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時間：2023-06-30 09:27:46
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《條例（草案）》說明中提到，現(xiàn)行《北京市辦法》（簡稱《實施辦法》），自2001年實施以來，為本市大氣污染防治提供了重要法律支持。本市在經(jīng)濟社會快速發(fā)展、人口數(shù)量快速增長的情況下，主要污染物年均濃度不斷下降，空氣質(zhì)量得到持續(xù)改善。
但居高不下的大氣污染物排放總量及不利的地理氣象條件、周邊地區(qū)區(qū)域傳輸?shù)?，使本市大氣污染防治形勢依然嚴峻，特別是2013年國家實施了新的空氣質(zhì)量標準，提出了更嚴格的要求。與新標準相比，本市有5項污染物超過標準，其中PM2.5超標一倍多，與國家首都、宜居城市的地位存在很大差距。采取更加嚴格的大氣污染防治措施，已成各界共識。特別是今年，國務(wù)院常務(wù)會議制定了《大氣污染防治行動計劃》（“國十條”），進一步加大治理力度。為全面落實國務(wù)院要求，本市也及時制定了《北京市2013年—2017年清潔空氣行動計劃》，采取更加嚴格的措施，以更大力度推動大氣治理工作。
《條例（草案）》說明中指出，目前，本市大氣污染防治工作進入了以治理PM2.5為重點的新階段，在人口和機動車數(shù)量持續(xù)高位增長、工地開復工面積不斷擴大的情況下，大氣污染治理難度不斷增加，并已成制約本市經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。現(xiàn)行《實施辦法》的相關(guān)制度措施卻難以滿足新階段大氣污染防治工作的實際需要：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整尚未與大氣污染防治有效結(jié)合、機動車污染防治制度滯后等。因此，迫切需要通過立法完善上述制度。
另一方面，《實施辦法》所依據(jù)的《大氣污染防治法》正在修訂中，短期內(nèi)不能出臺，且國家法針對的是全國情況。鑒于此，本市迫切需要根據(jù)實際情況，制定相對獨立的地方大氣污染防治立法，解決大氣污染防治中具有地方特色的問題。所以，有必要制定新的地方法規(guī)《北京市大氣污染防治條例》，替代現(xiàn)行的《北京市實施辦法》。
立法的主要思路
《條例（草案）》說明中指出，要著重構(gòu)建政府主導、排污單位具體實施、社會共同參與的大氣污染防治體系，在制度構(gòu)建上，以改善空氣質(zhì)量為目標，以實施大氣污染物排放總量減排為主線，以控制PM2.5污染為重點，將大氣污染防治同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有機結(jié)合，由注重末端治理向注重源頭治理轉(zhuǎn)變，由濃度控制為主向濃度與總量控制并重轉(zhuǎn)變，由注重企業(yè)治理向企業(yè)治理與區(qū)域、行業(yè)治理并重轉(zhuǎn)變。特別是近期“國十條”的出臺，及《北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃》的制定，涉及許多新的政策措施。在立法條款的設(shè)計上，《條例（草案）》充分考慮了與國家相關(guān)政策措施的對接，力求使本市的大氣條例更具操作性，為大氣環(huán)境治理提供有力的法律支持。
此次立法過程中，《條例（草案） 》著重從可操作性上把握以下四個方面：一是把握大氣污染的形成原因、對應(yīng)措施、治理目標的關(guān)系；二是理清大氣污染防治方面政府、企業(yè)、民眾、第三方機構(gòu)之間的法律關(guān)系：三是注意對相關(guān)制度進行綜合考量，爭取做到目標科學、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容適當、效果可控；四是理清社會關(guān)系和技術(shù)手段的關(guān)系，通過規(guī)范社會關(guān)系，促進技術(shù)手段的進步和使用。
立法的重點和亮點
《條例（草案）》共八章96條，主要內(nèi)容包括：
一是明確大氣污染防治責任。構(gòu)建大氣污染防治責任體系，明確了政府、企業(yè)、社會主體相互關(guān)系。政府負總責，制定環(huán)境質(zhì)量和污染減排的目標、政策和標準，明確不同部門的管理職責，對企業(yè)行為進行監(jiān)管。企業(yè)和社會主體承擔減排主體責任，負有減排義務(wù)，采取各種污染減排措施，落實減排任務(wù)。社會主體有義務(wù)保護大氣環(huán)境，遵守法律法規(guī)的規(guī)定，自覺踐行綠色生產(chǎn)、生活方式，減少向大氣排放污染物。
二是實施主要污染物總量控制制度?！稐l例（草案）》明確提出對主要污染物實行總量控制，并規(guī)定了總量控制的主要制度和措施。一是確定總量控制的基本內(nèi)容和原則。對主要大氣污染物排放和機動車數(shù)量實施總量控制。二是核定企業(yè)排放總量，實施排污許可證制度。三是明確總量指標來源渠道，確定排污交易制度。規(guī)定已建成項目通過環(huán)保部門核定取得，新建項目可通過市場購買或企業(yè)自身減排取得。四是實施建設(shè)項目總量控制前置審批制度。規(guī)定新建項目的總量指標取得辦法由環(huán)保部門制定，改建、擴建項目的總量指標必須在環(huán)評審批前取得。同時規(guī)定環(huán)保部門審批環(huán)評文件時，必須遵循減量替代原則，即企業(yè)取得的指標量大于實際排放量。五是實施區(qū)域限批制度。對未完成總量控制任務(wù)的區(qū)域和行業(yè)暫停審批建設(shè)項目環(huán)評文件及其他相關(guān)文件。
三是針對不同污染物來源，設(shè)定相對應(yīng)的控制措施。針對固定污染源的特點，規(guī)定能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化工業(yè)布局。一是工業(yè)企業(yè)集中治理?！稐l例（草案）》規(guī)定，新建工業(yè)項目應(yīng)按照規(guī)劃進入相應(yīng)的工業(yè)園區(qū)。二是控制燃煤總量，消減燃煤總量。繼續(xù)規(guī)定對燃煤實行總量控制，通過劃定和嚴格管理禁止使用燃煤區(qū)，調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)等手段控制燃煤增量，減少現(xiàn)有燃煤存量。三是逐步淘汰高污染企業(yè)。規(guī)定制定高污染行業(yè)調(diào)整、工藝和設(shè)備淘汰名錄時，應(yīng)綜合考慮城市功能定位和本市大氣環(huán)境質(zhì)量狀況。
針對揮發(fā)性有機物污染特征，加強對使用行為的監(jiān)管。一是規(guī)定產(chǎn)生含揮發(fā)性有機物廢氣的生產(chǎn)和服務(wù)活動，應(yīng)在密閉空間或設(shè)備中進行。二是對石化和加油站等企業(yè)和單位，要求采取措施防止泄露和揮發(fā)。三是著重強調(diào)了含揮發(fā)性有機物的原輔材料的使用情況的記錄。
針對機動車和非道路移動機械的特點，實行從生產(chǎn)到報廢全過程監(jiān)管。一是把好新車準入關(guān)，明確汽車生產(chǎn)廠商對新車的質(zhì)量保證責任。規(guī)定了汽車生產(chǎn)廠家在本市銷售的機動車應(yīng)當符合新車準入的環(huán)境保護標準，并保證在規(guī)定的耐久性期限內(nèi)穩(wěn)定達標，對不能達標的，取消其在本市的銷售資格。二是確保在用車達標排放，規(guī)范定期檢測等行為。明確了機動車檢測機構(gòu)、機動車所有者和使用者在定期檢測中應(yīng)承擔的義務(wù)、遵守的規(guī)范。三是減少高排放車輛，淘汰老舊機動車。規(guī)定對超標排放、不符合在用車強制性規(guī)定的車輛，應(yīng)當依法強制報廢。四是增加非道路移動機械排放污染防治規(guī)定。規(guī)定了在本市使用非道路移動機械的污染控制制度。
針對揚塵污染特征，實施行為控制。一是明確揚塵控制范圍，將房屋建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施、河道整治及建筑拆除等施工工程、物料運輸?shù)然顒泳{入控制范圍。二是細化污染控制措施，按照來源，分別明確了各類產(chǎn)生揚塵的活動應(yīng)當采取的措施。三是明確建設(shè)單位在防治揚塵污染中的責任，要求建設(shè)單位應(yīng)當將防治揚塵污染的費用列入工程造價，并在工程承發(fā)包合同中明確施工單位防治揚塵污染的責任。
四是完善監(jiān)測技術(shù)體系。環(huán)保部門負責統(tǒng)一監(jiān)測、大氣環(huán)境質(zhì)量狀況。排污企業(yè)必須自行監(jiān)測，排放量大的企業(yè)還必須安裝在線監(jiān)測并自行污染物監(jiān)測信息。環(huán)保部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)進行監(jiān)測，并公開監(jiān)督監(jiān)測的數(shù)據(jù)信息。
《條例（草案）》分三種情況分別加大處罰力度；一是針對現(xiàn)行規(guī)定罰款額度過低的問題，對上位法沒有規(guī)定的行為，提高了罰款額度，最高可罰50萬。二是對需要立即停止排污的，規(guī)定了查封排污設(shè)施的措施。三是對屢犯不改的情形，規(guī)定了加倍處罰制度。
《條例（草案）》說明中說，《條例（草案）》與現(xiàn)行實施辦法相比，理念有所轉(zhuǎn)變，制度有所創(chuàng)新，更加符合本市新階段大氣污染防治的實際需要：一是針對大氣污染物排放總量居高不下的現(xiàn)狀，設(shè)置總量控制專章，明確了對機動車數(shù)量和燃煤總量進行控制。二是針對顆粒物污染突出的實際，細化機動車污染防治規(guī)定，增加防治揮發(fā)性有機物污染、非道路移動機械污染的防治內(nèi)容，專章設(shè)置“污染物揚塵污染”。三是針對違法成本普遍偏低的現(xiàn)實情況，加大處罰力度，提高處罰額度，增加加倍處罰、查封等措施。
市人大常委會提出
十方面意見和建議
市人大常委會審議認為，《條例（草案）》以改善空氣質(zhì)量為目標，以實施大氣污染物排放總量減排為主線，將大氣污染防治同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有機結(jié)合，由注重末端治理向注重源頭治理轉(zhuǎn)變，重點規(guī)定了主要污染物總量控制制度、排污許可制度，并針對燃煤、揮發(fā)性有機物、機動車、工地揚塵等不同污染源，設(shè)定了相應(yīng)控制措施。《條例（草案）》基本成熟，突出了首都特色，具有較強的針對性和可操作性。同時，市人大常委會提出了以下修改意見和建議：
一是關(guān)于基本原則。市人大常委會認為，首都經(jīng)濟和社會發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價，必須兩者兼顧，如不能兼顧，應(yīng)明確環(huán)境保護優(yōu)先的發(fā)展原則。此外，部分專家提出，應(yīng)當增加“污染者擔責”和“公眾參與”的原則。在防治方法上，應(yīng)對污染物排放實施從源頭到末端全過程控制。
二是關(guān)于政府職責。市人大常委會認為，加大政府財政投入力度，是大氣污染防治工作的重要保障。本市大氣污染防治設(shè)施建設(shè)和升級改造、老舊機動車淘汰等，均需要市和區(qū)縣人民政府加大財政投入，發(fā)揮財政資金的引導作用，應(yīng)當在法規(guī)中增加保障財政投入的內(nèi)容。
三是關(guān)于環(huán)境影響評價。市人大常委會認為，為使環(huán)評制度在大氣污染防治工作中切實發(fā)揮作用，確保建設(shè)項目符合本市大氣環(huán)境要求，應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的規(guī)定，明確環(huán)境影響評價作為其他行政許可前置條件的法律地位，增強其制度剛性。
四是關(guān)于重污染天氣應(yīng)急措施。市人大常委會認為，為了保護居民身體健康，應(yīng)對重污染天氣帶來的不利影響，本市應(yīng)加強重污染天氣監(jiān)測預警體系建設(shè)，制定應(yīng)急預案，增加土石方作業(yè)和露天停工等重污染天氣應(yīng)對措施，完善應(yīng)急預警和應(yīng)急管理相關(guān)內(nèi)容。
五是關(guān)于總量控制。市人大常委會認為，要對主要污染物排放實施總量控制，是本市實現(xiàn)大氣污染物總量減排、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要手段，應(yīng)對相關(guān)內(nèi)容予以完善，增強可操作性。在調(diào)研中，部分專家學者提出，應(yīng)明確實施總量控制的主要污染物種類。有專家學者還提出，總量控制制度作為本市大氣污染防治基本制度，其具體目標、要求和排放總量指標取得途徑，應(yīng)向社會公開，并應(yīng)明確逐年減少排放總量的要求。
六是關(guān)于防治固定源產(chǎn)生的大氣污染。建立高污染燃料禁燃區(qū)制度是本市調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、減少燃煤總量的重要措施。市人大常委會認為，《北京市清潔空氣行動計劃（2011-2015年）大氣污染控制措施》等規(guī)定中行之有效的管理措施，可通過法規(guī)予以進一步規(guī)范和固化。《條例（草案）》規(guī)定了本市綜合考慮城市功能定位和大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，對高污染行業(yè)進行調(diào)整。市政府相關(guān)部門建議，調(diào)整的高污染行業(yè)范圍應(yīng)與國務(wù)院有關(guān)文件相協(xié)調(diào)，增加禁止新增煉焦和有色金屬冶煉項目的規(guī)定。市人大常委會認為，對產(chǎn)生揮發(fā)性有機物污染大氣環(huán)境的原料和產(chǎn)品進行源頭控制，可降低末端監(jiān)管的成本，有利于促進企業(yè)達標排放，應(yīng)充實揮發(fā)性有機物產(chǎn)品標準的相關(guān)內(nèi)容。
七是關(guān)于防治機動車排放污染。調(diào)研中有市政府相關(guān)部門和專家提出，《條例（草案）》規(guī)定的機動車數(shù)量調(diào)控政策，應(yīng)當單列一條。同時，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，本市目前仍有1.9萬輛在用高排放黃標車。據(jù)測算，每輛黃標車的排放量相當于14輛達到國IV排放標準機動車的排污總和。市人大常委會認為，為落實國務(wù)院統(tǒng)一部署，應(yīng)在條例中明確本市將限制高排放機動車上路行駛的規(guī)定。
關(guān)鍵詞 區(qū)域性大氣污染；大氣污染防治；聯(lián)防聯(lián)控；總量控制；立法
我國建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制的必要性分析
現(xiàn)階段我國工業(yè)化正處于高速發(fā)展期，但仍以化石燃料的燃燒作為工業(yè)化發(fā)展的支撐，這樣的能源結(jié)構(gòu)導致我國工業(yè)的發(fā)展以污染物的大量排放為代價。大氣污染已經(jīng)日漸成為制約我國經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。單純的經(jīng)濟發(fā)展無法滿足社會大眾對美好生活的向往，人民群眾在物質(zhì)生活得到極大滿足的同時，日益憧憬美好環(huán)境帶來的愉悅感覺。因此治理環(huán)境問題，尤其是大氣污染問題，成為了促進經(jīng)濟和社會協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵手段。
大氣污染和其他污染不同，呈現(xiàn)出跨區(qū)域的特征，要有效治理區(qū)域性大氣污染，必須先準確把握區(qū)域性大氣污染的產(chǎn)生原因。
首先，大氣具有極強的流動性，這導致了大氣污染具有快速蔓延性、污染綜合性和影響區(qū)域性等特點。因此，時刻處于流動中的大氣使得污染物不可能只徘徊停留在污染排放源周圍。隨著空氣流動速度的加快，大氣污染會以極快的速度遍及周邊各地區(qū)，因此大氣污染會造成巨大的負外部性。其次，由于大氣污染在某一區(qū)域內(nèi)會產(chǎn)生極大的負外部性，同時又難以確定污染來源，區(qū)域內(nèi)的各個主體很可能既是污染排放者又是污染受害者，此時很可能會產(chǎn)生“搭便車”的現(xiàn)象，導致各主體只污染不治理。從而產(chǎn)生大氣污染領(lǐng)域內(nèi)的“公地悲劇”。因此，大氣污染的治理需要打破局部治理的牢籠，建立區(qū)域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控機制。美國、歐盟建立聯(lián)防聯(lián)控機制的經(jīng)驗
美國大氣污染區(qū)域管理機制
為了應(yīng)對日益嚴重的大氣污染問題，美國采取了各種方式進行治理。通過幾十年的努力，已經(jīng)取得了良好的成效，主要采取了以下措施：
第一，成立專門環(huán)保機構(gòu)。在污染治理過程中，為了協(xié)調(diào)“聯(lián)邦統(tǒng)一領(lǐng)導”和“地方自主性”之間的關(guān)系。1970年，美國國會建立了美國環(huán)保署，同時為促進聯(lián)邦環(huán)保署各項職能得到有效實施，又按照地理與社會經(jīng)濟區(qū)域為標準，劃分設(shè)立了10個區(qū)域辦公室。由于這些區(qū)域辦公室對本區(qū)域問題有更充分的了解，因此他們在國家宏觀政策制定的過程中能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用。同時，這些區(qū)域辦公室還能充分發(fā)揮自身的靈活性，積極與各州開展多方面的合作，不僅能夠在實踐中總結(jié)經(jīng)驗還能培養(yǎng)出大量具有專業(yè)能力的技術(shù)人員。
第二，設(shè)立大氣質(zhì)量控制區(qū)域。1970年《清潔大氣法》規(guī)定：如果環(huán)保署署長認為某州際地區(qū)有必要或適合達到并保持環(huán)境大氣質(zhì)量標準，在與相關(guān)政府和地方政府機構(gòu)協(xié)商后，應(yīng)把該地區(qū)制定為大氣質(zhì)量控制區(qū)域。由于缺乏大氣質(zhì)量管理方面的經(jīng)驗，并且相關(guān)的科學技術(shù)尚不成熟，1990年之前環(huán)保署從來沒有使用過該條款。但是人們逐漸發(fā)現(xiàn)，大氣污染的治理有賴于各項區(qū)域機制的設(shè)立。以臭氧為例，1990年，美國國會修改了《清潔大氣法》，新法不僅加強了環(huán)保署建立控制區(qū)域的權(quán)力，還通過立法建立了一個臭氧傳輸區(qū)域(Ozone Transport Region，OTR)，該區(qū)域由12個州、環(huán)保署和哥倫比亞特區(qū)組成，1995年至1997年，另外有38個州和相關(guān)利益方自愿加入。該區(qū)域機制促使環(huán)保署制定并實施了氮氧化物州實施計劃呼吁的區(qū)域監(jiān)管措施。截至1990年，該監(jiān)管措施效果顯著，美國東部發(fā)電廠氮氧化物的排放減少了近70%。
第三，州際合作，成立區(qū)域防控協(xié)會。在美國環(huán)保署利用區(qū)域辦公室發(fā)揮區(qū)域制度的同時，州政府也主動加入到了區(qū)域治理的行列之中。各州出于提高大氣質(zhì)量的目的，按照環(huán)保署劃分的10個區(qū)域，組成了區(qū)域計劃組織，并成立了區(qū)域協(xié)會。這些區(qū)域計劃組織在加強各州之間的交流合作、促進大氣質(zhì)量管理、評估污染、開展培訓、提出政策建議方面起到了巨大的作用。例如，美國東南部八州成立了一個區(qū)域計劃組織，該組織重點關(guān)注大煙山國家公園的大氣能見度問題，并就該共同關(guān)心的問題開展廣泛的合作與交流。另外，東北8州組成了東北部各州協(xié)調(diào)大氣利用管理組織，該組織在大氣質(zhì)量相關(guān)的政策研究中起到了主導作用。
第四，制定州際排放總量控制制度與配額交易制度。在治理氮氧化物和二氧化硫中，有些州成功控制了州內(nèi)的污染排放，但是由于大氣污染具有極強的流動性，來自外州的污染依然影響本州的達標情況。為解決該問題，環(huán)保署實施了《清潔大氣州際規(guī)則》(2005)，該規(guī)則規(guī)定了以州為單位的排放總量控制制度與交易措施。在該項制度之下，環(huán)保署對排放源做出總量控制的規(guī)定，而保留了各州自行制定具體減排措施的權(quán)力。
污染總量控制目標的制定由環(huán)保署在考慮各控制技術(shù)減排能力和成本的基礎(chǔ)上做出。此后，環(huán)保署將配額分配給區(qū)域內(nèi)的各個州，根據(jù)《清潔大氣州際規(guī)則>的要求，從2010年起，每排放1噸二氧化硫需要支付兩個配額；從2015年起，每排放1噸二氧化硫需要支付2. 68個配額，同時未使用的配額可以儲存起來或者進行自由交易。
歐盟大氣污染區(qū)域防控機制
歐盟通過區(qū)域機制治理環(huán)境問題的歷史不如美國長，同時由于歐盟缺乏強大的主權(quán)對區(qū)域進行管理，因此歐盟的區(qū)域機制缺乏一整套成熟的區(qū)域辦公室體系。但是歐盟的大氣污染區(qū)域機制仍然有值得借鑒的地方。
第一，通過了《控制長距離越境空氣污染公約》。1979年，歐盟數(shù)個成員國簽訂了《控制長距離越境空氣污染公約》，該公約于1987年生效，旨在減少二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物和臭氧的排放，為成員國政府之間的合作提供一個正式的框架。根據(jù)該公約，各成員國負責制定并實施相關(guān)政策和戰(zhàn)略，例如建立大氣質(zhì)量管理體系。同時各成員國之間還應(yīng)該在主要污染物的減排研發(fā)，污染物排放速率、濃度的檢測與測量，關(guān)鍵信息的分享，技術(shù)人員的培訓等方面開展積極的交流合作。事實證明，該公約成為了歐盟實施區(qū)域大氣污染防治的重要手段，在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制中發(fā)揮了重要作用。
第二，制定各項歐盟指令。歐盟推動區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的另外一個手段就是制定包括條例、指令、決定在內(nèi)的各項法規(guī)。這些立法主要包括： 《環(huán)境空氣質(zhì)量評估和管理指令》、 《歐洲環(huán)境空氣質(zhì)量和更加清潔空氣指令》、 《環(huán)境行動總體規(guī)劃》等。其中，2008年歐盟通過了《歐洲委員會關(guān)于大氣環(huán)境質(zhì)量與歐洲清潔大氣的指令》，旨在采用分區(qū)域的方式管理大氣質(zhì)量。該指令第25條規(guī)定了成員國應(yīng)當通過制定聯(lián)合或者協(xié)調(diào)性的大氣質(zhì)量計劃開展合作。同時該指令還授權(quán)歐洲委員會在區(qū)域一級采取更多行動。
從事實看來，歐盟通過眾多法律規(guī)范，搭建起了一個結(jié)構(gòu)合理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的大氣污染防治法律體系。推動了大氣污染的區(qū)域機制建設(shè)。我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制的現(xiàn)狀及不足
關(guān)于聯(lián)防聯(lián)控機制，我國已經(jīng)有了相關(guān)法律規(guī)范對其進行規(guī)定，在國家層面上，有《大氣污染防治法》(2000)、《大氣污染防治行動計劃》(2013)、《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》(2012)、《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》(2013)等文件。
在地方性法規(guī)、規(guī)章層面上，北京、天津、河北相關(guān)的地方性法規(guī)、行政規(guī)章中均有關(guān)于聯(lián)防聯(lián)控的規(guī)定，但總體來說聯(lián)防聯(lián)控機制的構(gòu)建尚不健全。
聯(lián)防聯(lián)控法律體系不完善
現(xiàn)行《大氣污染防治法》(2000)雖然規(guī)定了大氣污染總量控制制度和排污許可等制度，但是缺乏聯(lián)防聯(lián)控的具體規(guī)定，這使得地方行政主體缺少上位法的立法依據(jù)。 《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導意見》(2010)出臺后，盡管各地方均大力推進聯(lián)防聯(lián)控，但是由于缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)以及政策作為配套支撐，缺乏強制性的“指導意見”在應(yīng)對復雜的區(qū)域大氣污染問題時，顯得非常乏力。而《大氣污染防治行動計劃》《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》等文件，在缺乏上位法支持的情況也同樣難以發(fā)揮應(yīng)有作用。值得注意的是，《大氣污染防治法（修訂草案）》( 2014)在專章中對聯(lián)防聯(lián)控機制進行了規(guī)定，其最終效果如何，有待時間的檢驗。
管理模式不健全
我國是單一制國家，管理體制表現(xiàn)為縱向結(jié)構(gòu)。首先，一般來說地方政府服從中央政府的管理，而地方政府之間互相處于“各自為政”的狀態(tài)，因此在聯(lián)防聯(lián)控機制上有可能產(chǎn)生缺乏有效溝通配合的情況；其次，地方環(huán)保部門要接受環(huán)保部和地方政府的雙重領(lǐng)導，在環(huán)境保護工作中，地方環(huán)保部門要接受環(huán)保部的領(lǐng)導，但是地方環(huán)保部門在人事權(quán)、財政權(quán)等其他方面必須接受地方政府的管理。這使得地方環(huán)保部門在開展環(huán)保工作的時候有陷入尷尬處境的可能。
僅依靠環(huán)保部門治理污染，難以形成聯(lián)防聯(lián)控的合力
在我國，日益嚴重的環(huán)保問題、大氣問題已經(jīng)與全社會各行各業(yè)緊密聯(lián)系。然而環(huán)保部門職權(quán)有限、人力物力財力難以應(yīng)對環(huán)境保護的方方面面。在缺乏其他相關(guān)部門配合和廣泛公眾參與的情況下，僅僅依靠環(huán)保部門單獨治理大氣污染問題，很難取得突破性成效。
基礎(chǔ)研究不足，聯(lián)防聯(lián)控機制缺乏相應(yīng)的科學理論作為支撐
美國的大氣污染總量控制制度中，總量控制目標的提出以相關(guān)的科學技術(shù)為基礎(chǔ)。該成功經(jīng)驗表明，有效的聯(lián)防聯(lián)控機制之出臺必須以科學研究為基礎(chǔ)。然而我國區(qū)域污染檢測、傳輸和影響評估綜合平臺尚未建立完善，對區(qū)域性污染機理的研究尚不成熟，這使得我國聯(lián)防聯(lián)控機制能夠發(fā)揮的作用大打折扣。
完善我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制的建議
針對以上問題，參考國外的做法，對我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制的建設(shè)提出如下建議：
完善聯(lián)防聯(lián)控法律體系
首先，應(yīng)當在各個層級的法律中加入有關(guān)聯(lián)防聯(lián)控的內(nèi)容。在法律層面上，宜用專章規(guī)定聯(lián)防聯(lián)控的各項原則；在部門規(guī)章層面上，應(yīng)當詳細制定聯(lián)防聯(lián)控的各種制度、計劃；在地方性法規(guī)層面上，應(yīng)當詳細規(guī)定地方政府在聯(lián)防聯(lián)控中需要履行的職責。其次，在立法過程中，應(yīng)當充分考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異性、地區(qū)大氣污染的特殊性、地區(qū)地理區(qū)位的獨特性，綜合各方面因素，進行有針對性的立法，從而避免法律執(zhí)行過程中可能會遇到的困難。
成立大氣污染全國聯(lián)防聯(lián)控委員會，下設(shè)聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域辦公室
要打破聯(lián)防聯(lián)控中各部門、各地方政府之間各自為政的情況，就需成立統(tǒng)籌聯(lián)防聯(lián)控的專門機構(gòu)。建議由國務(wù)院牽頭，加上環(huán)保部、其他相關(guān)部委和污染防治區(qū)域內(nèi)各省級政府組成全國聯(lián)防聯(lián)控委員會，統(tǒng)一負責全國范圍內(nèi)各項聯(lián)防聯(lián)控的政策。在聯(lián)防聯(lián)控委員會之下，設(shè)立聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域辦公室，負責本區(qū)域內(nèi)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作。區(qū)域辦公室需要擁有直接調(diào)動相關(guān)各部門的權(quán)力，以確保聯(lián)防聯(lián)控工作的統(tǒng)一有序進行。
建立層級分明的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域
建議構(gòu)建“國家級一區(qū)域級一地方級”三級聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域等級，并單獨設(shè)立大氣污染重點區(qū)域。第一層級國家級以解決涉及全國性的大氣污染問題為目標；第二層級區(qū)域級以解決涉及地區(qū)性的大氣污染問題為目標；第三層級地方級作為最基層的等級以落實、強化前兩級區(qū)域的工作為目標。單獨設(shè)立的大氣污染重點區(qū)域，如京津冀地區(qū)、珠三角地區(qū)、長三角地區(qū)，應(yīng)強化這些區(qū)域內(nèi)聯(lián)防聯(lián)控職能部門的職權(quán)，因地制宜地進行聯(lián)防聯(lián)控工作。
借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，建立健全總量控制制度
北京奧運會期間，霧霾治理取得良好效果。該成功經(jīng)驗宜向全國推廣。在結(jié)合各區(qū)域污染的實際情況基礎(chǔ)上，由全國聯(lián)防聯(lián)控委員會制定各區(qū)域內(nèi)各污染物的總量控制目標。其次，建立完善區(qū)域補償制度。經(jīng)濟發(fā)展是大勢所趨，如果因為環(huán)境保護而否定經(jīng)濟發(fā)展，難免有因噎廢食之嫌，并且為了公共環(huán)境利益而犧牲部分人的經(jīng)濟利益，也有損社會公平。因此需要通過區(qū)域補償制度平衡區(qū)域環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。
伴隨著現(xiàn)代化技術(shù)的快速發(fā)展，環(huán)境的改變正嚴重的損害著人類的健康，越來越多的人們開始意識到保護環(huán)境的迫切性和重要性。環(huán)境的污染包括大氣污染、水污染和噪音污染等等，其中大氣污染是和人類聯(lián)系最緊密的。近些年來衡水市的大氣污染愈加嚴重，污染嚴重的影響了衡水市的環(huán)境，同時威脅了人們的身體健康。大氣污染不僅是我國各個城市環(huán)境中要面臨的重要問題，對衡水市而言，更是重中之重。
1 大氣污染的特征
大氣污染不僅是影響衡水市城市環(huán)境的重要因素，也是需要環(huán)境治理的重點內(nèi)容。由于治理大氣污染工作的不完善和治理過程中的困難，沒有得到顯著的治理效果，衡水市的大氣污染主要具有以下幾個方面的特征：
1.1 污染物較多
隨著衡水市工業(yè)新區(qū)和其他一些工廠的發(fā)展，大氣污染源在逐漸增加，工廠生產(chǎn)和居民生活產(chǎn)生的廢氣，以及私家車產(chǎn)生的尾氣都在一定程度上增加了污染源，PM2.5是近期各個城市中霧霾天氣中的主要顆粒，霧霾天氣更加劇了大氣污染的速度。
1.2 污染范圍較大
由于空氣的擴散使污染物漂浮，同時受到風向和氣候的嚴重影響，增大了大氣污染的影響范圍，并在一定程度上增加了大氣污染治理的難度。
1.3 污染治理困難
大氣污染的治理工作是十分復雜和繁瑣的，需要完善的治理措施和有效的預防措施，但很難準確的控制污染源，并且沒有完善的治理措施和監(jiān)管制度，使整個大氣污染治理的工作存在很多困難。
2 衡水市大氣污染的原因
大氣污染的來源可以分為固定污染源和移動污染源兩類。由于衡水市工業(yè)新區(qū)的發(fā)展，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中燃料燃燒產(chǎn)生的污染物和居民產(chǎn)生的生活垃圾屬于固定污染源；由于衡水市機動車的發(fā)展，私家車大量使用產(chǎn)生的汽車尾氣屬于移動污染源，兩種污染源造成了嚴重的大氣污染，并嚴重的威脅了城市的發(fā)展和人們的健康，但是大氣污染治理工作十分困難，大氣污染的影響因素主要有以下幾個方面：
2.1 衡水市經(jīng)濟發(fā)展方式的影響
衡水市的發(fā)展主要依靠工業(yè)生產(chǎn)，而傳統(tǒng)的工業(yè)生產(chǎn)會產(chǎn)生大量的廢氣和污染物，產(chǎn)生的廢氣和污染物是導致大氣污染的重要因素之一。
2.2 居民環(huán)保意識的薄弱
當前衡水市居民的環(huán)保意識還很淡薄，多數(shù)居民認為只有工業(yè)廢氣才導致大氣污染，沒有意識到自身的生活中產(chǎn)生的廢氣也污染了大氣，比如汽車產(chǎn)生的尾氣、煙花爆竹產(chǎn)生的氣體和生活垃圾等等，都污染了大氣。
2.3 治理措施的不完善
由于大氣污染的治理過程緩慢，且環(huán)保部門的治理措施不完善，使現(xiàn)有的治理難以發(fā)揮有效的作用。環(huán)保部門沒有實時的對污染進行監(jiān)測，對大氣污染物的監(jiān)測力度不夠，監(jiān)測范圍不合理，導致一些容易控制的污染物釋放到大氣中，對大氣治理造成了不利的影響。
3 綜合治理大氣污染的建議
改善環(huán)境對于城市發(fā)展和人們的健康很重要，但治理大氣污染是改善環(huán)境重中之重的舉措，為了盡快改善衡水市的環(huán)境，能更好的綜合治理大氣污染問題，提出如下建議：
3.1 提高居民的環(huán)保意識
造成衡水市大氣污染的因素是多方面的，其中居民對環(huán)保意識的認識薄弱是重要的因素，應(yīng)通過加強環(huán)保的宣傳教育，普及環(huán)保知識，使居民提高對環(huán)保的認識，明確知道造成大氣污染的污染源和重要原因，進而正確的改善自己的生活方式，減少生活廢物，自覺保護環(huán)境。
3.2 完善衡水市大氣污染的治理措施
為了進一步完善治理措施，衡水市的環(huán)保部門可以通過相關(guān)的法律手段對造成污染的工廠企業(yè)進行限期整理，并通過限制發(fā)放生產(chǎn)許可證的方法要求工廠企業(yè)進行整改；市政府應(yīng)該加快餐飲行業(yè)的油煙凈化裝置的安裝進度，減少油煙的排放，加大力度取締或者整改露天燒烤；在完善治理措施的同時，市政府應(yīng)積極開展大氣環(huán)境治理考核活動，將日常大氣的督查情況應(yīng)用于考核結(jié)果，并定時定期的公布衡水市大氣環(huán)境的質(zhì)量和排名。
3.3 采用科學技術(shù)減少污染物
在綜合治理大氣污染的過程中應(yīng)合理的采用現(xiàn)代的科學技術(shù)，在大氣污染的源頭做好凈化防治工作，減少工業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢氣和煙塵的排放量，使污染物扼殺在污染源的搖籃中。采用先進的科學技術(shù)做好排污大戶工廠的整理建設(shè)工作，并大力推行潔凈且無污染的技術(shù)，盡可能的減少污染物排放。
3.4 調(diào)整工業(yè)布局，搞好城市綠化
為減少污染物排放到大氣中，應(yīng)將排污量大的工廠企業(yè)設(shè)置在城市的郊區(qū)，在郊區(qū)和城市之間建造防護林，并在城市中種植能吸收一些有害氣體和粉塵的有針對性的植物，以起到凈化空氣和保護大氣環(huán)境的作用，降低大氣污染對人們造成的危害。
3.5 提高政府部門的監(jiān)管力度
衡水市政府部門應(yīng)加強對環(huán)境的監(jiān)管力度，針對環(huán)境問題應(yīng)出臺相應(yīng)的監(jiān)管方案，提高所有工作人員的環(huán)境保護意識，降低工廠企業(yè)所排放的污染物數(shù)量，努力使污染物數(shù)量符合國家檢測標準，并嚴肅處理污染物排放超標的工廠，從政治和經(jīng)濟等多方面遏制工廠的違規(guī)行為，確保衡水市相關(guān)部門的執(zhí)法質(zhì)量，有效的控制大氣污染物的排放。
4 結(jié)束語
我們對大氣污染的特征和形成大氣污染的原因進行了詳細的敘述，治理大氣污染是衡水市改善環(huán)境面臨的重要問題，而治理大氣污染又是一項復雜的系統(tǒng)工作，要想真正的治理大氣污染問題，應(yīng)需要衡水市各個部門和居民的密切配合，認真分析大氣污染的形成原因，并制定出有效的綜合治理對策，對大氣環(huán)境進行實時的監(jiān)測和科學的管理，從而提高衡水市的空氣質(zhì)量，保證人們的身體健康。
參考文獻
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大氣污染是人類面臨的環(huán)境問題之一，作為發(fā)達國家的美國、英國、日本等都曾遭遇過嚴重的大氣污染問題，經(jīng)過多年的努力，這些國家在聯(lián)合治理污染問題上都取得了一定的成效。近年來，京津冀大氣污染問題日益嚴重，給人民生產(chǎn)生活帶來了極大的不便，也給該區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展造成了嚴重的損失，為治理大氣污染，京津冀各級政府都采取了一定的措施，但效果卻不盡人意，聯(lián)防聯(lián)控治理大氣污染的思想一直被提起，兩會期間，聯(lián)防聯(lián)控治理污染又一次受到重視。
1、國內(nèi)外區(qū)域聯(lián)合治污的有益探索
1.1發(fā)達國家區(qū)域聯(lián)合治污的成功經(jīng)驗
歐美等發(fā)達國家在遭遇嚴重大氣污染后，對大氣環(huán)境的研究也不斷深入，并逐漸認識到大氣污染的跨地域性，于是在治理污染的過程中逐步引入了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施。盡管聯(lián)防聯(lián)控的具體實施有別，但在治理大氣污染的過程中都在發(fā)揮著越來越重要的作用。
1.1.1歐盟的成功經(jīng)驗
歐盟的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是在兩套體制的綜合作用下實現(xiàn)的：一是通過國際公約和國際合作。1979年在日內(nèi)瓦召開了聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會（ECE）環(huán)境保護框架部長級會議，在此會議上，歐洲國家制定了《長距離越界空氣污染公約》（CLRTAP），并先后制定了定了多項通過減少各國氮氧化物、二氧化硫、細顆粒物、揮發(fā)性有機物等大氣污染物排放，改善整個歐洲大氣環(huán)境質(zhì)量的公約和議定書，并在各國加以實施。二是通過制定適用于整個歐洲范圍的各種法規(guī)，包括指令、條例、決定等，這些法規(guī)為該歐洲地區(qū)大氣環(huán)境改善的目標和技術(shù)要求提出統(tǒng)一的標準。通過出臺歐盟指令進行區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，采取強制管理政策，并授權(quán)歐洲委員會對違反法規(guī)的情況進行調(diào)查，由歐洲法院進行裁定，實現(xiàn)了對區(qū)域內(nèi)執(zhí)法和要求的尺度統(tǒng)一。
1.1.2美國的成功經(jīng)驗
大氣污染區(qū)域聯(lián)合治理在美國也取得了顯著成果，典型的是美國南加州海岸空氣質(zhì)量管理以及東北部各州協(xié)調(diào)大氣利用管理組織。另外，美國治理大氣污染主要是通過立法來實現(xiàn)，1970年美國制定了以《清潔空氣法》為核心的一系列法律法規(guī)，在治理大氣污染上，效果顯著。1990年頒布新的《清潔空氣法》，對原清潔空氣法進行了重大修訂和補充，修正案進一步加強了聯(lián)邦和州兩級政府環(huán)保主管部門的權(quán)限，提出了一系列新的法規(guī)，對工業(yè)生產(chǎn)、交通、社會生活等方面都提出改進，以減少大氣污染物的排放。
1.2我國區(qū)域聯(lián)合治污的實踐之舉
京津冀在2008年北京奧運會時期，首次建立了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，在奧運會期間，環(huán)保部與北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東6省市以及各協(xié)辦城市建立了大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一監(jiān)管，使得奧運會期間京津冀地區(qū)的空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。2015年APEC會議期間，在京津冀聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)同努力下，大氣污染治理效果依然顯著，另外，上海世博會期間的長江三角洲地區(qū)、亞運會期間的珠江三角洲地區(qū)同樣建立了聯(lián)防聯(lián)控機制，也都取得了顯著成效。但是，這些聯(lián)防聯(lián)控都沒有取得長遠成效，都具有臨時性的特點，原因是沒有形成長期有效的運行機制。但其在實施過程中的舉措為建立長效機制也提供了一定的借鑒。
2、京津冀協(xié)同治理大氣污染的困境分析
2.1大氣污染聯(lián)防聯(lián)控立法層面的缺失
聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理大氣污染一直被提起，為了落實該機制，我國也頒布了系列政策、規(guī)定。2010年出臺了《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導意見》，要求到2015年，建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，形成區(qū)域大氣環(huán)境管理的法規(guī)、標準和政策體系。2011國務(wù)院印發(fā)《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》，以建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制作為指導思想，要求扎實做好大氣污染防治工作。2013年出臺《大氣污染防治行動計劃》（國十條），該規(guī)定對截至2017年京津冀地區(qū)大氣污染治理指標提出了具體要求，對聯(lián)防聯(lián)治提出了建立法制協(xié)作機制的要求。2014年頒布《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，這個細則專家們一致建議統(tǒng)一該區(qū)域的污染物排放標準。
然而，這些多為政策文件，還沒有上升到法律的層面上來，在實際工作中，由于其地位不夠高，也就沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用和效果，其次，我國也缺乏以規(guī)范區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律規(guī)定，到目前為止，我國尚未建立起一整套區(qū)域環(huán)境保護的法律體系，沒有專門的全國統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境立法。法律的漏洞和缺失造成區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控在實施過程中缺乏主體思維，不能形成相應(yīng)的拘束力，各省市之間難以用統(tǒng)一的標準規(guī)范各自的行則，面對問題互推責任，最終不能將聯(lián)防聯(lián)控治理大氣污染的構(gòu)想落到實處。
2.2大氣污染聯(lián)防聯(lián)控利益補償機制的缺失
大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是多省市協(xié)同合作，其具有綜合性、復雜性的特征，而省市之間利益的協(xié)調(diào)是聯(lián)防聯(lián)控治理大氣污染的關(guān)鍵所在。京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的難點就在于京津冀各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平的不一致、環(huán)境容量的差異、各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同等，在沒有有效的利益補償模式下，在行政區(qū)劃的利益主導下，很難在已有發(fā)展不平衡的經(jīng)濟基礎(chǔ)上進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，盡管北京、天津、河北都在為京津冀區(qū)域的大氣環(huán)境治理尋找解決辦法，省市之間也簽訂了一系列的合作協(xié)議，但這些都沒有在京津冀整體環(huán)境容量的背景出發(fā)，并不能在京津冀整個區(qū)域形成良好的補償模式。正是利益補償機制和利益協(xié)調(diào)機制的缺失，使得京津冀各省市主體在協(xié)同治理大氣污染的過程中，只是短時期的合作，始終不能形成長期性、穩(wěn)定性的合作意愿，這最終導致京津冀治理大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制不能落實。
3、京津冀協(xié)同治理大氣污染的完善建議
3.1完善立法
歐盟、美國區(qū)域協(xié)同治理大氣污染的成功經(jīng)驗表明，有效的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是建立在健全的法律保障體系之上的，必須通過規(guī)范區(qū)域協(xié)同治理的政策法規(guī)來保證防治目標的實現(xiàn)，通過法律明確不同省市、不同部門、不同行業(yè)的法律責任，為區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控提供方向性與原則性的指引，在規(guī)范區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制的立法問題上，王春業(yè)教授主張采用區(qū)域立法模式，這一主張有其科學性與合理性，應(yīng)將其應(yīng)用到實踐中。
關(guān)于區(qū)域立法，學界主要有三種觀點：一是中央關(guān)于區(qū)域發(fā)展方面的立法;二是地方立法機關(guān)在本行政區(qū)某一特定區(qū)域?qū)嵤┑牧⒎?三是介于中央與地方之間適用于某一特定經(jīng)濟區(qū)域的立法。本文所提倡的區(qū)域立法，特指介于中央立法與地方立法之間的區(qū)域立法，是指以省或市為基本構(gòu)成單位，以京津冀區(qū)域經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展為主要目標，在京津冀區(qū)域內(nèi)設(shè)立專門的區(qū)域立法委員會，統(tǒng)一進行京津冀區(qū)域內(nèi)聯(lián)防聯(lián)控治理大氣污染的立法活動。
[關(guān)鍵詞]霧霾；防治；法律對策。
一、霧霾現(xiàn)狀。
（一）霧霾概念簡介。
霧霾是霧和霾的統(tǒng)稱。霧是由大量懸浮在近地面空氣中的微小水滴或冰晶組成的氣溶膠系統(tǒng)，是近地面層空氣中水汽凝結(jié)的產(chǎn)物。霾是指空氣中的灰塵、硫酸、硝酸、有機碳化合物等粒子使大氣混濁，視野模糊并導致能見度惡化的現(xiàn)象。霧和霾的區(qū)別是：一般相對濕度小于 80%的大氣混濁視野模糊導致的能見度惡化是霾造成的，相對濕度大于90%的大氣混濁視野模糊導致的能見度惡化是霧造成的，相對濕度介于 80%-90%之間的大氣混濁視野模糊導致的能見度惡化是霧和霾混合物共同造成的，但主要成分是霾。①。
（二）從華北地區(qū)透視霧霾現(xiàn)狀。
今年以來，各地頻現(xiàn)霧霾，且持續(xù)時間長。中國科學院分布在京津冀區(qū)域的 15 個 PM2.5 監(jiān)測站的監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，京津冀在 1 月 6 日至 8 日、9 日至 15 日、17 日至 19 日、22 日至23 日、25 日至 31 日發(fā)生了五次強霾。②其中，北京市在今年一月份，霧霾天氣就達到了 25 天。北京城市氣象研究所所長梁旭光表示，北京常年同期出現(xiàn)霧霾天氣的天數(shù)為 10.5 天，今年霧霾天氣是 1954 年以來同期最多的一年。③。
霧霾天氣對人們的日常生活和身體健康造成了嚴重影響。
大范圍的霧霾天氣造成航班延誤或取消，高速公路封閉，能見度低導致交通事故頻發(fā)。霧霾天氣引發(fā)心血管疾病和呼吸道感染，對于年老體弱者甚至會危及生命。
二、霧霾防治現(xiàn)狀。
（一）霧霾天氣的成因。
霧霾天氣是異常天氣造成地區(qū)大氣穩(wěn)定，再加上人們排放污染物，以及浮塵和豐富水汽共同作用的結(jié)果，既有自然原因也有人為因素。
1.人為因素。
第一，工廠企業(yè)和居民取暖中大量燃煤，產(chǎn)生的總懸浮顆粒物、硫氧化物、氮氧化物等大氣污染物直接排放到大氣中，這些污染物會隨空氣流動傳輸和擴散，以致不同地區(qū)的污染物疊加污染。第二，機動車的廣泛使用，油品質(zhì)不高，產(chǎn)生的一氧化碳、碳氫化合物、氮氧化合物及顆粒物等。我國輕型汽車尾氣排放標準相當于歐 4④標準，而從 2013 年 1 月歐洲開始實行更嚴格的歐 6 標準。第三，建筑工地和裸露地面在外力的作用下產(chǎn)生的揚塵。這些都會促使霧霾的發(fā)生。
2.自然因素。
霧霾形成的直接誘因是極端不利的氣象條件。霧霾發(fā)生時，大氣整體處于靜穩(wěn)狀態(tài)，濕度接近飽和，各種污染源排放的污染物難以消散，在空氣中持續(xù)積累，導致空氣中的污染物濃度水平不斷升高，直接誘發(fā)了霧霾的形成。
若只有氣象條件，在濕度達到一定程度時會形成霧，而霧會隨著白天氣溫的上升而逐漸消散。但是，疊加上大氣污染物之后，就會形成霧霾，嚴重的霧霾是很難消散的。因此，霧霾形成主要是人為因素，要想根治霧霾，需從導致霧霾形成的人為因素著手。
（二）我國霧霾防治的立法現(xiàn)狀與分析。
1987 年我國制定了《大氣污染防治法》，并在 1995 年、2000年進行過修改。國務(wù)院及其相關(guān)部門也相繼出臺了一系列關(guān)于大氣污染防治的規(guī)章，各地方也依法制定了一些相關(guān)規(guī)定。此外，我國還頒布了大氣環(huán)境質(zhì)量標準和一些大氣污染物排放標準。但是并沒有涉及 PM2.5⑤等區(qū)域性污染的規(guī)定，也沒有詳細規(guī)定各種污染物的排放指標。到目前為止，我國僅在一些行政措施中有一些關(guān)于霧霾防治的規(guī)定，如 2007 年環(huán)境保護部和北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古和山東六省區(qū)共同制定的《第29 屆奧運會北京空氣質(zhì)量保障措施》。
我國雖出臺了一些大氣污染防治法律法規(guī)，但對我國大氣質(zhì)量改善效果不大，而且還存在很多漏洞和缺陷，需要我們進一步完善。
三、解決霧霾問題的法律對策。
對霧霾的形成，氣象條件是無法控制和改變的，因此必須從控制大氣污染物的排放著手進行治理。在治霾的過程中，完善法律法規(guī)，要堅持經(jīng)濟制裁和刑事制裁相結(jié)合的原則，堅持有法可依和有效監(jiān)督相結(jié)合的原則。
（一）大氣污染防治民事立法完善建議。
防治大氣污染，堅持在國家法律法規(guī)規(guī)定的原則制度下，許可下位法的規(guī)定嚴于上位法的規(guī)定標準，反之則絕不允許。
1.在法律法規(guī)的完善上，根據(jù)現(xiàn)實情況，將 PM2.5 排放總量納入《大氣污染防治法》的修改中，明確規(guī)定 PM2.5 的最高排放標準，對超過這個標準的排放者進行嚴格處罰。制定大氣污染排放清單，對不同的區(qū)域的灰塵、硫酸、硝酸、有機碳化合物等粒子的排放標準做詳細規(guī)定。既要根據(jù)某地區(qū)的區(qū)域性特點進行專門防治，又要加強地區(qū)的聯(lián)合防治。大氣污染防治某一方面的法規(guī)，制定得越詳細，越有利于該法規(guī)的實施。
2.針對燃煤和機動車尾氣的法律治理。
應(yīng)盡快出臺專門防治燃煤和機動車尾氣產(chǎn)生大氣污染物的法律法規(guī)以及相關(guān)防治的制度原則。
（1）對燃煤產(chǎn)生的污染物，重點規(guī)定硝、硫、塵等污染物的排放標準。建立工業(yè)排污環(huán)保部門許可制度，工廠企業(yè)安裝排污凈化裝置。對于工業(yè)排放的大氣污染物，首先要經(jīng)過凈化裝置的凈化，然后在環(huán)保部門檢測合格的情況下，才能排放到大氣中。對于違法排放的工業(yè)，或雖安裝了凈化裝置卻擱置不用的，一經(jīng)查明，不但要對工業(yè)進行經(jīng)濟制裁，而且對直接責任人或者負責人進行經(jīng)濟懲罰，嚴重的依法給予行政刑事處罰?？梢越梃b法國的做法，對大型燃燒源收取氮氧化物排放稅，并將大部分的稅收用于減排的投資和研發(fā)。對于積極改進排污凈化設(shè)施的，可以向有關(guān)部門申請環(huán)保補貼。這樣可以激勵企業(yè)工廠積極采取減排污的措施。
（2）第一，對機動車的尾氣排放量進行限制，法律法規(guī)首先規(guī)定一個尾氣排放限制的標準，對于尾氣排放超過這個標準的機動車必須安裝尾氣過濾裝置。我們可以借鑒日本的做法，在一些污染嚴重的城市，只有符合氮氧化物及顆粒物質(zhì)排放標準的車輛，才允許進行車檢登記上路行駛，但針對一些大型車輛及柴油乘用車實施特別的排放標準。對車輛能源進行改革，國家應(yīng)盡快出臺加快油品質(zhì)量升級的決定，學習歐盟的汽車尾氣排放標準，以及鼓勵機動車使用新能源新動力。第二，設(shè)立專項基金，從成品油消費稅中劃出一定比例資金，用于彌補生產(chǎn)、銷售、使用高標油而多出的成本，以此刺激高標油品普及，也可補貼混合動力、純電動等其他低排放機動車的購買者。制定實施差異化的稅收政策，對高標油品生產(chǎn)者和銷售者及低排放汽車生產(chǎn)者和銷售者，可適當減免部分稅收；對仍舊生產(chǎn)和銷售低標油品的企業(yè)，則采取一定的懲罰性征稅措施。
3.在法律上明確規(guī)定排污收費制度，制定大氣污染防治稅。
一是以企事業(yè)單位及個體經(jīng)營者的鍋爐、工業(yè)窯爐及其他各種設(shè)備、設(shè)施在生產(chǎn)活動中排放的煙塵和有害氣體為課稅對象，以排放煙塵、揚塵和有害氣體的單位和個人為納稅人；⑥二是法律法規(guī)中要完善對燃油稅和車輛購置稅的詳細規(guī)定。
（二）大氣污染防治刑事立法建議。
在刑事環(huán)境立法中應(yīng)當堅持嚴格責任原則和過錯推定原則，增加對大氣污染排放者（主要是工廠企業(yè)）的刑事立法。但各國法律目前基本沒有對不同類型的犯罪或者某一類型犯罪事實規(guī)定特殊的證明標準。從實際情況看，污染型環(huán)境犯罪因果關(guān)系證明標準應(yīng)該不同于一般犯罪事實，需要特別規(guī)定。通常情況下，應(yīng)適當降低這類犯罪因果關(guān)系的證明標準，將檢控方指控污染型犯罪因果關(guān)系存在的證明標準確定為高度蓋然性，辯護方反證污染型環(huán)境犯罪因果關(guān)系不存在的證明標準確定為蓋然性，可以達到有效懲治污染型環(huán)境犯罪的效果。⑦。
（三）完善訴訟監(jiān)督制度。
1.從法律上設(shè)立公益訴訟制度。
設(shè)立防治大氣污染的公益訴訟制度，突破“直接利害關(guān)系”
的限制，可以規(guī)定國家機關(guān)、社會團體和公民個人可以提起公益訴訟；在訴訟中要堅持無過錯責任和舉證責任倒置的原則，原告對損害的事實和大小負舉證責任，被告就是否排污、是否造成污染以及排污和損害之間是否存在因果關(guān)系負舉證責任；另外，公益訴訟不應(yīng)當適用訴訟時效的規(guī)定。
2.完善監(jiān)督制度，設(shè)立監(jiān)督受理部門，為人們實際行使監(jiān)督權(quán)開辟渠道。
我國很多城市的大氣污染非常嚴重，防治大氣污染已刻不容緩。我們只有完善法律制度，有法可依，有法必依，才能真正實現(xiàn)十報告中提出的建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的長遠目標。
[注釋]
①吳悅。霾與霧的區(qū)別和灰霾天氣預警建議。廣東氣象。2004（04）。
②邱晨輝。中科院專項研究還原京津冀霧霾天氣產(chǎn)生過程。中國青年報，2013-2-16.
③張淼淼。北京藍天重現(xiàn) 1 月遭遇 59 年來最多霧霾侵擾，來源于新華網(wǎng)新華時政，2013-2-1.
④歐洲卡車和公共汽車廢氣排放標準，2005 年 10 月歐洲開始實行歐 4 標準。
⑤PM 英文全稱為 particulate matter,即細微顆粒物，用 PM2.5 表示每立方米空氣中這種顆粒的含量，這個值越高，就代表空氣污染越嚴重。
⑥史玉成 郭武著。 環(huán)境法的理念更新與制度重構(gòu)。北京：高等教育出版社。 2010.第 178 頁。
⑦蔣蘭香。污染型環(huán)境犯罪因果關(guān)系證明標準的學理探討。徐祥民主編。中國環(huán)境法學評論。2012 年卷：總第 8 卷。北京：科學出版社。 2012.
第 70 頁。
[參考文獻]
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[2]胡瑋。霧霾溯源。法律不應(yīng)是“花瓶”[R].infzm.com/green.shtml .2013-3-10.
關(guān)鍵詞 跨界污染；大氣污染；環(huán)境監(jiān)管；啟示
中圖分類號 X3 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2012）03-0118-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.03.020
環(huán)境問題的整體和差異性導致環(huán)境問題跨越了原有的行政區(qū)限，呈現(xiàn)區(qū)域整體性特征。解決跨區(qū)域環(huán)境問題是許多國家和地區(qū)的環(huán)境治理難題之一。一些國家和地區(qū)在跨區(qū)域環(huán)境管理方面進行了很多有益的探索和實踐，制定了一些關(guān)于跨區(qū)域環(huán)境管理政策和制度［1］。在水環(huán)境方面，跨區(qū)域（流域）方面已經(jīng)制定的政策和制度取得了較好的實施效果［2、3］。與水環(huán)境污染有所不同，大氣環(huán)境污染因子受氣候、風向等自然條件影響可進行長距離傳輸，是一種典型跨界環(huán)境污染問題，但世界范圍內(nèi)有效治理經(jīng)驗還很少［4］。
我國經(jīng)濟的高速增長伴隨著資源、能源的高消耗和污染物的高排放，近年來大氣環(huán)境質(zhì)量雖有所好轉(zhuǎn)，但SO2、粉塵等主要污染物排放量依然很高，且在京津唐、長三角、珠三角等經(jīng)濟發(fā)達的城市群地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了嚴重的區(qū)域性復合性大氣污染問題［5］。隨著城市化進程的加快，區(qū)域性大氣復合污染環(huán)境問題將愈來愈突出。本文詳細分析了美國跨區(qū)域大氣環(huán)境管理的制度框架，在對我國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管以及存在問題的基礎(chǔ)上，提出值得我國學習和借鑒的經(jīng)驗，以期對我國大氣環(huán)境管理和即將修訂的《大氣污染防治法》提供參考建議。
1 美國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管
本文所指的區(qū)域指行政區(qū)域。本文將從州內(nèi)、州與州之間、美國與其他國家之間三個行政尺度范圍分析美國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管。州內(nèi)以美國西部工業(yè)區(qū)加利福尼亞州（California）為例，這里工業(yè)發(fā)達，大氣污染嚴重且持續(xù)時間長；州與州之間以美國東北部工業(yè)區(qū)各州和大西洋中部各州之間為例；第三個層次將以美國、加拿大和墨西哥三國間跨國界大氣污染為例。
11 州內(nèi)跨界大氣環(huán)境管理
第二次世界大戰(zhàn)給加州經(jīng)濟發(fā)展帶來了良好的契機，隨著入遷人口的急增和工業(yè)化進程的加快，加之洛杉磯盆地特殊的地形，使得加州地區(qū)煙霧彌漫，大氣污染問題逐漸顯現(xiàn)，引起州政府和當?shù)鼐用竦母叨戎匾?。為了控制跨界大氣環(huán)境污染，加州政府將全區(qū)設(shè)13個質(zhì)量管理區(qū)實行區(qū)域管理，但各個區(qū)域獨立的管理已經(jīng)不能解決整個區(qū)域環(huán)境問題，通過區(qū)域間的非正式合作與協(xié)商解決區(qū)域環(huán)境問題也被證明是無效的［6］。1976年加州政府立法建立了南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)（the South Coast Air Quality Management District, SCAQMD），在SCAQMD領(lǐng)導和技術(shù)成員的努力下，南加州地區(qū)的空氣質(zhì)量得到了極大的改善，有效地解決了加州地區(qū)跨界大氣環(huán)境管理問題，并一直沿用至今，是解決區(qū)域內(nèi)跨界大氣環(huán)境問題的典范。
111 機構(gòu)設(shè)置
SCAQMD主體由加州構(gòu)成，由國家立法機關(guān)和政府授權(quán)成立［7］。其管理范圍涉及洛杉磯(Los Angeles)、橙縣（Orange）、河邊縣（Riverside）和圣伯那迪諾（San Bernardino）四個大縣和幾十個城市，是唯一仍被EPA劃為空氣污染極端嚴重的地區(qū)。管理區(qū)設(shè)有一個管理委員會，下設(shè)12個委員，其中州政府代表3個，其他9個委員由各縣和部分規(guī)模較大城市代表組成，有的城市市長親自參加。管理委員會一般在每個月的第三個星期日上午召開例會，討論通過預算、立法、人事等重大決策。
112 職能職責
作為一個區(qū)域性管理機構(gòu)，SCAMQD管理對象是固定大氣污染源和部分流動污染源，汽車等流動污染源主要由州政府直接管理。它最主要的職能職責是加強跨界合作，與地方政府和其他社會團體共同制定和實施跨界合作計劃。通過區(qū)域規(guī)劃，與制定并與參與規(guī)劃實施的政府及相關(guān)部門協(xié)作，并將研究的跨區(qū)域管理政策向美國國家環(huán)保局（EPA）和州政府提出，以便制定出使整個國家受益的大氣環(huán)境政策。這些年來，SCAMQD向國家和EPA提出了不少大氣環(huán)境管理方面的建議，被采納的不計其數(shù)。
113 運作方式
管理區(qū)內(nèi)設(shè)立法、執(zhí)法和監(jiān)測3個主要職能部門。立法部門每三年編制一次大氣質(zhì)量管理計劃，確定改善大氣質(zhì)量的目標和措施。根據(jù)這一計劃，還要對各種污染源制訂具體的管理法則，各種法則經(jīng)過管理委員會審議通過后即可實施。管理區(qū)執(zhí)法部門主要是負責審查頒發(fā)許可證及對各企事業(yè)單位的環(huán)保計劃和措施執(zhí)行情況進行監(jiān)察，對違規(guī)者給予處罰。企事業(yè)單位領(lǐng)取許可證時需要交費，另需每年交納一定的年費,對污染企業(yè)也會收取排污費。目前，管理區(qū)近90%的日常運轉(zhuǎn)費用由各類收費解決。監(jiān)測部門的職責是負責對大氣質(zhì)量的監(jiān)測分析。此外，管理區(qū)也做一些環(huán)保新技術(shù)的推廣工作。管理區(qū)機構(gòu)更多的采用非管制手段，例如基于市場的激勵手段，許可證制度、商業(yè)援助和技術(shù)支持等。
12 州與州之間跨界大氣環(huán)境管理
科學家經(jīng)由模式和研究證明，臭氧前趨物質(zhì)會有長距離傳輸現(xiàn)象，因此臭氧與光化學煙霧問題須跨州合作才能解決［8］。于是美國東岸成立臭氧傳輸委員會，負責規(guī)劃推動氮氧化物抵換交易制度。本文選取臭氧傳輸委員會（the Ozone Transport Commission，OTC）為例說明美國州與州之間的大氣環(huán)境監(jiān)管。盡管我國目前沒有成立關(guān)于某一類污染物的專門機構(gòu)，但是OTC作為一個跨行政區(qū)劃的機構(gòu)，它的大氣環(huán)境監(jiān)管機制具有代表性，其成功經(jīng)驗值得我國的跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管借鑒。
121 機構(gòu)設(shè)置
OTC成立于1990年，由《清潔空氣法》修正案批準設(shè)立，主要關(guān)注美國的東北部區(qū)域，負責美國東北部11個州和華盛頓特區(qū)的臭氧運輸工作和規(guī)劃推動氮氧化物抵換交易制度。OTC對組成成員有一定的限制，參加會議的成員必須是政府環(huán)境委員，EPA是其中必須參與的成員之一，這樣可以迫使聯(lián)邦政府和州政府能在一起討論問題。當?shù)胤秸枰ㄟ^OTC向EPA提供建議時，EPA可以贊成也可以駁回它的提議。但是一旦駁回了OTC的建議，EPA必須給出理由，并提出可以達到相同目的的供選擇的其他方案。
122 職能職責
OTC最初的職責是幫助地方政府采取必要措施對對流層臭氧濃度進行控制，以達到聯(lián)邦政府的要求，后來進一步研究發(fā)現(xiàn)氮氧化物的遷移對大氣環(huán)境的影響，開始關(guān)注氮氧化物的擴散。它的工作分為3個主要方面：
①風險評估和模型研究。重點關(guān)注大氣污染易造成哪些潛在的健康威脅或安全風險，以及目前急需解決的科學問題。
②制定控制移動大氣污染源相關(guān)政策，主要是對汽車尾氣的移動污染源控制。
③制定控制固定大氣污染源相關(guān)政策，主要是能源的有效利用。
123 運作方式
OTC主要通過以下三個方面來實現(xiàn)：
（1）聯(lián)合科研、企業(yè)等各種機構(gòu)進行科學研究和綜合評估，同時也參與其中的科學研究，通過對大氣污染物的傳輸研究，為EPA制定控制臭氧長距離傳輸相關(guān)決策提供可靠依據(jù)；
（2）OTC成員州之間的約定。在OTC成員共同簽署的理解備忘錄指導下，各成員通過合作協(xié)議，相互合作、共同協(xié)商合作區(qū)域內(nèi)流動污染源的控制；
（3）聯(lián)合機制。通過這個機制OTC成員州可以在某個事件上一致對外（其他州、產(chǎn)業(yè)、聯(lián)邦政府等）。
13 美國―加拿大―墨西哥之間跨界大氣環(huán)境管理（北美自由貿(mào)易區(qū)環(huán)境合作）
20世紀70年代起美國、加拿大和墨西哥三個北美主要國家已經(jīng)對嚴重的跨界環(huán)境污染十分關(guān)注，主要焦點問題集中在酸雨上［9］。1993年三國簽訂了《北美環(huán)境合作協(xié)定》（North American Agreement on Environmental Cooperation ，NAAEC）, 主要通過規(guī)定環(huán)境保護的條約義務(wù)、建立專門的環(huán)境工作機構(gòu)和尋求環(huán)境爭端的妥善解決等各種方式來實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護。NAFTA為協(xié)調(diào)區(qū)域環(huán)境保護問題構(gòu)建了一個全新的模式。
131 機構(gòu)設(shè)置
為了保證環(huán)境保護目標得以實現(xiàn)，北美自由貿(mào)易區(qū)區(qū)內(nèi)建立了北美環(huán)境合作委員會（Trinational North American Commission for Environmental Cooperation，CEC）。由三個部分組成：部長級理事會、秘書處和聯(lián)合公眾咨詢委員會（Joint Public Advisory Committee, JPAC）。理事會由三國部長級官員組成，每年至少召開一次例會；秘書處處理日常事務(wù)及為理事會執(zhí)行協(xié)議提供具體技術(shù)服務(wù)；聯(lián)合公眾咨詢委員會由來自成員國的15名環(huán)境和工商界代表組成的聯(lián)合咨詢委員會，負責向理事會就環(huán)境事務(wù)提供咨詢，包括年度工作計劃和CEC預算。
132 職能職責
CEC主要致力于提高環(huán)境保護水平，提高公眾的環(huán)保意識。主要工作包括協(xié)調(diào)環(huán)境、經(jīng)濟和貿(mào)易的關(guān)系、生物多樣性維護、防治污染、保護公眾健康和環(huán)境法律政策管理。通過聯(lián)系政府官員、專家顧問、學術(shù)界人士及關(guān)心環(huán)境的公眾來共同推動地區(qū)性的環(huán)境改善。在跨界大氣污染治理方面主要通過協(xié)議合作來解決跨界大氣爭端。主要有三個方面工作：促進三國空氣質(zhì)量管理合作；開發(fā)提高北美空氣質(zhì)量的技術(shù)和戰(zhàn)略工具；制定三國空氣質(zhì)量改善計劃。
133 運作方式
NAAEC運作方式最顯著特點就是信息公開和公眾參與機制。部長級理事會每年至少開一次會，其中至少有一次必須向公眾開放，至少在一次會議中組織三國環(huán)境部長與公眾對話回答與環(huán)境保護有關(guān)的問題，接受與環(huán)境保護有關(guān)的投訴和建議。所有的理事會決定都必須向公眾宣布。聯(lián)合公眾咨詢委員會則是直接促進公眾參與環(huán)境保護的機構(gòu)，每年就各種環(huán)境論題開展公眾咨詢。
其次是爭端解決機制。NAAEC爭端解決的主要手段是合作，制裁是最后使用的手段，只有在當成員國持續(xù)的不實施其環(huán)境法規(guī)時才使用制裁手段。CEC有權(quán)召集技術(shù)顧問調(diào)解和向各方提出建議來尋求圓滿的解決方案。允許成員國的公民或團體向CEC秘書處提出申訴，控告某一國未能有效地執(zhí)行其環(huán)境法規(guī)。這種公眾直接提出申訴在國際組織中是罕見的［10］。
2 中美跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管機制比較分析
21 組織方式比較
美國與我國都實行環(huán)保局統(tǒng)一管理、其他相應(yīng)部門分別管理的統(tǒng)分管理模式。但在美國政治文化傳統(tǒng)中，強調(diào)的是地方自治，對于涉及區(qū)域事務(wù)的問題，多數(shù)情況只建立管理體制，不建立政府體制。以《國家環(huán)境政策法》及《清潔空氣法》為依據(jù)，美國聯(lián)邦環(huán)保局與其他具有部分環(huán)境管理職能的政府部門職權(quán)劃分明確，工作協(xié)調(diào)有效。地方政府之間經(jīng)常會從各自的經(jīng)濟利益出發(fā)，找到利益共同點，從而聯(lián)手合作。而我國經(jīng)常出現(xiàn)部門之間或互相“扯皮”或爭奪管轄權(quán)的情況，最根本的原因在于各部門的職權(quán)沒有通過立法加以明確和細化。
22 法律和制度建設(shè)比較
1970年美國制定了以《清潔空氣法》為核心的一系列法律法規(guī)，通過立法來控制大氣污染，并取得了明顯的效果。1990年頒布的新的清潔空氣法，對原清潔空氣法進行了重大修訂和補充，修正案進一步加強了聯(lián)邦和州兩級政府環(huán)保主管部門的權(quán)限，提出了一系列新的法規(guī)，要求在工業(yè)生產(chǎn)過程、交通系統(tǒng)，甚至社會生活方式方面都要做出改進，以減少空氣污染物的排放。
中國的大氣環(huán)境保護立法，在法律的層次上，主要包括《環(huán)境保護法》和專門的《大氣污染防治法》。在行政法規(guī)和規(guī)章的層次上，主要包括《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》、《節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》等。此外，我國還制定了《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》、《大氣污染物綜合排放標準》、《鍋爐大氣污染物排放標準》等大氣環(huán)境標準。
23 機構(gòu)建設(shè)比較
美國在區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管中設(shè)立了許多由立法機關(guān)和政府授權(quán)，以州為單位的組織，如加州南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)。州級環(huán)保機構(gòu)不受聯(lián)邦環(huán)保機構(gòu)的領(lǐng)導和管理，各州環(huán)保局各自保持獨立，依照本州法律履行職責，只依據(jù)聯(lián)邦法律在部分事項上與聯(lián)邦環(huán)保局合作，完成任務(wù)。
我國在全國范圍內(nèi)成立了6大區(qū)域環(huán)境督查中心，地方上有些省份也成立了地方環(huán)境督查中心，但是在跨區(qū)域管理上機構(gòu)職能不全，例如華東環(huán)境保護督查中心“承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作”，只有事故發(fā)生后的協(xié)調(diào)功能，明顯力度不夠。一些地方政府干預環(huán)保部門執(zhí)法，批準建設(shè)短期經(jīng)濟效益好但能源資源消耗大、大氣污染嚴重的工業(yè)項目；不執(zhí)行國家環(huán)境影響評價制度的規(guī)定，盲目建設(shè)了一些布局不合理和污染超標的建設(shè)項目。
24 監(jiān)管手段比較
美國《清潔空氣法》所規(guī)定的環(huán)境標準主要是國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準、排放限制、新源執(zhí)行標準和危險空氣污染物排放標準等。具有以下特點：①遵循技術(shù)強制原則，根據(jù)污染物類型的不同，新源和現(xiàn)源的不同，依據(jù)不同的生產(chǎn)工藝和污染控制技術(shù)規(guī)定了寬嚴程度不同的排放標準；②強調(diào)對新源和有害污染物的控制，由聯(lián)邦環(huán)保局劃分制定措施全國統(tǒng)一適用；③在全國范圍內(nèi)劃分控制單元，將其分為達標區(qū)和未達標區(qū)兩類，對未達標區(qū)規(guī)定達標期限，制定地方排放標準或總量控制；對達標區(qū)實施反惡化和防止降級的計劃；④排放標準的實施得到聯(lián)邦和州的雙重監(jiān)督，許可證的全面有效推行也為標準的實施提供了保障。
我國的污染物排放標準以環(huán)境質(zhì)量為主要依據(jù)。其特點是:①雖然法律規(guī)定在制定排放標準時要考慮技術(shù)條件，但實際上排放標準與相應(yīng)的環(huán)保技術(shù)政策和污染控制技術(shù)之間的依托關(guān)系不明確，區(qū)別于美國的“技術(shù)強制”原則；②排放標準因污染源和污染物的分類不如美國的更具針對性和合理性；③對未達標規(guī)定了總量控制，但對達標區(qū)卻沒有防止空氣質(zhì)量惡化和降級的相關(guān)計劃；④環(huán)境標準的實施與“三同時”、環(huán)評以及限期治理等制度有關(guān)，但沒有規(guī)定許可證為直接實施環(huán)境標準的載體。
25 主要成效的比較
美國早在1976年就開始試行可交易的排污許可證制度。聯(lián)邦環(huán)保局重視康涅狄格州的污染許可貿(mào)易的經(jīng)驗，于1982年頒布、1986年修改了排污交易政策，并注意不斷推行在創(chuàng)立監(jiān)測和減少污染的市場機制方面的一系列經(jīng)驗。1990年通過的美國《清潔空氣法（修正案）》擴展了排污權(quán)交易作為空氣質(zhì)量政策一個組成部分的適用范圍。通過排污權(quán)交易，可以保證每年1000萬t的SO2排放量發(fā)生在那些能夠以最低廉的代價控制排放的污染源。
我國排污權(quán)交易制度的應(yīng)用相當廣泛。2001年7月，山西省政府確定將亞洲開發(fā)銀行提供技術(shù)援助的“山西省二氧化硫排污權(quán)交易管理辦法”項目在太原市進行試點。太原市采取“有上限的交易計劃”，在總量控制下進行SO2配額交易。
2002年，江蘇省了全國首部排污權(quán)交易辦法，近年來長三角兩省一市的排污交易愈發(fā)受到重視。2003年，江蘇省太倉市太倉港環(huán)保發(fā)電有限公司與南京市下關(guān)發(fā)電廠簽訂協(xié)議，以每年170萬元的價格，跨市向下關(guān)發(fā)電廠購買1 700 t的SO2排污權(quán)。這是中國首例異地SO2排污交易，為長三角環(huán)境平臺的區(qū)域內(nèi)SO2排污交易提供了良好的合作基礎(chǔ)。
3 創(chuàng)新我國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管體系的障礙分析
綜合以上分析，我國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管在組織方式、法律法規(guī)、機構(gòu)建設(shè)、監(jiān)管手段等方面都存在很大不同，監(jiān)管成效差異明顯。借鑒發(fā)達國家跨界大氣環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗，在我國不僅僅是對策不到位的問題，更有更高層次的體制、機制障礙。
當前，“黨委領(lǐng)導、政府負責、環(huán)保部門綜合管理、有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合”的環(huán)境保護管理體制尚不完善，全社會共同參與環(huán)保工作的合力尚未形成，仍存在一些制約環(huán)保事業(yè)發(fā)展的體制問題，主要體現(xiàn)為：一是職能分散交叉現(xiàn)象依然存在，環(huán)境保護統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)督仍需進一步加強；二是缺乏有效的監(jiān)督制約機制，國家環(huán)境保護的政策法規(guī)在少數(shù)地方得不到堅決有效執(zhí)行，一些地方保護主義尚未得到有效根治；三是環(huán)保監(jiān)管力量與日益繁重的環(huán)保任務(wù)不適應(yīng)；四是農(nóng)村基層環(huán)保監(jiān)管力量薄弱［11］。
目前，我國大氣環(huán)境管理實行的是統(tǒng)一監(jiān)督管理和分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的管理體制。關(guān)于跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)容幾乎沒有明確涉及。現(xiàn)行的大氣污染防治法規(guī)定環(huán)境空氣質(zhì)量由當?shù)厝嗣裾撠煟瑢⒋髿馕廴究刂茥l塊化，缺乏區(qū)域控制的內(nèi)容，既沒有區(qū)域空氣質(zhì)量管理主體，也沒有具體的控制措施。由于大氣污染具有長距離、跨界污染的典型特征，而我國區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制尚未形成。在這一管理體制模式下，我國現(xiàn)階段還無法成立跨區(qū)域大氣環(huán)境管理機構(gòu)，只能通過地方政府間形成區(qū)域合作，在京冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作［12］。由于資金、管理水平等條件所限，現(xiàn)階段大氣污染聯(lián)防聯(lián)控還集中在火電、鋼鐵等重點行業(yè)，無法覆蓋全范圍。在體制“橫向”和“縱向”還沒有完全理順的情況下，缺乏程序性立法、廣泛的公眾參與和專家技術(shù)支持等都是創(chuàng)新我國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管體系的重要障礙。同時，技術(shù)上如空氣質(zhì)量監(jiān)測能力、評價指標體系等與發(fā)達國家相比還存在一定的差距。經(jīng)濟手段的應(yīng)用也存在一定的障礙，如公眾對市場運行機制不熟悉，市場發(fā)育不健全，以市場機制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟刺激功能不強等等。
4 美國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管對我國的借鑒
41 成立跨區(qū)域的權(quán)力機構(gòu)
空氣的跨界污染性質(zhì)決定了有效環(huán)境管理不能采取分而治之的治理格局。從美國的跨界大氣環(huán)境監(jiān)管不難看出，其出發(fā)點都是設(shè)立一個跨行政區(qū)域的、獨立的、專門的公共機構(gòu)負責跨界范圍內(nèi)政府、企業(yè)和公眾的全面協(xié)調(diào)，且能夠參與政府的綜合決策和能源、交通、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等方面的規(guī)劃?？鐓^(qū)域管理機構(gòu)要在相關(guān)法律或區(qū)域行政許可范圍內(nèi)依法行使各項權(quán)利和義務(wù)，依法、科學設(shè)立其相應(yīng)的組織機構(gòu)和對應(yīng)的職能職責和運作方式，充分發(fā)揮其在跨行政區(qū)大氣環(huán)境監(jiān)管中的主導地位和統(tǒng)一的監(jiān)督管理權(quán)限。雖然目前尚未形成有序、系統(tǒng)、全面、透明的制度框架，但成立跨國家的權(quán)力機構(gòu)針對跨界大氣污染等行使職能則是區(qū)域集團的環(huán)境政策的共同點。雖然在機構(gòu)成立初期賦予該機構(gòu)的職能權(quán)限較為有限，但其所致力于的目標則較為明確，無論是提供咨詢與建議，還是協(xié)調(diào)各方合作，都可以為將來多邊經(jīng)濟體系中的機構(gòu)安排開辟可行性思路:即成立超國家的環(huán)境權(quán)力核心機構(gòu)，在初期僅提供技術(shù)，同時可以輔之以針對特定問題進行檢查與監(jiān)督的權(quán)利［13］。成立一個區(qū)域性大氣污染管理部門，通過統(tǒng)一目標、統(tǒng)一區(qū)劃、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一行動和統(tǒng)一監(jiān)控實現(xiàn)區(qū)域大氣污染的有效控制［14］。
42 加強政府區(qū)域間協(xié)調(diào)合作
政府在環(huán)境監(jiān)管中起著絕對的主導作用，我國環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)都是對企業(yè)行為的管制，而法律又明確規(guī)定地方政府是環(huán)境保護的主體。因此，跨界環(huán)境問題的協(xié)調(diào)和解決要靠政府層次的制約和合作，加強對政府以及政府決策的規(guī)范管理以及人大、公眾等對政府行政行為社會監(jiān)督和司法監(jiān)督等非常有必要。同時，通過聯(lián)席會議、論壇和信息通報等途徑，加強各行政單元之間的聯(lián)系和區(qū)域間協(xié)調(diào)合作，積極開發(fā)交叉培訓研討會、示范項目等。
43 強化依法治理
30年來，我國已經(jīng)構(gòu)建了較為完備的部門法框架，但是在跨界大氣污染治方面依然缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)定。我國的科研和實踐已經(jīng)證明劃定新區(qū)域范圍的必要性，如京津唐地區(qū)、長三角和珠三角地區(qū)等，實施區(qū)域大氣污染控制。因此，有必要加強跨界大氣環(huán)境監(jiān)管立法，對重點區(qū)域制定區(qū)域性空氣質(zhì)量標準，可由國家制定相關(guān)標準，各省、市、自治區(qū)負責規(guī)劃并達到相關(guān)要求。對于達標和未達標區(qū)域分別采用不同的治理策略，特別要對未達標地區(qū)制定具體的控制要求，努力促使區(qū)域空氣質(zhì)量達標并進一步提高。其他跨界糾紛可由區(qū)域間共同協(xié)商制定具有法律標準的法規(guī)，共同依法執(zhí)行。
44 多種管理手段綜合應(yīng)用
政府是環(huán)境管理的主體，通常采用的行政手段是一種強制性手段。但行政型強制手段成本較高，未必能科學合理地進行整體利益分配。隨著城市化進程的加快和經(jīng)濟持續(xù)繁榮擴張，意味著將產(chǎn)生更多的空氣污染物，尤其是來自移動污染源的污染物。有必要從信任政府運用命令主導控制手段到利用激勵手段和市場手段完成許多政策目標（包括空氣污染控制）的變革。
技術(shù)手段是美國解決跨界大氣污染的一種強有力手段，無論是SCAMQD還是OTC或是NAFF，都有一支強大的技術(shù)力量，SCAMQD的戰(zhàn)略是通過開發(fā)、引進、要求和激勵等手段，鼓勵既運用現(xiàn)有技術(shù),又利用“有待證實”的技術(shù)擴大行政管理范圍；OTC通過技術(shù)研究，掌握空氣主要污染物的長距離跨界運輸并依此作為制定相關(guān)政策法規(guī)的依據(jù)；NAFF也有專門的研究機構(gòu)參與公共政策的制定，并提供評估和建議。因此，加強技術(shù)手段的應(yīng)用，加強對固定污染源和流動污染源排放控制技術(shù)和企業(yè)的技術(shù)進步是一種行之有效的方法。
經(jīng)濟手段也是目前解決跨區(qū)域污染問題的有效手段之一，我國雖然在20世紀90年代初就在太原、包頭、開遠、柳州、平頂山等10多個城市開展了排污交易試點工作，但目前除太原市制定了相應(yīng)的規(guī)章外，兩控區(qū)其它地區(qū)還沒有具體的行動。我國應(yīng)嘗試在省級范圍內(nèi)進行多種污染物的排放權(quán)交易，努力建立全面排污權(quán)交易制度。
45 加強信息公開和公眾參與
由于空氣污染控制技術(shù)性強,涉及利益方較多,要求參與政策制定和管理的人要理解被管制活動和過程的細節(jié),才能制定出科學的環(huán)境政策。這就需要在這方面占居信息優(yōu)勢的被管制方的參與和合作。而公眾參與環(huán)境管理是法律賦予的權(quán)利。從美國跨界大氣污染治理經(jīng)驗可以看出，無論是國會制定法律還是USEPA及州環(huán)境管理機構(gòu)制定政策,都需要來自公眾和受管制方的參與、配合。這種合作的方式無疑有助于提高政策制定的有效性,并為政策的執(zhí)行提供便利。在不影響經(jīng)濟增長與發(fā)展的前提下采取切實的措施控制空氣污染,要求有足夠的公眾壓力、行政能力、政治領(lǐng)導力,還要求有來自國家政府或國際社會的外部壓力。
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Approach to Management of Transboundary Air Pollution in American
WANG Xiaoyong1 WAN Yuqiu1 JIANG Wen2 MIAO Xubo3 ZHU Xiaodong1
(1.State Key Laboratory of Pollution Control and Resource Reuse, School of the Environment,
Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210046, China; 2.College of Rongzhi, Chongqing Technology and
Business University, Chongqing 400033, China; 3.East China Environmental Supervision Centre,
Ministry of Environmental Protection, Nanjing Jiangsu 210042, China)
Abstract Air pollution is a transboundary problem, disregarding political boundaries, as prevailing winds and weather patterns move pollutants over long distances. The territory of China is vast and there are many administrative regions, with a number of other countries bordering on our country, so it is necessary to carry out research into transboundary pollution. In recent years, more regional air pollution issues appear, but the management level is backward and relative management system and mechanism have not been established. The United States has gained remarkable achievements and experience in the management of transboundary air environment management. These achievements and experience could be used as references for the air environment management in China, especially for the management of transboundary air. First, using case studies of the United States, we examine air pollution monitoring mechanism by agent setting, functions and duties, and mode of operation at three regional scales: within states, among states, and across national borders. Second,the pape compares transboundary mechanisms for atmospheric environment of China and the United States.Third, China’s main barriers borrow the experience of transboundany management for air pollution of the developed Countries are the current environmental system of unified management combined with indepedent management and no joint control mechanism of the zone defense. On the basis of above analyses, the paper puts forward following suggestions for the air environment management in China: establish transboundary authority, strengthen coordination and cooperation among regional governments, strengthen the rule by law, integrated comprehensively integrate the application of a variety of management tools, and strengthen information disclosure and encourage the public participation.
Key words transboundary pollution; air pollution; environment monitor; suggestion
[論文關(guān)鍵詞]霧霾 防治 法律對策
一、霧霾現(xiàn)狀
（一）霧霾概念簡介
霧霾是霧和霾的統(tǒng)稱。霧是由大量懸浮在近地面空氣中的微小水滴或冰晶組成的氣溶膠系統(tǒng)，是近地面層空氣中水汽凝結(jié)的產(chǎn)物。霾是指空氣中的灰塵、硫酸、硝酸、有機碳化合物等粒子使大氣混濁，視野模糊并導致能見度惡化的現(xiàn)象。霧和霾的區(qū)別是：一般相對濕度小于80%的大氣混濁視野模糊導致的能見度惡化是霾造成的，相對濕度大于90%的大氣混濁視野模糊導致的能見度惡化是霧造成的，相對濕度介于80%-90%之間的大氣混濁視野模糊導致的能見度惡化是霧和霾混合物共同造成的，但主要成分是霾。
（二）從華北地區(qū)透視霧霾現(xiàn)狀
今年以來，各地頻現(xiàn)霧霾，且持續(xù)時間長。中國科學院分布在京津冀區(qū)域的15個PM2.5監(jiān)測站的監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，京津冀在1月6日至8日、9日至15日、17日至19日、22日至23日、25日至31日發(fā)生了五次強霾。其中，北京市在今年一月份，霧霾天氣就達到了25天。北京城市氣象研究所所長梁旭光表示，北京常年同期出現(xiàn)霧霾天氣的天數(shù)為10.5天，今年霧霾天氣是1954年以來同期最多的一年。
霧霾天氣對人們的日常生活和身體健康造成了嚴重影響。大范圍的霧霾天氣造成航班延誤或取消，高速公路封閉，能見度低導致交通事故頻發(fā)。霧霾天氣引發(fā)心血管疾病和呼吸道感染，對于年老體弱者甚至會危及生命。
二、霧霾防治現(xiàn)狀
（一）霧霾天氣的成因
霧霾天氣是異常天氣造成地區(qū)大氣穩(wěn)定，再加上人們排放污染物，以及浮塵和豐富水汽共同作用的結(jié)果，既有自然原因也有人為因素。
1.人為因素
第一，工廠企業(yè)和居民取暖中大量燃煤，產(chǎn)生的總懸浮顆粒物、硫氧化物、氮氧化物等大氣污染物直接排放到大氣中，這些污染物會隨空氣流動傳輸和擴散，以致不同地區(qū)的污染物疊加污染。第二，機動車的廣泛使用，油品質(zhì)不高，產(chǎn)生的一氧化碳、碳氫化合物、氮氧化合物及顆粒物等。我國輕型汽車尾氣排放標準相當于歐4標準，而從2013年1月歐洲開始實行更嚴格的歐6標準。第三，建筑工地和裸露地面在外力的作用下產(chǎn)生的揚塵。這些都會促使霧霾的發(fā)生。
2.自然因素
霧霾形成的直接誘因是極端不利的氣象條件。霧霾發(fā)生時，大氣整體處于靜穩(wěn)狀態(tài)，濕度接近飽和，各種污染源排放的污染物難以消散，在空氣中持續(xù)積累，導致空氣中的污染物濃度水平不斷升高，直接誘發(fā)了霧霾的形成。
若只有氣象條件，在濕度達到一定程度時會形成霧，而霧會隨著白天氣溫的上升而逐漸消散。但是，疊加上大氣污染物之后，就會形成霧霾，嚴重的霧霾是很難消散的。因此，霧霾形成主要是人為因素，要想根治霧霾，需從導致霧霾形成的人為因素著手。
（二）我國霧霾防治的立法現(xiàn)狀與分析
1987年我國制定了《大氣污染防治法》，并在1995年、2000年進行過修改。國務(wù)院及其相關(guān)部門也相繼出臺了一系列關(guān)于大氣污染防治的規(guī)章，各地方也依法制定了一些相關(guān)規(guī)定。此外，我國還頒布了大氣環(huán)境質(zhì)量標準和一些大氣污染物排放標準。但是并沒有涉及PM2.5⑤等區(qū)域性污染的規(guī)定，也沒有詳細規(guī)定各種污染物的排放指標。到目前為止，我國僅在一些行政措施中有一些關(guān)于霧霾防治的規(guī)定，如2007年環(huán)境保護部和北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古和山東六省區(qū)共同制定的《第29屆奧運會北京空氣質(zhì)量保障措施》。
我國雖出臺了一些大氣污染防治法律法規(guī)，但對我國大氣質(zhì)量改善效果不大，而且還存在很多漏洞和缺陷，需要我們進一步完善。
三、解決霧霾問題的法律對策
對霧霾的形成，氣象條件是無法控制和改變的，因此必須從控制大氣污染物的排放著手進行治理。在治霾的過程中，完善法律法規(guī)，要堅持經(jīng)濟制裁和刑事制裁相結(jié)合的原則，堅持有法可依和有效監(jiān)督相結(jié)合的原則。
（一）大氣污染防治民事立法完善建議
防治大氣污染，堅持在國家法律法規(guī)規(guī)定的原則制度下，許可下位法的規(guī)定嚴于上位法的規(guī)定標準，反之則絕不允許。
1.在法律法規(guī)的完善上，根據(jù)現(xiàn)實情況，將PM2.5排放總量納入《大氣污染防治法》的修改中，明確規(guī)定PM2.5的最高排放標準，對超過這個標準的排放者進行嚴格處罰。制定大氣污染排放清單，對不同的區(qū)域的灰塵、硫酸、硝酸、有機碳化合物等粒子的排放標準做詳細規(guī)定。既要根據(jù)某地區(qū)的區(qū)域性特點進行專門防治，又要加強地區(qū)的聯(lián)合防治。大氣污染防治某一方面的法規(guī)，制定得越詳細，越有利于該法規(guī)的實施。
2.針對燃煤和機動車尾氣的法律治理
應(yīng)盡快出臺專門防治燃煤和機動車尾氣產(chǎn)生大氣污染物的法律法規(guī)以及相關(guān)防治的制度原則。
（1）對燃煤產(chǎn)生的污染物，重點規(guī)定硝、硫、塵等污染物的排放標準。建立工業(yè)排污環(huán)保部門許可制度，工廠企業(yè)安裝排污凈化裝置。對于工業(yè)排放的大氣污染物，首先要經(jīng)過凈化裝置的凈化，然后在環(huán)保部門檢測合格的情況下，才能排放到大氣中。對于違法排放的工業(yè)，或雖安裝了凈化裝置卻擱置不用的，一經(jīng)查明，不但要對工業(yè)進行經(jīng)濟制裁，而且對直接責任人或者負責人進行經(jīng)濟懲罰，嚴重的依法給予行政刑事處罰?？梢越梃b法國的做法，對大型燃燒源收取氮氧化物排放稅，并將大部分的稅收用于減排的投資和研發(fā)。對于積極改進排污凈化設(shè)施的，可以向有關(guān)部門申請環(huán)保補貼。這樣可以激勵企業(yè)工廠積極采取減排污的措施。
（2）第一，對機動車的尾氣排放量進行限制，法律法規(guī)首先規(guī)定一個尾氣排放限制的標準，對于尾氣排放超過這個標準的機動車必須安裝尾氣過濾裝置。我們可以借鑒日本的做法，在一些污染嚴重的城市，只有符合氮氧化物及顆粒物質(zhì)排放標準的車輛，才允許進行車檢登記上路行駛，但針對一些大型車輛及柴油乘用車實施特別的排放標準。對車輛能源進行改革，國家應(yīng)盡快出臺加快油品質(zhì)量升級的決定，學習歐盟的汽車尾氣排放標準，以及鼓勵機動車使用新能源新動力。第二，設(shè)立專項基金，從成品油消費稅中劃出一定比例資金，用于彌補生產(chǎn)、銷售、使用高標油而多出的成本，以此刺激高標油品普及，也可補貼混合動力、純電動等其他低排放機動車的購買者。制定實施差異化的稅收政策，對高標油品生產(chǎn)者和銷售者及低排放汽車生產(chǎn)者和銷售者，可適當減免部分稅收；對仍舊生產(chǎn)和銷售低標油品的企業(yè)，則采取一定的懲罰性征稅措施。
3.在法律上明確規(guī)定排污收費制度，制定大氣污染防治稅。一是以企事業(yè)單位及個體經(jīng)營者的鍋爐、工業(yè)窯爐及其他各種設(shè)備、設(shè)施在生產(chǎn)活動中排放的煙塵和有害氣體為課稅對象，以排放煙塵、揚塵和有害氣體的單位和個人為納稅人；二是法律法規(guī)中要完善對燃油稅和車輛購置稅的詳細規(guī)定。
（二）大氣污染防治刑事立法建議
在刑事環(huán)境立法中應(yīng)當堅持嚴格責任原則和過錯推定原則，增加對大氣污染排放者（主要是工廠企業(yè)）的刑事立法。但各國法律目前基本沒有對不同類型的犯罪或者某一類型犯罪事實規(guī)定特殊的證明標準。從實際情況看，污染型環(huán)境犯罪因果關(guān)系證明標準應(yīng)該不同于一般犯罪事實，需要特別規(guī)定。通常情況下，應(yīng)適當降低這類犯罪因果關(guān)系的證明標準，將檢控方指控污染型犯罪因果關(guān)系存在的證明標準確定為高度蓋然性，辯護方反證污染型環(huán)境犯罪因果關(guān)系不存在的證明標準確定為蓋然性，可以達到有效懲治污染型環(huán)境犯罪的效果。
（三）完善訴訟監(jiān)督制度
1.從法律上設(shè)立公益訴訟制度
近期大氣污染十分嚴重，持續(xù)時間較長的霧霾天氣可謂是讓人處于“十面埋伏”的境地，人們的健康受到嚴重威脅。大氣污染是環(huán)境污染的重要內(nèi)容，我國對于大氣污染的治理從未間斷過，但是大氣污染治理工作的效果并不理想，一些相關(guān)的治理策略還需要進一步完善，還人們一片藍天白云，共同建設(shè)美麗中國。
一、大氣污染治理策略研究存在的問題
近年來我國的空氣污染十分嚴重，經(jīng)常會出現(xiàn)大霧天氣，一些地方竟然很少見到藍天白云，這不僅僅影響環(huán)境質(zhì)量，甚至還威脅著人們的生命安全。針對日益嚴重的大氣污染，大氣污染治理工作也逐漸受到重視，但是由于大氣污染的原因十分復雜，環(huán)境治理部門的措施并不完善，大氣污染治理效果并不理想。當前大氣污染治理策略中存在的問題主要有以下幾個方面：
1.大氣污染源控制不當
大氣污染是有多方面原因的，隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展以及人們生活水平的提高，大氣污染源逐漸增加，這一定程度上增加了污染治理的難度，環(huán)境部門主要是對工業(yè)生產(chǎn)造成的污染進行治理，但是對于其他污染源的治理工作并不十分完善，由于近年來人們的生活水平逐漸提高，私家車的數(shù)量也日益增加，由此產(chǎn)生的空氣污染也逐漸增加，再加上人們對于空氣污染的意識不高，在日常生活中并沒有能夠進行有效地控制。環(huán)境部門對于大氣污染源的控制并不全面，影響了大氣污染治理效果，大氣污染治理工作效果并不理想。
2.大氣污染治理措施不完善
大氣污染由于原因復雜，治理起來也就相對復雜，目前環(huán)保部門的大氣污染治理措施并不十分完善，一些部門的治理力度也不大，大氣污染治理效果不明顯。一方面我國關(guān)于大氣污染治理的法律法規(guī)并不完善，在一些大氣污染治理措施實施過程中由于缺少法律法規(guī)，治理工作難以找到合理的理由，污染單位難以認真執(zhí)行環(huán)保措施，治理效果并不理想。另一方面對于污染單位的懲治不嚴厲，大多數(shù)的大氣污染單位都是工業(yè)生產(chǎn)單位，這些單位對于城市經(jīng)濟的發(fā)展做出了十分重要的貢獻，一些工業(yè)城市的經(jīng)濟增長點主要是工廠，一些環(huán)保部門迫于政府部門和城市經(jīng)濟發(fā)展的壓力，難以有效地落實環(huán)保措施，這一定程度上增加了大氣污染治理的難度。
3.大氣污染缺少監(jiān)測
大氣污染治理中需要對大氣污染中的污染物進行實時監(jiān)控，這樣才能更好地掌握大氣污染源的信息，對環(huán)境治理策略的制定提供相應(yīng)的信息，對污染嚴重的地區(qū)進行重點防治，提高大氣污染治理水平。當前大氣污染治理策略中對于空氣污染源的監(jiān)控工作并不十分及時和完善，由于監(jiān)測不及時或者監(jiān)測不合理導致的判斷失誤，大氣污染治理難度逐漸增加。近年來我國逐漸重視空氣質(zhì)量測評工作，對空氣污染源的監(jiān)測是環(huán)境質(zhì)量標準的重要信息來源，如果監(jiān)測不準確將會影響環(huán)境空氣質(zhì)量的測評工作，這對于城市環(huán)境治理工作會造成一定的誤導，甚至還會引起居民的恐慌情緒，造成社會秩序的混亂。
二、大氣污染治理的策略研究改進建議
由于近年來我國的大氣污染十分嚴重，對于人們的生命健康以及城市化的建設(shè)造成了十分不利的影響，我國當前的大氣污染治理策略并不十分完善，今后還需要進一步完善大氣污染治理策略，改善當前的空氣質(zhì)量，為建設(shè)美麗城市作出重要貢獻。
1.完善大氣污染源的控制
目前大氣污染治理策略中對于污染源的認識和控制工作并不十分完善，一定程度上影響了大氣污染治理的效果。隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展，大氣污染源逐漸增加，但是大氣污染治理中仍然對工業(yè)污染進行了嚴格的治理，對其他污染源缺少控制。今后需要進一步完善大氣污染源的控制范圍，工業(yè)污染源固然是整個污染的重要污染源，但是像汽車尾氣或者是居民生活造成的污染也是不容忽視的，在大氣污染治理中不僅僅要對工業(yè)生產(chǎn)單位進行嚴厲的處理和管理，同時還需要對城市中新出現(xiàn)的污染源采取有效的措施進行控制，采取相對完善的污染控制措施，減少污染源的數(shù)量和危害。
2.加強大氣污染治理措施
由于環(huán)保部門在大氣污染治理過程中存在眾多的壓力，環(huán)保部門的治理工作效果并不理想，今后需要進一步加強和落實空氣污染的治理措施，加大懲治力度。一方面對工業(yè)污染單位進行嚴厲的懲治，工業(yè)污染是大氣污染的罪魁禍首，只有加強工業(yè)污染治理才能更好地控制大氣污染。隨著科學發(fā)展觀的提出和科學技術(shù)的發(fā)展，工業(yè)生產(chǎn)方式也逐漸改善，工業(yè)生產(chǎn)單位應(yīng)該進一步增加技術(shù)投入，通過改善傳統(tǒng)的生產(chǎn)技術(shù)提高資源的利用效率，減少空氣污染等環(huán)境污染。另一方面控制汽車尾氣造成的大氣污染。近年來城市的私家車數(shù)量逐漸增加，交通擁擠更為嚴重，由汽車尾氣造成的城市大氣污染日益嚴重。針對汽車尾氣等造成的大氣污染一些城市已經(jīng)采用單雙號限行的措施，通過宣傳教育工作使市民能夠認識到汽車尾氣污染的嚴重性，鼓勵市民盡量采用公共交通工具出行。
3.加強空氣污染物的監(jiān)測
空氣污染物的監(jiān)測是環(huán)境治理的重要基礎(chǔ)，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測也需要空氣污染物的數(shù)據(jù)。但是空氣污染的監(jiān)測工作并不十分完善，一定程度上影響了環(huán)境策略的制定。今后需要進一步加強重點污染物的監(jiān)測工作，完善環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，通過城市污染源的監(jiān)測實現(xiàn)信息的共享。污染物監(jiān)測信息能夠?qū)Τ鞘幸欢A段，一定地區(qū)的污染物進行分析，并根據(jù)這些信息制定出相對完善的治理措施。城市污染物的監(jiān)測過程中尤其需要對一些重點企業(yè)進行監(jiān)測，如果出現(xiàn)不符合環(huán)境標準的企業(yè)進行嚴懲，對于一些符合標準的企業(yè)發(fā)放許可證。環(huán)保部門需要不斷提高監(jiān)測技術(shù)，提高監(jiān)測和分析人員的素質(zhì)，更好地提高監(jiān)測工作的水平，為環(huán)境治理措施的制定以及環(huán)境質(zhì)量標準提供一定的信息。
4.尋求城市經(jīng)濟發(fā)展的新方式
工業(yè)生產(chǎn)在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時也造成了十分嚴重的大氣污染，隨著科學發(fā)展觀的提出和運用，國家對于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式逐漸受到重視，工業(yè)生產(chǎn)在當前城市經(jīng)濟發(fā)展中對于城市經(jīng)濟增長的貢獻比重有所下降，服務(wù)行業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分迅速，對于城市經(jīng)濟發(fā)展的貢獻日益增加。一些原有的工業(yè)城市應(yīng)該逐漸尋求經(jīng)濟發(fā)展的新方式，逐漸轉(zhuǎn)變城市經(jīng)濟發(fā)展的增長方式。像德國的工業(yè)城市魯爾區(qū)以往主要是依靠煤炭等資源進行工業(yè)生產(chǎn)，尤其導致的大氣污染十分嚴重。但是隨著煤炭資源的逐漸減少，魯爾區(qū)積極尋求經(jīng)濟發(fā)展的新方式，魯爾區(qū)利用原有的工業(yè)廠區(qū)等資源發(fā)展城市旅游業(yè)，魯爾新區(qū)還不斷完善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，發(fā)展一些文教科研企業(yè)，通過這些產(chǎn)業(yè)革新，有效地整治了環(huán)境，減緩了城市的環(huán)境污染，新的發(fā)展戰(zhàn)略為魯爾區(qū)的發(fā)展增加了新的生機和動力。
三、結(jié)語
大氣污染作為比較嚴重的城市病之一，對于整個城市的環(huán)境和人們的健康造成了嚴重的威脅，由于環(huán)保部門的大氣污染治理工作并不十分完善，大氣污染治理效果并不顯著。今后需要進一步完善大氣污染的治理策略，加強大氣污染物的監(jiān)測工作，通過對污染企業(yè)的嚴重治理，減少污染物的排放。城市污染較重的企業(yè)需要積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，積極尋求城市發(fā)展的新的增長點，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)為建設(shè)美麗城市發(fā)展做出重要的貢獻。
參考文獻
機動車排氣是大氣環(huán)境中氮氧化物、顆粒物的主要來源，是引起城市灰霾現(xiàn)象的主要因素之一。近年來，我省各地機動車保有量迅速增加，至2013年6月底已達1338萬輛，全省單位路面機動車保有量居全國各省之首。機動車排氣已成為污染大氣環(huán)境、影響城市形象、危害居民身體健康的主要環(huán)境問題?！吨腥A人民共和國大氣污染防治法》和《浙江省大氣污染防治條例》對機動車排氣污染只作了原則規(guī)定，難以滿足我省機動車排氣污染防治工作的需要。有必要結(jié)合浙江實際，制定地方性法規(guī)。
環(huán)資委認為，條例草案根據(jù)國家有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合我省實際，對機動車排氣污染檢測、實行環(huán)保分類標志管理等作了一些具體的規(guī)定，主要內(nèi)容可行，建議將條例草案提請省十二屆人大常委會第五次會議審議。同時，環(huán)資委對條例草案提出以下意見和建議。
一、關(guān)于職能部門的職責問題。機動車排氣污染防治涉及政府多個部門，需要建立有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，形成綜合治理的合力。建議條例草案進一步明確環(huán)保、公安、交通、質(zhì)檢、工商等部門的義務(wù)和責任。增加商務(wù)部門在組織合格油品、機動車強制報廢行業(yè)管理中的職責。另外，我省不少市、縣（市）成立了機動車排氣污染防治監(jiān)督機構(gòu)，承擔了機動車排氣污染監(jiān)管的具體工作。為了明確這些機構(gòu)的法律地位，建議條例草案第四條中，增加縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門可以委托其所屬的機動車排氣污染防治監(jiān)督機構(gòu)負責具體監(jiān)管工作的規(guī)定。
二、關(guān)于機動車環(huán)保分類標志管理問題。環(huán)保分類標志管理是機動車排氣污染防治工作的重點，直接關(guān)系到監(jiān)管工作的有效開展。建議條例草案第十三條增加環(huán)保標志管理的核心內(nèi)容或總體原則，提出機動車環(huán)保標志管理的指導性意見，明確環(huán)保和公安交通管理部門的主要職責分工，細化部門之間的資源共享、信息互通要求。
三、關(guān)于執(zhí)行排放標準問題。據(jù)預測到2015年，全省機動車保有量將達1800萬輛，與此相關(guān)的空氣污染和交通擁堵問題將對我省可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)，有必要實行更嚴格的措施，加快淘汰高排放機動車。建議條例草案增加對在用機動車制定分階段、逐步加嚴的排放標準和黃標車的認定標準等內(nèi)容。
四、關(guān)于對社會公眾進行宣傳教育問題。群眾出行方式的選擇和機動車使用者的駕駛習慣對機動車排氣污染有重大影響。建議條例草案增加對社會公眾進行宣傳教育的內(nèi)容。即通過多種形式的媒體宣傳和綠色環(huán)?；顒?，對社會公眾開展機動車排氣污染防治的法律、法規(guī)和有關(guān)知識的宣傳，倡導綠色出行，并鼓勵對機動車違規(guī)排放行為進行監(jiān)督和舉報。
五、關(guān)于對外省牌照車輛的管理問題。條例草案第六條規(guī)定“在本省使用的機動車應(yīng)當符合國家、省規(guī)定的機動車污染排放標準?！倍壳皩嶋H情況是，有大量外省牌照的機動車在我省境內(nèi)長期使用卻缺少有效監(jiān)管，特別是一些外地載貨汽車、掛車、專業(yè)作業(yè)車，是排氣污染的重點對象。建議條例草案增加對在我省營運的外地車輛實行排氣污染監(jiān)管的內(nèi)容。
1、繼續(xù)落實“藍天行動”，積極推動大氣污染防治，促進區(qū)域空氣質(zhì)量提升。
為跟上2020年“藍天行動”的新形勢，我縣大氣辦在5月初出臺了《縣2020年大氣污染防治重點工作任務(wù)》，詳細分解了具體工作任務(wù)并指定了責任單位，并制定了相關(guān)方案。按職責分工制訂大氣污染防治的工作臺賬，每月調(diào)度，督促落實。截止5月底，我縣月均空氣質(zhì)量大幅好轉(zhuǎn)，PM10平均濃度55.8微克/立方米，PM2.5平均濃度43.6微克/立方米，分別同比下降1.4%和21.3%。
2、井然有序，燃煤鍋爐全部完成整治
燃煤鍋爐已全部完成整治，將繼續(xù)開展燃煤鍋爐的整治工作，實現(xiàn)常態(tài)化管理。
3、規(guī)范治理，VOCs污染治理工作進展順利
為減少VOCs污染排放，我縣對木材加工、家具制造行業(yè)進行了全面的摸底排查，結(jié)合省市相關(guān)文件精神，對排污不合規(guī)的企業(yè)實施了停產(chǎn)治理、責令整改等處罰，對其它治理設(shè)備落后的企業(yè)進行了約談，確保在規(guī)定時間內(nèi)更換治理設(shè)備，落實VOCs污染治理任務(wù)，目前違法生產(chǎn)、銷售、儲存和使用假劣非標油品現(xiàn)象已全部消除。
4、源頭管控，餐飲油煙治理成效好
為鞏固提升文明創(chuàng)建成果，對餐飲油煙進行源頭管控，我縣繼續(xù)宣傳露天燒烤對大氣環(huán)境和身體的危害，確保商戶按要求使用無煙烤具。
5、網(wǎng)格管理，實現(xiàn)秸稈禁燒零火點
為做好2020年農(nóng)作物秸稈禁燒工作，切實保護生態(tài)環(huán)境，進一步改善全縣大氣環(huán)境質(zhì)量，縣大氣辦及時制定了《關(guān)于開展2020年秸稈禁燒工作的通知》，代兩辦起草《關(guān)于印發(fā)縣2020年農(nóng)作物秸稈禁燒工作方案的通知》。堅持疏堵結(jié)合、以疏為主、以堵促疏、標本兼治，扎實開展全年全域農(nóng)作物秸稈禁燒工作，確保全縣空氣質(zhì)量持續(xù)改善。為健全禁燒工作組織機構(gòu)和工作制度，完善縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組三級聯(lián)動機制。全縣形成縣領(lǐng)導包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村、村組負責人包地塊、黨員聯(lián)戶的“聯(lián)包”立體責任網(wǎng)絡(luò)，做到空間覆蓋無空白，責任落實無盲區(qū)，監(jiān)督管理無縫隙，做好秸稈禁燒工作臺賬。截止到日前，衛(wèi)星監(jiān)測中我縣未發(fā)現(xiàn)一例秸稈焚燒點。
6、認真組織，環(huán)境統(tǒng)計進展順利
在環(huán)境統(tǒng)計工作中要科學、真實、客觀地反映工業(yè)企業(yè)的排污情況。我縣的環(huán)境統(tǒng)計工作從3月份中旬開始，按照相關(guān)文件要求對全縣重點企業(yè)進行了篩選，其中重點工業(yè)源企業(yè)有24家，日處理污水萬噸以上規(guī)模的城鎮(zhèn)污水處理廠2家，生活垃圾處理廠1家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理站39家。對相關(guān)企業(yè)統(tǒng)計了廢水、廢氣和廢物的產(chǎn)生量和排放量，并加強對相關(guān)數(shù)據(jù)的審核，使污染物排放情況和當前經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢緊密對應(yīng)，實事求是的做好今年的環(huán)境統(tǒng)計填報工作。目前上報數(shù)據(jù)已通過生態(tài)環(huán)境部的“二審”，未發(fā)現(xiàn)問題，正在接受國家生態(tài)環(huán)境部的“三審”。
7、嚴格把關(guān)，排污許可證有序發(fā)放
排污許可證發(fā)放工作對規(guī)范企業(yè)排污行為有著重要意義。在發(fā)放排污許可證的過程中，按照實施細則的要求“持證排污”和“總量控制”的原則，嚴格把關(guān)申領(lǐng)，對符合要求的企業(yè)全面發(fā)放排污許可證，使得排污許可證有序發(fā)放。我縣創(chuàng)新宣教形式，以短信平臺通知相關(guān)企業(yè)的方式分批次辦理排污許可證，發(fā)放排污許可證三千多條信息。截止到6月10日，我縣應(yīng)發(fā)證企業(yè)共計1219家，目前已完成登記管理1061家，完成率達88.71%。
二、目前存在的主要困難
1、大氣污染防治投入不足
揚塵整治、工業(yè)大氣污染防治、秸稈禁燒等方面的治理需要以充足的資金作為保障，然而政府及社會資金嚴重不足，國家補助沒有傾斜，便無法購置該項工作所需的設(shè)施設(shè)備，進一步弱化了防治工作的作用價值。
2、大氣污染防治監(jiān)管力量不足
要想使大氣污染防治工作得到有效強化，做好監(jiān)管方面的工作顯得極為重要。然而依照目前現(xiàn)狀來看，我縣大氣污染防治工作卻存在監(jiān)管力量不足的情況。主要表現(xiàn)為監(jiān)管手段較為單一，技術(shù)不能與時俱進，沒有有效的應(yīng)急監(jiān)測能力，從而導致在大氣污染防治的處理方面表現(xiàn)的較為薄弱。
三、相關(guān)建議及對策
1、加大對大氣污染防治中的資金投入
要想使大氣污染防治工作能夠順利開展，便需要制定相關(guān)的工作規(guī)范，與此同時購置充足的能夠滿足防治工作的設(shè)施設(shè)備等。然而滿足以上條件均離不開充足的資金投入。
2、加強大氣污染防治中的監(jiān)管力量
要想提高大氣污染防治的監(jiān)管力度，就要加強大氣污染防治的監(jiān)管力量，并采取全過程總量控制的策略對大氣污染源進行檢測，以此使我縣的大氣環(huán)境總量以及容量均符合相關(guān)標準。除此之外，在大氣污染防治工作中，還需要合理、科學的經(jīng)濟手段加以利用?；谀壳按髿赓Y源有償使用的條件下，還需對大氣環(huán)境容量核定工作進行強化。
四、下半年計劃
1、持續(xù)做好大氣污染防治宣傳
據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近一年的時間內(nèi)，國內(nèi)城市空氣污染指數(shù)持續(xù)上升，監(jiān)測范圍內(nèi)的86座城市中，只有2座城市的空氣質(zhì)量符合要求，尤其是霧霾嚴重。2013年1月份，北京發(fā)出了歷史首個霾橙色預警，這是霾預警信號中的最高級別，空氣PM2.5值也創(chuàng)歷史新高，其濃度瀕臨“爆表”。
1.當前國內(nèi)大氣污染現(xiàn)狀分析
談到大氣污染，近兩年來最為火熱的話題應(yīng)當是PM2.5，空氣中富含有毒害物質(zhì)，在空氣中的滯留時間非常的長，而且輸送距離也比較遠，對人體造成的影響非常的大。PM2.5是霧霾產(chǎn)生的主要原因，據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，京津冀以及珠三角和長三角地區(qū)，出現(xiàn)頻次比較高，污染程度最為嚴重。
據(jù)統(tǒng)計，上述地區(qū)每年的霧霾天數(shù)超過100天，部分城市甚至突破了200天。2013年以來，中東部地區(qū)頻繁出現(xiàn)霧霾天氣，大氣污染非常嚴重。針對這一問題，環(huán)保部副部長吳曉青再次強調(diào)，“我們已經(jīng)為粗放的經(jīng)濟發(fā)展模式付出了沉重的環(huán)境代價。如果我們不盡快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式，不盡快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不盡快改變我們落后的生產(chǎn)和生活方式，要想減少霧霾、改善空氣質(zhì)量將非常困難。所以，當前和今后一個時期需要我們做的是盡快采取行動，在大氣污染防治方面有所作為?！?/p>
社會經(jīng)濟的快速發(fā)展使我們的工業(yè)發(fā)展進程不斷加快，國內(nèi)大氣污染防治取得了非常大的成效，但因?qū)嵺`中的諸多因素影響，當前國內(nèi)大氣環(huán)境形勢依然非常的嚴峻。據(jù)測量數(shù)據(jù)顯示，當前國內(nèi)二氧化硫的年排放量已經(jīng)超過了1850萬噸，工業(yè)粉塵排放量超過了1170萬噸，而煙塵的排放量也超過了1150萬噸，由此可見，大氣污染非常的嚴重。目前國內(nèi)多數(shù)城市空氣環(huán)境質(zhì)量超標，全國47個重點城市，七成以上環(huán)境質(zhì)量較差，達不到國家二級標準；調(diào)查范圍內(nèi)的338個城市中，竟有137個城市環(huán)境質(zhì)量超過了國家三級標準范圍，約四成為嚴重污染城市。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在今后一個很長的時期內(nèi)，國內(nèi)能源開發(fā)與應(yīng)用會有較大幅度增長，能源資源特點決定了我國能源結(jié)構(gòu)仍需以煤為主，因此煤煙型空氣污染控制，成為我國大氣污染防控的主要任務(wù)。
2.大氣污染治理策略
基于以上對當前國內(nèi)大氣污染問題及其成因的分析，筆者認為，要想從根本上改變現(xiàn)狀，加強對大氣污染的有效防控，可從以下幾個方面著手：
2.1加大環(huán)保宣傳力度，營造社會氛圍
大氣污染防治，關(guān)系著人民的生命健康，因此應(yīng)當加強思想重視，尤其要做好環(huán)保方面的法律法規(guī)宣傳和教育，不斷提高人們的環(huán)保意識。首先，將環(huán)保法律知識教育與可持續(xù)發(fā)展理念相結(jié)合，克服地方保護主義的影響，堅持以人為本，走可持續(xù)發(fā)展之路；其次，加強對國內(nèi)企業(yè)經(jīng)營管理人員的教育，督促他們在實際生產(chǎn)經(jīng)營過程中，遵守環(huán)保法律法規(guī)，提高樹立環(huán)保法律意識，預防和減少環(huán)境違法行為的發(fā)生。同時，還要借助網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播以及報紙等方式，向廣大人民群眾宣傳大氣污染防治的重要性和方法，最終在全社會范圍內(nèi)營造一個人人保護大氣環(huán)境的良好氛圍，從自我做起，從身邊的小事做起。
2.2加強建設(shè)工程施工管理，做好日常交通工具管理工作
建筑工程施工與日常交通工具的應(yīng)用，是當前大氣污染產(chǎn)生的主要原因，因此要想加強大氣污染防治，必須從這兩個方面著手。首先，建筑工程施工建設(shè)過程中，一定要設(shè)置全封閉圍欄、擋墻。尤其對那些容易產(chǎn)生揚塵的建筑材料，應(yīng)當做好堆放場管理工作，采取封閉式儲存模式；渣土運輸車也要密閉運輸，進入市區(qū)的所有貨車、重型載貨運輸車等，都要采取密閉、防塵措施。城市建設(shè)過程中，建議大力推廣和應(yīng)用新能源汽車，比如城市公交車、出租車等，鼓勵個人購買新能源交通工具。
2.3 加快煤煙污染防治步伐，深化大氣污染防治策略
實踐中，應(yīng)當加大天然氣管網(wǎng)、燃煤鍋爐等改造力度，新建小區(qū)一律使用天然氣等清潔能源供熱方式。同時，還要對飲食服務(wù)業(yè)中的油煙污染進行集中整治，餐飲單位應(yīng)當全面推廣和應(yīng)用天然氣以及液化氣，因為這些能源都屬于清潔能源的范疇，并且還要適當?shù)匕惭b一些高效油煙凈化設(shè)備，比如專用煙道等；此外，還要對定點經(jīng)營燒烤飲食攤點，推行清潔無煙燒烤，堅決取締不法商販。
2.4強化生態(tài)建設(shè)，全面提高生態(tài)增容、降污能力
在大氣污染防治過程中，應(yīng)當鼓勵新建建筑屋頂、垂直綠化，盡可能地利用當?shù)刭Y源，打造城市景觀帶，并且加大對砂石開采場等地區(qū)的生態(tài)恢復防治力度。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方式，對農(nóng)田自然揚塵進行有效的控制，強化秸稈還田技術(shù)的應(yīng)用，大力推廣和應(yīng)用少耕、免耕農(nóng)田耕作模式，從而有效防止農(nóng)田起塵現(xiàn)象的再次發(fā)生。
2.5建立健全大氣污染預警防范管理機制
實踐中，環(huán)保部門引導建立健全極端不利條件下的空氣污染防范管理機制，同時還要建立預警應(yīng)急綜合防治機制，確保資源信息的有效共享；在極端不利氣象條件下按不同污染等級啟動應(yīng)急預案，實施重污染企業(yè)停產(chǎn)、重點大氣污染物排放源限產(chǎn)、建筑工地停止土方作業(yè)。采取灑水抑塵及機動車限行等控制策略。
大氣污染治理是一項非常復雜而又艱巨的工程，需各部門共同協(xié)作，并且要將綠色生產(chǎn)經(jīng)營理念始終貫穿于規(guī)劃建設(shè)管理工作之中，采取多渠道、多元化以及全民參與的方式，全面推動環(huán)境保護及大氣污染治理工作的順利進行。
參考文獻：
[1]郭明明，李戰(zhàn)軍，劉春良.淺析鍋爐燃煤對大氣環(huán)境的污染治理[J].中小企業(yè)管理與科技，2011（21）.
