政府部門(mén)尤其要為企業(yè)應(yīng)對(duì)WTO 的挑戰(zhàn)提供良好的外部服務(wù)，比如，給企業(yè)提供咨詢(xún)和建議，使企業(yè)充分了解和利用好WTO過(guò)渡期條款。同時(shí)，通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)動(dòng)態(tài)等信息，為企業(yè)判斷市場(chǎng)走向，開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品提供服務(wù)，幫助企業(yè)積極拓展國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，為企業(yè)盡快提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力創(chuàng)造外部環(huán)境。此外，政府還要為國(guó)民以及外商服務(wù)好，以吸引更多的外商來(lái)我國(guó)投資經(jīng)商辦企業(yè)。（2）積極發(fā)揮政府導(dǎo)航者作用。政府不應(yīng)是無(wú)所不在的劃漿型政府，而是能夠制訂合乎公平合理游戲規(guī)則的掌舵型政府；政府的主要功能不僅是服務(wù)的提供，更重要是確保服務(wù)的持續(xù)。（3）鼓勵(lì)公民參與公共事務(wù)。政府應(yīng)提供有效的意見(jiàn)管道，鼓勵(lì)民眾關(guān)心并參與公共事務(wù)，將民間力量導(dǎo)入社會(huì)發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)之中，形成共同治理結(jié)構(gòu)。（4）形成公共服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)意味著活力，競(jìng)爭(zhēng)有助于公共服務(wù)品質(zhì)的提高。地方政府應(yīng)拋棄公共服務(wù)的獨(dú)占心態(tài)，鼓勵(lì)民間參與提供公共服務(wù)，以此刺激政府改善管理，提高質(zhì)量。在公共服務(wù)主體上，不搞一刀切，而是從實(shí)際出發(fā)，能夠由私人和非盈利機(jī)構(gòu)承擔(dān)的就交給它們?nèi)コ袚?dān)，反之，則由政府來(lái)承擔(dān)，發(fā)揮政府（公共域）、企業(yè)（私人域）和社會(huì)（第三域）三方的積極性。政府在改革公共服務(wù)供給的時(shí)候，可以把某些事項(xiàng)轉(zhuǎn)讓給私人部門(mén)，也可以轉(zhuǎn)讓給非贏利機(jī)構(gòu)，三類(lèi)組織承擔(dān)最適合自己的工作，實(shí)現(xiàn)彼此的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。（5）政府運(yùn)作以目標(biāo)和任務(wù)為導(dǎo)向。政府固然要依法行政，但并非事事受制于法令規(guī)章，地方政府要以人民的利益為依據(jù)，在合法范圍內(nèi)，行政人員以達(dá)成目標(biāo)為指引，發(fā)揮創(chuàng)意，以彈性、有效、便捷的方法完成任務(wù)。（6）以顧客為導(dǎo)向。政府以創(chuàng)造民眾利益、服務(wù)民眾為目的。用市場(chǎng)的觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，就是針對(duì)顧客的需求來(lái)提供服務(wù)。因此，地方政府應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，檢討并改變傳統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)和提供的方法，建立顧客回應(yīng)系統(tǒng)，傾聽(tīng)顧客的意見(jiàn)，滿(mǎn)足顧客的要求。（7）政府財(cái)政應(yīng)強(qiáng)調(diào)如何開(kāi)源，而非一味重視節(jié)流。傳統(tǒng)財(cái)政理論強(qiáng)調(diào)節(jié)約開(kāi)支，未來(lái)的地方政府要強(qiáng)調(diào)如何增加利潤(rùn)的觀點(diǎn)，政府部門(mén)應(yīng)發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營(yíng)的精神，進(jìn)行有效的投資，以獲取更多的收益，解決財(cái)政困境。（8）前瞻性政府。事先的預(yù)防重于事后的補(bǔ)救。政府要重視戰(zhàn)略思考和長(zhǎng)期規(guī)劃，能夠針對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的問(wèn)題，事先作出妥善的對(duì)策。（9）分權(quán)化的政府。地方政府要講求分權(quán)的管理理念，授權(quán)下級(jí)政府或派出機(jī)關(guān)發(fā)揮因地制宜的功能，對(duì)內(nèi)講求參與管理，授權(quán)于下級(jí)，通過(guò)集體努力提高行政效率。（10）市場(chǎng)取向。未來(lái)的地方政府是積極、主動(dòng)、非官僚化的，它運(yùn)用市場(chǎng)的力量，鼓勵(lì)民間扮演過(guò)去政府承擔(dān)的部分角色，使民間機(jī)構(gòu)共同分擔(dān)營(yíng)運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)助政府處理公共事務(wù)，促進(jìn)政府機(jī)關(guān)提高行政效率。

四、完善政務(wù)公開(kāi)制度，增強(qiáng)政府公共政策、法規(guī)和行政過(guò)程的透明度

政務(wù)公開(kāi)是指公共部門(mén)通過(guò)公眾便于接受的方式和途徑公開(kāi)其政務(wù)運(yùn)作過(guò)程，公開(kāi)有利于公眾實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的信息資源，允許其通過(guò)查詢(xún)、閱覽、復(fù)制、下載、抄錄、收聽(tīng)、觀看等多種形式，依法利用公共部門(mén)所掌握和控制的信息，依法對(duì)公共部門(mén)權(quán)力運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。完善政務(wù)公開(kāi)制度，對(duì)于我國(guó)地方政府增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的透明度，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，建立公正透明的行政管理體制，提高公共行政效能具有極其重要意義。當(dāng)前完善政務(wù)公開(kāi)制度，應(yīng)采取以下幾個(gè)方面對(duì)策和措施：在信息公開(kāi)方面，剛剛的《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》明確，凡與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)的政府信息，均應(yīng)予以公開(kāi)或者依申請(qǐng)予以提供；政府信息公開(kāi)還應(yīng)當(dāng)及時(shí)、便民。這項(xiàng)規(guī)定在全國(guó)省級(jí)政府中首開(kāi)其例。上海市認(rèn)為，在責(zé)任政府、服務(wù)政府和法治政府的建設(shè)中，法治政府是基礎(chǔ)，而信息公開(kāi)、透明又是法治政府的基礎(chǔ)，建立一個(gè)信息透明的政府刻不容緩。

1．在思想層面上，加強(qiáng)思想政治工作，充分認(rèn)識(shí)政務(wù)公開(kāi)的重要意義。推行政務(wù)公開(kāi)是一項(xiàng)關(guān)聯(lián)度大，影響面廣的行政改革，它涉及公共部門(mén)及其工作人員的思想觀念、管理方式和工作作風(fēng)的根本轉(zhuǎn)變。由于傳統(tǒng)思想觀念和權(quán)力作用的影響，政務(wù)公開(kāi)會(huì)受到公共部門(mén)及其工作人員本能與非本能的抵制和阻礙。因此，需要地方各級(jí)公共部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)重視做好思想政治工作，使公共部門(mén)工作人員充分認(rèn)識(shí)政務(wù)公開(kāi)的重要性和必要性，破除恩賜觀念，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)；拋開(kāi)應(yīng)付式的政策觀念，加強(qiáng)制度建設(shè)意識(shí)，為推行和深化政務(wù)公開(kāi)營(yíng)造一個(gè)良好的思想認(rèn)識(shí)氛圍和工作環(huán)境。

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一、研究概況簡(jiǎn)述

服務(wù)型政府旨在強(qiáng)調(diào)政府的公共性與服務(wù)型，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，我國(guó)把建設(shè)服務(wù)型政府的探索提上了行政管理體制改革的重要日程。

根據(jù)這一情況，《服務(wù)型政府決策機(jī)制的社會(huì)心理因素研究》課題組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)課題組）計(jì)劃通過(guò)實(shí)地調(diào)研、理論思考、多向比較和原因剖析，對(duì)政府的職能部門(mén)、公務(wù)員、服務(wù)對(duì)象以及普通的社會(huì)公眾進(jìn)行訪談和問(wèn)卷調(diào)查，以期了解服務(wù)型政府決策過(guò)程中的社會(huì)心理因素，對(duì)公共服務(wù)型政府進(jìn)行更為具體、深入的研究。

根據(jù)研究方案，本次研究選取了四川省宜賓市、云南省瀘西縣、河南省駐馬店市、河北省廊坊市的部分城鄉(xiāng)作為調(diào)研區(qū)域。在四地進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，并輔之以小型座談會(huì)、入戶(hù)交談等方式。共發(fā)放問(wèn)卷1000份，收回有效問(wèn)卷999份。

二、影響服務(wù)型政府決策機(jī)制的社會(huì)心理因素分析

（一）在本次調(diào)研選取的樣本中，男性占53.4%，女性占46.5%；20歲以下和50歲以上平均只占8.8%，而20歲到50歲之間人群占到82.3%，使得最終的調(diào)查結(jié)果更具客觀性和時(shí)效性。在受教育程度方面，大專(zhuān)、本科以上學(xué)歷者達(dá)到了58.3%，高中、中專(zhuān)所占比率為26.0%；就從事的職業(yè)而言，政府部門(mén)或事業(yè)單位工作的占24.5%，企業(yè)工作人員占19.3%，其余人員如學(xué)生、個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶(hù)、退休人員等總共占到51.5%。

（二）在被調(diào)查對(duì)象對(duì)政府部門(mén)及其相關(guān)活動(dòng)了解方面，知道公共服務(wù)型政府的占51.0%，不了解的占49.0%；同時(shí)；參加過(guò)政府活動(dòng)（如網(wǎng)上征求意見(jiàn)、電話咨詢(xún)、參加聽(tīng)證會(huì)等）的人員占70.0%，一次都未參加過(guò)的占30.0%左右?？梢钥闯?，現(xiàn)階段已有相當(dāng)部分人員愿意去了解和關(guān)心政府面向百姓的活動(dòng)，關(guān)注政府的決策，但是人們所知道的或者所參加過(guò)的活動(dòng)卻很少。調(diào)查數(shù)據(jù)還顯示，參加過(guò)“網(wǎng)上征求意見(jiàn)”的人員約為25.0%，參加過(guò)“電話咨詢(xún)”的僅為10.0%，而參加過(guò)多項(xiàng)活動(dòng)的不到總樣本的7%。因此，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)大力加強(qiáng)對(duì)民眾有關(guān)知識(shí)的宣傳，將老百姓提出的意見(jiàn)真正落到實(shí)處。

（三）在民眾獲取政府信息渠道方面，幾乎有一半的人通過(guò)如報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等來(lái)了解政府的決策，所占比例為51.1%，另外有34.4%的人不能夠或不愿意通過(guò)公開(kāi)渠道來(lái)了解政府的相關(guān)決策。這些情況反映出，現(xiàn)階段仍有部分群眾無(wú)法獲知政府的相關(guān)重要決策，這無(wú)疑會(huì)造成了民眾與政府之間的溝通和理解鴻溝，相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)配套設(shè)施的建設(shè)，盡力保證絕大多數(shù)群眾能在較快時(shí)間內(nèi)獲悉政府的決策和主要精神。

（四）就群眾對(duì)政府決策過(guò)程的態(tài)度而言，有近75.0%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為，現(xiàn)在政府的決策過(guò)程是公正透明的，同時(shí)有25.1%的人認(rèn)為政府的決策過(guò)程沒(méi)有做到透明公正。這個(gè)數(shù)據(jù)反映出，絕大多數(shù)民眾對(duì)政府決策過(guò)程是持滿(mǎn)意態(tài)度的。數(shù)據(jù)顯示，有54.5%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為，政府在決策過(guò)程中只做到了部分透明，仍有一些決策并未向公眾公開(kāi)，只是將最終的結(jié)果向群眾宣布。在“對(duì)政府哪些決策較為關(guān)心”的訪問(wèn)中，有高達(dá)70.0%的被調(diào)查對(duì)象對(duì)政府的“便民措施”最為關(guān)心，其次約有50.0%的人對(duì)政府的“人事任免”也很關(guān)心，其它如“政策法規(guī)”、“發(fā)展計(jì)劃”、“政府預(yù)決算”等，也有相當(dāng)部分群眾對(duì)其持關(guān)注態(tài)度。

三、服務(wù)型政府決策機(jī)制的社會(huì)心理改善路徑

（一）提高公眾對(duì)服務(wù)型政府決策機(jī)制的認(rèn)識(shí)與了解。應(yīng)向民眾大力加強(qiáng)服務(wù)型政府以及決策機(jī)制的傳播和講解，真實(shí)做到讓百姓知道和信賴(lài)服務(wù)型政府，讓大家切實(shí)體會(huì)到服務(wù)型政府及其所發(fā)揮的各項(xiàng)職能為自身所帶來(lái)的便利條件。

（二）拓寬公眾與政府部門(mén)的聯(lián)系渠道。政府機(jī)構(gòu)好比一個(gè)巨大的信息集散地，政府部門(mén)應(yīng)主動(dòng)地、有計(jì)劃地收集信息，及時(shí)公開(kāi)地傳播信息，盡快通過(guò)各種信息媒介和渠道向社會(huì)各界公開(kāi)，并建立和完善各種監(jiān)督機(jī)制。

（三）提高公眾對(duì)公共服務(wù)型政府的關(guān)心度與滿(mǎn)意度。公眾滿(mǎn)意是建設(shè)服務(wù)型政府的重要價(jià)值取向。要通過(guò)轉(zhuǎn)變“官本位”意識(shí)和政府功能再造，建立公眾滿(mǎn)意度指標(biāo)體系，提高公務(wù)員的綜合素質(zhì)等工作，提高服務(wù)的公眾滿(mǎn)意度。

（四）提高公眾對(duì)政府活動(dòng)的參與率與積極性。為了有效提高公眾對(duì)政府部門(mén)活動(dòng)的參與積極性與參與率，應(yīng)該構(gòu)建合理的公眾參與機(jī)制，一是民主決策，擴(kuò)大政策制定中的公眾參與，增加政策的透明度；二是科學(xué)決策，依法行政，從源頭上預(yù)防、減少矛盾的產(chǎn)生；三是提高各級(jí)政府制定政策和執(zhí)行政策的能力及水平。

（五）提高政府信息和決策的透明度。主要是增加政府活動(dòng)即工作程序、工作內(nèi)容的透明度，包括立法活動(dòng)、政策制定、法律政令實(shí)施、公共開(kāi)支等相關(guān)信息。另外，政府工作人員的有關(guān)情況也需要根據(jù)實(shí)際需要予以適度公開(kāi)。

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篇10

科研院所轉(zhuǎn)制8年來(lái)，在科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化實(shí)踐中取得了很大成績(jī)，形成了一批由技術(shù)創(chuàng)新帶動(dòng)的新興產(chǎn)業(yè)，有效調(diào)動(dòng)了科技人員的積極性和創(chuàng)造性，為我國(guó)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系的建設(shè)做出了較大貢獻(xiàn)?？蒲性核D(zhuǎn)制作為我國(guó)深層次的科研體制改革，目前在政策和實(shí)踐方面都存在許多急待解決的問(wèn)題。在諸多問(wèn)題中，以科學(xué)家、工程師為主體的離退休人員的社會(huì)保障問(wèn)題，是轉(zhuǎn)制科研院所反響比較強(qiáng)烈的焦點(diǎn)性問(wèn)題，成為影響轉(zhuǎn)制科研院所發(fā)展和穩(wěn)定的因素。解決不當(dāng)或不能有效解決，將妨礙國(guó)家科研院所轉(zhuǎn)制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，亦不利于和諧社會(huì)的建設(shè)。

中央、地方政府為了解決轉(zhuǎn)制科研院所離退休人員的社會(huì)保障問(wèn)題，出臺(tái)了一些政策及具體措施，但皆未從根本上解決問(wèn)題。所提解決辦法具有較強(qiáng)的短視性和本位主義色彩。

解決轉(zhuǎn)制科研院所離退休人員社會(huì)保障問(wèn)題的政策，應(yīng)認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于“把改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)可承受的程度統(tǒng)一起來(lái)”的精神，承認(rèn)科研院所離退休人員的歷史貢獻(xiàn)；有利于和諧社會(huì)建設(shè)和解除轉(zhuǎn)制科研院所的管理壓力；體現(xiàn)黨和政府對(duì)科技工作者的關(guān)心。調(diào)整、完善轉(zhuǎn)制科研院所離退休人員社會(huì)保障政策的原則應(yīng)該是：尊重歷史、立足現(xiàn)實(shí)、面向未來(lái)、確保穩(wěn)定、減少遺留問(wèn)題、力求一勞永逸地解決問(wèn)題。

一、解決基本養(yǎng)老金待遇問(wèn)題的建議

(一)采用分段計(jì)算的“事業(yè)待遇+企業(yè)待遇”模式

即對(duì)事業(yè)工齡和企業(yè)工齡進(jìn)行分段計(jì)算，來(lái)確定退休待遇。此模式比較合理，但要解決費(fèi)用撥付問(wèn)題(即事業(yè)待遇與企業(yè)待遇差的經(jīng)費(fèi)來(lái)源問(wèn)題)。由于我國(guó)還沒(méi)有建立事業(yè)和企業(yè)統(tǒng)一的社保制度，由企業(yè)社?；饋?lái)承擔(dān)轉(zhuǎn)制科研院所離退休人員享受“事業(yè)單位工齡待遇”，資金不足。需要各級(jí)財(cái)政按管轄原則統(tǒng)一撥付，特別是對(duì)無(wú)事業(yè)費(fèi)撥付和差額事業(yè)費(fèi)撥付單位的離退休人員的退休待遇資金，應(yīng)該統(tǒng)一納入財(cái)政撥付范圍，并由地方社保機(jī)構(gòu)按屬地事業(yè)單位離退休費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支付養(yǎng)老金。采用此模式的不足之處是財(cái)政撥付的時(shí)限難以評(píng)價(jià)。

(二)按工齡分類(lèi)管理

即對(duì)轉(zhuǎn)制前具有30年及以上工齡或距法定退休年齡5年內(nèi)(含 5年)的員工，享受事業(yè)單位退休待遇；轉(zhuǎn)制前具有15年到29年工齡的員工，采取事業(yè)和企業(yè)分段計(jì)算；具有14年及以下工齡的員工實(shí)行企業(yè)基本養(yǎng)老金制度(由于我國(guó)科研院所上世紀(jì)80年代中期普遍實(shí)行合同制，到2000年科研院所轉(zhuǎn)制基本是15年左右)。

此模式解決了轉(zhuǎn)制后5年過(guò)渡期和過(guò)渡期后工齡長(zhǎng)人員的退休待遇問(wèn)題(我國(guó)絕大多數(shù)省市都制定了具有25～30年工齡的員工提前按事業(yè)單位退休的政策)，對(duì)調(diào)整和解決中央轉(zhuǎn)制科研院所離退休人員待遇問(wèn)題有一定作用，財(cái)政撥付的時(shí)限可以評(píng)價(jià)，但同樣存在采用分段計(jì)算模式的費(fèi)用撥付問(wèn)題。對(duì)新轉(zhuǎn)制科研院所退休人員可采取依據(jù)事業(yè)工作年限進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>

(三)對(duì)事業(yè)工作年限進(jìn)行補(bǔ)償

即對(duì)轉(zhuǎn)制科研院所離退休人員事業(yè)單位工齡進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償后進(jìn)入企業(yè)社保。退休后一律執(zhí)行企業(yè)社保待遇。

此模式操作簡(jiǎn)單，無(wú)遺留問(wèn)題，但由于我國(guó)轉(zhuǎn)制科研院所情況比較復(fù)雜，各個(gè)地區(qū)離退休人員待遇政策差異較大，很難進(jìn)行甄別補(bǔ)償。

此模式可作為新轉(zhuǎn)制科研院所解決同類(lèi)問(wèn)題的有效辦法。

二、解決醫(yī)保及房補(bǔ)等問(wèn)題的建議

享受事業(yè)單位退休的人員醫(yī)療待遇、住房補(bǔ)貼，參照轉(zhuǎn)制前有正常事業(yè)費(fèi)撥付單位的相關(guān)政策執(zhí)行，經(jīng)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政統(tǒng)一撥付。

對(duì)分段計(jì)算養(yǎng)老金待遇的員工，在國(guó)家醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革前，按事業(yè)單位的工齡進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政統(tǒng)一撥付；對(duì)中央轉(zhuǎn)制科研院所退休人員的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按屬地化同類(lèi)人員標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，由屬地醫(yī)保機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。

轉(zhuǎn)制科研院所的住房補(bǔ)貼，執(zhí)行同城市同類(lèi)人員住房補(bǔ)貼政策。費(fèi)用由各級(jí)財(cái)政統(tǒng)一撥付。

三、解決管理問(wèn)題的建議

(一)盡早實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理

轉(zhuǎn)制科研院所離退休人員日常管理和社會(huì)保障(退休金、養(yǎng)老金、醫(yī)療、房補(bǔ)等)要盡快實(shí)現(xiàn)屬地社會(huì)化管理。尚未實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理之前，委托原單位管理。

篇11

中圖分類(lèi)號(hào)：D924.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2012）03-0020-03

在自然情況下，出生人口性別比正常范圍為103―107（女=100）。自1982年全國(guó)第三次人口普查發(fā)現(xiàn)出生人口性別比開(kāi)始偏高以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)經(jīng)歷了近30年的出生人口性別比偏高且持續(xù)上升過(guò)程，特別是最近5年來(lái)，出生人口性別比一直維持在120以上（除2006年外），居高不下。目前，我國(guó)已成為世界上出生性別結(jié)構(gòu)失衡最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。出生人口性別比長(zhǎng)期持續(xù)偏高，不單純是嚴(yán)峻的人口問(wèn)題，更是重大的社會(huì)問(wèn)題，事關(guān)男女平等和計(jì)劃生育兩項(xiàng)基本國(guó)策的落實(shí)，對(duì)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)將產(chǎn)生直接和深刻的影響。

一、治理現(xiàn)狀

自上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)政府采取以嚴(yán)肅查處非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和非醫(yī)學(xué)需要的選擇性別的人工終止妊娠（即“兩非”）為核心內(nèi)容的公共治理政策，陸續(xù)出臺(tái)了一系列查處“兩非”的法律法規(guī)，包括嚴(yán)禁非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠手術(shù)，處方管理終止妊娠藥品和促排卵藥品，嚴(yán)禁溺棄、殘害女?huà)牒凸召u(mài)、綁架婦女兒童的犯罪活動(dòng)以及歧視、虐待生育女?huà)雼D女等違法行為。同時(shí)，在全國(guó)開(kāi)展婚育新風(fēng)進(jìn)萬(wàn)家活動(dòng)、幸福工程、春蕾計(jì)劃、利益導(dǎo)向和農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助等專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)和社會(huì)公益活動(dòng)。特別是2003年以來(lái)開(kāi)展的關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)，以人的全面發(fā)展為中心，以維護(hù)婦女和女孩的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)和參與權(quán)等基本權(quán)利和權(quán)益為目標(biāo)，通過(guò)建立行為約束機(jī)制、利益導(dǎo)向機(jī)制和制度創(chuàng)新機(jī)制，改善女孩生存環(huán)境，遏制出生人口性別比繼續(xù)升高，促使出生人口性別比逐漸趨于正常，促進(jìn)性別平等，構(gòu)建和諧社會(huì)，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供有利的人口環(huán)境。嚴(yán)格意義上，目前政府治理出生性別比偏高的對(duì)策可概括為兩個(gè)字:“疏”和“堵”?！笆琛敝饕笜?gòu)建新型的生育文化，“堵”主要是對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)運(yùn)用B超等儀器進(jìn)行非醫(yī)學(xué)需要的性別鑒定進(jìn)行監(jiān)督和管理。但總體上，無(wú)論“堵”還是“疏”，實(shí)質(zhì)上都是政府在唱“獨(dú)角戲”。當(dāng)前的治理現(xiàn)狀主要有如下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，運(yùn)動(dòng)式治理占主導(dǎo)。目前，運(yùn)動(dòng)式治理已經(jīng)成為政府治理出生性別比偏高常態(tài)化的路徑和策略。運(yùn)動(dòng)式治理具有間斷性、單一性和突擊性的特性，比如，集中打擊“兩非”行動(dòng)，往往有具體的時(shí)間限定，行動(dòng)的目標(biāo)僅僅是打擊“兩非”，而推進(jìn)社會(huì)性別平等則被認(rèn)為不是(也無(wú)法是)行動(dòng)需要考慮和解決的問(wèn)題。

第二，性別比升高治理問(wèn)題具有多樣性、復(fù)雜性、隨機(jī)性的特點(diǎn)。這使得政府的行為并非在所有的時(shí)候都能絕對(duì)無(wú)誤和有效，在某些情況下政府政策的失誤可能會(huì)加重出生人口性別比升高。事實(shí)上，實(shí)踐證明，不論是性別比升高治理目標(biāo)的擬定還是政策工具的選擇，政府都要受社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)條件和法律傳統(tǒng)的影響，這些因素都有可能干擾政府的選擇，使政府行為有悖性別比升高治理問(wèn)題的初衷。

第三，性別比升高治理問(wèn)題具有廣泛性和社會(huì)性。與傳統(tǒng)的人口問(wèn)題相比，出生人口性別比升高損害的是相當(dāng)?shù)赜蚍秶鷥?nèi)不特定的人，往往涉及廣泛的社會(huì)利益，公眾才是出生人口性別比升高問(wèn)題的直接受害者，所以，出生人口性別比升高問(wèn)題的解決必須依靠公眾的廣泛參與和大力支持，過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府的出生人口性別比升高管理權(quán)力而忽視公眾的參與，難以發(fā)揮公眾性別比升高治理問(wèn)題的積極性，不利于實(shí)現(xiàn)性別比升高治理問(wèn)題的目的。

二、社會(huì)總動(dòng)員的必要性和重要性

立足現(xiàn)實(shí)，綜合治理出生人口性別比問(wèn)題進(jìn)行社會(huì)總動(dòng)員十分必要。

1.社會(huì)總動(dòng)員有利于提高全社會(huì)出生人口性別比升高的危機(jī)意識(shí)。社會(huì)總動(dòng)員的發(fā)展有賴(lài)于公眾出生人口性別比升高意識(shí)，反過(guò)來(lái)，社會(huì)總動(dòng)員的完善又可以促進(jìn)公眾提高出生人口性別比升高的危機(jī)意識(shí)，兩者相輔相成，互相促進(jìn)。公眾出生人口性別比危機(jī)意識(shí)的提高使公眾不斷地反思自己的行為，這對(duì)國(guó)家治理出生人口性別比升高問(wèn)題有著重大影響。危機(jī)意識(shí)使公眾樂(lè)于參與治理出生人口性別比的實(shí)踐，為社會(huì)總動(dòng)員提供了群眾基礎(chǔ)。同時(shí)，社會(huì)總動(dòng)員的發(fā)展在一定程度上又促進(jìn)了危機(jī)意識(shí)的提高。人們最初對(duì)出生人口性別比升高問(wèn)題的關(guān)注是自發(fā)的，隨著出生人口性別比升高危機(jī)意識(shí)的提高，公眾對(duì)出生人口性別比升高問(wèn)題的關(guān)注才變?yōu)橹鲃?dòng)的、自覺(jué)的。為公眾創(chuàng)造參與性別比升高治理問(wèn)題的機(jī)會(huì)，使公眾了解出生人口性別比升高狀況，自覺(jué)規(guī)范自己和他人的生育行為，可以使公眾對(duì)出生人口性別比升高由本能的、自發(fā)的關(guān)注轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)、自覺(jué)的參與，有助于形成人人積極參與性別比升高治理問(wèn)題的良好局面。因?yàn)?，政策是公眾意志的體現(xiàn)，公眾出生人口性別比升高的危機(jī)意識(shí)引導(dǎo)著政府的政策，而且，公眾的出生人口性別比升高危機(jī)意識(shí)直接影響到治理出生人口性別比升高政策的實(shí)施效果。出生人口性別比升高最終損害的是公眾自己的利益，參與性別比升高治理是每一個(gè)人不可推卸的義務(wù)和責(zé)任，只有認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，治理出生人口性別比升高才能變成每個(gè)人的自覺(jué)行動(dòng)，性別比升高治理政策的實(shí)施才能順利；反之，如果人們的出生人口性別比升高意識(shí)淡薄，治理出生人口性別比升高的政策就很難實(shí)施。所以，每一項(xiàng)治理政策的制定和實(shí)施都離不開(kāi)公眾危機(jī)意識(shí)的增強(qiáng)。

2.社會(huì)總動(dòng)員有利于治理出生人口性別比升高法律法規(guī)的進(jìn)一步完善。治理出生人口性別比升高法律在制定過(guò)程中會(huì)受到各種因素的制約，這就使得這一法律極易存在缺陷，且在實(shí)施過(guò)程中逐漸暴露。社會(huì)總動(dòng)員不僅應(yīng)貫穿于實(shí)施過(guò)程，而且應(yīng)貫穿于治理出生人口性別比升高法律法規(guī)的立法過(guò)程。這樣，不僅能夠監(jiān)督和促進(jìn)這一法律的正常有效實(shí)施，而且也可以促進(jìn)其日臻完善。此外，治理出生人口性別比升高是一項(xiàng)需要公眾普遍參與的社會(huì)活動(dòng)。對(duì)出生人口性別比升高的治理僅靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，社會(huì)總動(dòng)員治理出生人口性別比升高也應(yīng)成為其中的重要組成部分。缺少了公眾的參與，這個(gè)體系就是不健全的。有了強(qiáng)大的社會(huì)總動(dòng)員無(wú)疑會(huì)增強(qiáng)治理出生人口性別比升高的力度，強(qiáng)化執(zhí)法的效果。

3. 社會(huì)總動(dòng)員有利于提高性別比升高治理活動(dòng)的效率。生育過(guò)程中的出生性別選擇問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)是治理出生人口性別比升高問(wèn)題的重要一步，同時(shí)又是極為關(guān)鍵的一步。但是對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，在繁雜的社會(huì)事務(wù)中發(fā)現(xiàn)出生性別選擇行為并非易事。其中，難度最大的莫過(guò)于難以獲得及時(shí)、有效的信息:一方面，政府主管部門(mén)在大多數(shù)情況下只能獲得數(shù)量有限的信息；另一方面，政府部門(mén)獲得的信息在傳遞過(guò)程中，極有可能會(huì)因?yàn)楦鞣N的主客觀原因而改變。而社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理問(wèn)題可以改變這種情況。公眾遍布于社會(huì)各個(gè)層面和各個(gè)領(lǐng)域，最了解自己周?chē)母鞣N生育情況，因而，公眾傳達(dá)的信息最全面、最真實(shí)。而且，社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理過(guò)程可以直接與政府等其他決策主體交流，提供真實(shí)有效的信息，有利于提高性別比升高治理決策的效率和科學(xué)性。

4.社會(huì)總動(dòng)員可以促進(jìn)性別比升高治理決策的執(zhí)行。性別比升高治理政策的順利推行要以公眾的普遍接受和認(rèn)同為基礎(chǔ)，社會(huì)總動(dòng)員決策過(guò)程對(duì)于提高性別比升高治理決策的群眾基礎(chǔ)有重要的作用。一方面，社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理決策擴(kuò)大了決策者的范圍，增強(qiáng)了性別比升高治理決策的利益整合功能，因此，由公眾作為一方?jīng)Q策主體最能反映大多數(shù)人的意志，能更好地協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，從而增強(qiáng)公眾對(duì)性別比升高治理決策的認(rèn)同感；另一方面，在性別比升高治理決策中讓公眾參與進(jìn)來(lái)，讓他們有充分的自由發(fā)表自己意見(jiàn)和見(jiàn)解，可以使公眾認(rèn)識(shí)到自己在性別比升高治理中的地位和作用，有助于提高公眾的人口計(jì)生意識(shí)和積極性；同時(shí)，通過(guò)這種參與方式取得的成果公眾也將更容易接受并更加珍惜?？梢?jiàn)，社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理決策過(guò)程，可以使公眾更加容易地接受和認(rèn)同性別比升高治理決策，這種認(rèn)同和接受會(huì)增進(jìn)公眾對(duì)政府的信任感，以積極的態(tài)度推動(dòng)性別比升高治理決策的執(zhí)行，減少政府推進(jìn)性別比升高治理決策的成本，大大提高決策的執(zhí)行效力。

三、現(xiàn)有社會(huì)總動(dòng)員的不足

現(xiàn)階段，我國(guó)性別比升高治理中的社會(huì)總動(dòng)員存在著許多不完善的地方，其問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面:

1.現(xiàn)有的一些關(guān)于社會(huì)總動(dòng)員的規(guī)定，較為原則和抽象。現(xiàn)有的各級(jí)人口計(jì)生部門(mén)關(guān)于社會(huì)總動(dòng)員出生人口性別比治理的規(guī)定，較為原則和抽象。社會(huì)總動(dòng)員的途徑、形式和程序不明確，缺乏可操作性。如全國(guó)性的倡導(dǎo)性文件――《關(guān)愛(ài)女孩活動(dòng)倡議書(shū)》中規(guī)定，性別比升高治理當(dāng)有公眾的參與，但對(duì)通過(guò)什么樣的途徑推動(dòng)公眾進(jìn)行參與未作規(guī)定；規(guī)定有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾可以以適當(dāng)方式參與性別比升高治理，但對(duì)“適當(dāng)方式”也沒(méi)有明確的規(guī)定。

2.社會(huì)總動(dòng)員沒(méi)有形成廣泛持續(xù)的規(guī)模。除了少數(shù)活動(dòng)(如關(guān)愛(ài)女孩活動(dòng))，當(dāng)前社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理還沒(méi)有恰當(dāng)?shù)男问胶瓦m當(dāng)?shù)那?，社?huì)總動(dòng)員沒(méi)有形成廣泛、持續(xù)的規(guī)模，沒(méi)有產(chǎn)生持久的效應(yīng)。雖然一些文件中規(guī)定公眾可以通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)和新聞媒體來(lái)參與性別比升高治理，但對(duì)于參與的途徑和方式?jīng)]有作具體規(guī)定，所以導(dǎo)致社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理事務(wù)沒(méi)有形成廣泛和持續(xù)的規(guī)模。

3.社會(huì)總動(dòng)員的范圍較窄。一般來(lái)說(shuō)，廣義上的“公眾”是指社會(huì)的所有成員，包括政府、企業(yè)、組織、公民等。但在“社會(huì)總動(dòng)員”中，“公眾”指的是與政府相對(duì)的其他社會(huì)成員，主要包括公民和人口計(jì)生組織。隨著社會(huì)的發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識(shí)到治理出生人口性別比升高不僅需要發(fā)揮政府的作用，而且需要發(fā)揮公眾的作用。社會(huì)總動(dòng)員的范圍是指在性別比升高治理問(wèn)題中，公眾可以在哪些領(lǐng)域加以參與。社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理問(wèn)題的能力和國(guó)家允許社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理問(wèn)題的程度是決定社會(huì)總動(dòng)員的重要因素。我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理問(wèn)題中一個(gè)重要的缺點(diǎn)就是社會(huì)總動(dòng)員的范圍較窄。

4.缺少性別比升高治理知情機(jī)制。獲取出生人口性別比升高信息是社會(huì)總動(dòng)員的前提，但是我國(guó)的出生人口性別比升高知情機(jī)制尚未建立。就知情權(quán)而言，我國(guó)性別比升高治理雖然初步確定了社會(huì)總動(dòng)員的原則，但是在信息公開(kāi)問(wèn)題上的規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。公眾對(duì)性別比升高治理信息的內(nèi)容了解不深，在參加各種活動(dòng)時(shí)就很難做出合理的判斷、提出合理的建議。

四、促進(jìn)社會(huì)總動(dòng)員的方略

明確了社會(huì)總動(dòng)員的重要作用和存在問(wèn)題后，需要考慮的就是公眾應(yīng)該通過(guò)什么樣的方式參與決策。筆者認(rèn)為，社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理決策不以提出具體的政策、規(guī)劃和法律的制定、執(zhí)行方案為手段，也不以設(shè)計(jì)具體的項(xiàng)目方案為己任，公眾擁有的是否決權(quán)，未經(jīng)公眾同意的性別比升高治理政策、規(guī)劃、法律不得通過(guò)，未經(jīng)公眾同意的項(xiàng)目不得開(kāi)展。這是由公眾的社會(huì)地位所決定的。公眾不是法定的立法主體，不擁有制定法律法規(guī)的專(zhuān)門(mén)知識(shí)，不能制定具體的法律條文；公眾更不是設(shè)計(jì)專(zhuān)家，不能承擔(dān)設(shè)計(jì)和規(guī)劃項(xiàng)目的重任。公眾應(yīng)對(duì)政府已經(jīng)提出的決策方案加以分析和調(diào)查，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)和調(diào)查會(huì)等形式行使自己（下轉(zhuǎn)第33頁(yè)）（上接第21頁(yè)）參與決策的權(quán)利，從而在源頭上更好地參與性別比升高治理。

1.保障公眾充分知情。使性別比升高治理政策的制定過(guò)程得到公眾廣泛參與，就得激發(fā)公眾的參與興趣和熱情；要調(diào)動(dòng)社會(huì)總動(dòng)員的興趣和熱情，當(dāng)然離不開(kāi)公眾的充分知情和理解；要使公眾知情并且積極參與，就得做好宣傳與動(dòng)員工作。公開(kāi)透明是基本原則，政府所要做的是把信息準(zhǔn)確地傳遞給公眾，采用的主要手段有公告、出版物、電視廣告、宣傳手冊(cè)、網(wǎng)站等。在向公眾宣傳中不能忽略使用民眾容易理解的語(yǔ)言，社會(huì)總動(dòng)員不是專(zhuān)家論證，宣傳和介紹的語(yǔ)言要通俗易懂，把專(zhuān)業(yè)性的問(wèn)題變成普通民眾能夠理解的大眾語(yǔ)言。

2.鼓勵(lì)自由發(fā)表意見(jiàn)。社會(huì)總動(dòng)員的形式很多，名稱(chēng)各異，各式各樣的公眾咨詢(xún)、民意調(diào)查、公眾聽(tīng)證、立法聽(tīng)證、圓桌會(huì)議、民意調(diào)查、公共對(duì)話、政策論壇、網(wǎng)上參與等手段，具體采取哪一種方式，完全根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，不拘一格，關(guān)鍵是能引起公眾的參與興趣、方便公眾廣泛參與、利于公眾暢所欲言地表達(dá)自己的看法。

3.發(fā)揮非政府組織和利益集團(tuán)的作用。非政府組織由于其無(wú)黨派性和中立性，在動(dòng)員和吸引社會(huì)總動(dòng)員方面有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。利益集團(tuán)在參與的代表性方面也有它的特點(diǎn)，它們往往代表或聯(lián)系著龐大的社會(huì)群體，有較強(qiáng)的組織動(dòng)員能力，在政府政策的形成中，作為利益相關(guān)方，參與更加積極、更加活躍。

4.重視公眾意見(jiàn)。重視并積極吸納公眾的意見(jiàn)，才能持續(xù)提高社會(huì)總動(dòng)員的興趣；如果把社會(huì)總動(dòng)員僅僅當(dāng)作一種形式或裝飾，那將會(huì)傷害社會(huì)總動(dòng)員的熱情，并最終傷害到民主制度本身。良好的社會(huì)總動(dòng)員原則還包括專(zhuān)心傾聽(tīng)，將有形結(jié)果告知參與者，進(jìn)行評(píng)估。將有形結(jié)果告知參與者，就是對(duì)參與者和民眾要有一個(gè)交代，有一定的反饋。評(píng)估就是衡量和檢查是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)想的政策目標(biāo)，是否出現(xiàn)了意外的后果以及過(guò)程本身是否有效，目的是根據(jù)需要微調(diào)或重新制定政策，參與的結(jié)果得對(duì)政策產(chǎn)生作用。

總之，完善治理我國(guó)出生人口性別比中的社會(huì)總動(dòng)員，大力發(fā)揮社會(huì)總動(dòng)員的作用，是我國(guó)治理出生人口性別比升高的重要手段。為了促進(jìn)治理我國(guó)出生人口性別比升高，充分認(rèn)識(shí)社會(huì)總動(dòng)員的重要作用并在實(shí)踐中促進(jìn)社會(huì)總動(dòng)員的發(fā)展迫在眉睫，完善我國(guó)的社會(huì)總動(dòng)員必然會(huì)為治理出生人口性別比升高帶來(lái)新的活力，推動(dòng)我國(guó)性別比升高問(wèn)題治理。

參考文獻(xiàn)：

[1]穆光宗.出生人口性別比問(wèn)題治理研究[J].中國(guó)人口科學(xué)，2007，（3）.