時(shí)間：2023-03-23 15:22:08
序論：速發(fā)表網(wǎng)結(jié)合其深厚的文秘經(jīng)驗(yàn)，特別為您篩選了11篇財(cái)政制度論文范文。如果您需要更多原創(chuàng)資料，歡迎隨時(shí)與我們的客服老師聯(lián)系，希望您能從中汲取靈感和知識(shí)！
林玲(2006) 和余春華等(2004) 等專家學(xué)者對英國、美國、加拿大、意大利、德國、日本、瑞典等國家公共財(cái)政審計(jì)的范圍和內(nèi)容做了研究，他們提出的觀點(diǎn)對于我國具有重要啟示作用。本文主要考察中西方現(xiàn)行財(cái)政審計(jì)制度，比較不同財(cái)政審計(jì)制度下審計(jì)的獨(dú)立性和財(cái)政審計(jì)權(quán)，分析財(cái)政審計(jì)制度變遷的主要途徑和主要影響因素，提煉出中國財(cái)政審計(jì)制度變遷的主線，形成對財(cái)政審計(jì)制度變遷規(guī)律的初步認(rèn)識(shí)和把握。
國外財(cái)政審計(jì)制度的歷史考察
在現(xiàn)今世界上己建立審計(jì)監(jiān)督制度的160個(gè)國家(地區(qū))，財(cái)政審計(jì)制度一般可分為四種類型，即立法型、司法型、獨(dú)立型和行政型。立法型，即財(cái)政監(jiān)督權(quán)隸屬于代議機(jī)關(guān)，如英國、美國、加拿大等;司法型，即財(cái)政監(jiān)督權(quán)隸屬于司法體系，如法國、意大利、西班牙等;獨(dú)立型，即財(cái)政監(jiān)督權(quán)獨(dú)立于代議機(jī)關(guān)、司法和行政之外，獨(dú)立展開審計(jì)，如德國和日本等;行政型，即財(cái)政監(jiān)督權(quán)隸屬于政府，如前蘇聯(lián)、中國、韓國等。
1.1立法型財(cái)政審計(jì)制度以英國為例
1983年，英國議會(huì)通過了《國家審計(jì)法》。根據(jù)《國家審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)署隸屬于議會(huì)，獨(dú)立于行政部門，代表議會(huì)對政府進(jìn)行監(jiān)督，向議會(huì)報(bào)告工作，但議會(huì)并不干涉具體的審計(jì)工作。審計(jì)署的職責(zé)主要是對各政府部門和其他公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)政審計(jì)，并向議會(huì)報(bào)告財(cái)政資金使用的合法性與有效性。 審計(jì)署對政府財(cái)政的審計(jì)，主要包括財(cái)務(wù)審計(jì)和效益審計(jì)兩種。
第二，《政府采購法》要求采購價(jià)格“應(yīng)當(dāng)符合低于市場平均價(jià)格”，而目前國家權(quán)威部門沒有這個(gè)“市場平均價(jià)”，因此在實(shí)際操作中就很難把握。
第三，采購價(jià)格和采購方式有一定影響，法律規(guī)定公開招標(biāo)和詢價(jià)只能一次性報(bào)價(jià)，而競爭性談判和單一來源采購則允許多次報(bào)價(jià)。像公開招標(biāo)是以綜合實(shí)力(包括價(jià)格、質(zhì)量、技術(shù)、公司信譽(yù)、業(yè)績、付款方式和售后服務(wù)等)進(jìn)行綜合比較，通常是以得分從高到低排序確定預(yù)中標(biāo)人。
第四，供應(yīng)商的資質(zhì)條件、規(guī)模的大小、進(jìn)貨渠道、授權(quán)與非授權(quán)、單臺(tái)與批量、區(qū)域銷售、營銷策略(對大城市投放價(jià)格優(yōu)惠，故網(wǎng)上價(jià)格往往與本地實(shí)際價(jià)格不符)、售后服務(wù)、供貨商與采購單位生熟關(guān)系、淡季和旺季，新老產(chǎn)品更新、促銷活動(dòng)等也影響價(jià)格。
第五，采購單位采購預(yù)算不夠完善，難以形成批量規(guī)模;采購單位在申請前對市場的了解通常只對產(chǎn)品本身的價(jià)格進(jìn)行了解，對供應(yīng)商資質(zhì)、產(chǎn)品規(guī)格型號(hào)、供貨時(shí)間、付款方式、售后服務(wù)等指標(biāo)不進(jìn)行全面對比;指定品牌采購;通過政府采購過套;以各種理由規(guī)避公開招標(biāo)的;采購單位對政府采購流程和相關(guān)規(guī)定了解不夠的。
采購單位對產(chǎn)品質(zhì)量、配置的認(rèn)知也有影響。通常名牌和一般品牌的價(jià)格差別很大;計(jì)算機(jī)，同樣配置不同品牌其價(jià)格差異較大，同品牌同配置不同種類也存在價(jià)格差異，還存在家用和商用機(jī)的區(qū)別等產(chǎn)品的自身差異價(jià)格也會(huì)不一樣。
Inwantstheabstract:Thegovernmentprocurementraisesthefinancialfundsuseefficiency,reducesthewaste,suppressesthecorrupteffectiveway,butthepresentourcountrydidnothavetheunificationlegaladjustment,causesthegovernmentprocurementtolacktheunificationthelegalbasis.Thisarticlemainlyproposedtwoviewsonthegovernmentprocurementlegalregime''''sconstruction:First,establishmentgovernmentprocurementfundamentallaw;second,perfectgovernmentprocurementnecessarymethod.
keyword:Theconstructionestablishesagovernment;Governmentofficepurchase;Legalregime
一、政府采購法律制度亟待建立
政府采購是當(dāng)今世界各國政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一種重要手段,它是指各級(jí)政府及其所屬部門和機(jī)構(gòu),為了開展日常財(cái)務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┓?wù)的需要,在財(cái)政的監(jiān)督下,以法定的手段、方法和程序,從市場上購買商品、服務(wù)和工程的行為。由于我國正處于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期,人們對政府采購的認(rèn)識(shí)不夠全面、深入,使在國內(nèi)、國際市場上都具有相當(dāng)規(guī)模的我國政府采購,缺乏完善、統(tǒng)一的法律制度規(guī)范。近幾年來,隨著人們認(rèn)識(shí)的提高,在一些地方和部門開始制定地方性法規(guī)和部門規(guī)章來規(guī)范政府采購行為,確實(shí)解決了一些問題。但由于政出多門,沒有進(jìn)行統(tǒng)一的論證和科學(xué)的制度設(shè)計(jì),條塊分割情況十分嚴(yán)重,政府采購仍處于較混亂的狀態(tài)。因此,有必要建立統(tǒng)一的政府采購法律制度。
(一)建立政府采購法律制度是規(guī)范政府采購行為的需要
在我國不同地區(qū)和部門頒布的政府采購法律文件中,對政府采購的界定、政府采購主體、政府采購包括的內(nèi)容、管理政府采購的機(jī)構(gòu)等都規(guī)定的不盡相同。如對政府采購管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定,財(cái)政部規(guī)定:“財(cái)政部負(fù)責(zé)全國政府采購的管理和監(jiān)督工作”。北京市規(guī)定:“市財(cái)政局負(fù)責(zé)政府采購工作的管理、監(jiān)督和指導(dǎo),市財(cái)政局所屬北京市政府采購辦公室負(fù)責(zé)政府采購的日常事務(wù)性工作”。上海市規(guī)定:“上海市政府采購委員會(huì)是本市政府采購的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)制定政府采購政策、審議政府采購目錄、協(xié)調(diào)政府采購的日常管理工作。采購委員會(huì)設(shè)立政府采購管理辦公室。政府采購管理辦公室設(shè)在市財(cái)政局,負(fù)責(zé)政府采購的日常工作?！痹谄渌矫?也存在同樣的差異,因此導(dǎo)致了管理上的混亂和采購上的不規(guī)范。建立政府采購法律制度,可以克服上述弊端,統(tǒng)一規(guī)范政府采購行為。
(二)建立政府采購法律制度是有效防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生的需要
在日常工作中,不僅每一級(jí)政府都會(huì)參與物資和勞務(wù)的采購,而且數(shù)量可觀,金額巨大。但許多官員或一般公眾對采購程序卻知之甚少,這就給采購人員使用種種方式來操縱結(jié)果提供了可能。廠商為了銷售常常采取各種利誘手段誘使采購者購買質(zhì)低價(jià)高的商品,導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象發(fā)生。建立政府采購法律制度,規(guī)范政府采購行為,增強(qiáng)政府采購的公開、公平和公正性,使政府采購過程處于公眾的監(jiān)督之下。同時(shí),在政府采購立法中增加懲罰欺詐行為和行賄受賄的條款,可以對腐敗現(xiàn)象進(jìn)行有效防治,從而促進(jìn)政府采購過程的廉潔。
(三)建立政府采購法律制度是有效利用財(cái)政資金的需要
由于缺乏統(tǒng)一、完備的政府采購法律制度,各級(jí)政府的財(cái)政支出各自為政,環(huán)節(jié)多,單價(jià)高,采購方式不規(guī)范、不透明,導(dǎo)致盲目采購、重復(fù)采購等浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在。據(jù)有關(guān)專家對政府采購試點(diǎn)地區(qū)招標(biāo)采購的情況分析,節(jié)約率普遍在10%-15%以上,部分項(xiàng)目達(dá)到30%-50%。對于滾存赤字已達(dá)千億元的我國財(cái)政來說,實(shí)行政府采購無疑是一項(xiàng)利國利民的改革,但是由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范,很難達(dá)到上述效果。盡管在一些地方和部門已頒布實(shí)施有關(guān)規(guī)定,但由于其效力低,內(nèi)容差異大,也難以發(fā)揮其應(yīng)有的效果。
二、政府采購法律制度的基本原則
(一)堅(jiān)持“三公”原則
“三公”原則就是公開、公平、公正原則。公開原則是世界各國管理公共支出的一個(gè)共同原則,因?yàn)檎少徍贤遣少彊C(jī)關(guān)使用納稅人稅款和其它公共專項(xiàng)投資簽訂的買賣合同,在采購中必須對納稅人以及社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。因此,要求政府采購依據(jù)的法律、政策、采購項(xiàng)目、合同條件、投標(biāo)人資格預(yù)審和評價(jià)投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)等都必須對社會(huì)公開,以便公眾和檢察、監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、監(jiān)督。公平原則是指所有參加競爭的投標(biāo)商都能獲得平等的競爭機(jī)會(huì)并受到同等待遇。也就是說,對所有參加投標(biāo)的供應(yīng)商、承包商、服務(wù)提供商等,應(yīng)一視同仁,不得采取歧視性的政策,但為發(fā)展本國經(jīng)濟(jì),推進(jìn)國內(nèi)就業(yè)而歧視外國競爭者的情況除外。因?yàn)橹挥性诠降幕A(chǔ)上才能發(fā)揮競爭的作用,才能保證提供物美價(jià)廉的商品和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。公正原則是指評標(biāo)過程中應(yīng)客觀公正,防止權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,以真正發(fā)揮市場機(jī)制在政府支出管理中的重要作用,實(shí)現(xiàn)政府與市場在支出管理領(lǐng)域的最佳結(jié)合。（二）堅(jiān)持效率原則
效率原則也是各國常見的采購原則。效率包括經(jīng)濟(jì)效率和管理效率兩個(gè)方面,經(jīng)濟(jì)效率要求政府在采購過程中,能大幅度的節(jié)約開支,強(qiáng)化預(yù)算約束,有效提高資金使用效率,實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制與財(cái)政政策的最佳結(jié)合。管理效率原則要求政府經(jīng)常公布招標(biāo)信息,減少中間環(huán)節(jié),及時(shí)購買物美價(jià)廉的商品和勞務(wù),使財(cái)政管理從價(jià)值形態(tài)延伸到實(shí)物形態(tài),規(guī)范支出管理,提高支出效能。
(三)堅(jiān)持競爭性原則
世界各國都將競爭性原則作為政府采購法律制度的一項(xiàng)重要原則。政府采購的目標(biāo)主要是通過促進(jìn)供應(yīng)商、承包商和服務(wù)提供商之間最大程度的競爭來實(shí)現(xiàn)的,通過賣方之間的競爭,一方面可以促使投標(biāo)人提供更好的商品、服務(wù)和技術(shù)等,并且設(shè)法降低產(chǎn)品成本和投標(biāo)報(bào)價(jià),從而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高;另一方面可以形成政府采購的買方市場,從而使用戶能以較低價(jià)格采購到質(zhì)量較高的商品,實(shí)現(xiàn)政府采購高效率的目標(biāo)。
(四)堅(jiān)持合理保護(hù)民族工業(yè)原則對本國政府采購市場的適度放開并有效保護(hù)是國際通行的做法。目前為止,只有參加了世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》的成員國,才按照協(xié)議的要求開放國內(nèi)政府采購市場,大多數(shù)國家還只是在本國范圍內(nèi)進(jìn)行競爭,以保護(hù)民族工業(yè)。如美國政府采購制度的一項(xiàng)重要原則就是國內(nèi)產(chǎn)品優(yōu)先原則,日本和其它國家對開放政府采購市場都采取了不同程度的限制措施。作為發(fā)展中國家的我國更應(yīng)該通過法律手段,有效地保護(hù)國內(nèi)的政府采購市場,適當(dāng)限制外國產(chǎn)品的數(shù)量(尤其是電子、汽車等幼稚產(chǎn)品),以促進(jìn)民族工業(yè)的發(fā)展。
三、政府采購需要建立統(tǒng)一的法律制度
政府采購法律制度是政府采購制度的法律體現(xiàn)和重要依托,對政府采購進(jìn)行法制化管理是對政府采購進(jìn)行有效管理的主要方式。隨著國際貿(mào)易一體化的發(fā)展,一些國家和區(qū)域組織已經(jīng)制定了一系列政府采購規(guī)則,如世界貿(mào)易組織制定的《政府采購協(xié)議》、歐盟制定的《關(guān)于貨物、工程及服務(wù)采購的示范法》、世界銀行實(shí)施的《國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會(huì)貸款采購指南》等。我國由于長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,對政府采購的認(rèn)識(shí)不足,直到20世紀(jì)90年代中期以來,有些地方和部門才開始規(guī)范政府采購活動(dòng),但至今沒有全國性的、統(tǒng)一的、專門的政府采購法律法規(guī)。在相當(dāng)長一段時(shí)間的政府采購實(shí)務(wù)中,采購部門都是根據(jù)不同的采購行為,適用不同行政部門的規(guī)章、辦法、規(guī)定和條例等。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善和深入發(fā)展,政府采購活動(dòng)急需進(jìn)一步規(guī)范,要求健全政府采購的統(tǒng)一法律制度。
首先,政府采購基本法是政府采購法律制度中最重要的內(nèi)容,是政府采購的最主要依據(jù)。具體內(nèi)容應(yīng)包括:總則、采購方式及程序、監(jiān)督、履約、糾紛的解決、法律責(zé)任和附則等內(nèi)容?？倓t部分應(yīng)明確規(guī)定本法的宗旨、適用范圍、政府采購的基本原則、政府采購的主要管理部門及其職責(zé)。采購方式及程序部分應(yīng)規(guī)定采購的主要方式、其它方式及其程序。主要方式應(yīng)采取招標(biāo)投標(biāo)方式,因?yàn)檫@種方式能夠充分體現(xiàn)公開、公平、公正原則,招標(biāo)投標(biāo)是一種有組織的、公開的、規(guī)范的競爭。監(jiān)督部分應(yīng)規(guī)定質(zhì)疑和投訴,主要內(nèi)容是作為公眾、檢察、監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)對采購項(xiàng)目、合同條件、投標(biāo)人資格、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、采購從業(yè)人員資格、采購管理和經(jīng)辦人員行為規(guī)范等提出質(zhì)疑和投訴,以充分體現(xiàn)公開原則,節(jié)約財(cái)政資金。履約部分主要規(guī)定采購人員代表政府和投標(biāo)人訂立合同后,簽約雙方應(yīng)如何履行合同,履行的原則、規(guī)則等。糾紛的解決主要是規(guī)定在履約過程中發(fā)生糾紛后,是訴訟還是仲裁解決,或是采取一般合同糾紛的解決方式———或裁或?qū)彙７韶?zé)任部分既應(yīng)包括招標(biāo)投標(biāo)中的法律責(zé)任,又應(yīng)該包括履約過程中的法律責(zé)任;既應(yīng)規(guī)定招標(biāo)方的責(zé)任,又應(yīng)規(guī)定投標(biāo)方的責(zé)任;既應(yīng)規(guī)定單位的責(zé)任,又應(yīng)規(guī)定直接責(zé)任人員和負(fù)直接責(zé)任的主管人員的責(zé)任。
其次,政府采購法律制度是一個(gè)完整的體系,即除了政府采購基本法外,還應(yīng)有與之相配套的招標(biāo)投標(biāo)法、合同法、產(chǎn)品質(zhì)量法、反不正當(dāng)競爭法、有關(guān)政府采購的部門規(guī)章、地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章等。
招標(biāo)投標(biāo)是政府采購中最富有競爭的一種采購方式,能給采購者帶來價(jià)格低、質(zhì)量高的工程、貨物和服務(wù),有利于節(jié)約國有資金,提高采購質(zhì)量。《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》已于2000年1月1日起實(shí)施,這部法律是我國第一部關(guān)于政府采購方面的專門法律,特別是從事政府采購的主要方式有了法律依據(jù),是政府采購法律體系中不可缺少的配套法律。
產(chǎn)品質(zhì)量是政府采購質(zhì)量的重要標(biāo)志。被采購產(chǎn)品質(zhì)量過硬,被采購服務(wù)優(yōu)質(zhì)上乘,被采購方信譽(yù)可靠,才能實(shí)現(xiàn)政府采購的經(jīng)濟(jì)、高效目標(biāo),才能達(dá)到節(jié)約財(cái)政開支,合理利用財(cái)政資金的目的。因此,產(chǎn)品質(zhì)量法也應(yīng)是政府采購法律體系的一個(gè)重要組成部分。
現(xiàn)階段我國大多數(shù)省、市均不再設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫。因?yàn)?，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r存在很大差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)擁有的金融機(jī)構(gòu)相對比較少，通常只有信用聯(lián)社會(huì)在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置網(wǎng)點(diǎn)，其他商業(yè)銀行很少會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。根據(jù)財(cái)政部推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中支付制度改革的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，一般對采用“分稅制”財(cái)政管理體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建議參考縣級(jí)改革模式，遵循“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”的原則，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中支付制度改革。針對采用“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政管理體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建議將每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)看作是同縣級(jí)預(yù)算單位，安排縣級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)開展國庫集中支付相關(guān)工作。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，采用“分稅制”財(cái)政管理體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難參考縣級(jí)改革模式實(shí)施改革。此外，因?yàn)楫?dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)不足，十分不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中支付制度改革科學(xué)選擇行。
2.缺乏細(xì)致的預(yù)算編制
現(xiàn)階段，預(yù)算管理改革在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應(yīng)用雖然越來越廣泛，然而，預(yù)算編制工作仍然存在較嚴(yán)重的隨意性，支出標(biāo)準(zhǔn)也還不夠統(tǒng)一，不利于提高預(yù)算執(zhí)行力。目前采用的國庫集中支付系統(tǒng)已經(jīng)對支出項(xiàng)目進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，形成支出科目的類、款、項(xiàng)，在這種情況下，部門預(yù)算編制必須要盡快實(shí)現(xiàn)精細(xì)化。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作相對比較特殊，與人民群眾之間存在十分直接的關(guān)系，容易引發(fā)各種突發(fā)事件，造成部門預(yù)算編制缺乏預(yù)見性，年內(nèi)預(yù)算常常需要再次進(jìn)行調(diào)整，無法對資金進(jìn)行科學(xué)、有效的細(xì)化處理，不利于推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中支付改革。
二、推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中支付制度改革相關(guān)對策
1.加大業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)力度
隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，會(huì)計(jì)核算以及資金支付等均出現(xiàn)很大改變，面對這種變化，縣級(jí)財(cái)政部門必須要高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬務(wù)人員技能培訓(xùn)，通過組織各種培訓(xùn)活動(dòng)，給財(cái)務(wù)工作者提供更多學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，豐富其財(cái)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高其財(cái)務(wù)專業(yè)技能，使其熟練使用各種財(cái)務(wù)軟件，掌握各種科學(xué)的財(cái)務(wù)處理技巧，提高財(cái)務(wù)工作效率和質(zhì)量，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫改革工作可以持續(xù)、穩(wěn)定進(jìn)行。
2.完善監(jiān)督審查工作
不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門尤其是負(fù)責(zé)人必須度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中支付制度的貫徹和執(zhí)行，將其納入財(cái)政工作的重要內(nèi)容，積極向鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人進(jìn)行工作匯報(bào)，進(jìn)一步取得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注及支持，針對各級(jí)負(fù)責(zé)人員，必須明確其具體職責(zé)權(quán)限，建立完善的工作責(zé)任制?？h級(jí)財(cái)政部門必須要正確履行自己的職責(zé)，針對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行有效的工作監(jiān)督。根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要抽調(diào)相關(guān)科室人員，建立監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，深入基層，全面檢查和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中支付工作的開展情況，挖掘工作實(shí)施過程中存在的問題，并提出有效的改進(jìn)建議，督促其進(jìn)行糾正和改進(jìn)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中支付工作的有效開展。
3.全面推進(jìn)建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息網(wǎng)絡(luò)的速度
國庫管理制度改革工作的推進(jìn)要求建立完善的財(cái)政管理信息系統(tǒng)，促使縣級(jí)國庫集中支付網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍，保證縣鄉(xiāng)財(cái)政部門、銀行以及清算銀行三者能夠?qū)崿F(xiàn)有效聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)而確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃、資金支付以及資金清算等信息數(shù)據(jù)能夠通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行及時(shí)傳輸，同時(shí)提高縣鄉(xiāng)財(cái)政管理網(wǎng)絡(luò)信息資源的共享率，有效促進(jìn)財(cái)政管理工作效率和質(zhì)量的提高，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革的不斷深入。
4.促進(jìn)預(yù)算編制準(zhǔn)確性有效提高
不斷加強(qiáng)預(yù)算編制工作，提高編制工作的科學(xué)性和有效性，實(shí)行精細(xì)化改革，針對財(cái)務(wù)部門預(yù)算制度實(shí)行全面推廣應(yīng)用，不斷細(xì)化預(yù)算編制工作，保證財(cái)政性資金支付的清晰度，促進(jìn)預(yù)算工作科學(xué)性的提升，同時(shí)增加其可執(zhí)行度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中支付制度改革工作能夠有效推進(jìn)。
5.選擇合理科學(xué)的改革方法
在推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中支付制度的過程中，必須要綜合分析各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理水平以及實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，根據(jù)相關(guān)規(guī)范開展管理工作，保證財(cái)政國庫集中支付制度改革能夠?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)帶來便利，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體特點(diǎn)，有針對性地制定相應(yīng)改革模式，提高改革效果。由于很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)均未能設(shè)立金庫，再加上當(dāng)?shù)氐慕鹑跈C(jī)構(gòu)相對較少，建議將全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)看做同縣級(jí)財(cái)政一樣的預(yù)算單位，安排縣級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)對國庫集中支付制度進(jìn)行貫徹和執(zhí)行。
6.根據(jù)政策要求規(guī)范相關(guān)操作
推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中支付制度時(shí)，必須嚴(yán)格遵循“鄉(xiāng)財(cái)縣（區(qū)）管”的原則，避免預(yù)算管理權(quán)出現(xiàn)改變，盡量保持資金所有權(quán)以及資金使用權(quán)處于原來的狀態(tài)，防止財(cái)務(wù)審批權(quán)發(fā)生改變，同時(shí)不允許不同層級(jí)的財(cái)政監(jiān)管責(zé)任出現(xiàn)變化。此外，針對國庫單一賬戶體系進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)置，促進(jìn)資金支付方式走向統(tǒng)一化。針對賬戶設(shè)置方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅需保留“村賬鄉(xiāng)代管”賬戶即可，其他實(shí)有資金賬戶一律撤除，禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政單位以及預(yù)算單位自行另設(shè)資金賬戶。針對支付方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金根據(jù)先預(yù)算后支付的要求，統(tǒng)一進(jìn)行國庫集中支付，針對不同支出項(xiàng)目，采用科學(xué)的支付方式。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中支付制度如何創(chuàng)新
1.統(tǒng)一財(cái)政直接支付與財(cái)政授權(quán)支付兩種支付方式下的業(yè)務(wù)處理辦法。首先，統(tǒng)一兩種支付方式下的用款計(jì)劃的處理模式，即，將財(cái)政授權(quán)支付方式下的用款計(jì)劃下達(dá)和資金清算模式向財(cái)政直接支付方式下的流程模式轉(zhuǎn)變，取消財(cái)政授權(quán)支付用款計(jì)劃額度下達(dá)需先行通知銀行的業(yè)務(wù)流程，銀行不再參與授權(quán)支付計(jì)劃的登記管理。其次，統(tǒng)一兩種支付方式下的資金清算方式。即：按照財(cái)政直接支付方式下的資金清算模式對財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)進(jìn)行資金清算。第三，統(tǒng)一兩種支付方式下的撥款收入會(huì)計(jì)核算方式。即，將財(cái)政授權(quán)支付方式下的財(cái)政資金收入核算方式，從按用款計(jì)劃額度虛列收入改為按支付清算額列收入，與財(cái)政直接支付方式下的收入登記方式一致，確保預(yù)算單位收撥經(jīng)費(fèi)額與財(cái)政部門的方便核對和核對一致。
2.將財(cái)政直接支付方式與財(cái)政授權(quán)支付方式的劃分延后到資金實(shí)際支付環(huán)節(jié)。分月用款計(jì)劃是對年度預(yù)算的細(xì)化，用款計(jì)劃與實(shí)際資金支付往往存在誤差，例如，預(yù)測需要財(cái)政直接支付的資金很可能受客觀條件限制，在實(shí)際支付資金時(shí)，可能需要調(diào)整為財(cái)政授權(quán)支付方式，而這種調(diào)整過程不改變資金是否需要支付的基本點(diǎn)，同時(shí)，調(diào)整過程需要按調(diào)減再提報(bào)計(jì)劃的程序操作，過程復(fù)雜而無實(shí)際意義。在創(chuàng)新后的制度下，計(jì)劃提報(bào)的環(huán)節(jié)不設(shè)定財(cái)政直接支付、財(cái)政授權(quán)支付的屬性，也就是對用款計(jì)劃不區(qū)分財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付，只是在資金實(shí)際支付的時(shí)候才根據(jù)實(shí)際情況和制度要求區(qū)分兩種方式支付，從而支付方式的劃分才是準(zhǔn)確的、可控的和方便操作的。
在我國,財(cái)政部已正式頒布了我國的《政府采購管理辦法》及其有關(guān)管理規(guī)定,明確由各級(jí)財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施政府采購工作,政府采購將逐步走向正規(guī)化和法制化的軌道。我國在建立市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中,要從自身實(shí)際出發(fā),借鑒國外經(jīng)驗(yàn),并根據(jù)國際慣例,建立適合我國國情的政府采購制度。
構(gòu)建有中國特色的政府采購制度框架我國在政府采購法律體系尚未確立之前,應(yīng)按財(cái)政部制定的《政府采購辦法》進(jìn)行管理。政府采購具體政策的制定應(yīng)由財(cái)政部門負(fù)責(zé);工作規(guī)劃、組織和管理由財(cái)政部門牽頭;供應(yīng)商的資格確認(rèn)、采購預(yù)算和項(xiàng)目管理,由財(cái)政部門及其他部門共同協(xié)商辦理;采購貨款,在供應(yīng)商履約后,由財(cái)政部門按合同支付;采購中發(fā)生的爭議應(yīng)按現(xiàn)行規(guī)定處理,由其他有關(guān)部門負(fù)責(zé);對采購中介組織、采購人員的管理和監(jiān)督,應(yīng)按各有關(guān)部門的職責(zé)分別負(fù)責(zé),財(cái)政部門可以起協(xié)調(diào)作用。,其管理模式的基本設(shè)想如下:
1.建立規(guī)范的政府采購管理體制。政府采購屬于本級(jí)預(yù)算支出管理制度,因此,各級(jí)政府可在不違反中央政府制訂的采購管理辦法的前提下,制定各自的采購管理規(guī)則。但是,如果地方政府進(jìn)行的采購項(xiàng)目,含有中央政府的專項(xiàng)撥款,應(yīng)與中央政府協(xié)商確定采購主體。
2.建立政府采購主管機(jī)構(gòu)。
根據(jù)國際慣例,結(jié)合我國的實(shí)際情況,政府采購中的集中采購項(xiàng)目應(yīng)由一個(gè)專職機(jī)構(gòu)如政府采購中心統(tǒng)一組織采購。政府采購中心是由政府組建并根據(jù)政府授權(quán)負(fù)有組織行政事業(yè)單位重大和集中采購事務(wù),并直接開展采購業(yè)務(wù)的事業(yè)單位。政府采購中心要嚴(yán)格按照政府采購法規(guī)以及其他有關(guān)采購政策規(guī)定開展業(yè)務(wù)。政府采購中心根據(jù)實(shí)際情況可以將一些招標(biāo)事務(wù)委托社會(huì)中介組織承辦。
政府采購中心應(yīng)當(dāng)組織開展的主要工作是:工程采購。主要負(fù)責(zé)組織專家對由財(cái)政撥款的公共工程的概、預(yù)算進(jìn)行評估論證,核定建設(shè)成本;參與公共工程招投標(biāo)。服務(wù)采購和貨物采購。主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目預(yù)算,確定標(biāo)的底價(jià),開展商務(wù)談判、合同簽訂;監(jiān)督合同執(zhí)行,參與驗(yàn)收等事務(wù)。行政保障。主要負(fù)責(zé)各采購項(xiàng)目的資金結(jié)算;中心的財(cái)務(wù)管理,中心行政事務(wù)。采購中心的人員應(yīng)以專業(yè)人員為主,要特別重視吸納工程設(shè)計(jì)、工程預(yù)決算、工程管理、國際貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)法、質(zhì)量監(jiān)管等方面的人才?？茖W(xué)選拔和安排政府采購中心人員,是為了確保采購隊(duì)伍的專業(yè)化,提高采購效率,保證采購質(zhì)量,最大限度地降低采購風(fēng)險(xiǎn)。
采購中心的經(jīng)費(fèi)來源于向委托方收取的服務(wù)費(fèi)。關(guān)于服務(wù)收費(fèi)問題,考慮到政府采購中心既可自行直接組織采購,也可委托招投標(biāo)中介組織采購,同時(shí)采購中心要承擔(dān)履約、驗(yàn)收工作和采購風(fēng)險(xiǎn)這些特點(diǎn),可參考國內(nèi)現(xiàn)行招標(biāo)機(jī)構(gòu)向委托采購方收取服務(wù)費(fèi)做法。所收費(fèi)用,主要用于業(yè)務(wù)開支(包括納稅)、工資、人事培訓(xùn)及補(bǔ)充風(fēng)險(xiǎn)基金等。
3.明確具體的采購模式。
目前,國際通行的采購模式大致有三種:集中采購模式,即由財(cái)政部門或政府采購管理部門負(fù)責(zé)本級(jí)政府所有的采購;分散采購模式,即由各單位自行采購;半集中半分散采購模式,即財(cái)政部門或?qū)Ｂ殭C(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)對支出單位大宗、大批量或單項(xiàng)價(jià)值較高的商品或服務(wù)的采購,其他商品(主要是低價(jià)值和特殊商品)或服務(wù)則由各支出單位自行采購。結(jié)合我國的具體情況,應(yīng)實(shí)行集中與分散相結(jié)合的采購模式。
4.加強(qiáng)對招標(biāo)機(jī)構(gòu)或采購機(jī)構(gòu)的管理。
招投標(biāo)是政府采購的主要方式之一,由于招投標(biāo)技術(shù)性很強(qiáng),因此應(yīng)當(dāng)允許借助招標(biāo)機(jī)構(gòu)來辦理。另外,有的支出單位出于種種原因,不愿意或不能自行采購,如果實(shí)行分散采購模式,他們就可以委托給采購機(jī)構(gòu)來辦理。因此,我國建立政府采購制度后,要鼓勵(lì)社會(huì)上建立招標(biāo)機(jī)構(gòu)和采購機(jī)構(gòu)。一般來說,這些機(jī)構(gòu)屬于社會(huì)中介組織,主要是幫助采購單位組織招投標(biāo)等。財(cái)政部門應(yīng)建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)并制定辦法對這些社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。
5.建立仲裁機(jī)構(gòu)。
實(shí)行政府采購制度后,必然會(huì)產(chǎn)生許多矛盾,需要進(jìn)行仲裁。仲裁的主要內(nèi)容是招投標(biāo)和履約中的疑義和有爭議的問題。在招投標(biāo)和履約的過程中,招投標(biāo)雙方和履約雙方在一些程序、協(xié)議條款和運(yùn)作方式上會(huì)產(chǎn)生這樣或那樣的疑義和爭議,當(dāng)這些問題無法通過協(xié)商解決時(shí)就需進(jìn)行仲裁,如遇國際貿(mào)易合同糾紛還涉及到國際仲裁問題。從國際看,政府采購仲裁機(jī)構(gòu),有由財(cái)政部門負(fù)責(zé)的,如新加坡、韓國等;也有設(shè)立獨(dú)立的采購仲裁機(jī)構(gòu)的,如加拿大國家貿(mào)易仲裁法庭、日本政府采購審查委員會(huì)等;還有不少國家是由地方法院來進(jìn)行仲裁的。我國也需要建立或明確政府采購的仲裁機(jī)構(gòu),以解決政府采購過程中發(fā)生的爭議,確保政府采購公正、公平原則的落實(shí),維護(hù)政府采購的信譽(yù)。
建立和健全政府采購的法規(guī)體系國家財(cái)政部已正式出臺(tái)《政府采購管理辦法》,明確規(guī)定統(tǒng)一由財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府采購管理事宜,要求各級(jí)政府的貨物、商品、服務(wù)采購主要通過競爭招標(biāo)方式進(jìn)行。同時(shí),我國的《招標(biāo)法》也明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有和集體所有制單位及控股企業(yè)在購買一定規(guī)模以上的貨物、服務(wù)和工程時(shí)必須實(shí)行招標(biāo),這樣就把部分政府采購納入招標(biāo)投標(biāo)管理,強(qiáng)制性地對招標(biāo)范圍進(jìn)行規(guī)范,因此有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,我國有了招投標(biāo)法,無需再制定政府采購法。事實(shí)上這兩個(gè)法有著本質(zhì)的區(qū)別:
1.調(diào)整對象不同。政府采購法的調(diào)整對象是政府采購商品、工程和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)行為;招投標(biāo)是指招標(biāo)人發(fā)出邀請,要求投標(biāo)人對所采購物品或服務(wù)的質(zhì)量、價(jià)格、售后服務(wù)進(jìn)行承諾的行為,因此招標(biāo)投標(biāo)法調(diào)整的對象是訂立合同的行為。
2.法的類別不同。按法律的性質(zhì)分類,政府采購法為行政法范疇,招投標(biāo)法為民法、經(jīng)濟(jì)法范疇。
3.立法目的不同。政府采購法通過對采購的政策性和技術(shù)性進(jìn)行規(guī)定,有利于加強(qiáng)支出管理,實(shí)現(xiàn)資源的合理、有效配置;有利于充分發(fā)揮財(cái)政政策的宏觀調(diào)控作用,并與其他有關(guān)政策結(jié)合,使政府的有關(guān)政策目標(biāo)得以貫徹。招投標(biāo)法是為了規(guī)范市場競爭秩序,主要是從技術(shù)上明確招投標(biāo)的具體程序及相關(guān)要求,保證采購活動(dòng)能夠公開、公正、公平和透明地運(yùn)作。
4.適用對象不同。從適用對象的覆蓋面上看,招投標(biāo)法要比政府采購法寬得多,政府采購法的適用對象是所有的行政單位、事業(yè)單位及使用財(cái)政資金的社會(huì)團(tuán)體。招投標(biāo)法的適用對象為行政單位、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、國有和集體企業(yè)及其控股的企業(yè)。如從涉及的業(yè)務(wù)來看,政府采購法包括適用對象所有采購活動(dòng),而招投標(biāo)法只涉及到適用對象中采購金額達(dá)到一定數(shù)額以上且又適合于公開招標(biāo)的采購活動(dòng)。另一方面,政府采購法只強(qiáng)調(diào)買進(jìn)行為,而招投標(biāo)法應(yīng)該包括買進(jìn)和賣出兩種行為。
政府采購法除包含招投標(biāo)法的主要內(nèi)容之外,還要規(guī)范政府采購的主體、政府采購方式及各自的適用條件、政府采購政策、政府采購管理機(jī)制等內(nèi)容。招投標(biāo)法主要規(guī)定招投標(biāo)程序和規(guī)則或規(guī)范企業(yè)的招投標(biāo)行為,但不涉及采購實(shí)體、采購政策、管理機(jī)制等方面的內(nèi)容?？傊?兩法在政府采購領(lǐng)域的關(guān)系是:政府采購法為實(shí)體法,招投標(biāo)法為程序法。我們考慮,政府采購的立法應(yīng)與政府采購實(shí)踐的進(jìn)程相結(jié)合,政府采購立法工作應(yīng)以現(xiàn)行的《政府采購管理辦法》為基礎(chǔ),在經(jīng)歷大量實(shí)踐的完善后,最終完成人大立法,形成《政府采購法》?！稗k法”屬行政法規(guī)(規(guī)章),只是將政府采購行為統(tǒng)一于規(guī)范于國內(nèi)的行政管理范圍之內(nèi),使這項(xiàng)工作在國際談判中仍有較大的靈活性;《政府采購法》屬于國家法律,是規(guī)范政府采購行為的最高形式。這需要一個(gè)時(shí)間過程,但最終必須以法的形式出現(xiàn)。由于政府采購法涉及國際貿(mào)易關(guān)系,因此,在政府采購立法中,應(yīng)充分尊重相關(guān)國際法的有關(guān)準(zhǔn)則。
聯(lián)合國貿(mào)易法委員會(huì)的《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》、《立法指南》,世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》,亞太經(jīng)濟(jì)合作組織的《政府采購非約束性原則》,國際復(fù)興開發(fā)銀行和國際開發(fā)協(xié)會(huì)的《貸款、信貸采購指南》應(yīng)作為我們重要的參考依據(jù)。制定我國的政府采購法,應(yīng)把握以下基本原則:政府采購法中的有關(guān)政策性條款,要從國情出發(fā),結(jié)合國際慣例加以明確;對采購行為的規(guī)范和管理,要有利于強(qiáng)化財(cái)政的主導(dǎo)地位;國內(nèi)已有成文法中對采購行為進(jìn)行規(guī)范、但不影響財(cái)政對采購工作管理的,仍應(yīng)維持其有效性。穩(wěn)健起步積極推進(jìn)政府采購的實(shí)踐應(yīng)從政府采購的試點(diǎn)工作開始,目前,上海、重慶、深圳、河北、安徽、沈陽等地財(cái)政部門已經(jīng)在進(jìn)行政府采購的試點(diǎn)工作。中央財(cái)政也將適時(shí)地對一些專項(xiàng)購置按照政府采購方式進(jìn)行。我們將力爭用3～5年時(shí)間完成從試點(diǎn)到全面推行政府采購制度的進(jìn)程。
關(guān)于試點(diǎn)問題,各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)《政府采購管理辦法》,結(jié)合各地的具體情況制定本級(jí)的采購管理辦法,同時(shí)還要注意以下幾個(gè)方面的問題:
1.政府采購工作的范圍,應(yīng)嚴(yán)格控制在行政單位和事業(yè)單位的范圍之內(nèi),不應(yīng)包括國有企業(yè)。按國際慣例,國有企業(yè)可以不包括在政府采購管理的范圍之內(nèi);如將國有企業(yè)納入政府采購范圍,等于擴(kuò)大了我國政府采購市場,將來在國際貿(mào)易中會(huì)使國家利益受到嚴(yán)重?fù)p害。
2.政府采購工作中,在采購項(xiàng)目和方式上要注意多樣性和全面性,既要安排標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的采購,也要安排一些非標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的采購;既要安排競爭性招標(biāo)采購,也要安排分階段采購、限制性招標(biāo)采購、詢價(jià)采購、單一來源采購、競爭性談判采購,以及集中采購和批量采購。這樣做的目的是,可以積累經(jīng)驗(yàn),鍛煉干部。
3.在采購工作中,財(cái)政部門的工作重點(diǎn)應(yīng)該放在制定采購政策和采購管理方法,監(jiān)督采購政策、管理辦法的落實(shí),處理采購工作中產(chǎn)生的采購機(jī)關(guān)與供應(yīng)商之間的糾紛及采購管理人員的培訓(xùn)等方面,不應(yīng)干預(yù)(參與)采購機(jī)關(guān)與供應(yīng)商之間的具體采購事務(wù)。各地在制定政府采購管理辦法時(shí),對供應(yīng)商的限制性規(guī)定中,不應(yīng)也不能出現(xiàn)地區(qū)壟斷和地區(qū)保護(hù)性條款。
4.在政府采購工作中,財(cái)政部門要做好與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)工作。政府采購工作不僅與預(yù)算編制、支出管理和財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)工作緊密相關(guān),而且還涉及產(chǎn)業(yè)政策、國際貿(mào)易政策及外匯管理等項(xiàng)工作。按現(xiàn)行我國政府的職責(zé)分工,這些工作涉及到許多部門。因此,財(cái)政部門在工作中,應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與有關(guān)部門的協(xié)調(diào),共同把工作做好。切實(shí)搞好配套改革政府采購制度是現(xiàn)行財(cái)政管理方式的轉(zhuǎn)變和延伸,它的實(shí)施需要相應(yīng)的內(nèi)部和外部條件。從財(cái)政系統(tǒng)來說,它需要改革現(xiàn)行的預(yù)算管理體制。
第一,統(tǒng)一思想,提高對政府采購制度的認(rèn)識(shí)。雖然政府采購制度在西方已有相當(dāng)長的歷史,但在我國還是新生事物。各方面能否對建立這一制度的緊迫性、必要性及其在市場經(jīng)濟(jì)條件下的重要作用形成統(tǒng)一、深刻的認(rèn)識(shí),將從主觀上影響我國政府采購制度的建立。因此,需要大力宣傳和普及政府采購制度的基本知識(shí)和基本理論,使社會(huì)各方面達(dá)成共識(shí)。另外,由于預(yù)算外資金的大量存在,我國用于政府采購的資金既有預(yù)算內(nèi)又有預(yù)算外,建立政府采購制度把各種采購資金納入統(tǒng)一賬戶,各部門預(yù)算也必須細(xì)化,財(cái)政對各部門資金使用的監(jiān)督將大大強(qiáng)化,這必將觸動(dòng)各部門的既得利益。同時(shí),統(tǒng)一、公開的政府采購活動(dòng)對行業(yè)壟斷將構(gòu)成相當(dāng)威脅,也必然會(huì)遇到部門、行業(yè)的阻力。就地方政府來看,公開的政府采購將使其采購活動(dòng)對本地區(qū)的保護(hù)難以奏效,從而影響地方政府的利益。因而,實(shí)行政府采購制度也需要地方政府的積極配合。
第二,加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。實(shí)行政府采購制度以后,財(cái)政監(jiān)督將由價(jià)值形態(tài)向?qū)嵨镄螒B(tài)延伸,從而改變目前財(cái)政監(jiān)督乏力,財(cái)政支出管理弱化的現(xiàn)狀。而要真正實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),財(cái)政部門不僅要制定政府采購政策,而且要參與指導(dǎo)采購管理。這就意味著財(cái)政部門的工作領(lǐng)域?qū)⒌玫酵貙?財(cái)政干部的知識(shí)結(jié)構(gòu)也要做相應(yīng)的調(diào)整和改進(jìn),既要懂政策、懂技術(shù),還要懂市場經(jīng)濟(jì),真正做到事前、事中和事后全方位的監(jiān)督。
2．有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的競爭力，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府采購是一個(gè)大的消費(fèi)市場，不容忽視。政府通過公開、公正、公平的原則來采購價(jià)格低、質(zhì)量高的產(chǎn)品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了進(jìn)入政府采購市場，就必然會(huì)在降低產(chǎn)品成本、規(guī)范經(jīng)營管理、提高產(chǎn)品質(zhì)量以及完善服務(wù)上下功夫，這一過程就增強(qiáng)了企業(yè)的競爭實(shí)力。通過政府采購有意識(shí)地引導(dǎo)他們經(jīng)受市場的考驗(yàn)，并通過調(diào)整政府采購規(guī)模來直接或間接地促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)的活躍程度，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。
3．可以抑制腐敗，促進(jìn)縣級(jí)政府建立反腐倡廉機(jī)制。采購過程中沒有有力的監(jiān)督措施，容易出現(xiàn)有意采購價(jià)格高的商品，拿提成回扣的腐敗現(xiàn)象,使本來就有限的財(cái)力更加困難。政府采購作為“陽光采購”，它以公開投標(biāo)為主要形式，并依托法制來提高采購過程的嚴(yán)密性和公正性，避免了“暗箱操作”和由個(gè)人說了算帶來的尋租行為。通過制定規(guī)范來約束政府行為，提升基層政府依法行政的意識(shí)和高效廉潔的運(yùn)作機(jī)制。
二、縣級(jí)政府采購中存在的問題
1．思想認(rèn)識(shí)上有偏差，推行政府采購工作困難。一是有些人認(rèn)為縣鄉(xiāng)實(shí)行政府采購沒有必要。政府采購就是財(cái)政拿出資金來購買產(chǎn)品，縣級(jí)財(cái)政大部分處于“吃飯財(cái)政”的局面，只能暫保人頭費(fèi)，而不能保證公用經(jīng)費(fèi)的支出。既然政府拿不出錢來，各單位購買的物品，大都是本單位自己的錢，也就用不著政府采購了。二是認(rèn)為縣級(jí)開展政府采購不大可能。因?yàn)榭h級(jí)政府采購規(guī)模不大，價(jià)格就難以下降，不但達(dá)不到節(jié)約的目的，反而要政府或各單位拿出資金來供養(yǎng)采購機(jī)構(gòu)的人員，增加了成本，失去政府采購的意義。正是這些認(rèn)識(shí)上的偏差，導(dǎo)致縣級(jí)政府采購工作難以深入開展。
2．市場發(fā)育不規(guī)范，具體操作規(guī)則滯后?！墩少彿ā返膶?shí)施促進(jìn)了我國政府采購工作規(guī)范化的進(jìn)程，但政府采購是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，它依賴于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度。地方經(jīng)濟(jì)條件發(fā)達(dá)，市場發(fā)育相對健全，政府采購工作就可以順利推行，反之，地方經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，市場發(fā)育相對滯后，政府采購工作就難以開展。對于供應(yīng)商來說，由于縣級(jí)采購規(guī)模比較小，又零星分散，再加上政府采購本身要求價(jià)格較低，除去成本無利可圖。所以縣級(jí)政府采購市場很難吸引較多供應(yīng)商，尤其是資質(zhì)好、業(yè)務(wù)大的企業(yè)，某些項(xiàng)目的采購供應(yīng)商還達(dá)不到法定的三家，無法建立起一套功能齊全、信息暢通、運(yùn)作規(guī)范的政府采購機(jī)制。另外由于政府采購實(shí)施細(xì)則程序滯后，政府采購法對縣級(jí)沒有明確的規(guī)定，縣級(jí)采購還沒有可遵循的規(guī)范或可推廣的成功模式，直接影響了政府采購工作的深入開展。
3．機(jī)構(gòu)設(shè)置不明、工作職責(zé)不清。根據(jù)《政府采購法》的要求，縣級(jí)財(cái)政應(yīng)設(shè)立政府采購辦公室，行使監(jiān)督管理職能，政府采購中心可根據(jù)各地的實(shí)際情況而定，有條件的可脫離于財(cái)政部門，單獨(dú)設(shè)立，無條件的可委托上一級(jí)采購中心執(zhí)行采購業(yè)務(wù)。但是，實(shí)際上，大部分縣采購辦是掛靠在財(cái)政局某個(gè)科室，而成立采購中心來實(shí)際履行集中采購任務(wù)，并規(guī)范、制定各種制度，建立信息庫、專家?guī)欤?fù)責(zé)采購的監(jiān)督管理職責(zé)；有的縣采購中心和采購辦一套人馬兩塊牌子，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)設(shè)置不合法、不規(guī)范，也就失去了開展政府采購的意義，不能體現(xiàn)政府采購的目的和優(yōu)勢，采購單位不理解，采購人不接受，從而制約了采購工作的深入開展。
4．采購方式單一，采購程序不規(guī)范。受財(cái)力和采購規(guī)模的限制，縣級(jí)政府采購主要以詢價(jià)采購和邀請招標(biāo)采購為主，公開招標(biāo)采購因要采購信息，增加費(fèi)用且時(shí)間較長而采用不多。這雖然節(jié)約了時(shí)間和費(fèi)用，但不能形成規(guī)范效益，也有悖于《政府采購法》中“以公開招標(biāo)為主，其它方式為主輔”的要求。在具體采購操作中，也是由采購單位向采購中心報(bào)采購計(jì)劃，由采購中心來確定采購方式，并具體實(shí)施采購行為。由于沒有形成規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制，采購沒有計(jì)劃，形成采購中心坐等采購單位報(bào)來臨時(shí)采購計(jì)劃的現(xiàn)象，造成了采購活動(dòng)的盲目性和無序性。
5．發(fā)展不平衡，工作人員素質(zhì)不高。由于政府采購是新生事物，政策性強(qiáng)，涉及面廣，不僅涉及到財(cái)政、財(cái)務(wù)管理知識(shí)，還涉及到商品質(zhì)量鑒定，招、投標(biāo)等知識(shí)，專業(yè)性很強(qiáng)，特別對于科技含量高、技術(shù)要求強(qiáng)的采購項(xiàng)目，更是陌生?？h級(jí)采購中心一般只設(shè)3－5人，且都是從財(cái)政內(nèi)部其它科室抽調(diào)去的，對于市場知識(shí)、法制知識(shí)以及政府采購知識(shí)懂得不多，對于一些本應(yīng)納入政府采購目錄的采購因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的知識(shí)而未納入政府采購，例如：一些專用醫(yī)療設(shè)備、建筑材料、水利防洪工程、交通工程、綠化工程等。由些就大大縮小了政府采購的范圍，也為采購單位不進(jìn)行集中采購找到了借口，不利于財(cái)政部門加強(qiáng)管理。
6．監(jiān)督力量不足，監(jiān)督力度不夠?？h級(jí)財(cái)政由于編制不足，采購辦單獨(dú)設(shè)立的很少，采購中心既要組織采購活動(dòng)，完善手續(xù)、程序，又要抽出力量配合監(jiān)督科室對各采購單位政府采購執(zhí)行情況檢查，力量明顯不足。由于財(cái)政部門內(nèi)部對政府采購的職能設(shè)置不明確，手續(xù)程序不夠規(guī)范，對違紀(jì)問題的查處力度明顯不夠。例如，對應(yīng)該納入集中采購的，由于年初沒有采購預(yù)算，也沒有有效的運(yùn)行機(jī)制，預(yù)算科或國庫科將資金直接撥入單位在集中支付的賬戶而不撥入政府采購賬戶，單位自行采購后，在報(bào)銷票據(jù)或檢查時(shí)作為問題提出時(shí)，單位振振有詞，認(rèn)為財(cái)政將資金撥入集中支付賬戶，單位認(rèn)為就可以自行采購，致使采購工作始終處于被動(dòng)，缺乏有效的、全方位的監(jiān)督機(jī)制
三、推進(jìn)縣級(jí)政府采購工作的對策
針對縣級(jí)政府采購制度實(shí)施中存在的問題，要結(jié)合縣級(jí)的實(shí)際情況和特點(diǎn)，從基礎(chǔ)工作入手，建立科學(xué)規(guī)范的縣級(jí)政府采購制度，使《政府采購法》真正落到實(shí)處。
1．全面推行綜合預(yù)算，為縣級(jí)政府采購營造有利的外部環(huán)境?？h級(jí)的采購資金十分有限，不能只在預(yù)算內(nèi)資金上做文章，更需要加強(qiáng)對預(yù)算外資金的管理，將政府采購工作與實(shí)行預(yù)算外資金管理結(jié)合起來。現(xiàn)在的預(yù)算外資金管理還停滯在簡單粗糙的將資金入財(cái)政籠子，在支出時(shí)各單位認(rèn)為是自己的錢，財(cái)政無權(quán)干涉，正因?yàn)樨?cái)政對他們的支出沒有進(jìn)行深入管理及有效的控制，造成政府采購時(shí)沒有足夠的資金，而預(yù)算外資金成了部門資金，改變了資金的性質(zhì)，使推行政府采購沒有了基礎(chǔ)，也導(dǎo)致了人們認(rèn)識(shí)上的偏差。
2．制定實(shí)施細(xì)則規(guī)范管理，推動(dòng)縣級(jí)政府采購工作。針對縣級(jí)政府采購資金量少、規(guī)模小的特點(diǎn)，上級(jí)主管部門要盡快制定出切合縣級(jí)實(shí)際的政府采購實(shí)施細(xì)則，來規(guī)范和推動(dòng)縣級(jí)政府采購工作。制定政府采購目錄要結(jié)合各縣的經(jīng)濟(jì)狀況，認(rèn)真篩選政府采購商品的范圍，既不能項(xiàng)目過于瑣細(xì)而難以操作，也要防止項(xiàng)目過于簡單而使采購單位有空子可鉆。實(shí)際操作中可以選擇幾個(gè)比較容易的項(xiàng)目進(jìn)行采購，取得經(jīng)驗(yàn)，待時(shí)機(jī)成熟后，以點(diǎn)帶面，全面鋪開。
3．明確機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立有效的運(yùn)行機(jī)制?？h級(jí)政府采購機(jī)構(gòu)設(shè)置可根據(jù)各地的實(shí)際情況，因地制宜。既要保證縣級(jí)政府采購活動(dòng)規(guī)范運(yùn)作，又要考慮政府采購規(guī)模的大小及采購成本、機(jī)構(gòu)人員編制等客觀因素。筆者認(rèn)為縣級(jí)政府采購設(shè)立采購辦是非常必要的，主要負(fù)責(zé)履行監(jiān)督管理職能，即編制、審批政府采購預(yù)算，制定政府采購計(jì)劃，制定政府采購制度、程序、手續(xù)，確定政府采購方式，批準(zhǔn)采購資金的支付，保存?zhèn)浒傅牟少徫募?，履行對供?yīng)商和采購中心以及采購單位的監(jiān)督檢查，受理投訴和質(zhì)疑?？h級(jí)是否設(shè)置采購中心，應(yīng)以當(dāng)?shù)氐恼少徱?guī)模作為重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并采取多樣化的形式。對于一些集中采購程度高、規(guī)模大任務(wù)重的縣可設(shè)置獨(dú)立的集中采購機(jī)構(gòu)；其它一些采購規(guī)模較小的地方，不必縣縣建機(jī)構(gòu)，這些縣區(qū)的一般性采購項(xiàng)目可在政府采購管理部門的監(jiān)督下，實(shí)行部門采購或區(qū)域聯(lián)合采購，對于一些大型或比較復(fù)雜的采購項(xiàng)目，可以委托上一級(jí)集中采購機(jī)構(gòu)和其它機(jī)構(gòu)采購。但縣級(jí)政府采購的機(jī)構(gòu)無論是設(shè)還是不設(shè)，都要在管理與執(zhí)行上形成制約機(jī)制，也要在管理機(jī)制和程序上與執(zhí)行的運(yùn)作機(jī)制和程序上形成制約機(jī)制。因此研究制定縣級(jí)政府采購管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部制約機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。
會(huì)計(jì)監(jiān)督是財(cái)政監(jiān)督的重要組成部分，加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督、規(guī)范會(huì)計(jì)秩序，是《會(huì)計(jì)法》和《注冊會(huì)計(jì)師法》賦予財(cái)政部門的法定職責(zé)。如何正確認(rèn)識(shí)使命，履行好會(huì)計(jì)監(jiān)督職能，做到守土有責(zé)，是擺在各級(jí)財(cái)政部門面前的一項(xiàng)重要課題。本文結(jié)合基層財(cái)政部門在履行會(huì)計(jì)監(jiān)督職能方面的一些實(shí)際工作，就如何履行好該項(xiàng)職能作些思考，并提出若干建議。
一、財(cái)政履行會(huì)計(jì)監(jiān)督職能的現(xiàn)狀分析
（一）對會(huì)計(jì)監(jiān)督認(rèn)識(shí)不到位
1.受傳統(tǒng)認(rèn)知理念的影響，一個(gè)普遍的認(rèn)識(shí)是財(cái)政部門的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)財(cái)政收支，特別是財(cái)政資金的分配，因此，財(cái)政部門的核心工作還是抓預(yù)算的編制、執(zhí)行，對會(huì)計(jì)監(jiān)督的重要性認(rèn)識(shí)不到位，對會(huì)計(jì)監(jiān)督工作形成了“可抓可不抓”的工作意識(shí)。
2.對會(huì)計(jì)監(jiān)督工作內(nèi)容存在簡單化的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，會(huì)計(jì)監(jiān)督與會(huì)計(jì)信息失真客觀上存在著力量懸殊的問題，再加上每年也僅以文件的形式布置會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查工作，從而形成“會(huì)計(jì)監(jiān)督就是會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查就是查幾家會(huì)計(jì)師事務(wù)所或企業(yè)，查賬就是到現(xiàn)場翻翻賬”的認(rèn)識(shí)。
3.受編制和人員的限制，沒有太多的人員從事專職會(huì)計(jì)監(jiān)督工作，在實(shí)際操作中，這項(xiàng)職能放在了財(cái)政監(jiān)督科，從而在認(rèn)識(shí)上又進(jìn)入了一個(gè)誤區(qū)，即“會(huì)計(jì)監(jiān)督就是財(cái)政監(jiān)督科的任務(wù)，再進(jìn)一步也就是財(cái)政監(jiān)督科1—2個(gè)人的事情”。
（二）會(huì)計(jì)監(jiān)督執(zhí)行有偏差
1.沒有綜合性的執(zhí)行方案。會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查往往被視為會(huì)計(jì)監(jiān)督的全部，什么都往里裝，沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定一個(gè)綜合性的監(jiān)督方案，實(shí)現(xiàn)綜合治理。在實(shí)際操作中，只是機(jī)械式的執(zhí)行上級(jí)文件，完成上級(jí)下達(dá)的檢查任務(wù)，為文件而文件，為執(zhí)行而執(zhí)行。
2.監(jiān)督有畏難情緒?；鶎迂?cái)政部門的工作與行政事業(yè)單位接觸得多，不同于國稅、地稅部門與企業(yè)有廣泛的接觸，覺得會(huì)計(jì)監(jiān)督?jīng)]有稅務(wù)稽查、審計(jì)檢查那樣的知名度和威懾力。
3.檢查方式單一。主要是采取重點(diǎn)檢查的方式進(jìn)行，沒有很好的日常檢查與之相配合。此外，在檢查對象上也不是很平衡，存在著企業(yè)或會(huì)計(jì)師事務(wù)所多，而行政事業(yè)單位少或沒有的現(xiàn)象。
4.檢查處理力度不夠。雖然有《會(huì)計(jì)法》和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)的出臺(tái)，但在實(shí)際執(zhí)行過程中更多的是采取責(zé)令整改的方式以及“只對事不對人”等，造成檢查處理過輕的問題。
（三）會(huì)計(jì)監(jiān)督成效不佳
1.因受限于會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查的特定對象，全年的檢查任務(wù)也就是1—2家。先且不談檢查的質(zhì)量如何，單在會(huì)計(jì)監(jiān)督的面上就存在過窄的問題，談不上量的勝利，對會(huì)計(jì)信息失真施力不夠，從而也就無法提高會(huì)計(jì)監(jiān)督的知名度和成效。
2.會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查這種一筐式的檢查與當(dāng)前會(huì)計(jì)監(jiān)督面臨的形勢極不相稱，相反，由于太追求目的意義，而降低了對會(huì)計(jì)從業(yè)資格、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作等問題的關(guān)注度，給人一種欲速不達(dá)的感覺。
3.沒有建立與稅務(wù)、銀行、審計(jì)、紀(jì)檢、檢察等部門的信息資源共享機(jī)制，沒有形成一種會(huì)計(jì)監(jiān)督工作合力，一定程度上處于一種孤軍奮戰(zhàn)的境地。
（四）會(huì)計(jì)監(jiān)督隊(duì)伍不強(qiáng)
1.從量上講，受編制限制存在著人手不足的問題。另外，在個(gè)別會(huì)計(jì)監(jiān)督崗位上存在著借用事業(yè)人員和無行政執(zhí)法證的問題，為會(huì)計(jì)監(jiān)督帶來了一定的負(fù)面影響。
2.從質(zhì)上講，隨著會(huì)計(jì)改革的不斷深化，會(huì)計(jì)要實(shí)現(xiàn)與國際接軌，以及企事業(yè)普遍實(shí)行會(huì)計(jì)電算化，對會(huì)計(jì)監(jiān)督人員提出了更高的要求，但具有法律、計(jì)算機(jī)、會(huì)計(jì)等綜合知識(shí)積累的會(huì)計(jì)監(jiān)督人員不多。
二、對做好會(huì)計(jì)監(jiān)督的若干建議
（一）明確職責(zé)，樹立會(huì)計(jì)監(jiān)督新觀念
一要充分認(rèn)識(shí)到履行會(huì)計(jì)監(jiān)督職能是必須履行的法定義務(wù)和責(zé)任，若不履行是法律所不允許的，為此要承擔(dān)法律責(zé)任。二要充分認(rèn)識(shí)到會(huì)計(jì)監(jiān)督是發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)；是整個(gè)社會(huì)誠信建設(shè)的重要內(nèi)容。三是要將會(huì)計(jì)監(jiān)督當(dāng)作財(cái)政工作的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作來抓，以綜合治理會(huì)計(jì)信息失真為目的，樹立會(huì)計(jì)大監(jiān)督的理念。
（二）整合資源，形成會(huì)計(jì)監(jiān)督合力
一方面，要形成以財(cái)政監(jiān)督科為牽頭單位，其他科室通力合作的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。另一方面，要爭取稅務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察、檢察等部門的聯(lián)合，建立健全案情通報(bào)制和案件移交等制度，互相支持協(xié)作，形成一種全方位監(jiān)督格局。如通過所得稅匯繳清算，掌握被檢查對象成本費(fèi)用核算的真實(shí)性和涉稅項(xiàng)目的合法性等；通過紀(jì)檢監(jiān)察對腐敗案件的查處，實(shí)現(xiàn)前期介入，發(fā)現(xiàn)被檢查對象在內(nèi)控制度建設(shè)方面的漏洞等。此外，以會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查公告等形式，加大對外宣傳力度，最大程度地爭取社會(huì)公眾的理解，并建立健全舉報(bào)、保密制度，擴(kuò)大工作影響力。
（三）堅(jiān)持創(chuàng)新，改進(jìn)會(huì)計(jì)監(jiān)督方式
一要做到重點(diǎn)檢查與日常檢查相結(jié)合。財(cái)政部可在全國范圍內(nèi)布置會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，而作為基層財(cái)政部門應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，每年推出1—2個(gè)檢查主題，如會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書檢查等，將會(huì)計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)性工作做實(shí)、做大和日?；６ㄟ^建立健全有關(guān)會(huì)計(jì)法律法規(guī)，引入計(jì)算機(jī)技術(shù)，對企事業(yè)單位和會(huì)計(jì)人員建立會(huì)計(jì)誠信檔案，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理和網(wǎng)上查詢，進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法剛性。對會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書的管理可以借鑒交通警察在駕駛證管理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行12分制和扣罰規(guī)定或?qū)ο嚓P(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)行有償會(huì)計(jì)知識(shí)培訓(xùn)等，以增加會(huì)計(jì)違法成本。
（四）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高會(huì)計(jì)監(jiān)督效益
一要加強(qiáng)對會(huì)計(jì)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育。作為財(cái)政部門，要通過各種形式，將會(huì)計(jì)從業(yè)人員培訓(xùn)落實(shí)到位，提高他們的從業(yè)水平和職業(yè)道德，為會(huì)計(jì)監(jiān)督工作奠定良好的基礎(chǔ)。二要加強(qiáng)對會(huì)計(jì)監(jiān)督隊(duì)伍的培訓(xùn)。除業(yè)務(wù)知識(shí)外，還要注重培養(yǎng)他們強(qiáng)烈的事業(yè)心和責(zé)任感，嚴(yán)格遵守監(jiān)督人員職業(yè)道德，樹立財(cái)政人的良好形象。
【參考文獻(xiàn)】
政府采購制度是公共財(cái)政體系管理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是市場經(jīng)濟(jì)國家管理直接支出的一項(xiàng)基本手段。政府采購（GovernmentProcurement），也稱公共采購，是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日?；?yàn)楣娞峁┓?wù)的需要，在財(cái)政監(jiān)管下，以法定方式、方法和程序，利用國家財(cái)政資金和政府貸款，從國內(nèi)外市場上購買商品、工程和服務(wù)①的消費(fèi)行為。
政府采購制度形成于18世紀(jì)西方自由資本主義國家，最早可以追溯到1761年美國《聯(lián)邦政府采購法》，迄今已有200多年歷史。由于這種制度以公開招標(biāo)為原則，從決策到監(jiān)督體現(xiàn)了廣泛的公平性、公正性和規(guī)范性，因此被稱之為“陽光下的交易”。
一、WTO政府采購協(xié)議的主要內(nèi)容
WTO《政府采購協(xié)議》1994年4月經(jīng)締約方簽字通過后，于1996年1月1日正式生效。它在WTO法律體系中屬于附件四的四個(gè)“復(fù)邊貿(mào)易協(xié)議”（PlurilateralTradeAgreement）之一，僅對簽字成員方有拘束力，而不是對全體成員方有效。
《政府采購協(xié)議》由兩大部分組成，第一部分包括序言和24個(gè)條款，第二部分為《政府采購協(xié)議》的附錄②。其主要內(nèi)容可以歸納以下幾方面：
（一）目標(biāo)和原則
《政府采購協(xié)議》的基本目標(biāo)是：
1、通過建立一個(gè)有效的關(guān)于政府采購的法律、規(guī)則、程序和措施方面的權(quán)利與義務(wù)的多邊框架，實(shí)現(xiàn)世界貿(mào)易的擴(kuò)大和更大程度的自由化，改善并協(xié)調(diào)世界貿(mào)易現(xiàn)行的環(huán)境。
2、通過政府采購中競爭的擴(kuò)大，加強(qiáng)透明度和客觀性，促進(jìn)政府采購程序的經(jīng)濟(jì)性和高效率。
《政府采購協(xié)議》對締約方政府采購強(qiáng)調(diào)了以下原則：
1、國民待遇原則和非歧視待遇原則。各締約方不得通過擬訂、采取或?qū)嵤┱少彽姆?、?guī)則、程序和做法來保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)品或供應(yīng)商而歧視外國產(chǎn)品或供應(yīng)商。
2、公開性原則。各締約方有關(guān)政府采購的法律、規(guī)則、程序和做法都應(yīng)公開。
3、對發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇原則。考慮到發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國際收支狀況等，要求有關(guān)締約方應(yīng)向發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達(dá)國家提供特殊待遇和差別待遇，以照顧其發(fā)展、財(cái)政和貿(mào)易的需求。
（二）適用范圍
《政府采購協(xié)議》的適用范圍包括：
1、采購主體：是“由直接或基本上受政府控制的實(shí)體或其他由政府指定的實(shí)體”，不僅包括政府機(jī)構(gòu)本身，而且包括其他實(shí)體，如政府機(jī)構(gòu)；不僅包括中央一級(jí)的政府實(shí)體，還包括地方政府采購實(shí)體。各締約方在加入《政府采購協(xié)議》時(shí)應(yīng)提供一份采購實(shí)體清單，列入《政府采購協(xié)議》附件。只有被列入清單的采購實(shí)體才受《政府采購協(xié)議》的約束。
2、采購對象：適用于締約方一定金額的貨物、工程（基本建設(shè)工程特許合同除外）和服務(wù)的采購。其中中央一級(jí)采購實(shí)體在貨物采購方面受協(xié)議管轄的最低限價(jià)為13億特別提款權(quán)，而中央一級(jí)采購實(shí)體在服務(wù)方面、地方一級(jí)采購實(shí)體在貨物和服務(wù)方面受協(xié)議管轄的最低限價(jià)由各成員方協(xié)商確定，并列入《政府采購協(xié)議》附件③。工程采購項(xiàng)目，以聯(lián)合國中央物品分類第五十一章所列的建筑工程為準(zhǔn)。但對于涉及國家安全的采購，包括武器、彈藥、戰(zhàn)略物資的采購，或與國家安全及國防密切相關(guān)的連帶采購；以及涉及到維護(hù)公共道德、公共秩
序、公共安全、人民與動(dòng)植物的生命或健康、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、保護(hù)殘疾人組織、慈善機(jī)構(gòu)或勞改產(chǎn)
品等方面的采購，不適用《政府采購協(xié)議》。
（三）采購方式
《政府采購協(xié)議》規(guī)定比較靈活。主要有三種方式：
1、公開招標(biāo)采購，是指通過公告程序，邀請所有感情趣的國內(nèi)外合格供應(yīng)商參加招標(biāo)的采購程序。
2、選擇性招標(biāo)采購，是指各采購實(shí)體在與采購制度的有效實(shí)施相一致的情況下，通過公告程序，最大限度地邀請國內(nèi)外合格供應(yīng)商參加投標(biāo)的采購方式。
3、限制性招標(biāo)采購，即《政府采購協(xié)議》第15條規(guī)定的采取公開招標(biāo)或者選擇性招標(biāo)
后，有下列情形發(fā)生時(shí)可不通過公告程序采取的采購方式：（1）沒有供應(yīng)商參加投標(biāo)或者無
格標(biāo)；（2）對于藝術(shù)作品或者因保護(hù)專利和版權(quán)、技術(shù)原因等，供應(yīng)商獨(dú)此一家，無其他替代選擇；（3）出現(xiàn)了無法預(yù)見的極為緊急的情況；（4）如更換供應(yīng)商將不能滿足要求而必須向原供應(yīng)商采購替換零備件；（5）因研究開發(fā)需要或者特定合同需要而續(xù)購的產(chǎn)品和服務(wù)：（6）追加的工程采購必須由原供應(yīng)商辦理且金額未超過原主體合同金額的50%；（7）在商品市場上采購的產(chǎn)品；（8）只有短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)的對政府機(jī)構(gòu)及其下屬機(jī)構(gòu)極為有利的向非經(jīng)常供應(yīng)商的采購；（9）與設(shè)計(jì)比賽獲勝者簽定的采購合同。
4、談判式采購，是指一締約方在嚴(yán)格的限制條件下，在授予合同程序同投標(biāo)人進(jìn)行談判。這些條件包括：（1）采購方在發(fā)出招標(biāo)邀請時(shí)已表達(dá)這種意圖；（2）通過評估，沒有一個(gè)投標(biāo)明顯優(yōu)于其他投標(biāo)；（3）談判應(yīng)主要用來堅(jiān)定各個(gè)投標(biāo)的優(yōu)劣；（4）在談判中采購人在不同的供應(yīng)商中實(shí)行差別待遇。
（四）質(zhì)疑程序
《政府采購協(xié)議》第20條規(guī)定，當(dāng)一供應(yīng)商對某項(xiàng)采購違反《政府采購協(xié)議》的情形提出質(zhì)疑時(shí)，每一締約方應(yīng)鼓勵(lì)該供應(yīng)商通過與采購實(shí)體進(jìn)行磋商來解決質(zhì)疑；有關(guān)供應(yīng)商應(yīng)在知道或應(yīng)當(dāng)知道該項(xiàng)質(zhì)疑之日起10天內(nèi)開始質(zhì)疑程序，并通知采購實(shí)體；各項(xiàng)質(zhì)疑應(yīng)由一家法院或與采購結(jié)果無關(guān)的獨(dú)立公正的審議機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理；為糾正違反《政府采購協(xié)議》的行為，確保商業(yè)機(jī)會(huì)，質(zhì)疑程序中可以采取暫時(shí)的果斷措施，在決定是否采取這種可能造成該采購過程中斷的措施時(shí)，應(yīng)考慮可能對有關(guān)利益包括公共利益產(chǎn)生的重大不利后果。同時(shí)，為維護(hù)商業(yè)和其他有關(guān)方面的利益，質(zhì)疑程序一般應(yīng)及時(shí)結(jié)束。
二、我國現(xiàn)行政府采購制度與WTO《政府采購協(xié)議》相比存在的問題
我國政府十分重視政府采購立法工作，曾先后草擬了《政府采購條例（草案）》、《中央機(jī)關(guān)政府采購條例（草案）》，1994年4月依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》立法原則，制定頒布了《政府采購管理暫行辦法》。同年6月又頒布了兩個(gè)配套辦法，即《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》和《政府采購招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》。目前，政府采購資金管理暫行辦法、政府采購市場準(zhǔn)入辦法也正在草擬醞釀階段。
在地方立法方面，上海市于1995年制定了我國第一個(gè)政府采購試行辦法，幾經(jīng)修改，1999年4月，正式制定《上海市政府采購管理辦法》和配套措施等6個(gè)辦法。目前，全國已有近30個(gè)地區(qū)制發(fā)了政府采購規(guī)章和制度，其中，深圳市在1998年制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》是我國第一個(gè)政府采購的地方性法規(guī)。1999年5月24日，國家發(fā)行了政府令對中央和地方政府實(shí)行政府采購下達(dá)了明文規(guī)定，從而標(biāo)志著我國政府采購開始走向規(guī)范化、普遍化和制度化。
《政府采購協(xié)議》雖然屬于WTO成員方選擇參加的協(xié)議，只是對簽字國有效，但隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化和市場一體化的趨勢，以及我國進(jìn)入世貿(mào)組織腳步的臨近，在不久的將來，中國開放本國的政府采購市場應(yīng)是歷史的必然。但是，在我國現(xiàn)階段政府采購工作仍屬全新領(lǐng)域，相關(guān)立法起步較晚，政策法規(guī)尚不健全，與WTO《政府采購協(xié)議》的要求相比仍存在較大的差距。主要表現(xiàn)在：
1、法律保障方面
我國推行政府采購制度工作起步較晚，近兩年全國各地都在陸續(xù)試點(diǎn)推行，但到目前為止，許多省、市、自治區(qū)雖然根據(jù)自己的實(shí)際情況，制定了相應(yīng)的辦法和措施，但我國還未制定出《政府采購法》或完整的政府采購制度管理?xiàng)l例，尚未形成統(tǒng)一的政府采購體系。而各地在政府采購實(shí)際操作時(shí)存在較大的隨意性和不規(guī)范性，有些問題無法可依，無章可循，只有靠一些規(guī)范性及領(lǐng)導(dǎo)的支持運(yùn)作，缺乏法律的保障。
2、政府采購最低限額的規(guī)定方面
《政府采購協(xié)議》規(guī)定各締約方的中央政府機(jī)構(gòu)采購合同的限額為13萬特別提款權(quán)④，而地方政府機(jī)構(gòu)和政府下屬機(jī)構(gòu)由各締約方自行規(guī)定。依據(jù)國際慣例，地方政府的采購合同起始限額均高于中央政府采購合同的起始限額。我國目前尚無統(tǒng)一的采購限額規(guī)定，而各地實(shí)際操作的限額一般都較低，如上海市《2000年政府采購目錄》規(guī)定：單項(xiàng)采購金額超過5萬元或以一級(jí)預(yù)算單位匯兌統(tǒng)計(jì)年批量采購超過100萬元的貨物；合同金額超過100萬元的土建、安裝、裝飾、市政道路等各類工程；單項(xiàng)金額超過50萬元的服務(wù)。這意味著一旦我國加入WTO《政府采購協(xié)議》，上述所列超過5萬元、50萬元、100萬元的政府采購市場都將對其他締約方開放，這樣的規(guī)定對保護(hù)本國企業(yè)而言顯然是很不利的，也與國際上通常做法相。
3、政府采購機(jī)構(gòu)的確認(rèn)方面
目前，各地政府采購大多數(shù)由地方政府協(xié)調(diào)有關(guān)部門參加組成政府采購委員會(huì)，在財(cái)政部門設(shè)立政府采購中心。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中既可以審查采購主體資格，又可以在供貨合同由采購單位和供應(yīng)商商定的情況下，以監(jiān)督方身份承擔(dān)見證職責(zé)。這實(shí)際上就等于承負(fù)可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)糾紛的責(zé)任，因而這兩個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上既是政府采購組織者，又是政府采購管理者，在市場經(jīng)濟(jì)中既扮演采購員，又兼裁判員，這種身份上的雙重性，必然導(dǎo)致職責(zé)上的混淆。因此，這樣的組織形式在法律和行政體制方面如何定位、職責(zé)如何衡量，都是需進(jìn)一步解決的問題。
4、預(yù)算管理形式方面
目前，全國各省、市的政府采購工作大多是經(jīng)地方政府批準(zhǔn)，由財(cái)政部門組建采購中心進(jìn)行日常操作。采購中心一般為全額撥款的事業(yè)單位，但也有部門地區(qū)確定為自收自支的（或定額補(bǔ)助）事業(yè)單位，還有的地方采取在財(cái)政局相關(guān)處室基礎(chǔ)上“兩塊牌子，一套人馬”的安排，而機(jī)構(gòu)組織形式和經(jīng)費(fèi)來源的不同，必然在相關(guān)程度上決定著政府采購中心在工作中“扮演角色”的不同，以及介入程度的深淺，這種經(jīng)費(fèi)上的自助自支方式可能使采購中心因關(guān)注自身利益而不能保持公平、公正地安排采購活動(dòng)。
5、采購方式方面
我國《投標(biāo)招標(biāo)法》規(guī)定的招標(biāo)方式包括公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)，而WTO《政府采購協(xié)議》規(guī)定的招標(biāo)方式包括公開招標(biāo)采購、選擇性招標(biāo)采購、限制性招標(biāo)采購和談判式招標(biāo)采購四種。從范圍上看，我國招標(biāo)方式更為狹小，選擇余地小，對開放后的中國市場不利。
6、質(zhì)疑程序方面
我國大部分地方立法只規(guī)定了一旦發(fā)生糾紛可以向政府采購管理辦公室投訴，但沒有規(guī)定投訴的程序，投訴的期限、質(zhì)疑受理機(jī)構(gòu)及采購過程中斷等問題也未作明確規(guī)定。
三、創(chuàng)新我國政府采購制度的基本構(gòu)想
（一）、建立政府采購制度的目標(biāo)原則
實(shí)行政府采購的根本目標(biāo)就是要節(jié)約財(cái)政支出，實(shí)現(xiàn)貨幣價(jià)值的最大化，同時(shí)，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。為此，政府采購制度必須遵循以下總原則：
1、公開、公平、公正原則。其基本要求是：政府采購過程必須向社會(huì)公開，不得對供應(yīng)商采取歧視政策和地區(qū)封鎖，采購人與供應(yīng)人在采購過程中處于平等地位，必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定程序進(jìn)行采購。
2、效益原則。政府采購的客觀效果是節(jié)省政府開支，在從事采購活動(dòng)中講求經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，要求政府采購應(yīng)當(dāng)競爭的方式，通過競爭使財(cái)政性資金的使用效益最大化。
3、維護(hù)社會(huì)公眾利益原則。財(cái)政性資金屬公共資財(cái)，其使用必須符合社會(huì)公眾的利益。首先，財(cái)政性資金在使用方向上要把社會(huì)公眾的利益放在首位，要加大對公眾事業(yè)的投入；其次，政府在采購日常用品時(shí)應(yīng)當(dāng)有利于增進(jìn)公共福利，注意社會(huì)效益。
4、適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要原則。建立政府采購制度是強(qiáng)化財(cái)政智能、加強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控的需要。建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，需要建立健全相應(yīng)的宏觀調(diào)控體系，財(cái)政作為一種重要的財(cái)政手段也要實(shí)現(xiàn)面向市場的轉(zhuǎn)變，并不段健全和完善。而建立政府采購制度是健全規(guī)范財(cái)政支出政策的中心內(nèi)容，尤其是我國財(cái)權(quán)分散、財(cái)政智能枝解、弱化的情況下，就顯得更為迫切。
5、競爭擇優(yōu)原則。營造一個(gè)公平競爭環(huán)境，實(shí)現(xiàn)真正靠實(shí)力和信用競爭。
接受社會(huì)監(jiān)督原則。政府采購計(jì)劃、采購過程和采購結(jié)構(gòu)必須對社會(huì)公開，任何組織和個(gè)人有權(quán)對政府采購中的違法行為進(jìn)行檢舉和控告。
（二）、建立我國政府采購制度的基本框架
1、界定政府采購制度的適用范圍。
從采購主體看，我國政府采購制度的適用范圍應(yīng)當(dāng)確定為使用政府性資金的各類行政事業(yè)單位，主要是指政府機(jī)關(guān)及全額預(yù)算撥款的社會(huì)團(tuán)體和黨政組織，事業(yè)單位和國有企業(yè)是否應(yīng)納入政府采購范圍，應(yīng)具體分析。事業(yè)單位的物品或服務(wù)可以分為兩類：一類是有政府組織供給的純公共品，這屬于政府采購范圍；一類并不一定都靠政府，而是在政府財(cái)政的支持下，通過授予特許權(quán)由民間組織供給，這些物品由于要對成本回收自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，必然走上企業(yè)化經(jīng)營道路，依市場規(guī)律辦事，其采購行為就不應(yīng)當(dāng)受政府行政控制，不應(yīng)納入政府采購范圍。國有企業(yè)也有兩類：一類是非盈利性的公共性企業(yè)，企業(yè)的發(fā)展靠國家財(cái)政支持，所提供的物品和服務(wù)是為了滿足社會(huì)公共需要，這類企業(yè)應(yīng)納入政府采購制度規(guī)范內(nèi)；一類是以盈利為目的的經(jīng)營性企業(yè)，只有依市場規(guī)律辦事，以追求盈利最大化為目標(biāo)，依市場信號(hào)配置資源方能健康發(fā)展，為此就必須實(shí)行政企分開，消除政府直接行政干預(yù)，因此不能納入政府采購范圍。
從采購資金的性質(zhì)看，所有用政府性資金安排并達(dá)到規(guī)定金額的采購項(xiàng)目，除涉及國家安全和另有規(guī)定外，均應(yīng)納入政府采購的范圍。政府采購資金包括：各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的資金，需要購買商品或者接受服務(wù)的單位預(yù)算外資金、自有資金和其他收入，國內(nèi)外貸款、捐贈(zèng)款，各級(jí)政府規(guī)定的其他資金。
2、選擇政府采購模式
從我國的實(shí)際情況來看，推行政府采購制度，其采購模式的選擇宜采用集中和分散并以集中為主的模式。
3、明確政府采購的方式
政府采購方式可分為兩大類：招標(biāo)性采購與非招標(biāo)性采購。從我國推行政府采購制度的角度看，應(yīng)選擇以競爭性招標(biāo)采購方式為主，其他采購方式相配合。
4、設(shè)置政府采購機(jī)構(gòu)
（1）、在財(cái)政部下設(shè)政府采購管理機(jī)構(gòu)——政府采購管理委員會(huì)（或政府采購管理辦公室）。根據(jù)國務(wù)院1998年批準(zhǔn)的財(cái)政部“三定”方案，明確授予財(cái)政部“擬定和執(zhí)行政府采購政策”的職責(zé)，因此，財(cái)政部作為政府采購主管部門肩負(fù)著協(xié)調(diào)管理和政策指導(dǎo)的重任。政府采購管理委員會(huì)主要負(fù)責(zé)是：制定、修改和監(jiān)督執(zhí)行政府采購法規(guī)、政策；下達(dá)政府采購計(jì)劃；編制和審查政府采購預(yù)算方案；批準(zhǔn)和撥付政府采購款；分析和評估采購統(tǒng)計(jì)；協(xié)調(diào)有關(guān)部門的關(guān)系等。
（2）、各級(jí)政府設(shè)置政府采購事務(wù)機(jī)構(gòu)——政府采購中心。其性質(zhì)屬于非盈利性事業(yè)法人，隸屬于各級(jí)政府，接受財(cái)政部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督。其主要職責(zé)是組織各級(jí)政府交辦的大中型工程、貨物和服務(wù)的采購事務(wù)；統(tǒng)一組織管理行政事業(yè)單位能夠集中采購的貨物、工程和服務(wù)；承擔(dān)由政府采購委員會(huì)委托的被取消獨(dú)立采購資格的采購機(jī)關(guān)的其他各項(xiàng)采購；對被授權(quán)進(jìn)行分散采購的部門或單位采購活動(dòng)進(jìn)行備案管理和監(jiān)督。
政府采購中心與政府采購管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系是一級(jí)委托關(guān)系，也可以直接受理各個(gè)部門或單位的委托進(jìn)行直接采購活動(dòng)。由于受到具體采購商品（勞務(wù)）和工程技術(shù)因素的限制，該中心還可以進(jìn)行二級(jí)委托，如委托專業(yè)中介機(jī)構(gòu)從事具體的采購事宜。
5、建立政府采購制度的配套改革
（1）、改革財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算資金的撥付管理制度，建立與政府采購制度相配套的財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算資金管理方式。將現(xiàn)行財(cái)政支出中的一部分專門用于單位或部門的設(shè)備購置、會(huì)務(wù)、房屋修繕、車輛購置和維護(hù)等專項(xiàng)資金，按價(jià)值管理和實(shí)物管理相結(jié)合的辦法在總預(yù)算中單獨(dú)編制，不再搞條塊分割，而應(yīng)政府采購專業(yè)戶由政府采購中心按財(cái)政批準(zhǔn)的政府采購計(jì)劃統(tǒng)一運(yùn)作。
（2）、改革現(xiàn)行總預(yù)算會(huì)計(jì)制度，使之與政府采購制度相適應(yīng)?，F(xiàn)行預(yù)算按主管會(huì)計(jì)單位、二級(jí)會(huì)計(jì)單位、基層會(huì)計(jì)單位至少三個(gè)級(jí)次層層下?lián)芙?jīng)費(fèi)，這不僅影響了財(cái)政部門有效貫徹政府采購制度，而且無法對采購行為（如招投標(biāo)程序、方法等）不夠規(guī)范進(jìn)行有力的監(jiān)督，不適應(yīng)政府采購制度資金的直接支付要求。實(shí)行政府采購制度后，財(cái)政部門不再簡單地按預(yù)算撥付經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)允許按批準(zhǔn)的預(yù)算和采購合同的履約情況直接向供應(yīng)商撥付貨款（支出），或在總預(yù)算中將采購資金劃撥政府采購中心支出，減少資金流動(dòng)環(huán)節(jié)。由于這部分支出采取直接付款形式，支出的決策也不需要層層上報(bào)，財(cái)政總會(huì)計(jì)根據(jù)支出數(shù)額直接辦理決算。
（3）、改革現(xiàn)行國家金庫制度。實(shí)行政府采購制度后，國家金庫的有關(guān)辦法中應(yīng)明確允許財(cái)政辦理直接撥款的方式，建立一種單一的國庫帳戶管理方式，并制定相應(yīng)的操作辦法。
6、建立政府采購的監(jiān)督機(jī)制
（1）、直接監(jiān)督：現(xiàn)行的政府采購方式主要是公開招標(biāo)，招標(biāo)公告后，整個(gè)采購過程全部處于供應(yīng)商的監(jiān)督之下，供應(yīng)商為了保護(hù)自己的正當(dāng)利益，自覺地進(jìn)行相互監(jiān)督，對違反“三公”原則的人和事，供應(yīng)商可以向招標(biāo)人提出質(zhì)疑。
（2）、行政監(jiān)督：供應(yīng)商對采購過程中出現(xiàn)的問題，在對質(zhì)疑效果不滿意的情況下，可按規(guī)定向政府采購管理部門投訴。
（3）、司法監(jiān)督：供應(yīng)商在受到不公平待遇時(shí)，如對政府采購管理部門的處理決定不服，可按現(xiàn)行的司法程序，向法院提請?jiān)V訟，也可向仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁。
（4）、社會(huì)監(jiān)督：各部門或地區(qū)在采購活動(dòng)中，應(yīng)經(jīng)常邀請紀(jì)檢、法院、公證和新聞機(jī)構(gòu)的代表參加開標(biāo)和評標(biāo)監(jiān)督。
7、建立科學(xué)的招標(biāo)管理辦法和程序，加強(qiáng)對招標(biāo)機(jī)制的管理。招標(biāo)和投標(biāo)是政府采購的核心內(nèi)容?？茖W(xué)的招標(biāo)管理辦法是政府采購制度完備與否的重要標(biāo)志。在實(shí)踐中，由于招投標(biāo)技術(shù)性強(qiáng)，財(cái)政部門及支出單位目前缺乏專門人才，因此，需借助招標(biāo)機(jī)構(gòu)作中介，財(cái)政部門應(yīng)建立相應(yīng)的辦法規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的智能和業(yè)務(wù)范圍，充分使中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、公正性得以發(fā)揮。
8、加強(qiáng)政府采購隊(duì)伍建設(shè)，努力提高業(yè)務(wù)人員素質(zhì)。政府采購制度已成為雙邊、多邊以及地區(qū)貿(mào)易談判的重要內(nèi)容。我國加入WTO以后，就必須適度開放本國政府采購市場。而政府采購是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，采購商品物種繁多，加上我國政府采購起步較晚，政府絕大部分工作人員不熟悉現(xiàn)代采購業(yè)務(wù)和技巧，對市場上廠商的信譽(yù)和商品質(zhì)量把握不準(zhǔn)，不善于收集、分析和運(yùn)用市場信息，構(gòu)成人才資源的障礙，所以現(xiàn)在應(yīng)抓緊時(shí)機(jī)培訓(xùn)政府采購專業(yè)人員。
參考文獻(xiàn)資料：
1、《政府采購》樓繼偉著，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1998年版；
2、《WTO與地方行政管理制度研究》唐民皓主編，上海人民出版社，2000年版；
3、《政府采購管理與國際規(guī)范與實(shí)務(wù)》曹富國、何景成著，企業(yè)管理出版社，1998年版；
4、《關(guān)于我國〈政府采購法〉的立法探討》李劍著，《華東政法學(xué)院報(bào)》，99年；
5、《政府采購：市場經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)財(cái)政支出管理的中心環(huán)節(jié)》劉尚希、楊鐵山著，《財(cái)政研究》1998年第4期；
6、《政府采購，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的興奮點(diǎn)》戴靜、韋玲著，《企業(yè)經(jīng)濟(jì)》1998年第8期；
7、《世界貿(mào)易體制的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》伯納曼·霍克曼、邁克爾·考斯泰基著，劉平、洪曉東、許明德等譯，法律出版社1999年版。
①此處的商品是指各種各樣的物品，包括原料、產(chǎn)品、設(shè)備、器具等；工程是指新建、擴(kuò)建、改建、修建拆除、修繕或翻新構(gòu)造物及其附屬設(shè)備以及建造房屋、新建水利、修建交通設(shè)施、鋪設(shè)下水道等；服務(wù)是指除貨物和工程外的任何采購，包括專業(yè)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)和培訓(xùn)等。
政府采購是政府影響國民經(jīng)濟(jì)的一種強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控手段。建立規(guī)范的政府采購制度是規(guī)范政府采購行為，保障我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的需要。我國在建立市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，要從自身實(shí)際出發(fā)，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)國際慣例，建立適合我國國情的政府采購制度。
一、政府采購法律制度亟待建立
政府采購是當(dāng)今世界各國政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一種重要手段，它是指各級(jí)政府及其所屬部門和機(jī)構(gòu)，為了開展日常財(cái)務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┓?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的手段、方法和程序，從市場上購買商品、服務(wù)和工程的行為。由于我國正處于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期。人們對政府采購的認(rèn)識(shí)不夠全面、深入，使在國內(nèi)、國際市場上都具有相當(dāng)規(guī)模的我國政府采購，缺乏完善、統(tǒng)一的法律制度規(guī)范。
在我國不同地區(qū)和部門頒布的政府采購法律文件中。對政府采購的界定、政府采購主體、政府采購包括的內(nèi)容、管理政府采購的機(jī)構(gòu)等都規(guī)定的不盡相同。在其它方面，也存在同樣的差異，因此導(dǎo)致了管理上的混亂和采購上的不規(guī)范。建立政府采購法律制度，可以克服上述弊端，統(tǒng)一規(guī)范政府采購行為。
由于缺乏統(tǒng)一、完備的政府采購法律制度。各級(jí)政府的財(cái)政支出各自為政，環(huán)節(jié)多，單價(jià)高，采購方式不規(guī)范、不透明，導(dǎo)致盲目采購、重復(fù)采購等浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在。盡管在一些地方和部門已頒布實(shí)施有關(guān)規(guī)定，但由于其效力低，內(nèi)容差異大，也難以發(fā)揮其應(yīng)有的效果。
二、政府采購法律制度的基本原則
“三公”原則就是公開、公平、公正原則。公開原則是世界各國管理公共支出的一個(gè)共同原則．因?yàn)檎少徍贤遣少彊C(jī)關(guān)使用納稅人稅款和其它公共專項(xiàng)投資簽訂的買賣合同。在采購中必須對納稅人以及社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。因此。要求政府采購依據(jù)的法律、政策、采購項(xiàng)目、合同條件、投標(biāo)人資格預(yù)審和評價(jià)投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)等都必須對社會(huì)公開，以便公眾和檢察、監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、監(jiān)督。
效率原則也是各國常見的采購原則。效率包括經(jīng)濟(jì)效率和管理效率兩個(gè)方面，經(jīng)濟(jì)效率要求政府在采購過程中，能大幅度的節(jié)約開支，強(qiáng)化預(yù)算約束。有效提高資金使用效率，實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制與財(cái)政政策的最佳結(jié)合。
三、政府采購法律制度的功效
政府采購是政府與供應(yīng)商之間進(jìn)行的交易。由于政府是市場中的最大消費(fèi)者。而且政府采購遵循公開、公平、公正的原則，在競標(biāo)過程中執(zhí)行嚴(yán)密、透明的“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制。所有這些都會(huì)調(diào)動(dòng)供應(yīng)商參與政府采購的積極性，而且能夠促使供應(yīng)商不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本或者改善售后服務(wù)。以使自己能夠贏得政府這一最大的消費(fèi)者。所以．供應(yīng)商競爭能力的提高叉能夠帶動(dòng)整個(gè)國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)的繁榮昌盛。
四、政府采購法律制度的作用
1．提高供應(yīng)商的競爭能力
政府采購的方式很多，有公開招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、尋價(jià)采購、單一來源采購等多種方式，其中公開招標(biāo)是運(yùn)用最多的一種方式。但不論是采取哪種方式，在政府采購的過程中都要遵循競爭性的原則。通過公開招標(biāo)采購，政府可以邀請到很多的供應(yīng)商、承包商或勞務(wù)供應(yīng)者來競標(biāo)，形成一種有利于政府的買方市場，從而使政府能夠獲得比較價(jià)格利益和更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)。因此。各供應(yīng)商必須不斷地提高自己的競爭能力，從而在眾多的供應(yīng)商中嶄露頭角，被政府“相中”。
2．給整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)注入活力
政府采購必須遵循公平、公開、公正的原則，這三條原則可以維護(hù)供應(yīng)商的利益．極大地調(diào)動(dòng)供應(yīng)商的參與熱情，為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)注入新的活力，并帶動(dòng)整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)的繁榮。
首先，政府采購遵循公平原則。具體來說，這包括三個(gè)方面：一是競爭主體準(zhǔn)人的公平性．即允許所有有興趣的供應(yīng)商均可參加投標(biāo)；二是競爭規(guī)則的公平性，即資格預(yù)審和評標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)要一致；三是供應(yīng)商獲取信息的公平性，即所有參與投標(biāo)的供應(yīng)商都應(yīng)平等地從政府那里獲得完全信息。
其次，政府采購遵循公開原則。這一原則主要是通過嚴(yán)密的政府采購法律、法規(guī)來體現(xiàn)的。由于政府采購的批量大，對經(jīng)濟(jì)的影響也大，所以采購活動(dòng)的程序、過程一定要體現(xiàn)透明、公平的原則。公開的采購程序一方面具有可預(yù)測性，使投標(biāo)供應(yīng)商可以計(jì)算出他們參加采購活動(dòng)的代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)。從而提出最有利的競爭價(jià)格：另一方面可以最大限度地避免“內(nèi)部交易”或“黑箱操作”，從而增強(qiáng)潛在投標(biāo)商參與采購并中標(biāo)的信心。
再次，政府采購遵循公正原則。其核心是“標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一”。該原則要求采購部門給予所有的供應(yīng)商相同的待遇。而不應(yīng)該存在歧視性。它是提高供應(yīng)商廣泛參與政府采購活動(dòng)的有效保證。
3．有助于我國產(chǎn)品打入國際市場
這可以從兩個(gè)方面進(jìn)行解釋：一是由于國內(nèi)政府采購市場的不斷完善，調(diào)動(dòng)了國內(nèi)供應(yīng)商的參與積極性，并促進(jìn)其競爭能力的提高．這種競爭能力的提高有可能使這些供應(yīng)商步人國際市場；二是從政府采購市場開放的對等性來看．我們可以充分利用雙邊或多邊條約的優(yōu)惠待遇參與國際競爭．使供應(yīng)商能夠在國際市場上得到更多錘煉的機(jī)會(huì)．提高國際競爭實(shí)力。
從長遠(yuǎn)看，經(jīng)濟(jì)全球化、一體化的趨勢不可阻擋．政府采購市場的開放也是必然趨勢。雖然我國沒有正式聲明開放政府采購市場，實(shí)際上國外供應(yīng)商早已進(jìn)入我國政府采購市場。我國政府機(jī)關(guān)采購商品或服務(wù)的領(lǐng)域也早已延伸到國外。
4．有效防治腐敗
首先，政府采購制度，能克服以往分散購買的弊端。可有效地防范公共采購領(lǐng)域的腐敗。政府采購，不僅是一種簡單的消費(fèi)行為。而且是一種制度。在這種制度下，各種支出納入統(tǒng)一賬戶．受到財(cái)政部門全方位監(jiān)督。它的主要實(shí)現(xiàn)形式是招標(biāo)。這一方式以公平、公正、公開為基礎(chǔ)，通過招標(biāo)廣告，公開采購信息，使有能力的企業(yè)，都有機(jī)會(huì)參與競爭。
其次．統(tǒng)一的政府采購，特別是公共招標(biāo)方式．可以依托于法制而明顯地提高政府采購過程的透明度和嚴(yán)密性，減少產(chǎn)生“權(quán)錢交易”等腐敗行徑的土壤。
關(guān)鍵詞：政府采購監(jiān)督機(jī)制；問題；對策
政府采購監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)成
政府采購，是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物工程和服務(wù)的行為。而政府采購監(jiān)督機(jī)制是指各監(jiān)督主體對政府采購法律、具體操作程序及采購活動(dòng)的全過程進(jìn)行監(jiān)督管理的相關(guān)制度，具體包括對監(jiān)督管理部門的監(jiān)督，即各級(jí)人大、監(jiān)察檢察、審計(jì)等部門對各級(jí)財(cái)政部門政府采購管理機(jī)構(gòu)的法律執(zhí)行、信息、投訴處理的監(jiān)督；也包括對采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，即各級(jí)財(cái)政部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門和公證機(jī)關(guān)、供應(yīng)商對集中采購機(jī)構(gòu)及采購人、管理人員及評標(biāo)委員會(huì)和分散采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)督；還包括對供應(yīng)商的監(jiān)督，即監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、采購機(jī)構(gòu)、公證機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察對供應(yīng)商資質(zhì)和產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督。
存在的問題及原因
通過《采購法》、《審計(jì)法》、和《監(jiān)察法》等有關(guān)法律規(guī)定，我國已基本上構(gòu)建了三個(gè)層次的政府采購監(jiān)督機(jī)制，但是現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行效果并不理想，對監(jiān)督機(jī)制的有關(guān)質(zhì)疑和投訴仍屢有發(fā)生，看似完善的監(jiān)督機(jī)制實(shí)際仍存在許多問題。首先是《采購法》存在缺陷。作為我國政府采購和監(jiān)督的依據(jù)，《采購法》的完善與否將直接影響到政府采購監(jiān)督工作的有效性，但是此法中存在著眾多不明確的規(guī)定。比如：第4條政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。這就對工程外的服務(wù)貨物的公開招標(biāo)方法規(guī)定不明；第13條各級(jí)人民政府是監(jiān)督管理部門，同時(shí)其他有關(guān)部門也有監(jiān)督管理職責(zé)“其他有關(guān)部門”到底所指何部；第59條規(guī)定監(jiān)督檢查的主要內(nèi)容是法律執(zhí)行情況、采購范圍方式和程序、采購人員的職業(yè)素質(zhì)和技能，這僅僅是一種事中監(jiān)督，對事前事后監(jiān)督的規(guī)定的缺乏將大大減少監(jiān)督力度；第67條依照法律、行政法規(guī)規(guī)定對政府采購負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)按照其職責(zé)分工，加強(qiáng)對政府采購活動(dòng)的監(jiān)督——到底如何進(jìn)行“職責(zé)分工”；其次是權(quán)力虛設(shè)問題嚴(yán)重?？此迫齻€(gè)層面的監(jiān)督機(jī)制卻由于各種原因，實(shí)際監(jiān)督權(quán)力形同虛設(shè)。本應(yīng)著重于政府預(yù)算監(jiān)督人大，由于法律中沒有明確規(guī)定其否定預(yù)決算的法律后果和激勵(lì)機(jī)制，積極性嚴(yán)重不足。《監(jiān)察法》雖對行政人員違法處罰有規(guī)定，但監(jiān)察機(jī)關(guān)無權(quán)監(jiān)察除規(guī)定外其他人員的行政行為，同人大情況相似，缺乏具體的分工、激勵(lì)機(jī)制和更高的法律約束，監(jiān)督作用非常有限。而作為最基層的重要監(jiān)督手段的社會(huì)團(tuán)體，卻由于《采購法》等法律的宣傳力度不足和公民維權(quán)方式規(guī)定的缺乏，無法通過有效渠道使媒體、公眾進(jìn)行有效監(jiān)督。最后是救濟(jì)機(jī)制——保證以供應(yīng)商為主的采購主體的利益和監(jiān)督權(quán)利的制度的不完備。根據(jù)《采購法》第57條，政府采購監(jiān)督管理部門在處理投訴事項(xiàng)期間內(nèi)，可視具體情況書面通知采購人暫停采購活動(dòng)，但暫停時(shí)間最長不得超過三十日。此條例固然為政府采購做出一定保證，為供應(yīng)商提供一定的權(quán)益保障，但時(shí)間期限僅為三十日，對于復(fù)雜的或回復(fù)不及時(shí)的情況，難以保證供應(yīng)商權(quán)益。第六章第51—58條表明，供應(yīng)商在對采購活動(dòng)有疑問、認(rèn)為權(quán)益受到侵犯的情況下，可向采購人提出質(zhì)疑，若不滿其答復(fù)的，也可向監(jiān)督管理部門提出投訴，甚至還可向人民法院提訟，但都對相應(yīng)的時(shí)間做出了限制，并且由于采購人、機(jī)構(gòu)和監(jiān)督管理部門同屬政府部門，人民法院與財(cái)政部有緊密的財(cái)務(wù)關(guān)系，要讓供應(yīng)商在狹縫中獲得有利的保障實(shí)屬困難。
對策
為深化政府采購機(jī)制的建立，完善政府采購監(jiān)督機(jī)制，具體可以從以下幾個(gè)方面著手。首先必須是完善政府采購監(jiān)督法律體系。基于政府采購的發(fā)展變化性與《采購法》的穩(wěn)定性之間的矛盾，建議采取“結(jié)合型”的立法模式，不單對政府監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行立法，還應(yīng)特別頒布某些實(shí)用范圍較小的法律，及時(shí)頒布有關(guān)細(xì)則加以細(xì)化完善，保證一定的靈活性與及時(shí)性。對于《采購法》與其他法律相沖突的地方，應(yīng)以現(xiàn)實(shí)情況為基準(zhǔn)，盡快頒布新法律解決矛盾；其次是明晰監(jiān)督管理部門職責(zé)，完善內(nèi)部監(jiān)督。以法律明確規(guī)定具體的監(jiān)督部門、職能劃分和激勵(lì)機(jī)制，提高緊迫感與積極性，并加強(qiáng)內(nèi)部互相制約與監(jiān)督，采取定期匯報(bào)和不定期抽查的方式，加大違規(guī)的行政處罰減少腐??；再次是加強(qiáng)政府采購?fù)獠勘O(jiān)督建設(shè)。完善公民民主監(jiān)督機(jī)制，大力宣傳相關(guān)法律，提高民主參與意識(shí)，并構(gòu)建相應(yīng)的制度設(shè)施，定期收集意見，從法律層面細(xì)化審計(jì)部門的職責(zé)及處罰規(guī)定，加強(qiáng)內(nèi)部再監(jiān)督及互相監(jiān)督，設(shè)置嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度和定期不定樣的考核制度，確保人員素質(zhì)最優(yōu)化；最后是完善救濟(jì)機(jī)制。建立聽證制度，公開聽取當(dāng)事人的陳述意見，完善供應(yīng)商補(bǔ)償機(jī)制，供應(yīng)商權(quán)益受到損害時(shí)必須給予有效的補(bǔ)償，保證供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴通道的通暢，適當(dāng)縮短回復(fù)時(shí)間，明確規(guī)定回復(fù)要求，加大回復(fù)不及時(shí)的懲罰，減少由于公共部門的怠惰與缺乏監(jiān)督對供應(yīng)商權(quán)利的侵犯。
參考文獻(xiàn)：
[1]《中華人民共和國政府采購法》.《中華人民共和國預(yù)算法》.《中華人民共和國審計(jì)法》
