時(shí)間：2023-03-17 18:13:07
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我國證券市場(chǎng)最為突出的特征之一就是上市公司的股份按照投資主體的不同被劃分為國家股、法人股、公眾股以及外資股。其中國家股和法人股不能上市流通，能上市交易的僅僅是向社會(huì)公眾募集的那部分股票。多年的實(shí)踐充分證明，這種股權(quán)分置及其流通性的不同規(guī)定（以下簡稱股權(quán)分置），對(duì)證券市場(chǎng)造成了很多負(fù)面影響，如阻礙資源流動(dòng)、導(dǎo)致上市公司圈錢盛行、使公司治理結(jié)構(gòu)難以建立和完善等，嚴(yán)重阻礙了證券市場(chǎng)的發(fā)展。因此，妥善解決股權(quán)分置問題就成為當(dāng)前證券市場(chǎng)健康發(fā)展的重要前提。本文試圖提出一種基于流通權(quán)商品定價(jià)理論的市場(chǎng)化解決方案。
1流通權(quán)商品及其價(jià)格決定
物品是一組權(quán)利的集合，這種權(quán)利通常是由法律、法規(guī)和風(fēng)俗習(xí)慣等賦予的，它們指明與該物品相關(guān)的個(gè)人可以在何種情況下使用什么方式與該物品發(fā)生關(guān)系。流通股和非流通股就是兩種不同的權(quán)利束。無論是投票權(quán)還是收益權(quán)，二者都是一樣的，唯一的不同僅僅是后者不能上市流通。
一家公司的價(jià)值是由這家公司未來所能創(chuàng)造的現(xiàn)金流量的貼現(xiàn)和，該公司一股股票的價(jià)值等于公司總價(jià)值除以股份數(shù)。對(duì)于一家既有流通股又有非流通股的公司來說，雖然一股流通股和一股非流通股的未來現(xiàn)金流相等（下面提到的流通股和非流通股，如不作另外說明，在數(shù)量上都只有一股），但對(duì)于一個(gè)具有流動(dòng)性偏好的個(gè)人來講，二者的價(jià)值是不一樣的，他將賦予非流通股一個(gè)較高的折現(xiàn)因子，從而使得后者的價(jià)值較低。流通股和非流通股的價(jià)值差額，就是流通股相對(duì)非流通股而言的流通溢價(jià)。因?yàn)榱魍ü珊头橇魍ü傻膮^(qū)別僅僅是后者缺乏在證券交易所上市流通的權(quán)利，所以這種流通溢價(jià)可以看作是流通權(quán)利的價(jià)格。從交易費(fèi)用的角度來看，非流通股的交易費(fèi)用要高于流通股，二者之間的差額等于流通溢價(jià)。
流通權(quán)利可以看作是一種商品，其價(jià)格一方面受制度和市場(chǎng)投機(jī)氛圍等系統(tǒng)性因素的影響：任何降低信息費(fèi)用和提高轉(zhuǎn)讓便利性的制度安排都會(huì)導(dǎo)致其價(jià)格下跌，這樣的制度安排有STAQ和NET法人股轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)、《上市公司非流通股份轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)辦理實(shí)施細(xì)則》，等等；同時(shí)，市場(chǎng)的投機(jī)氛圍越濃，投（資）機(jī)者對(duì)股票的流通性要求越高，其價(jià)格也就會(huì)越高。另一方面，流通權(quán)價(jià)格還會(huì)因?yàn)楦鞴静煌馁|(zhì)地、各公司投資者的不同構(gòu)成等因素的影響而各不相同。
2股權(quán)分置問題爭論的實(shí)質(zhì)及對(duì)“補(bǔ)償論”的批評(píng)
2.1股權(quán)分置問題爭論的實(shí)質(zhì)
在股市成立之初，由于擔(dān)心上市公司的國有資產(chǎn)流失，除了內(nèi)部職工股被允許分批上市流通外，國家股和法人股都被監(jiān)管當(dāng)局和證交所通知為“暫不安排上市流通”，并要求在上市公告書中進(jìn)行披露。為了體現(xiàn)“公平”，那些純粹非國有性質(zhì)的上市公司，其公開發(fā)行前股東所擁有的股份也被“暫不安排上市流通”。
由此可見，非流通股股東從未放棄其股份上市流通的權(quán)利，其所擁有的股份僅僅是“暫時(shí)”不流通而已。同時(shí)，“暫不上市流通”也是非流通股股東向社會(huì)公眾股東作出的承諾，是其向社會(huì)公開發(fā)行股票募集資金的前提之一，已經(jīng)成為具有法律效力的商業(yè)和約條款。
非流通股“何時(shí)”流通？這才是流通股股東、非流通股股東和監(jiān)管當(dāng)局各方爭論的焦點(diǎn)，這才是股權(quán)分置問題爭論的實(shí)質(zhì)。合約條款的不清晰導(dǎo)致合約各方的爭執(zhí)。在這場(chǎng)爭執(zhí)中，各方都有各自的利益訴求：流通股股東傾向于讓流通問題無限制的拖下去，因?yàn)榉橇魍ü梢坏┥鲜?，至少在短期?nèi)會(huì)對(duì)股價(jià)造成相當(dāng)?shù)呢?fù)面影響；非流通股股東傾向于能夠盡快取得上市流通資格，因?yàn)樯鲜心苁蛊浍@得流通溢價(jià)，進(jìn)行資源轉(zhuǎn)移；監(jiān)管當(dāng)局也希望非流通股流通問題盡快得到解決，因?yàn)橐环矫孢@是諸如社會(huì)保障體制改革等一系列改革的需要，另一方面，隨著資本市場(chǎng)對(duì)外開放的日益加深，建立完善的證券市場(chǎng)變得異常緊迫，而要建立完善的證券市場(chǎng)，股權(quán)分置問題非解決不可。
2.2對(duì)“補(bǔ)償論”的批評(píng)
有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，非流通股轉(zhuǎn)為流通股時(shí)，非流通股股東應(yīng)對(duì)流通股股東進(jìn)行補(bǔ)償。理由是，發(fā)起人股東以每股一元多的帳面資產(chǎn)，溢價(jià)募集了社會(huì)公眾股東好幾元的資金，這不合理，社會(huì)公眾股東因此應(yīng)得到相應(yīng)補(bǔ)償。由于下面的原因，“補(bǔ)償論”在理論上是站不住腳的：
第一，許多公司的部分或全部非流通股已經(jīng)過一次以上的轉(zhuǎn)讓，每股轉(zhuǎn)讓價(jià)格一般是參照其凈資產(chǎn)來定的。在這種情況下，即使要進(jìn)行補(bǔ)償，如由現(xiàn)有的非流通股持有者來支付補(bǔ)償價(jià)格，本身就不合理；如果對(duì)原發(fā)起人進(jìn)行追溯補(bǔ)償要求，根本就沒有現(xiàn)實(shí)可行性。
第二，現(xiàn)在的流通股股東很多與以前的流通股股東并不相同，即使要補(bǔ)償也是補(bǔ)償以前的流通股股東，而不是現(xiàn)在的。而要進(jìn)行這種補(bǔ)償，交易費(fèi)用將高得驚人，根本就不可行。
第三，溢價(jià)發(fā)行很正常，只要購買者認(rèn)為值得。評(píng)判每股價(jià)值的是與該單位股份相對(duì)應(yīng)的未來現(xiàn)金流和相應(yīng)的折現(xiàn)率，而不是所謂的凈資產(chǎn)。
第四，買股票是買未來，每一個(gè)購買流通股的投資者都是在考慮了各種約束條件———非流通股在未來可能流通就包含于其中，根據(jù)其邊際支付意愿來支付價(jià)格的，這是一個(gè)自愿的交換，不存在所謂的補(bǔ)償問題。3基于流通權(quán)定價(jià)理論的股權(quán)分置解決方案
3.1把流通權(quán)商品明確賦予流通股股東，是一種帕累托改進(jìn)
股權(quán)分置問題的久拖不決，對(duì)和約的任何一方都沒有好處。尋找能被各方所接受的解決方案成為一種迫切需要。
（1）和約性質(zhì)方案。把流通權(quán)商品（其實(shí)是一種權(quán)利憑證，以下簡稱流通權(quán)證）賦予流通股股東，就是一種反映和約性質(zhì)的方案：一是由監(jiān)管當(dāng)局確定一個(gè)具體日期，截止到該日期登記在冊(cè)的每一位流通股股東，將獲得由所持股份的公司所發(fā)行的流通權(quán)證。該日期后的第一個(gè)交易日類似現(xiàn)在分紅派息后的除權(quán)日，在這之前的流通股含權(quán)。從除權(quán)日起，流通股就不再含權(quán)。二是每家公司按照流通股與非流通股的比例確定流通股股東所應(yīng)擁有的流通權(quán)證。具體辦法如下：假設(shè)一家公司總股份中已流通股為x股，非流通股為y股，則每一股流通股就擁有y/x份非流通股轉(zhuǎn)換為流通股的流通權(quán)證。三是從除權(quán)日起，每家公司的流通權(quán)證與流通股相分離，構(gòu)成有別于該公司股票市場(chǎng)的流通權(quán)證市場(chǎng)，其價(jià)格完全由市場(chǎng)來確定。四是非流通股如要流通，必須向流通權(quán)證擁有者按照1︰1的比例購買相應(yīng)數(shù)量的流通權(quán)證，并向證券交易所申請(qǐng)注銷流通權(quán)證，同時(shí)將非流通股轉(zhuǎn)換為同等數(shù)量的流通股。轉(zhuǎn)換成功后，即可上市流通。五是自除權(quán)日起，所有的新股發(fā)行都采取全流通的方式。六是嚴(yán)格禁止非流通股采取其他方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或變相流通的行為。七是除非流通股股東外，任何個(gè)人和機(jī)構(gòu)不得擁有一家公司流通權(quán)證數(shù)量的一定比例（比如5％），以杜絕操縱。
（2）流通權(quán)證方案。是一種能反映合約性質(zhì)的、市場(chǎng)化的帕累托改進(jìn)方案：一是把流通權(quán)賦予流通股股東的制度設(shè)計(jì)是一種帕累托改進(jìn)。流通股股東通過持有流通權(quán)證而使其股份價(jià)值得到提升，非流通股股東因?yàn)槠鋼碛械墓煞菘梢陨鲜辛魍ǘ?jié)省交易費(fèi)用，監(jiān)管當(dāng)局也會(huì)股權(quán)分置問題的解決而使其效率得到提高，同時(shí)有利于其他相關(guān)改革的順利進(jìn)行。二是這種制度設(shè)計(jì)是一種市場(chǎng)化的方案，因而滿足各方參與談判、反映其意愿的要求。一方面，每一位流通股股東根據(jù)所持流通股份數(shù)額獲得相應(yīng)數(shù)量的流通權(quán)證，并根據(jù)市場(chǎng)情況交易其所擁有的流通權(quán)證；另一方面，非流通股股東根據(jù)其邊際支付意愿購買所需數(shù)量的流通權(quán)證，將非流通股轉(zhuǎn)換為流通股。流通權(quán)證的價(jià)格由買賣雙方來確定，完全滿足雙方所簽和約的性質(zhì)。
3.2流通權(quán)證方案不會(huì)導(dǎo)致股市下跌
股票市場(chǎng)的價(jià)格變化受多種因素的影響，其中決定性因素是股票所代表的公司價(jià)值本身，無論價(jià)格如何漲跌，最終都會(huì)向其價(jià)值進(jìn)行回歸。
根據(jù)流通權(quán)證方案，除權(quán)前的流通股都是含權(quán)的，因此其價(jià)值只會(huì)得到提升。但仍存在兩種可能使得股價(jià)下跌。第一種可能原因是目前股市存在泡沫，股市自身的價(jià)值回歸導(dǎo)致股市下跌。另一種可能導(dǎo)致股市下跌的原因是，由于非流通股規(guī)模非常龐大，一旦允許非流通股上市流通，短期內(nèi)證券市場(chǎng)的供求可能會(huì)失衡。
然而，只要監(jiān)管當(dāng)局采取正確的應(yīng)對(duì)措施，同時(shí)由于流通權(quán)證方案本身的優(yōu)勢(shì)，短期內(nèi)供求失衡就不會(huì)發(fā)生：一是流通權(quán)證方案會(huì)提升含權(quán)流通股的價(jià)值，增加其需求。二是建立具有相當(dāng)規(guī)模的政府平準(zhǔn)基金。該基金在股市出現(xiàn)急劇下跌時(shí)應(yīng)大量吸納大盤股和藍(lán)籌股，以穩(wěn)定指數(shù)。三是增加QFII額度，大力培育機(jī)構(gòu)投資者。這有兩方面好處，一是增加資金和對(duì)流通股的需求，二是引進(jìn)先進(jìn)的投資理念，倡導(dǎo)價(jià)值投資。四是取消紅利征稅，實(shí)行內(nèi)外資企業(yè)同等稅率，增加上市公司內(nèi)在價(jià)值。五是分期分批上市非流通股，減少流通股的短期供給。全部解決非流通股的時(shí)間不能太長，也不能太短，太長不利于證券市場(chǎng)的長期發(fā)展，太短則會(huì)對(duì)資本市場(chǎng)造成大的沖擊，增加政府救市和調(diào)控難度。
3.3一個(gè)實(shí)例
下面以貴州茅臺(tái)（600519）為例來說明在流通權(quán)證方案中，含權(quán)流通股價(jià)值提升的過程。
該公司截止到2004年6月30日，實(shí)現(xiàn)每股收益0.89元，凈資產(chǎn)收益率9.21％，每股凈資產(chǎn)9.63元。公司股份總數(shù)393250000股，其中已流通股份112469500股，非流通股份280780500股。根據(jù)方案中的計(jì)算辦法，總的流通權(quán)證數(shù)量為280780500份，一股流通股所擁有的流通權(quán)證數(shù)量為2.4965份。一股非流通股要轉(zhuǎn)換為流通股，其擁有者必須購買一份流通權(quán)證與之相配套。假設(shè)公司的內(nèi)在價(jià)值為每股40元（2004年12月31日的收盤價(jià)為36.64元），非流通股股東為一股流通權(quán)證的邊際支付意愿為5元，那么一股流通股所對(duì)應(yīng)的流通權(quán)證價(jià)值為5×2.4965＝12.48元，于是一股含權(quán)流通股的內(nèi)在價(jià)值提升至每股52.48元，而一股非流通股的內(nèi)在價(jià)值則為每股35元。
1.指導(dǎo)是檔案行政管理部門的法定職責(zé)，是法律意志的體現(xiàn)，必須行使不得放棄，否則構(gòu)成失職。
2.指導(dǎo)是一種行政行為，通過檔案行政管理部門及其工作人員的具體行為表現(xiàn)出來。這種行政行為與法制監(jiān)督行為雖然同屬于行政行為，但比后者缺乏程序性、要素性和約束力，作用的對(duì)象具有寬泛性的特征；不以國家的強(qiáng)制力保證其實(shí)施，不遵守指導(dǎo)行為一般情況下不會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任，通常通過示范和引導(dǎo)的功能實(shí)現(xiàn)行政行為的所追求的效果。
3.指導(dǎo)以業(yè)務(wù)規(guī)則和技術(shù)規(guī)范為主要內(nèi)容，通常以檔案行政管理部門和主管部門的非法律的規(guī)范性文件、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和通行的檔案學(xué)理論為主要依據(jù)。
4.在管理成本上指導(dǎo)以不加重作用對(duì)象負(fù)擔(dān)為原則。指導(dǎo)作為一種行政的行為是公權(quán)服務(wù)的體現(xiàn)，不得加重作用對(duì)象的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，否則喪失其服務(wù)功能，背離立法原意。
二、明確檔案行政管理部門指導(dǎo)的對(duì)象具有緊迫性
當(dāng)前，不少基層檔案行政管理部門認(rèn)為我國檔案實(shí)行的是集中統(tǒng)一，分級(jí)管理原則，毫無疑問，凡屬本行政區(qū)的檔案事務(wù)，都在本行政區(qū)檔案行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)范圍之內(nèi)。這個(gè)職責(zé)是非常明確的。這個(gè)觀點(diǎn)存在具有法律基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但這個(gè)觀點(diǎn)是不正確不符合實(shí)踐的，必須拋棄！
1.《檔案法》第六條是高度抽象的概括，立法以來有關(guān)部門沒有進(jìn)一步進(jìn)行解釋和說明。具體理解與執(zhí)行的時(shí)候，由于地域不同、實(shí)際不同、知識(shí)結(jié)構(gòu)不同，理解起來存在不同，執(zhí)行起來各異。從實(shí)踐來看，把本行政區(qū)域內(nèi)的檔事納入指導(dǎo)范圍是做不到的。硬性去做，指導(dǎo)就會(huì)流于形式，起不到良好的效果，就違背了立法的原意，這樣的指導(dǎo)有選擇的拋棄是最好的選擇。
2.從指導(dǎo)的性質(zhì)來看，這個(gè)觀點(diǎn)是不正確的。指導(dǎo)按照最高法院的司法解釋屬于不可訴的非行政強(qiáng)制行為，是沒有強(qiáng)制執(zhí)行力的。被指導(dǎo)對(duì)象可以接受也可以不接受指導(dǎo)，可以執(zhí)行指導(dǎo)意見也可以不執(zhí)行指導(dǎo)意見。檔案行政管理部門的制約措施有限。如果一味強(qiáng)求本行政區(qū)域內(nèi)的檔事納入指導(dǎo)這個(gè)面，那么指導(dǎo)的質(zhì)量就下降，與立法的原意提升整個(gè)社會(huì)的檔案事業(yè)的水平的立法原意是相違背的。3.從行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)追求效率和社會(huì)利益最大化的目的來看，這個(gè)觀點(diǎn)是不正確的。檔案行政管理部門單純的指導(dǎo)行為對(duì)被指導(dǎo)對(duì)象并不能形成有效的約束，但是進(jìn)行指導(dǎo)的時(shí)候仍然有其他的有力的因素影響的指導(dǎo)行為的執(zhí)行。這些有力因素的發(fā)生以被指導(dǎo)對(duì)象與檔案行政管理部門的同級(jí)政府存在行政隸屬關(guān)系或主管關(guān)系為前提。如果不存在這個(gè)前提，影響力大打折扣甚至為零。例如現(xiàn)在的非公經(jīng)濟(jì)，當(dāng)?shù)卣疾贿M(jìn)行行政上的指導(dǎo)而是進(jìn)行法律意義上的監(jiān)管，檔案行政管理部門憑著法律的規(guī)定去指導(dǎo)經(jīng)營活動(dòng)中一個(gè)小的檔案部分，這種影響力是極其有限的。為此將本行政區(qū)域內(nèi)的檔事納入指導(dǎo)的范圍違背了行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)追求效率和社會(huì)利益最大化的目的。
4.從非公經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織存在的社會(huì)環(huán)境來看，這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。非公經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織只要沒有違背法律的規(guī)定就可以自由存在和發(fā)展，它們的檔案是非公經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織存在的副產(chǎn)品，在法律允許的情況下它們可以自行處置和銷毀，它們的檔案工作如何開展只要不違背法律是他們自主的事情。檔案行政管理部門指導(dǎo)本質(zhì)上是一種干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為！
5.站在歷史的角度以發(fā)展的眼光看，這種觀點(diǎn)是不正確的?！稒n案法》頒布實(shí)施的時(shí)候是1988年1月1日，距今已經(jīng)有26年，那個(gè)時(shí)候國有和集體企事業(yè)單位占絕對(duì)的主導(dǎo)地位?！稒n案法》這樣的規(guī)定是符合實(shí)際情況的。而現(xiàn)在非公經(jīng)濟(jì)已經(jīng)占國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，而事業(yè)單位正在進(jìn)行改革，有些納入國家機(jī)關(guān)的序列，有些要改制為企業(yè)，客觀形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了重大變化，檔案行政管理部門的管理檔案事務(wù)的手段要根據(jù)形勢(shì)的變化而變化，如果死扣法律條文不變，將被時(shí)代所拋棄。
三、檔案行政管理指導(dǎo)的對(duì)象
檔案行政管理指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)（指依照法律的規(guī)定行使行政權(quán)力的單位，包括政府的行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)的組織）行政的一種，行政機(jī)關(guān)行政以存在行政隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)主管關(guān)系為原則，以法律明確規(guī)定為例外。例如檔案執(zhí)法行為以地域管轄為主，并不需要存在行政隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)主管關(guān)系。檔案行政管理部門代表當(dāng)?shù)卣惺箼n案事業(yè)領(lǐng)域的行政管理權(quán)，行政的對(duì)象即管理的對(duì)象，管理對(duì)象應(yīng)當(dāng)滿足下列條件之一：
1.管理對(duì)象與檔案行政管理部門隸屬的政府存在行政隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)主管關(guān)系；
臨汾市水利局水利檔案管理走在全省前列。多年來，臨汾市水利局高度重視檔案管理工作，不斷改進(jìn)工作條件，提高管理水平，被評(píng)定為山西省機(jī)關(guān)檔案工作目標(biāo)管理一級(jí)單位。在加快法治水利建設(shè)中推進(jìn)執(zhí)法檔案管理。推進(jìn)法治水利建設(shè)，探索出“一覆蓋，兩推進(jìn)，三加強(qiáng)”工作經(jīng)驗(yàn)，被臨汾市委在全市推廣。實(shí)施普法全覆蓋，匯編了包括《檔案法》在內(nèi)的200多萬字的《法律法規(guī)選編》，在全市第一家實(shí)現(xiàn)了法規(guī)制度的全覆蓋；強(qiáng)化執(zhí)法基礎(chǔ)能力建設(shè)，增購配備了檔案柜、錄像機(jī)等執(zhí)法辦公、記錄設(shè)備；初步建立起水利法治的領(lǐng)導(dǎo)、工作管理體系。這些努力，為水政執(zhí)法檔案管理，奠定了良好的基礎(chǔ)，改進(jìn)了執(zhí)法檔案管理工作環(huán)境。又啟動(dòng)了推行執(zhí)法三項(xiàng)制度工作，將為全面推進(jìn)執(zhí)法檔案管理創(chuàng)造了新的契機(jī)。面對(duì)新形勢(shì)新要求，臨汾水政執(zhí)法檔案管理目前還存在許多不足和問題。一方面，執(zhí)法檔案制度不完善，管理不規(guī)范，管理手段落后，思想觀念跟不上；另一方面是其他執(zhí)法工作的掣肘，如執(zhí)法文書格式不統(tǒng)一，記錄不及時(shí)、不全面，歸檔不及時(shí)，執(zhí)法體制不順，執(zhí)法分散，市縣執(zhí)法專職編制偏少，過度分散執(zhí)法等。
2加強(qiáng)水利法治檔案管理的對(duì)策
2.1加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、管理體系和隊(duì)伍建設(shè)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是執(zhí)法檔案管理的根本保障，機(jī)構(gòu)組織是基礎(chǔ)平臺(tái)，隊(duì)伍是關(guān)鍵，三者都是具有決定意義的重大因素。要以法定形式，在執(zhí)法隊(duì)伍中設(shè)立適度比例的專職執(zhí)法檔案管理崗位，同時(shí)要加大力度，加強(qiáng)法治和執(zhí)法檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全面大幅度提高執(zhí)法檔案隊(duì)伍素質(zhì)。2.2完善制度，深化依法治檔。完善制度，實(shí)施普法全覆蓋。匯編檔案法律法規(guī)，完善市級(jí)水利執(zhí)法檔案管理制度，把執(zhí)法檔案工作全部納入法治軌道。把檔案法規(guī)的普法納入《水利普法規(guī)劃》及《“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制》中，全面推進(jìn)檔案管理普法全覆蓋，進(jìn)一步增強(qiáng)依法治檔意識(shí)，為推進(jìn)法治檔案筑起強(qiáng)有力的文化支撐。加大制度執(zhí)行力，提高依法治檔水平。把執(zhí)法檔案管理納入法治建設(shè)績效考核內(nèi)容，加大力度推進(jìn)執(zhí)法檔案管理的法治化管理水平，使之走上良性發(fā)展軌道。2.3改進(jìn)和創(chuàng)新管理方式，推進(jìn)檔案管理現(xiàn)代化。加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法檔案的集中統(tǒng)一管理。按照檔案管理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)執(zhí)法檔案實(shí)行集中統(tǒng)一管理，達(dá)到五個(gè)統(tǒng)一，即“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一管理制度、統(tǒng)一分類編號(hào)和集中統(tǒng)一保管”。積極推進(jìn)執(zhí)法“文檔一體化”管理。把執(zhí)法文書工作和檔案工作有效地結(jié)合起來，有效實(shí)現(xiàn)文書運(yùn)轉(zhuǎn)高效率和檔案管理高質(zhì)量，從而達(dá)到文件處理精煉化、完成案卷系統(tǒng)化、查找利用標(biāo)準(zhǔn)化，使檔案工作擺脫繁瑣的立卷任務(wù)。深化和提升執(zhí)法檔案電子信息化管理。檔案電子化是實(shí)現(xiàn)檔案管理現(xiàn)代化的有效手段，對(duì)于提高檔案利用率，提高檔案信息的時(shí)效性，拓寬服務(wù)范圍都有不可替代的作用。結(jié)合文檔一體化，積極推行執(zhí)法文書和執(zhí)法卷宗電子化。建立執(zhí)法檔案管理信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，加強(qiáng)系統(tǒng)互聯(lián)互通和資源共享，利用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，結(jié)合辦公自動(dòng)化和執(zhí)法辦案系統(tǒng)建設(shè)，探索推行即時(shí)上傳全過程音像記錄的云存儲(chǔ)模式，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法全過程同步網(wǎng)絡(luò)管理，提高行政執(zhí)法記錄和檔案管理的信息化水平。
3加快推行執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，促進(jìn)執(zhí)法檔案管理
目前各地積極推行的“行政執(zhí)法公示、全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核”三項(xiàng)制度，要求對(duì)執(zhí)法“六大行為”和全過程進(jìn)行規(guī)范化記錄和歸檔，實(shí)行全過程留痕和可回溯管理，使執(zhí)法的開放度、社會(huì)化程度陡增，監(jiān)督空前強(qiáng)化。將使執(zhí)法資料信息井噴式增加，為執(zhí)法檔案管理開辟更廣闊的空間，提供更好的環(huán)境。抓住機(jī)遇，認(rèn)真推行執(zhí)法三項(xiàng)制度，必定會(huì)把執(zhí)法檔案管理推上一個(gè)更高的臺(tái)階。行政執(zhí)法案卷，是在執(zhí)法活動(dòng)中形成，并經(jīng)依法歸檔的案卷檔案。對(duì)行政執(zhí)法案卷進(jìn)行評(píng)查、檢查、評(píng)議和監(jiān)督，是提高執(zhí)法檔案管理水平的重要手段和有力杠桿。加大力度認(rèn)真開展執(zhí)法案卷評(píng)查，能不斷地從執(zhí)法案卷中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法和檔案工作存在的問題，既提升了執(zhí)法案卷的規(guī)范化管理，也促進(jìn)了執(zhí)法整體工作的管理水平。
如可以向?qū)W生講述廣西修建歷史文化博物館、定期維修歷史文化遺址、舉辦民歌節(jié)等，通過這些措施來保護(hù)廣西壯族和其他少數(shù)民族所流傳下的民族文化；并且通過舉辦中國—東盟博覽會(huì)等，向世界各國介紹廣西本土的文化。通過這些措施，學(xué)生加深了對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化背景下傳統(tǒng)文化繼承和發(fā)展這一知識(shí)點(diǎn)的理解，從而成功達(dá)到教學(xué)目的。
二、以本地的時(shí)政例子為鄉(xiāng)土案例展開教學(xué)
《行政訴訟法》第32條規(guī)定：“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。由此可見，行政訴訟中的舉證與民事訴訟中的舉證有著質(zhì)的區(qū)別。人民法院對(duì)具體行政行為的審查，主要是認(rèn)定具體行政行為是否合法，合法的具體行政行為必須“證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序”三項(xiàng)條件必須同時(shí)具備，當(dāng)被告行政機(jī)關(guān)不能證明具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)時(shí)，就由被告承擔(dān)敗訴的的結(jié)果，原告并不因?yàn)榕e不出證據(jù)反駁行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)而敗訴，對(duì)具體行政行為合法性的舉證責(zé)任由行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，舉證責(zé)任制度是行政訴訟所特有的。庭審中，被告必須通過大量證據(jù)證明其具體行政行為的合法性。如果行政機(jī)關(guān)把一些與所審查的具體行政行為無關(guān)聯(lián)的、不合法的證據(jù)在庭審中一一出示，宣讀，把作出具體行政行為之后收集的證據(jù)雜亂無章、毫無順序地讓原告辯認(rèn)，必然拖延庭審時(shí)間。因此主審法官在法庭調(diào)查開始后，必須明確地對(duì)行政機(jī)關(guān)的舉證進(jìn)行引導(dǎo)，例：在審理行政處罰具體行為是否合法案件，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)向法庭證明原告違法的事實(shí)。在被告出示證據(jù)之前分類要求被告舉證，并詢問被告所舉證據(jù)是為了證明什么，是什么時(shí)間取得的，為原告質(zhì)證打開思路，保證質(zhì)證效果。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面指導(dǎo)舉證。
1、重點(diǎn)出示具體行政行為作出之前所取得的證據(jù)。
行政機(jī)關(guān)在作出某具體行政行為之前，應(yīng)先取得實(shí)施該具體行政行為的充分證據(jù)，然后才能作出影響相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的決定。如果證據(jù)不足，行政機(jī)關(guān)即不能作出該具體行政行為，即使作出，法院也可以判決撤銷?？梢哉f在具體行政行為作出之前行政機(jī)關(guān)取得的證據(jù)，對(duì)具體行政行為的合法性起著決定的作用。行政機(jī)關(guān)舉證不在于多，而在于所舉證有無證明力。庭審法官應(yīng)引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)向法院出示、宣讀具體行政行為作出之前所收集的證據(jù)。對(duì)于庭審時(shí)間長短，法律未作明確規(guī)定，審判實(shí)踐證明庭審法官必須在有限的時(shí)間內(nèi)，保證當(dāng)庭舉證、質(zhì)證、論證、辯論的完成，必須提高庭審效率。庭審效率提高的一個(gè)重要體現(xiàn)就是在單位時(shí)間內(nèi)把“事”做的更多更好。如果庭審法官對(duì)被告舉證稍加指導(dǎo)，就有充分的時(shí)間對(duì)有證明力的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，讓原被告雙方就質(zhì)證的證據(jù)展開充分的辯論，保證質(zhì)證效果。如果遇到被告出示具體行政行為作出之前收集的證據(jù)，庭審法官應(yīng)采取什么態(tài)度呢？有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為在庭上出示什么證據(jù)是當(dāng)事人的權(quán)利，法院對(duì)證據(jù)怎么認(rèn)定是法院的事；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)事人在庭上應(yīng)出示具有證明力的證據(jù)，不能把法律規(guī)定了沒有證明力的證據(jù)在庭上出示、宣讀，庭審法官發(fā)現(xiàn)這種情況應(yīng)予制止。筆者傾向于后一種觀點(diǎn)。作為行政訴訟，舉證責(zé)任在被告一方，被告是國家行政機(jī)關(guān)，其出庭人員是具有一定法律知識(shí)的國家工作人員或?qū)I(yè)律師，庭審法官只要對(duì)被告舉證加于指導(dǎo)，是完全可以保證被告舉證質(zhì)量的，只在這樣才能保證質(zhì)證效果，為法院分析判斷證據(jù)打下良好的基礎(chǔ)。
筆者在此講到被告應(yīng)重點(diǎn)出示具體行政行為作出之前所收集的證據(jù)，并不是說具體行政行為作出之后，行政機(jī)關(guān)就不能收集證據(jù)?！缎姓V訟法》第34條規(guī)定：“人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)”。根據(jù)《行政訴訟法》第34條的規(guī)定，被告經(jīng)法院批準(zhǔn)，仍可以在作出具體行政行為之后收集證據(jù)。對(duì)這些證據(jù)的范圍行政訴訟法未作明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為之后，經(jīng)法院準(zhǔn)許可以收集證據(jù)，這些證據(jù)的范圍是有限的，法院的“權(quán)”也是有限的。如果法院可以允許行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為之后補(bǔ)充任何證據(jù)，法院并以此為證據(jù)作為定案的根據(jù)，那么“以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”就不能在行政訴訟中得到體現(xiàn)，這條法律基本原則就會(huì)成為一句空話，行政管理相對(duì)人的權(quán)利就得不到保障。那么在什么情況下，被告可以在作出具體行政行為之后收集證據(jù)呢？根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第二十八條的規(guī)定，具有下列情形之一的，被告經(jīng)法院準(zhǔn)許可以補(bǔ)充相關(guān)的證據(jù)：1、被告在作出具體行政行為時(shí)，已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等正當(dāng)事由不能提供的；2、原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實(shí)施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的。人民法院也只有在這兩種情況下才能有權(quán)允許被告向原告或其他人收集證據(jù)或補(bǔ)充證據(jù)。因此在庭審中，主審法官應(yīng)首先要求行政機(jī)關(guān)出示或宣讀具體行為作出之前所收集的證據(jù)。
2、提供作出具體行政行為的事實(shí)和程序證據(jù)。
具體行政行為是行政機(jī)關(guān)將普遍性規(guī)范適用于特定的人、事的行為。具體行政行為包括事實(shí)性行政行為和程序性行政行為，程序性行政行為是指行政機(jī)關(guān)的某種實(shí)體行為作出以前履行先行程序的行為。主審法官在法庭調(diào)查開始后，在被告舉證之前，應(yīng)要求被告向法院說明證據(jù)的基本情況和應(yīng)證的事實(shí)。首先要求行政機(jī)關(guān)出示、宣讀或介紹作出被訴具體行政行為程序合法的證據(jù)，即法定程序舉證，如行政文書送達(dá)回證、告之筆錄、審批程序表格等。具體行政行為可能因違反法定程序而被撤銷，因此行政訴訟中被告必須提供具體行政行為程序合法的程序性證據(jù)。其次被告應(yīng)向法院出示、宣讀作出具體行政行為事實(shí)依據(jù)。具體行政行為的每一個(gè)事實(shí)要件，都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的證據(jù)支持。如果沒有相應(yīng)的證據(jù)支持，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)就是空中樓閣。人民法院審查具體行政行為是否合法的一個(gè)重要方面就是具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)是否清楚，是否有證據(jù)支持。因此，行政機(jī)關(guān)向法院出示作出具體行政行為的事實(shí)依據(jù)是行政訴訟舉證的一個(gè)重要方面。在我國是“程序”、“實(shí)體”并重，所以在要求被告出示這方面證據(jù)時(shí)，也應(yīng)同樣對(duì)待。
3、提供作出具體行政行為所適用法律，法規(guī)和其他規(guī)范性文件。
行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件范圍大、條文多、專業(yè)性強(qiáng)，行政管理相對(duì)人對(duì)這些規(guī)范的了解受到很大限制，就是審判人員對(duì)這些規(guī)范也了解不夠。所以，法律明文規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)向法院提供具體行政行為所適用的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件。在庭審時(shí)行政機(jī)關(guān)必須當(dāng)庭出示，宣讀具體行政行為所依據(jù)的法律、法規(guī)，并當(dāng)庭質(zhì)證。在此筆者要強(qiáng)調(diào)的是在行政法律規(guī)范體系中法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方性規(guī)章、法律層級(jí)排列有序、其法律效力依次遞減，因此在庭審時(shí)，審判人員應(yīng)要求被告重點(diǎn)出示被訴具體行政行為所適用的法律、行政法規(guī)。其次是地方性法規(guī)，再其次是行政規(guī)章
4、提供證明具體行政行為屬于其職權(quán)范圍和是否的證據(jù)。
行政訴訟中，如果行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍法律規(guī)定明確，原被告雙方無爭議，則被告不需要提供此類證據(jù)。如果原告提出行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)范圍行使職權(quán)或，庭審法官應(yīng)指導(dǎo)被告提供行政機(jī)關(guān)是在職權(quán)范圍內(nèi)使權(quán)力沒有的證據(jù)。
行政訴訟中，庭審法官應(yīng)怎樣引導(dǎo)被告舉證是衡量庭審法官庭審綜合能力的一個(gè)重要方面，在此要指出的是因行政案件的種類不同，原告的訴訟請(qǐng)求不同，被告的舉證內(nèi)容也有不同，一般行政案件，庭審法官應(yīng)主要把握好以上四點(diǎn)。
二、行政案件庭審如何進(jìn)行質(zhì)證。
行政訴訟中的質(zhì)證有廣義和狹義之分，狹義的質(zhì)證是指被告在開庭出示證據(jù)后，由原告當(dāng)庭辨認(rèn)，提出異議；廣義的質(zhì)證是指在庭審法官主持下，由被告出示、宣讀作出具體行政行為的證據(jù)后，由原告辨認(rèn)，向被告詢問，提出反證，雙方進(jìn)行辯論等方式證明其證據(jù)效力的一種訴訟制度。行政訴訟法對(duì)質(zhì)證未作明確規(guī)定，行政訴訟如何質(zhì)證，成為一個(gè)值得探討的話題。依照民事訴訟法第六十六條之規(guī)定，行政訴訟案件定案的證據(jù)，必須是經(jīng)法庭質(zhì)證的證據(jù)。法庭對(duì)證據(jù)的審查、判斷正是貫穿當(dāng)事人的質(zhì)證過程。由此可見，行政訴訟中，質(zhì)證是行政庭審的一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)。那么，行政案件庭審行政審判人應(yīng)怎樣把握好質(zhì)證這一環(huán)節(jié)呢？怎樣進(jìn)行質(zhì)證呢？筆者談?wù)勏铝幸庖姟?/p>
1、行政案件舉證、質(zhì)證交叉進(jìn)行，一證一質(zhì)，充分體現(xiàn)辯論式開庭審理方式特點(diǎn)。
行政訴訟的質(zhì)證是伴隨著行政機(jī)關(guān)的舉證而產(chǎn)生的，原告對(duì)行政機(jī)關(guān)證據(jù)的質(zhì)證以行政機(jī)關(guān)的舉證為前提，行政訴訟的舉證責(zé)任在被告一方，因此行政訴訟的質(zhì)證與民事訴訟的質(zhì)證有所區(qū)別。民事訴訟的質(zhì)證一般采用一證一質(zhì)法、分類質(zhì)證法、綜合質(zhì)證法三種質(zhì)證方法。行政訴訟的質(zhì)證筆者贊同采用一證一質(zhì)法，即將被告所舉的證據(jù)和法院調(diào)取的證據(jù)由原告逐一質(zhì)證，提出反證，雙方展開充分辯論。這樣能使法庭辯論貫穿于庭審始終，充分體現(xiàn)辯論式開庭審理方式的特點(diǎn)。如果行政案件的質(zhì)證采用分類質(zhì)證法或綜合質(zhì)證法，其結(jié)果是被告不斷地在出示、宣讀證據(jù)，原告為記清楚每一證據(jù)埋頭記錄，旁聽者也記不清諸多證據(jù)是為了證明什么，原告對(duì)此證據(jù)是什么態(tài)度，主審法官也無法對(duì)證據(jù)進(jìn)行當(dāng)庭論證，因此行政訴訟的質(zhì)證采取一證一質(zhì)是比較科學(xué)的。
2、原被告應(yīng)對(duì)質(zhì)證的證據(jù)的證明力展開充分的辯論。
法庭調(diào)查過程中，被告舉證后，原告對(duì)被告出示的證據(jù)提出異議，雙方對(duì)質(zhì)證證據(jù)的不同意見，是在質(zhì)證過程中雙方展開充分辯論，還是在法庭調(diào)查結(jié)束后，法庭辯論階段由原被告雙方辯論?，F(xiàn)存在兩種不同的意見。筆者傾向于前一種意見即在質(zhì)證過程中，原被告對(duì)質(zhì)證據(jù)展開充分辯論。原告對(duì)證據(jù)的質(zhì)證過程也正是庭審法官對(duì)證據(jù)的證明力的判斷過程。如果雙方不對(duì)質(zhì)證的證據(jù)展開充分的辯論，審判人員是無法分析此證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性的，更無法對(duì)此證據(jù)的證明力進(jìn)行正確判斷。無論是被告所收集的證據(jù)還是法院所取得的證據(jù)，都可能存在某些不真實(shí)、不合法的成分。有的可能與案件沒有直接聯(lián)系，只有讓原被告就質(zhì)證的證據(jù)展開充分的辯論，讓原告提出反證，雙方質(zhì)證，才能使事實(shí)的真象越辯越明，才能使法官正確判斷證據(jù)的證明力。如果質(zhì)證時(shí)，雙方辯論意見都留到法庭辯論階段提出，往往會(huì)出現(xiàn)原被告當(dāng)事人對(duì)證據(jù)證明什么張冠李戴，雙方互相糾纏不清，不利于法官判斷證據(jù)的證明力，還會(huì)無限延長開庭時(shí)間。因此在法庭調(diào)查過程中，原被告就質(zhì)證的證據(jù)展開充分的辯論是提高庭審效率的一個(gè)重要舉措。
3、原被告對(duì)具體行政行為認(rèn)定的事實(shí)爭議較大的，應(yīng)要求證人當(dāng)庭質(zhì)證。
在行政訴訟中，證人證言是具體行政行為認(rèn)定事實(shí)的一種常見證據(jù)，行政機(jī)關(guān)用證人的證言這種證據(jù)來證明具體行政行為認(rèn)定事實(shí)的存在。當(dāng)行政管理相對(duì)人對(duì)事實(shí)持否定態(tài)度，雙方爭議較大時(shí)，人民法院開庭審理此類案件，庭審時(shí)應(yīng)要求證人當(dāng)庭質(zhì)證。如果證人不出庭作證，被告出示證人證言的真?zhèn)?，證人作證的背景，證人與本案有無利害關(guān)系，證人的感知能力，記憶能力，行為能力等等，庭審法官是不可能完全知曉的。不排除有行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為以后，找證人補(bǔ)證或誘導(dǎo)證人作證的情況。因行政訴訟當(dāng)事人地位的不平等，法院審判人員必須高度重視保護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)利。為避免以上情況的發(fā)生，人民法院對(duì)具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行嚴(yán)格審查，行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)所涉及到的證人應(yīng)要求其出庭當(dāng)庭質(zhì)證，這樣有利益查明案件的真實(shí)情況，有利于判斷證人證言于的證明力，有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。證人怎樣出庭質(zhì)證，筆者認(rèn)為應(yīng)注意幾點(diǎn)：一是原被告雙方對(duì)事實(shí)無爭議，僅對(duì)具體行政行為程序是否合法爭議較大的，證人不必出庭作質(zhì)證，以減少不必要的工作量；二是證人不能聽庭。證人聽庭會(huì)使證人作證帶有傾向性，不利于查明案件的真實(shí)情況；三是證人出庭之前，庭審法官詢問當(dāng)事人要求證人作證是為了證明什么事實(shí)。證人出庭后應(yīng)先讓證人陳述事實(shí)后，再根據(jù)作證情況有條件地允許雙方當(dāng)事人發(fā)問，以免當(dāng)事人誘導(dǎo)證人作證。
4、讓原告充分行使質(zhì)證權(quán)
二、案例教學(xué)形式的多樣性
案例教學(xué)形式要具有多樣性，教師在教學(xué)中要根據(jù)案例的不同內(nèi)容，可采用多種方法進(jìn)行教學(xué)。一是“廣播式”，即教師口頭介紹案例。其選材容易，使用方便。這種案例多半選取歷史故事、人物傳記。通過講歷史、講故事、講經(jīng)歷，開展案例教學(xué)，二是“音像式”，即用多媒體設(shè)備播放案例。利用多媒體技術(shù)在課堂上呈現(xiàn)各種文字、聲音、圖像、場(chǎng)景、活動(dòng)、動(dòng)畫等進(jìn)行教學(xué)。這種案例多選擇先進(jìn)事跡，如感動(dòng)中國人物視頻、身邊的感動(dòng)、道德力量等。三是“討論式”，即每一個(gè)案例介紹完后，都要給學(xué)生留一定的討論題，通過案例討論、案例點(diǎn)評(píng)，使學(xué)生深刻理解其中蘊(yùn)含著的深刻道理。
三、案例教學(xué)過程中學(xué)生的參與性
案例教學(xué)的實(shí)質(zhì)是學(xué)生參與教學(xué)過程，實(shí)現(xiàn)師生雙向信息交流，重視學(xué)生的參與過程，采用適當(dāng)激勵(lì)機(jī)制來引導(dǎo)學(xué)生參與到課堂學(xué)習(xí)中去，真正從學(xué)業(yè)、生活的角度來思考問題，最大限度地調(diào)動(dòng)學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性。這也是案例教學(xué)成敗的關(guān)鍵。討論式教學(xué)有利于組織學(xué)生參與教學(xué)。教師組織學(xué)生參與課堂討論，可根據(jù)討論的目的，班級(jí)人數(shù)的多少，學(xué)生能力的不同，采取多種討論形式，如全班討論或小組討論等。其中，教師是集體討論的組織者，由教師提出問題，引導(dǎo)學(xué)生相互交流，最后作討論總結(jié)。為了保證課堂討論效果，在討論過程中，教師要啟發(fā)學(xué)生積極思考，主動(dòng)發(fā)言，及時(shí)引導(dǎo)討論的內(nèi)容和方向，把握討論的時(shí)間進(jìn)度。教師對(duì)課堂討論的實(shí)施計(jì)劃要做到心中有數(shù)，至少對(duì)以下的問題要有思想準(zhǔn)備，討論的目的是什么?如何開始?哪些學(xué)生在課堂上發(fā)言?討論一個(gè)問題需要多長時(shí)間?討論的結(jié)果是什么等。在討論中教師應(yīng)把發(fā)言中提出的問題，分析的觀點(diǎn)和解決問題的建議寫在黑板上，用以掌握討論的思路和結(jié)果。
四、案例教學(xué)與理論教學(xué)的同一性
【關(guān)鍵詞】數(shù)字檔案館/問題
【正文】
隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的迅速發(fā)展和大量電子文件的產(chǎn)生，數(shù)字檔案館的研究和建設(shè)成為我國檔案界關(guān)注的熱點(diǎn)。數(shù)字檔案館與傳統(tǒng)檔案館相比，有著豐富的數(shù)字化資源、海量的存儲(chǔ)、便捷的檢索、快速的傳輸、高度的開放、信息的共享等優(yōu)點(diǎn)，使傳統(tǒng)的檔案館望塵莫及。然而，它也不可避免地存在一些缺陷和不足，有的甚至可能是致命的缺陷。因此，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到數(shù)字檔案館存在的缺陷，數(shù)字檔案館的建設(shè)還存在著諸多的難點(diǎn)和問題亟待深入研究解決。如果對(duì)存在的問題視而不見，或掉以輕心，必將給未來的檔案事業(yè)留下巨大而無法彌補(bǔ)的遺憾。
1數(shù)字檔案的憑證價(jià)值問題
檔案的基本價(jià)值有兩方面，憑證價(jià)值和參考價(jià)值，而尤以憑證價(jià)值最為重要，雖然，“目前人們對(duì)數(shù)字化檔案具有參考價(jià)值這一點(diǎn)已無疑義，然而，由于一系列技術(shù)和立法問題還未解決，數(shù)字化檔案目前還不具備法律憑證效力”[1]這無疑使數(shù)字檔案的作用大打折扣。因此，確認(rèn)數(shù)字檔案的憑證價(jià)值就成為數(shù)字檔案館建設(shè)中無法回避的難題。目前，主要存在以下幾方面的問題：
1.1認(rèn)識(shí)上的問題。數(shù)字檔案不具備“白紙黑字”的直觀性，必須依賴特定的計(jì)算機(jī)設(shè)備加以解讀。數(shù)字檔案完全脫離了以往人人對(duì)檔案“原件”的認(rèn)識(shí)，從而引起人們對(duì)其原始性、可靠性的懷疑。而且，有些數(shù)字檔案即使載體保存完好，內(nèi)容亦可能在無形中丟失，它不像紙質(zhì)檔案那樣載體與內(nèi)容“一損俱損，一榮俱榮”。數(shù)字檔案與以往其他載體的檔案都不一樣，從甲骨檔案到簡牘檔案再到紙質(zhì)檔案，只是載體的耐久性有差別，并沒有改變其直觀性，而數(shù)字檔案的非人工識(shí)讀性與其他載體的檔案有著質(zhì)的區(qū)別。要確認(rèn)數(shù)字檔案的憑證價(jià)值，恐怕不僅僅是改變觀念的問題，要真正認(rèn)識(shí)數(shù)字檔案，確認(rèn)其憑證價(jià)值，可能還需要走很長的路。
1.2技術(shù)上的問題。數(shù)字檔案是高新技術(shù)的產(chǎn)物，它給人們帶來極大便利的同時(shí)，也給人們留下了困惑與難題。其一，數(shù)字檔案具有易復(fù)制、修改、刪除的特點(diǎn)，使得檔案“原件”的概念變得難以確認(rèn)。其二，計(jì)算機(jī)硬、軟件技術(shù)不斷更新?lián)Q代，迫使數(shù)字檔案必須不斷適應(yīng)新的“生存環(huán)境”，不斷地變換載體、格式，因而無法通過載體、格式的鑒定來判定其原始性。其三，數(shù)字檔案不再具有特定的字跡，人們可以根據(jù)需要以不同的字體、字號(hào)將其輸出，傳統(tǒng)的字跡鑒定技術(shù)無法分辨數(shù)字檔案的原始性。其四，數(shù)字檔案對(duì)背景信息和元數(shù)據(jù)具有很強(qiáng)的依賴性?！半娮游募谋尘靶畔⒊３Ｅc文件內(nèi)容信息相分離保存，一旦失去背景信息，文件的內(nèi)容即便仍有意義，但也不再具有憑證價(jià)值。元數(shù)據(jù)是電子文件、電子檔案所特有的，“元數(shù)據(jù)由于其隱含性而易被忽視，而元數(shù)據(jù)一旦丟失或破壞，電子文件的原始性就會(huì)改變?！盵2]
1.3管理制度上的問題?！皞鹘y(tǒng)檔案之所以具有憑證價(jià)值，在一定程度上取決于嚴(yán)格的管理制度”，而目前“從電子文件的生成到歸檔都缺乏十分規(guī)范的程序化管理，缺乏嚴(yán)格而科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系和業(yè)務(wù)管理制度，一些標(biāo)準(zhǔn)、制度雖已制定，但全面推行尚需時(shí)日”[3]而且也有一定的難度。
2數(shù)字檔案信息的長期存取問題
數(shù)字檔案信息的長期存取問題是數(shù)字檔案館建設(shè)的一個(gè)具體而又棘手的難題?！皳?jù)報(bào)道，美國航空航天局在20年前發(fā)射的‘海盜’號(hào)火星探測(cè)器上的計(jì)算機(jī)中，已經(jīng)有20%的數(shù)據(jù)完全丟失，還有大約4000卷的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)因存儲(chǔ)的格式模糊無法讀出，程序員也無法保證將其恢復(fù)”。[4]數(shù)字檔案信息長期存取所面臨的主要問題有：
2.1存儲(chǔ)的介質(zhì)材料?！艾F(xiàn)代介質(zhì)的存儲(chǔ)設(shè)備還不可能解決計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)問題”。[5]一般說來，磁盤的壽命是3～5年，光盤也不過30年左右，與能保存千年以上的紙質(zhì)載體相比，其壽命相差甚遠(yuǎn)，而且它還要受到溫度、磁場(chǎng)、記錄存儲(chǔ)格式、硬件配置等多方面的影響，10年前還經(jīng)常使用的5.25英寸的軟盤，現(xiàn)在已經(jīng)沒有一臺(tái)普通電腦可以讀出來。
2.2機(jī)讀語言格式?！坝?jì)算機(jī)語言平均每三個(gè)月就會(huì)問世一種，而語言之間的互換大部分存在問題。很難想象，若干年以后，我們用現(xiàn)行的機(jī)器語言描述的數(shù)據(jù)，還能百分之百的還原”。[6]
2.3對(duì)設(shè)備的依賴。數(shù)字檔案必須依賴于計(jì)算機(jī)設(shè)備才能讀出，這個(gè)特征對(duì)其長期存取帶來很多問題：“如設(shè)備發(fā)生故障、系統(tǒng)癱瘓，電子文件就讀不出來；電子文件對(duì)其它設(shè)備環(huán)境的不兼容性，使其只能在某種設(shè)備上處理，而不能在其它設(shè)備上處理；不同軟件環(huán)境形成的電子文件存貯在載體上，有時(shí)難以互換；電子文件加密后，不解密就無法識(shí)別；技術(shù)設(shè)備更新時(shí)，不及時(shí)解決格式轉(zhuǎn)換問題，也無法讀取等等”。[7]
3數(shù)字檔案的失真問題
“檔案數(shù)字化工作的生命線在于其能夠保持檔案原貌”。[8]然而，“就目前的研究水平而言，還難以保質(zhì)保量地完成館藏檔案數(shù)字化的任務(wù)。如已研制出的OCR掃描輸入技術(shù)，其平均識(shí)別率是95%。這對(duì)于追求最大程度真實(shí)性的檔案來說無疑是致命弱點(diǎn)”。[9]數(shù)字化的主要方式是掃描加工，在這一過程中造成數(shù)字檔案失真的原因還有以下幾個(gè)方面：其一，技術(shù)參數(shù)選擇不當(dāng)。針對(duì)不同色調(diào)、紙質(zhì)和字跡，有時(shí)需調(diào)整不同的技術(shù)參數(shù)，如分辨率、明暗度、對(duì)比度等，選擇不當(dāng)會(huì)直接影響掃描的質(zhì)量，造成信息丟失、圖像模糊或產(chǎn)生額外信息，客觀上造成檔案原貌的改變。其二，工作失誤。檔案掃描是大量的重復(fù)勞動(dòng)，難免有時(shí)失誤。如掃錯(cuò)檔案或打錯(cuò)順序，或存錯(cuò)，或在建索引時(shí)鏈接錯(cuò)誤等，如不及時(shí)發(fā)現(xiàn)，將直接導(dǎo)致數(shù)字化檔案失真。其三，轉(zhuǎn)換過程中的失真。在進(jìn)行數(shù)字檔案的遷移或在提供利用時(shí)，往往需要將掃描后形成的圖像文件轉(zhuǎn)換成另一種格式的文件，如果格式選擇不當(dāng)，同樣會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)發(fā)生變化。
4數(shù)字檔案信息的安全問題
安全問題是計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)世界最為頭痛的難題，也是數(shù)字檔案館中的重大難題之一。數(shù)字檔案館雖然被稱之為“館”，但它的存在更仿佛是一個(gè)巨大的沒有警察的自由市場(chǎng)，給不法分子帶來可乘之機(jī)，主要表現(xiàn)為：其一，計(jì)算機(jī)病毒。網(wǎng)絡(luò)信息安全的最主要的敵人就是計(jì)算機(jī)病毒。“國外有人估計(jì)，現(xiàn)在計(jì)算機(jī)病毒的傳染每兩個(gè)月增加1倍。網(wǎng)絡(luò)病毒的泛濫已對(duì)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)構(gòu)成嚴(yán)重的威脅”。[10]其二，計(jì)算機(jī)黑客。由于網(wǎng)絡(luò)的加密性和匿名性，使入侵者難以被發(fā)現(xiàn)。黑客對(duì)信息資源的攻擊，不僅僅是好奇和自我挑戰(zhàn)，程序設(shè)計(jì)高手可以篡改系統(tǒng)控制參數(shù)。其三，有竊取行為的間諜活動(dòng)，窺視其機(jī)密信息進(jìn)行復(fù)制或擴(kuò)散。其四，有意破壞，摧毀系統(tǒng)的信息處理功能或破壞電子通訊裝置。其五，人為或偶然事故造成的威脅。如工作人員操作失誤而產(chǎn)生的不可預(yù)知的事件、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)軟件硬件的故障、電子系統(tǒng)故障引發(fā)的系統(tǒng)問題等，所有這些，都使數(shù)字檔案信息的安全變得十分“脆弱”。
5數(shù)字檔案館建設(shè)的諸多技術(shù)問題
數(shù)字檔案館完全是高新技術(shù)、電子設(shè)備和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐起來的產(chǎn)物，離開了高新技術(shù)的支撐，就沒有了數(shù)字檔案館。但是高新技術(shù)也給數(shù)字檔案館帶來了致命的弱點(diǎn)，真是“成也蕭何，敗也蕭何”。諸多的技術(shù)問題成為制約數(shù)字檔案館建設(shè)的難點(diǎn)。
5.1數(shù)字化設(shè)備技術(shù)條件。網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的硬件技術(shù)之一是必須有足夠的帶寬，以保證快捷地傳輸文本、語音、圖像、影像檔案，以便實(shí)現(xiàn)多網(wǎng)互連、高速互訪，實(shí)現(xiàn)跨平臺(tái)、跨系統(tǒng)、跨語種的互相轉(zhuǎn)換和鏈接。毫無疑問，足夠的帶寬條件和用戶對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息傳輸?shù)男枨髮⒁恢笔且粚?duì)矛盾體。
5.2技術(shù)難題。數(shù)字檔案館是以信息源、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)的，其相關(guān)技術(shù)是較復(fù)雜較先進(jìn)并且不斷發(fā)展的，它幾乎囊括了計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)所需要解決的所有問題，技術(shù)密集。如數(shù)字化圖像的存儲(chǔ)與壓縮、數(shù)據(jù)組織技術(shù)、信息檢索技術(shù)、多語言平臺(tái)互換互訪技術(shù)、海量信息存儲(chǔ)與調(diào)配技術(shù)等，既是計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的難關(guān)，也是制約數(shù)字檔案館建設(shè)發(fā)展的難題。此外，“數(shù)字檔案館的建設(shè)和運(yùn)行需要解決一些特殊問題，為此必須開發(fā)應(yīng)用一系列新技術(shù)，如：身份認(rèn)定、智能檢索、信息隱蔽、數(shù)字水印、電子簽章、操作跟蹤、信息加密等，其中有很多技術(shù)有創(chuàng)新性”。[11]這些技術(shù)也都是不容易解決的問題。
5.3技術(shù)過時(shí)問題。在飛速發(fā)展的IT業(yè)中，電腦硬件、操作系統(tǒng)、應(yīng)用軟件及存儲(chǔ)載體等不斷地被新產(chǎn)品所替代，IT產(chǎn)品是真正的“短命鬼”。雖然絕大多數(shù)新產(chǎn)品承諾向下兼容，但其兼容的“代”數(shù)在跨越若干年后，舊的數(shù)字信息就很難被新的硬件設(shè)備和軟件系統(tǒng)讀出?！凹夹g(shù)過時(shí)”的陰影一直會(huì)籠罩著數(shù)字信息。專家們提出的解決方案是數(shù)據(jù)遷移，但遷移卻存在著一個(gè)致命弱點(diǎn)，就是每次遷移總會(huì)丟失一定的相關(guān)信息，這些丟失的信息積累起來會(huì)造成數(shù)字檔案信息無法準(zhǔn)確恢復(fù)原貌。
6數(shù)字檔案館建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化問題
數(shù)字檔案館建設(shè)的目的是要使地區(qū)檔案館、全國檔案館乃至全世界的檔案館連成一個(gè)整體，以實(shí)現(xiàn)檔案信息資源共享。這個(gè)整體性的數(shù)字檔案館事實(shí)上是一種基于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的數(shù)字化檔案信息資源共享的社會(huì)檔案館系統(tǒng)，是一個(gè)面向?qū)ο蟮姆植际降木W(wǎng)狀結(jié)構(gòu)模式，是由一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的數(shù)字檔案館實(shí)體組成的。要對(duì)這分散在各地的數(shù)字檔案信息資源進(jìn)行組織控制，就必須要有彼此兼容的硬件環(huán)境，要有一致的文件格式、統(tǒng)一的著錄標(biāo)引標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)描述標(biāo)準(zhǔn)、元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、全文數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)等等，這些標(biāo)準(zhǔn)也僅僅是幾個(gè)主要的標(biāo)準(zhǔn)。“而實(shí)際上，在數(shù)字檔案館建設(shè)中，標(biāo)準(zhǔn)化是一個(gè)體系，是一個(gè)系統(tǒng)，因此對(duì)于我們來說，如何結(jié)合我國實(shí)際，迅速建立起一個(gè)適合我國數(shù)字檔案館建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化體系是擺在我們面前的一個(gè)迫切需要解決的新問題”。[12]然而，要解決這個(gè)問題并不容易，我們面臨著很多問題：其一，一個(gè)嚴(yán)峻的事實(shí)是我國檔案信息系統(tǒng)沒有相應(yīng)的具體標(biāo)準(zhǔn)可遵循；其二，有些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要超出檔案工作的范圍，如綜合數(shù)據(jù)處理格式就需滿足跨行業(yè)、跨部門的要求。如何統(tǒng)一是一個(gè)很麻煩的問題；其三，與整個(gè)檔案工作的標(biāo)準(zhǔn)相銜接的問題；其四，與國際通用標(biāo)準(zhǔn)的接軌問題；其五，由于計(jì)算機(jī)技術(shù)更新速度非常快，每次技術(shù)設(shè)備的更新，都會(huì)對(duì)原標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生相應(yīng)的影響，因而必須不斷適時(shí)修訂標(biāo)準(zhǔn)。
7數(shù)字檔案館建設(shè)的投入與產(chǎn)出問題
數(shù)字檔案館建設(shè)存在著投入與產(chǎn)出不協(xié)調(diào)的問題。如果我們把數(shù)字檔案館與數(shù)字圖書館作比較，會(huì)對(duì)這個(gè)問題看得更清楚。數(shù)字檔案館建設(shè)投入的費(fèi)用是巨大的，而且它的建設(shè)費(fèi)用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于數(shù)字圖書館的建設(shè)費(fèi)用。由于圖書有復(fù)本，許多圖書館保存的圖書都一樣。因而國家圖書館和省市圖書館的部分圖書數(shù)字化后，其他圖書館特別是中小型圖書館完全可以坐享其成，不必再花費(fèi)資金重復(fù)建設(shè)。而檔案館則不行，全國各個(gè)檔案館保存的檔案幾乎都是孤本，因而檔案館在用于檔案數(shù)字化的費(fèi)用上要比圖書館多，如，僅檔案館進(jìn)行數(shù)字化檔案目錄的“工作量約是圖書館的35倍”。[13]但是檔案館的利用人次與圖書館讀者的人數(shù)相比卻少得多，“以北京市檔案館和國家圖書館（原北京圖書館）為例，前者年利用人次約四五千人，后者一年的讀者數(shù)不少于二百萬人”。[14]兩者相差400倍?！凹词挂?、二史館和中央檔案館三個(gè)國家檔案館的年平均利用人次也不過5960人次”，[15]三個(gè)館加起來與國家圖書館相比仍相差100多倍。檔案館的利用長期處于低谷已是不爭的事實(shí)，就是建成數(shù)字檔案館后，這種情況也不會(huì)改變多少，因?yàn)闄n案信息有保密和時(shí)效的限制，有利用者的限制，并不會(huì)增加太多的利用者，更不可能趕上數(shù)字圖書館的讀者人數(shù)。事實(shí)上，傳統(tǒng)檔案館本來就存在著投入與產(chǎn)出不協(xié)調(diào)的問題，只不過未引起人們的關(guān)注，但是，數(shù)字檔案館的建設(shè)卻拉大了這種不協(xié)調(diào)的距離，使這個(gè)問題凸現(xiàn)出來。它也成為擺在數(shù)字檔案館建設(shè)面前很難解決的問題。
8數(shù)字檔案中的經(jīng)濟(jì)問題
與其說數(shù)字檔案館是高新技術(shù)支撐起來的，不如更實(shí)際地說是由巨額資金支撐起來的，因?yàn)樗械母咝录夹g(shù)和設(shè)備都將由資金來兌現(xiàn)。數(shù)字檔案館的建設(shè)與利用，不論對(duì)于檔案部門還是利用者，都有很重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，經(jīng)濟(jì)問題可能是困擾數(shù)字檔案館建設(shè)的根本性難題之一。
8.1檔案部門方面的問題。
8.1.1數(shù)字檔案館建設(shè)的費(fèi)用問題。數(shù)字檔案館的建設(shè)費(fèi)用是巨大的，開發(fā)一個(gè)稍具規(guī)模的數(shù)字檔案館系統(tǒng)，不論是購買軟件和硬件，還是開發(fā)專用軟件，還是館藏檔案的數(shù)字化工作，都需要花費(fèi)可觀的人力、財(cái)力和時(shí)間，這些都需要有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力做后盾。而數(shù)字檔案館的建設(shè)說到底，仍是以政府投入為主。但國家的綜合國力不可能在短期內(nèi)發(fā)展到較高的水平。因此，資金短缺是建設(shè)數(shù)字檔案館的最不好解決的難題。檔案館是公益性和社會(huì)性的部門，也不能走“以文養(yǎng)文”、“以館建館”之路，即便是想走此路也走不通，正如上文所述的數(shù)字檔案館存在著投入與產(chǎn)出的巨大反差，即使對(duì)利用者收費(fèi)，數(shù)字檔案館也根本不可能收回投資成本。數(shù)字檔案館建設(shè)的巨額費(fèi)用對(duì)于本來就經(jīng)費(fèi)緊張的檔案部門來說是有相當(dāng)難度的。而對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的大部分市、縣檔案館來說，連維持日常工作的經(jīng)費(fèi)都成問題，建設(shè)數(shù)字檔案館恐怕在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)都是可望而不可及的。
8.1.2數(shù)字檔案館的使用和維護(hù)費(fèi)用問題。雖然數(shù)字檔案館的建設(shè)費(fèi)用巨大，但它并不是一勞永逸的。它的維護(hù)和使用的費(fèi)用并不少于初建的費(fèi)用。數(shù)字檔案館就像一個(gè)“無底洞”，需要不斷地投入大量資金來維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
8.1.2.1平時(shí)正常的使用和維護(hù)費(fèi)用。數(shù)字檔案館是靠技術(shù)支撐起來的，平時(shí)正常的使用和維護(hù)也需要很大一筆資金才能維持，如通信費(fèi)、數(shù)據(jù)使用費(fèi)和設(shè)備維護(hù)費(fèi)等都需要不斷地支出，且費(fèi)用不低。
8.1.2.2設(shè)備更新費(fèi)用。現(xiàn)代信息處理技術(shù)發(fā)展迅猛，其軟硬件更新非?？欤谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)利益的強(qiáng)大動(dòng)因驅(qū)使下，更加快了這種更新速度，“錄制、存貯信息的設(shè)備、方法及軟件隨著新產(chǎn)品、新方法的問世，正以5-9年的周期更新，新產(chǎn)品、新方法的不斷問世，必將導(dǎo)致原有設(shè)備及軟件的淘汰”[16]。數(shù)字檔案館要維持正常使用，也必須不斷地更新設(shè)備和軟件，但要更新設(shè)備和軟件，卻又要花費(fèi)大量的資金，而且是每隔幾年就要又投入一次。
8.1.2.3數(shù)字檔案信息長期存取使用的費(fèi)用。正如上文所述數(shù)字檔案信息長期存取是數(shù)字檔案館的一個(gè)具體而棘手的難題。而數(shù)字檔案館又必須使用數(shù)字檔案信息，專家們給出了一個(gè)不得已而為之的方案，就是不斷地使數(shù)字檔案信息遷移轉(zhuǎn)錄。但是遷移轉(zhuǎn)錄的費(fèi)用是相當(dāng)可觀的和不可預(yù)知的。一般檔案館能否承受這不斷遷移轉(zhuǎn)錄所需的費(fèi)用，也是一個(gè)既不可預(yù)見又不容易解決的難題。
8.1.3向利用者收取數(shù)字檔案信息利用費(fèi)的問題。檔案法規(guī)規(guī)定檔案館向社會(huì)提供利用檔案，可以收取費(fèi)用。數(shù)字檔案館建設(shè)投資大，收取一定的費(fèi)用也是應(yīng)該的。但是，如何制定收取利用費(fèi)的收費(fèi)制度，如標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、繳納程序等，也是數(shù)字檔案館建設(shè)的難題之一。
8.2利用者方面的問題。利用者的經(jīng)濟(jì)承受能力，也是影響和制約.數(shù)字檔案館建設(shè)發(fā)展的問題之一。數(shù)字檔案館需上網(wǎng)閱覽，從目前我國上網(wǎng)所需資費(fèi)來看，每小時(shí)的費(fèi)用是發(fā)達(dá)國家的10多倍，而用戶的平均收入又低于發(fā)達(dá)國家的若干倍。我國80-90%的用戶認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)收費(fèi)過高，通信費(fèi)難以承受。再一點(diǎn)是下載檔案信息的打印費(fèi)用，盡管并不是要將所有下載的檔案信息打印出來，就是部分打印也需要承受可觀的打印費(fèi)。如果再加上數(shù)字檔案信息使用費(fèi)，這些費(fèi)用加在一起，將會(huì)相當(dāng)高。必將影響利用者對(duì)數(shù)字檔案館的使用，也將使數(shù)字檔案館的建設(shè)失去應(yīng)有的作用和意義；
9數(shù)字檔案館法律法規(guī)方面的問題
數(shù)字檔案館建設(shè)中會(huì)涉及到許多法律問題，而這些法律問題恰恰又是亟待解決而又難以一時(shí)解決的問題。
9.1檔案法規(guī)方面的問題。面對(duì)數(shù)字檔案館產(chǎn)生的新情況、新特點(diǎn).檔案法規(guī)中的一些內(nèi)容已不適應(yīng)，而要解決起來仍有一定的難度。如對(duì)利用者的身份認(rèn)證問題，在網(wǎng)上進(jìn)行借閱限定和身份認(rèn)證不僅增加技術(shù)難度，而且還要增加開支。而對(duì)外國利用者來說，由于限制得更嚴(yán)格，在網(wǎng)上操作更加困難。數(shù)字檔案館是開放的，是不受國界限制的，數(shù)字檔案館建設(shè)的初衷就是實(shí)現(xiàn)檔案信息的社會(huì)共享。但如果取消身份認(rèn)證，那么就等于中外利用者都一樣沒有限制。因此，真要修改完善檔案法規(guī)，兼顧到方方面面，還是有相當(dāng)?shù)碾y度。
9.2著作權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)的保護(hù)問題。在數(shù)字檔案館的環(huán)境下，由于檔案信息通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行傳遞，它極容易被獲取、被復(fù)制、被傳播，對(duì)利用者控制的難度加大。原來意義上的著作權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)的保護(hù)方式對(duì)權(quán)利人已無法提供有效的保護(hù)，著作權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)很容易被侵犯。因此，如何對(duì)檔案著作權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)進(jìn)行有效保護(hù)成為數(shù)字檔案館建設(shè)面臨的一大挑戰(zhàn)。從技術(shù)上說，真正切實(shí)可行的保護(hù)技術(shù)，目前尚屬于極其薄弱的環(huán)節(jié)。從完善相應(yīng)法律法規(guī)方面說，目前進(jìn)展緩慢，尚有許多難題不易解決。
9.3數(shù)字檔案的法律效用問題。對(duì)于數(shù)字檔案的法律效用問題，它是數(shù)字檔案館建設(shè)中一個(gè)不能回避的特殊難題。要想讓它得到法律的認(rèn)可，恐怕還需要相當(dāng)長的時(shí)間。而“如果電子檔案的法律憑證問題得不到解決，數(shù)字檔案館的數(shù)字化館藏也就失去了利用的價(jià)值、存在的意義”。[17]
10數(shù)字檔案館的基礎(chǔ)理論問題
數(shù)字檔案館的建設(shè)必然要受到數(shù)字檔案館理論研究的影響和指導(dǎo)。目前，對(duì)數(shù)字檔案館的研究還處于起步階段，許多認(rèn)識(shí)不相同，統(tǒng)一尚需時(shí)日。而且有關(guān)數(shù)字檔案館的一些基礎(chǔ)理論問題，都是一些不易解決的難題。
10.1數(shù)字檔案館的概念問題。自從數(shù)字檔案館概念出現(xiàn)以來，“關(guān)于數(shù)字檔案館的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，其定義就有數(shù)十種之多，勢(shì)必會(huì)造成對(duì)數(shù)字檔案館建設(shè)方向把握上的不一致”。[18]觀點(diǎn)不一樣，建設(shè)的數(shù)字檔案館就不一樣，建設(shè)的難易程度、工作流程、服務(wù)功能、配套措施、系統(tǒng)邊界和社會(huì)影響等等也都會(huì)截然不同”。[19]而統(tǒng)一認(rèn)識(shí)或基本統(tǒng)一認(rèn)識(shí)都非一日之功。但這個(gè)問題不解決，將對(duì)數(shù)字檔案館的實(shí)踐產(chǎn)生不利影響。
10.2數(shù)字檔案館的系統(tǒng)邊界問題?！皵?shù)字檔案館支持以網(wǎng)絡(luò)連接的相關(guān)檔案部門的數(shù)字化館藏，能夠提供分布于不同地區(qū)的檔案信息。然而信息網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)重要特征就是鏈接，這種在技術(shù)上可以無限鏈接的情況下，就涉及到了系統(tǒng)的邊界問題”。[20]數(shù)字檔案館系統(tǒng)邊界的界定決定著數(shù)字檔案館所擁有的功能特性。同時(shí)也決定著數(shù)字檔案信息在信息中的地位。然而，“在圖書館情報(bào)學(xué)界，人們討論數(shù)字化圖書館時(shí)有種傾向，認(rèn)為因特網(wǎng)就是一個(gè)數(shù)字圖書館，任何人都可以到這個(gè)無所不包的圖書館中查閱文獻(xiàn)、學(xué)習(xí)知識(shí)、合作交流甚至著書立說。這就把數(shù)字圖書館的地址空間和信息資源空間定位很廣，其系統(tǒng)邊界也無所不包。它不僅包括了書目文獻(xiàn)管理、信息網(wǎng)絡(luò)信息資源的組織與作用，甚至包括檔案館和博物館的信息內(nèi)容，因此建設(shè)規(guī)模異常龐大”。[21]數(shù)字圖書館的這種“擴(kuò)張”，使本來就處于“弱勢(shì)”地位的檔案信息的地位更加岌岌可危，如果不對(duì)數(shù)字檔案館的系統(tǒng)邊界給以恰當(dāng)?shù)慕缍?，并采取相?yīng)的技術(shù)措施，那么，在不久的將來，數(shù)字檔案館將會(huì)消失在數(shù)字圖書館的海洋里，成為數(shù)字圖書館的一部分。
10.3數(shù)字檔案的概念問題。數(shù)字檔案是數(shù)字檔案館生存的基礎(chǔ)。但是目前對(duì)數(shù)字檔案概念的認(rèn)識(shí)卻并不統(tǒng)一和清晰。其一，對(duì)數(shù)字檔案概念的研究并未引起檔案界太多的關(guān)注；其二，一些對(duì)數(shù)字檔案概念的認(rèn)識(shí)，大部分都是以傳統(tǒng)的檔案概念為基礎(chǔ)的，仍舊把數(shù)字檔案當(dāng)作電子文件的轉(zhuǎn)化物來認(rèn)識(shí)，無非是傳統(tǒng)檔案概念在數(shù)字時(shí)代的翻版。這里暫不說傳統(tǒng)的以文件為屬概念的檔案概念本身就有許多可商榷的地方。單說在數(shù)字信息時(shí)代文件的概念、檔案概念和其他信息的概念都會(huì)受到影響而發(fā)生變化，它們之間有互相融合的趨勢(shì)。如何區(qū)分它們將變得越來越困難。在數(shù)字時(shí)代的信息網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，數(shù)字文件、數(shù)字檔案、數(shù)字圖書、數(shù)字情報(bào)、數(shù)字資料、數(shù)字文獻(xiàn)籌有什么不同？如何區(qū)分它們？如果不能把數(shù)字檔案從這些其他數(shù)字信息中區(qū)分出來，那么數(shù)字檔案的概念的存在就將走向消亡，而在數(shù)字檔案概念基礎(chǔ)上建立起來的數(shù)字館大廈也將隨之傾覆。因此，必須把數(shù)字檔案概念從其他數(shù)字信息中區(qū)別出來，數(shù)字檔案館才能生存。但這是一道擺在我們面前的并不容易找到答案的難題。
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檔案行政執(zhí)法是維護(hù)檔案事業(yè)健康發(fā)展的重要手段，是鞏固黨和國家各項(xiàng)工作發(fā)展的基礎(chǔ)，是保護(hù)人類活動(dòng)真實(shí)歷史和社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律重要依據(jù)的舉措。開展檔案行政執(zhí)法，是為了不斷提高人們的檔案意識(shí)，加強(qiáng)檔案法制建設(shè)，防止檔案違法行為。檔案事業(yè)建設(shè)功在當(dāng)代，利在千秋。如何加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法，使檔案事業(yè)得以健康發(fā)展，這是廣大檔案工作者必須認(rèn)真面對(duì)的課題。為此，筆者在這里就檔案行政執(zhí)法談幾點(diǎn)值得思考的問題。
一、檔案行政執(zhí)法主要存在的問題
1987年國家頒布實(shí)施《檔案法》，全國各地檔案行政部門開展各項(xiàng)執(zhí)法檢查活動(dòng)，對(duì)依法管理檔案和發(fā)展檔案事業(yè)發(fā)揮了重要的作用，總體上看，檔案行政執(zhí)法方面取得了一定成效。但隨著社會(huì)改革的不斷深化發(fā)展，近年來在開展檔案行政執(zhí)法工作中，還存在著一些必須解決的問題。以玉林市為例，從2002年至2006年，共開展三次全市性檔案行政執(zhí)法檢查，其中，市人大辦公室和市檔案局聯(lián)合開展一次；市法制辦和市檔案局聯(lián)合開展一次；另一次是由市檔案局組織各縣(市)區(qū)檔案局交叉檢查。從檢查情況看，全市檔案工作還存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)不按規(guī)定歸檔和移交檔案
按規(guī)定，各單位當(dāng)年成形的文件資料應(yīng)在次年6月份歸檔完畢；對(duì)國家規(guī)定的應(yīng)立卷歸檔資料，必須按照規(guī)定，定期向本單位檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員移交，集中管理；按照國家規(guī)定各有關(guān)單位歸檔整理好的檔案在本單位保管滿10年后，定期向本地方行政區(qū)域內(nèi)的國家檔案館移交，實(shí)行集中統(tǒng)一管理。從玉林市開展的三次檔案行政執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，少部分機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位違反《檔案法》的規(guī)定，應(yīng)歸檔的檔案資料不能及時(shí)整理歸檔，有長期不建立檔案和不開展檔案工作的行為。市直機(jī)關(guān)有2％的單位文件資料長期不整理歸檔，檔案行政部門每次檢查都向這幾家單位發(fā)限制整改通知書，而這些單位總是應(yīng)付了事；縣直機(jī)關(guān)有5％的單位檔案和檔案工作長期處于不整理歸檔和無人管理的狀態(tài)；不移交檔案、不按規(guī)定向檔案館移交檔案的市直機(jī)關(guān)單位占10％，縣機(jī)關(guān)單位占20％。
(二)檔案文件資料收集不齊全
在檢查中，不難看出，應(yīng)歸檔文件資料收集不齊全，即立檔單位在自己開展職能職責(zé)范圍的工作中形成了的文件資料沒有按規(guī)定收集齊全整理歸檔。這種情況的存在是普遍的，如全市市縣兩級(jí)機(jī)關(guān)單位，應(yīng)歸檔的文件資料能收集95％以上進(jìn)行整理歸檔的單位占10％；能收集到90％以上進(jìn)行歸檔整理占30％；能收集到80％以上的占80％；有相當(dāng)部分單位存在著歷年積存下來應(yīng)歸檔而零散的和領(lǐng)導(dǎo)手上掌握的文件資料收集不起來歸檔的現(xiàn)象。特別是專門檔案沒有收集整理歸檔，如聲像檔案、實(shí)物檔案、基建圖紙等。檔案文件資料收集不齊全，這樣發(fā)展下去，將造成地方檔案館館藏檔案資料欠缺的后果，將嚴(yán)重漏失應(yīng)進(jìn)館的檔案。
(三)檔案保管條件差。安全隱患多
一些單位、部門檔案保管無專室，保管條件與“三鐵八防”的要求相關(guān)很遠(yuǎn)，嚴(yán)重威脅著檔案的安全；檔案亂堆亂放，檔案塵埃滿地。雖然大部分單位有檔案室，但多是與雜物混在一起，有的甚至屋頂漏雨。
(四)檔案工作得不到重視、管理混亂
一直以來，人們對(duì)檔案和檔案工作缺乏全面的認(rèn)識(shí)，不了解檔案和檔案工作的功能、作用、性質(zhì)、地位及內(nèi)涵；有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門也對(duì)檔案工作認(rèn)識(shí)不足，不夠重視。經(jīng)檢查，發(fā)現(xiàn)還有一些單位沒有把檔案工作納入本單位年度工作計(jì)劃或目標(biāo)管理責(zé)任制，也沒有建立檔案管理各項(xiàng)規(guī)章制度和明確分管檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，也沒有專職或兼職檔案員，誰都可以隨便直接利用檔案。
(五)檔案人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低
由于檔案人員變換頻繁，一些單位領(lǐng)導(dǎo)往往不考慮檔案工作是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的工作，隨便安排人員來應(yīng)付工作，致使許多檔案工作人員沒有經(jīng)過崗前培訓(xùn)，沒有業(yè)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)，這就使得檔案工作人員素質(zhì)與新時(shí)期檔案工作要求很不相適應(yīng)。
(六)檔案事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入少。不按規(guī)定列入財(cái)政預(yù)算
部分縣(市)區(qū)政府及少數(shù)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位沒有加強(qiáng)對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，也沒有把檔案事業(yè)建設(shè)列入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。如在檢查中，發(fā)現(xiàn)博白縣檔案館已經(jīng)連續(xù)好幾年沒有列入縣財(cái)政的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，辦公經(jīng)費(fèi)都由檔案館(局)自己解決，檔案館建設(shè)沒人關(guān)心、過問，這就嚴(yán)重影響了檔案事業(yè)的健康發(fā)展。
二、影響檔案行政執(zhí)法的主要因素
從檢查得到的結(jié)果看，玉林市檔案工作所存在的問題反映了行政執(zhí)法工作仍處于弱勢(shì)階段，與國家檔案事業(yè)發(fā)展要求不協(xié)調(diào)。檔案行政執(zhí)法存在問題的原因是多方面的，既有表面上的因素，也有內(nèi)在的根源。筆者認(rèn)為，長期影響著檔案行政執(zhí)法的主要因素有以下幾方面。
(一)檔案和檔案工作意識(shí)淡薄、檔案法制觀念不強(qiáng)。是檔案工作得不到明確落實(shí)的關(guān)鍵因素
長期以來，人們對(duì)檔案和檔案工作缺乏全面的認(rèn)識(shí)。盡管檔案部門積極、努力地通過媒體、板報(bào)、標(biāo)語等各種形式向社會(huì)宣傳了《檔案法》，但大多數(shù)單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為學(xué)習(xí)宣傳貫徹《檔案法》與本部門、本單位的職能工作無關(guān)，只是檔案行政部門的事。由于有這種因素的存在，導(dǎo)致了許多國家工作人員對(duì)檔案和檔案工作一知半解或全然不知。
(二)檔案人員業(yè)務(wù)水平不高。變換頻繁。是影響檔案工作正常開展的直接因素
在開展的檔案行政執(zhí)法檢查中有這樣的情況，即多數(shù)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位都是配備兼職檔案員。這些兼職檔案員在單位兼職事務(wù)太多，缺乏系統(tǒng)的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)、檔案業(yè)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)差、檔案業(yè)務(wù)水平偏低，導(dǎo)致了歸檔不按時(shí)、所整理的檔案歸檔質(zhì)量不符合要求，嚴(yán)重影響了檔案管理和工作正常開展。(三)檔案工作監(jiān)督指導(dǎo)力度不夠，執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不夠完善，是影響檔案業(yè)務(wù)建設(shè)和執(zhí)法不力的主要因素
從近年的幾次檔案行政執(zhí)法檢查來看，如果檔案工作監(jiān)督指導(dǎo)不力，那么檔案業(yè)務(wù)建設(shè)將很難開展。尤其是對(duì)于多數(shù)單位檔案業(yè)務(wù)建設(shè)中存在的問題，即使已在檢查中明確指出并下發(fā)整改通知書，但由于檔案行政部門人員過少，過后無人抓監(jiān)督、抓落實(shí)，也就無法追究責(zé)任。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，反映了檔案部門監(jiān)督力度不夠，有指導(dǎo)、無監(jiān)督。檔案行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不夠完善，各項(xiàng)規(guī)章制度沒有很好實(shí)施，使得在檔案行政執(zhí)法檢查中，執(zhí)法人員只能是看在眼里，明白在心里，監(jiān)督整改措施不了了之，最終仍然未能督促受檢單位如期整改，直接影響檔案法制建設(shè)的前進(jìn)步伐。
(四)檔案工作得不到重視，檔案工作人員干勁不足，是影響檔案工作的消極因素
檔案工作是一項(xiàng)既要投入，而眼前經(jīng)濟(jì)利益又不明顯的工作。這往往導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)檔案工作存在著偏見，即檔案工作說起來重要，做起來次要，忙起來不要。實(shí)際工作中，檔案人員工作做得不少，領(lǐng)導(dǎo)就是看不見，在檔案工作方面的投入，總是得不到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的支持，這就大大打擊了檔案工作者的積極性，造成檔案工作人員有消極心理，干勁不足，成為影響檔案工作欠活力的因素。
三、解決檔案行政執(zhí)法存在問題的辦法
在新形勢(shì)下，如何進(jìn)一步加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法工作，切實(shí)解決當(dāng)前檔案行政執(zhí)法存在的問題，確保檔案事業(yè)步入法制軌道，使檔案事業(yè)健康發(fā)展。筆者認(rèn)為應(yīng)該采取以下相應(yīng)的辦法。
(一)加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)作用
檔案行政執(zhí)法是否得到落實(shí)，就看檔案執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)起不起作用。要建立行政執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)系統(tǒng)，充分發(fā)揮人大、權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)和政府法制部門的主導(dǎo)作用，實(shí)行多層次、多方位、嚴(yán)而有序、相互制約的有效檔案行政執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)體系，加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)；要定期或不定期地對(duì)各單位、各部門檔案工作情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時(shí)提出，限期整改。這樣，不但能保證各單位、各部門負(fù)責(zé)規(guī)范本單位的檔案管理，而且還能對(duì)所屬單位檔案工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。總之，只有充分發(fā)揮好監(jiān)督指導(dǎo)作用，才能確保檔案工作的正常開展。
(二)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督和檔案工作規(guī)范化、制度化
檔案行政執(zhí)法監(jiān)督是貫徹實(shí)施《檔案法》的必要措施和主要手段。各機(jī)關(guān)、各部門在檔案行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制中必須明確相關(guān)的職責(zé)、范圍、權(quán)利、義務(wù)、方式，建立和完善檔案執(zhí)法制度和執(zhí)法程序，保障檔案執(zhí)法活動(dòng)科學(xué)化、規(guī)范化、制度化，還要建立法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查制度；各有關(guān)機(jī)關(guān)和部門既要相互監(jiān)督，又要相互支持配合，確保檔案工作有章可循、有序進(jìn)行，促進(jìn)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)范化和制度化。
(三)嚴(yán)肅檔案執(zhí)法。依法依規(guī)查處各種違法違規(guī)行為
《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》《檔案工作條例》既然賦予了檔案行政管理部門行政執(zhí)法權(quán)，就應(yīng)該從法律法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性來維護(hù)和確保檔案工作應(yīng)有的法律、法規(guī)地位，堅(jiān)決貫徹實(shí)施《檔案法》《檔案工作條例》，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，維護(hù)檔案法律法規(guī)的尊嚴(yán)。只有這樣，才能做到依法依規(guī)治理檔案工作中存在的問題，才能促進(jìn)檔案事業(yè)法制化建設(shè)和健康發(fā)展。
(四)加強(qiáng)檔案工作領(lǐng)導(dǎo)。依法依規(guī)把檔案事業(yè)發(fā)展列入地方國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃
切實(shí)加強(qiáng)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，把檔案工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，納入目標(biāo)管理，列入領(lǐng)導(dǎo)工作議事日程，還要從思想上、行動(dòng)上重視依法依規(guī)治理檔案工作，切實(shí)解決檔案工作中所必需的人力、物力、財(cái)力等實(shí)際問題，確保檔案工作步入正常發(fā)展軌道。
目前，大多數(shù)高校的安全教育工作寄托在每年的新生入學(xué)教育課，每周的晚點(diǎn)名或者通過一些板報(bào)宣傳安全知識(shí)，安全講座等這些“灌溉式”的教育手段上，學(xué)生對(duì)于這些知識(shí)的接受只是停留在表面，沒有能夠深入地去學(xué)習(xí)，達(dá)到的教育效果并不是很明顯。而學(xué)生安全教育基地的建設(shè)，使得安全教育能夠有一個(gè)很實(shí)實(shí)在在的、長久的載體。
1.2學(xué)生公寓安全教育基地是聯(lián)系學(xué)校和學(xué)生的紐帶
學(xué)生是教育活動(dòng)中的被教育者，他們?cè)谡n堂上有專業(yè)知識(shí)的教師傳授知識(shí)，而在課后，學(xué)校和學(xué)生的互動(dòng)空間就變得狹小。通過學(xué)生公寓安全教育基地的建設(shè)，學(xué)?？梢詫?duì)學(xué)生進(jìn)行安全教育，還可以了解學(xué)生在學(xué)生公寓的動(dòng)態(tài)和表現(xiàn)，為評(píng)定學(xué)生的綜合素質(zhì)評(píng)定提供一些數(shù)據(jù)。
1.3公寓安全教育基地建設(shè)是校園文化建設(shè)的另一重要窗口
安全教育文化是校園文化的內(nèi)容之一，公寓安全教育基地的為校園安全文化建設(shè)提供一個(gè)平臺(tái)，也是展現(xiàn)校園文化的另一窗口。
2公寓安全教育基地建設(shè)的步驟和措施
2.1分析該校學(xué)生公寓安全教育基地建設(shè)的背景
在公寓安全教育基地建設(shè)的工作中，首要任務(wù)就是分析該校開展這個(gè)基地建設(shè)的可行性?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面進(jìn)行分析：①該校思想政治教育工作的現(xiàn)狀，特別是對(duì)安全教育工作的開展情況分析。②該校學(xué)生公寓是否擁有建設(shè)基地所需要的空間，例如，基地的辦公地點(diǎn)，所需的硬件環(huán)境等?；亟ㄔO(shè)的經(jīng)費(fèi)來源途徑。
2.2明確基地建設(shè)的目標(biāo)和原則
公寓安全教育基地建設(shè)的目的是通過基地的輻射和示范作用，提高學(xué)校安全教育的針對(duì)性和實(shí)效性，并且利用基地所特有的咨詢、交流、宣傳作用，進(jìn)一步促進(jìn)學(xué)校的思想政治教育工作的開展。
2.3設(shè)置機(jī)構(gòu)
基地的建設(shè)由學(xué)校學(xué)生工作部門或者學(xué)校后勤管理部門和學(xué)院共建，并且制定完善的工作制度。
2.4基地主要職能及建設(shè)內(nèi)容
圍繞基地建設(shè)的目標(biāo)和原則，基地的職能主要職能可以分為以下幾種：1、作為學(xué)院及相關(guān)教育人員的基層駐地，便于其了解學(xué)生的生活狀況，思想動(dòng)態(tài)以及開展各類思想政治教育工作。2、作為學(xué)校安全教育的咨詢、交流、宣傳平臺(tái)，為學(xué)生提供各種安全知識(shí)的咨詢和宣傳，并且組織各種關(guān)于學(xué)生安全相關(guān)的活動(dòng)，方便學(xué)生進(jìn)行交流和學(xué)習(xí)。作為學(xué)生綜合測(cè)評(píng)體系主要陣地。基地將收集全校學(xué)生的相關(guān)檔案，記錄學(xué)生的日常生活和表現(xiàn)，違紀(jì)情況等等，為學(xué)生入黨和評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)提供一定的參考依據(jù)，讓學(xué)生時(shí)刻能夠進(jìn)一步了解生活中與自己相關(guān)的法律法規(guī)，自覺規(guī)范自己的行為。針對(duì)以上職能，安全教育基地的建設(shè)內(nèi)容有以下幾點(diǎn)：①硬件方面：配備相應(yīng)的場(chǎng)地和設(shè)施。一是利用公寓的剩余空間，例如公寓樓的架空層，空宿舍等，作為基地開展活動(dòng)的場(chǎng)地或者辦公地點(diǎn)。二是配備相應(yīng)的辦公設(shè)備，桌椅、電腦、文具、書籍等。三是安全宣傳陣地，如安全宣傳欄、閱覽室、舞臺(tái)等。四是媒體宣傳設(shè)備，如電視、LED顯示器等。五是相應(yīng)的標(biāo)識(shí)物，基地牌匾，各種陣地的標(biāo)識(shí)物等。六是舉行相關(guān)活動(dòng)所需的器材，比如滅火器、熱的快等等。②軟件方面：一是成立基地管理組織。二是制定相關(guān)的制度，三是制定學(xué)生安全管理系統(tǒng)。四是制定定期的工作計(jì)劃。五是開展豐富多彩的安全宣傳活動(dòng)。六是整理收集學(xué)生的相關(guān)信息并錄入系統(tǒng)。
2.5基地的管理方式
2.5.1職能管理
在基地建設(shè)中，學(xué)校學(xué)生工作部門或者后勤管理部門的主要職責(zé)有：（1）負(fù)責(zé)公寓基地建設(shè)計(jì)劃，制定和修改管理辦法。（2）組織基地的申報(bào)，評(píng)審和評(píng)估以及提供專項(xiàng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)資助。（3）組織宣傳學(xué)校安全相關(guān)的文件精神和基地取得的成果。學(xué)生公寓管理部門的主要職能有：（1）按照基地建設(shè)的計(jì)劃做好相關(guān)的硬件和軟件的設(shè)施配備。（2）制定公寓安全基地建設(shè)的具體工作計(jì)劃，并組織開展相關(guān)工作。（3）組織豐富多彩的安全教育活動(dòng)，并且支持學(xué)院組織的重大活動(dòng)。（4）向?qū)W生工作部或者后勤管理部門匯報(bào)基地工作。學(xué)院的主要職能有：（1）選拔推薦學(xué)院負(fù)責(zé)人到基地開展工作。（2）配合基地開展的各項(xiàng)工作。
2.5.2人員管理
因?yàn)楣踩逃孛嫦虻氖菑V大學(xué)生，為保持基地信息流通的順暢，信息點(diǎn)的覆蓋面廣，基地人員的組成除了學(xué)生工作部門或后勤部門的相關(guān)人員外，學(xué)生應(yīng)該也納入基地工作者行列當(dāng)中，為獲取信息和了解當(dāng)代大學(xué)生的思想提供有效的幫助。對(duì)在基地工作的學(xué)生同樣采取嚴(yán)格的管理制度，但更多的讓他們成為安全知識(shí)的傳播者，幫助他們成長。
2.5.3經(jīng)費(fèi)管理
經(jīng)費(fèi)由學(xué)生工作部門或者后勤分批次資助。首批是基地啟動(dòng)資金，用于基地的硬件設(shè)施建設(shè)，基地組長帶領(lǐng)基地成員負(fù)責(zé)購置，布置。由學(xué)生工作部門或后勤部門領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督?；貑?dòng)后，審核基地工作計(jì)劃，通過后根據(jù)預(yù)算分批資助，主要用于軟件建設(shè)、各項(xiàng)工作的開展以及成果的申報(bào)。學(xué)生工作部或者后勤部門每年對(duì)基地進(jìn)行評(píng)估考核，檢查基地一年取得的成果，根據(jù)成果決定繼續(xù)資助經(jīng)費(fèi)的金額。
2.5.4成果管理
基地研究的成果主要以論文、專著、研究課題等方式表現(xiàn)。成果著作權(quán)由作者、學(xué)生工作部門或者后勤部門、院系共同享有。
高校維穩(wěn)工作中做好大學(xué)生思想政治工作可以說是重中之重。做好高校維穩(wěn)的重要部門保衛(wèi)部門工作中在做好學(xué)生安全管理的同時(shí)，更要善于分析掌握學(xué)生的思想動(dòng)態(tài)，做好引導(dǎo)和教育工作，要以柔性手段為主，“曉之以理，動(dòng)之以情”做好思想工作?！邦A(yù)防為主、教育為先”是做好高校安保工作的重要指導(dǎo)原則，因此，首先應(yīng)通過思想政治教育幫助大學(xué)生筑起思想上的“防火墻”，提高安全防范意識(shí)和能力，以此為基礎(chǔ)通過有效的扎實(shí)工作來確保學(xué)校的安全穩(wěn)定。采取治標(biāo)和治本相結(jié)合，預(yù)防和治理相結(jié)合的手段，通過加強(qiáng)思想教育、法規(guī)法紀(jì)教育，促使其從內(nèi)心深處自覺遵守校園的安全規(guī)則和秩序，確保學(xué)校的和諧穩(wěn)定。
1.2當(dāng)前高校安保工作的內(nèi)在要求
隨著我國高等教育的迅猛發(fā)展，改革的不斷深化，后勤社會(huì)化改革的推進(jìn)，人們的思想觀念也發(fā)生著改變，給高校安保工作帶來一定的難度和挑戰(zhàn)。安全保衛(wèi)工作如果還是因循守舊，沿用老一套的工作方法是行不通的。新時(shí)期要使安全保衛(wèi)工作防范于未然，就要調(diào)動(dòng)安全保衛(wèi)工作者的積極性，把工作的被動(dòng)處理變?yōu)橹鲃?dòng)出擊，是十分必要的。主動(dòng)改變傳統(tǒng)的高校安保工作方式方法，才能在工作中掌握主動(dòng)權(quán)，掌握先機(jī)。把管理為主，改為服務(wù)為主，樹立服務(wù)的理念，增強(qiáng)服務(wù)的意識(shí)，堅(jiān)持管理和育人相結(jié)合，要給師生擺道理，講事實(shí)，以理服人，少采用或盡量不用生硬的手段。要真正關(guān)心師生的利益訴求，把師生的冷暖放在心上，處處為師生著想，創(chuàng)造條件，幫助他們解決自身的實(shí)際困難，讓師生真正的感受到是為他們著想，這樣他們才不會(huì)抵觸安保工作。
1.3從發(fā)達(dá)國家高校保衛(wèi)組織上來看，也非常注重思想政治教育
20世紀(jì)80年代初期，美國高校校園警察就已提出了對(duì)師生實(shí)行安全服務(wù)的概念，至今，基本上各高校都普遍建立了安全服務(wù)制度。以往，校園警察與老師、學(xué)生之間也互相對(duì)立，互相不理解，互相不支持，校園警察采取一些管理措施，師生們認(rèn)為是專門壓制、打擊他們的，完全不理解其工作的辛苦，校園警察往往是“出力不討好”，付出很多，也得不到理解和支持。后來校園警察對(duì)自己以往的工作方式方法進(jìn)行了深入反思和剖析，決定轉(zhuǎn)變工作思路、工作方式、工作方法，將重心放到為師生服務(wù)上來，以服務(wù)為首、為核心，切實(shí)幫助解決學(xué)生、老師們的實(shí)際困難，以此為突破口消除彼此之間的隔閡，增進(jìn)理解和支持，加強(qiáng)溝通，拉近距離。長期的堅(jiān)持，師生和校園警察之間逐漸相互理解，相互支持了。
2.當(dāng)前高校安全保衛(wèi)工作中思想政治教育現(xiàn)狀
現(xiàn)狀一：思想上認(rèn)識(shí)不足由于受到傳統(tǒng)思維模式的影響，人們會(huì)普遍認(rèn)為對(duì)學(xué)生進(jìn)行思想政治教育是學(xué)生處、各系的職責(zé)。安全保衛(wèi)部門的工作就是“看大門”，與思想政治教育工作不搭邊，對(duì)于學(xué)生違紀(jì)違法的動(dòng)機(jī)和心理根本不會(huì)去關(guān)注，只會(huì)對(duì)學(xué)生進(jìn)行訓(xùn)斥。
現(xiàn)狀二：安保隊(duì)伍經(jīng)驗(yàn)缺乏目前，我國高校安全保衛(wèi)部門的工作人員基本上都是部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)或是其他部門轉(zhuǎn)崗的人員，年齡偏大，普遍缺乏處理學(xué)生問題的經(jīng)驗(yàn)，思想政治素質(zhì)不高，整體文化層次偏低。因此他們通常會(huì)采取較為簡單的工作方法，對(duì)于工作不會(huì)有什么創(chuàng)新，更不會(huì)對(duì)學(xué)生開展思想政治教育。
現(xiàn)狀三：高校重視不夠教學(xué)、科研工作歷來都是高校教育的中心任務(wù)，在實(shí)際工作中，存在將安全保衛(wèi)工作逐漸邊緣化，更不用說去重視安全保衛(wèi)工作中的思想政治教育。同時(shí)不能及時(shí)補(bǔ)充和調(diào)整安全保衛(wèi)工作人員的結(jié)構(gòu)，不能及時(shí)對(duì)保衛(wèi)干部和安保人員進(jìn)行培訓(xùn)，使得在安全保衛(wèi)工作中開展思想政治教育沒有必要的條件。
3.加強(qiáng)安保工作中思想政治教育職能的途徑
3.1切實(shí)提高保衛(wèi)隊(duì)伍的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力
保衛(wèi)隊(duì)伍特別是保衛(wèi)干部是保衛(wèi)部門從事思想政治教育的主要力量，其思想素質(zhì)和水平的高低直接影響到思想教育的效果，因此，保衛(wèi)干部要切實(shí)提高思想政治素養(yǎng)和水平，提高政治覺悟，具有大局觀念和服務(wù)意識(shí)，這也是安全保衛(wèi)工作的特殊性所要求的。要提高業(yè)務(wù)能力，熟悉掌握安全保衛(wèi)工作的專業(yè)知識(shí)，不斷學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識(shí)，提高自身的文化水平，正確處理學(xué)生的思想問題，解決學(xué)生問題善于做學(xué)生的思想工作，掌握科學(xué)有效的思想教育方法，切實(shí)和實(shí)踐工作有機(jī)結(jié)合起來。
3.2堅(jiān)持以人為本的理念，注重與思想政治教育相結(jié)合
“以人為本”的理念貫穿于高等教育的方方面面，對(duì)于高校的安全保衛(wèi)工作也不例外，在實(shí)際工作中，也必須堅(jiān)持以人為本的理念。也就是說要以滿足師生的需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，想師生所想，急師生所急，師生利益至上。改變以往傳統(tǒng)的、管理的理念和思路，加強(qiáng)創(chuàng)新性。以滿足師生的安全需求為突破口，充分發(fā)揮學(xué)生的自我管理、自我教育的作用，發(fā)揮其主動(dòng)參與的自覺性，發(fā)揮其主體功能。此外，要把思想政治教育和安保工作的實(shí)踐結(jié)合起來，安保工作固然要通過一些安全規(guī)章制度、規(guī)則、紀(jì)律的約束，同時(shí)也需采用一些必要的綜合治理的手段，否則很難形成良好的校園環(huán)境和生活秩序，但這些只是安保工作中方法、手段的一部分，不是全部。因?yàn)楦咝５姆?wù)對(duì)象是大學(xué)生，高校中出現(xiàn)的各種問題，可以說都于學(xué)生有關(guān)，都源于學(xué)生的信仰、意識(shí)、觀念等發(fā)生了一定的偏離，這些問題的解決，需要采取正確、有效的思想政治教育方法和手段，才能切實(shí)解決。因此，新形勢(shì)下為了更好的做好安保工作，必須注重將思想政治教育融入安保工作的實(shí)踐之中。
3.3工作中要靈活運(yùn)用思想政治教育方法
二、多媒體呈現(xiàn)案例
傳統(tǒng)的案例呈現(xiàn)方式多為教師閱讀或者是黑板的板書，然而教師的口述會(huì)讓學(xué)生出現(xiàn)“暫時(shí)性遺忘”的現(xiàn)象，很多學(xué)生在面對(duì)問題時(shí)，就忘記了前面的內(nèi)容，此時(shí)就需要教師重新閱讀，另外學(xué)生很難從教師的口述出找出案例的重點(diǎn)，經(jīng)常是“眉毛胡子一把抓”，使得案例教學(xué)的效率停滯不前。而板書則會(huì)帶來一個(gè)很明顯的問題，就是浪費(fèi)課堂教學(xué)的時(shí)間，也在很大程度上降低了案例教學(xué)的效率。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，多媒體教學(xué)也應(yīng)運(yùn)而生，多媒體呈現(xiàn)案例不僅可以減少板書和口述的時(shí)間，而且可以以多種表現(xiàn)形式來吸引學(xué)生的注意力。比如在學(xué)習(xí)“法不可違”時(shí)，教師選擇了一個(gè)與之相應(yīng)的案例，那么教師可以在多媒體上以視頻、音樂、講故事、漫畫等形式將這個(gè)案例展示出來，形式多樣的案例往往更能激發(fā)學(xué)生閱讀的興趣，從而提高案例教學(xué)的效率。
