時(shí)間：2022-10-18 17:00:47
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三要健全農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，控制醫(yī)療成本，提高農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的保障水平。當(dāng)前，農(nóng)民就醫(yī)的費(fèi)用和成本較高。有效控制醫(yī)療費(fèi)用過快上漲是保證農(nóng)村合作醫(yī)療可持續(xù)性發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)村基層衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)是保障成本控制的方面。要健全農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，改善基層衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施，提高基層衛(wèi)生服務(wù)水平，充分發(fā)揮基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的功能，合理引導(dǎo)農(nóng)民就醫(yī)選擇，減輕不必要的醫(yī)療負(fù)擔(dān)；探索有效的醫(yī)療費(fèi)用支付方式，有效控制由于信息不對稱所形成的醫(yī)療機(jī)構(gòu)誘導(dǎo)需求和過度供給問題；引進(jìn)競爭機(jī)制，建立定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的進(jìn)入和退出機(jī)制，消除定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的壟斷地位；加強(qiáng)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、考核、管理體系建設(shè)，采取綜合措施有效約束定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)行為，規(guī)范新農(nóng)合藥品目錄、制定診療規(guī)范，限制就診價(jià)格、加強(qiáng)處方監(jiān)管，促進(jìn)合理用藥、合理診療；推行信息化建設(shè)，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控、動態(tài)跟蹤和預(yù)警控制，提高管理能力和內(nèi)部運(yùn)行效率，有效降低籌資、運(yùn)營和管理成本。
四要提高統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)互濟(jì)功能，推進(jìn)農(nóng)村大病醫(yī)療保險(xiǎn)，降低農(nóng)民因大病致貧風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在農(nóng)民最怕的就是大病，大病對農(nóng)民的醫(yī)療壓力最大?！?008年我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2007年中國住院病人平均醫(yī)療費(fèi)用為4，973.8元，而農(nóng)民人均純收入僅為4，140.4元。大病的風(fēng)險(xiǎn)最大，據(jù)專家研究，農(nóng)民醫(yī)療費(fèi)用如到個(gè)人年收入的70％，就可能因病致貧。推進(jìn)大病統(tǒng)籌體現(xiàn)了農(nóng)村合作醫(yī)療的互助共濟(jì)特性，增強(qiáng)了農(nóng)村居民應(yīng)對巨大疾病風(fēng)險(xiǎn)的能力，有效化解因病致貧風(fēng)險(xiǎn)。推進(jìn)大病統(tǒng)籌，提高保障水平，大病的省級統(tǒng)籌最關(guān)鍵。提高統(tǒng)籌層次，可以分散風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)互濟(jì)功能，提高保障水平；有利于加大基金調(diào)劑，減少區(qū)域差異，促進(jìn)社會公平；可以減少管理環(huán)節(jié)，降低管理風(fēng)險(xiǎn)。在推行省級統(tǒng)籌的過程中，要注意調(diào)動市縣的積極性，建立有效的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。
五要按照分類指導(dǎo)的原則對不同的農(nóng)民工群體區(qū)別對待，讓完全市民化了的農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)居民社保體系，率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工社保的城鄉(xiāng)一體化。農(nóng)民工是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中的一個(gè)特殊群體，他們長期被排斥在城市經(jīng)濟(jì)的體制之外，城市“取而不予”，企業(yè)“用而不養(yǎng)”。為此，我們需要高度重視與這一群體相關(guān)的社會保障制度建設(shè)。當(dāng)前農(nóng)民工群體內(nèi)部已經(jīng)發(fā)生了分化，建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社保制度，必須堅(jiān)持分類指導(dǎo)。第一，對完全市民化或城市歸屬意愿強(qiáng)烈或有正規(guī)和穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，可直接納入城市社保體系。比如那些已經(jīng)成為城鎮(zhèn)私營業(yè)主的農(nóng)民工，他們早已熟悉城市生活，融入城鎮(zhèn)已經(jīng)相當(dāng)容易，市民化可能只是形式上的問題，成本較??；新生代農(nóng)民工淡化了對鄉(xiāng)土的認(rèn)同，并嘗試去認(rèn)同城市社會，并且他們大多沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，也不再適應(yīng)農(nóng)村生活，具有十分強(qiáng)烈的城市歸屬感。第二，對回流性強(qiáng)的農(nóng)民工，要保障其在城市的基本生存，在以較低標(biāo)準(zhǔn)和流動賬戶來實(shí)現(xiàn)回鄉(xiāng)后的保險(xiǎn)轉(zhuǎn)換。例如，對老一代農(nóng)民工，其進(jìn)城務(wù)工主要的目的還是為了增加家庭收入，而且他們的觀念仍然是典型的傳統(tǒng)農(nóng)民思維方式：鄉(xiāng)土觀念十分濃厚，土地是最根本的保障，因而回流性很強(qiáng)。第三，對一般流動性較大的農(nóng)民工，可設(shè)計(jì)“便攜式”個(gè)人賬戶，降低參保門檻，建立社會統(tǒng)籌部分隨個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移的制度，提高參保積極性。
二、社會保障稅與社會保障支出的對應(yīng)關(guān)系
縱觀世界各國，目前社會保障收入主要來源于如下幾個(gè)方面：一是社會保障稅或費(fèi)；二是政府的預(yù)算撥款，即政府的一般收入；三是社會保障基金的投資收益；四是各種形式的捐贈。社會保障稅(SocialSecurityTax)，又譯成社會保險(xiǎn)稅，是為籌集社會保障基金而征收的一種專門目的稅。有的國家薪給稅(PayrallTax)與社會保障稅是作為一個(gè)稅種征收的，二者具有相同的特征。也有一些國家征收的薪給稅實(shí)際上是按工薪收入預(yù)提的個(gè)人所得稅。在歐洲的多數(shù)國家中，社會保障稅采用社會保險(xiǎn)繳款(SocialSecurityContribution)的形式，之所以不稱之為稅，是基于這種繳款具有有償性利益對等關(guān)系的考慮。但不管名稱如何，他們的性質(zhì)和用途相同。除此之外，世界各國大多數(shù)以政府的一般稅收收入來彌補(bǔ)社會保障稅收入與社保障支出之間的缺口。一些國家的社會保障制度非常依賴從社會保障稅獲得資金，而另一些國家則側(cè)重于一般稅收收入。社會保障稅在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上的差異反映了各國組織社會保障的不同方式。按照社會保障稅收入與各國社會福利支出間的對應(yīng)關(guān)系，可將目前世界各國社會保障制度的籌資方式劃分為三種類型：社會保障稅與社會保障支出基本一致的籌資模式；社會保障稅占社會保障支出較?蟊戎氐某鎰誓J揭約耙話闥笆照忌緇岜U現(xiàn)С黿洗蟊戎氐某鎰誓J健?/P>
(一)社會保障稅與社會保障支出基本一致的籌資模式
該模式的典型國家是德國。德國的社會福利方案體系較為完善，具體包括國家養(yǎng)老金體系、國家醫(yī)療保險(xiǎn)方案、工傷事故保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及其他社會福利方案。其中，國家養(yǎng)老金體系主要由工資稅提供資助，同時(shí)，還從聯(lián)邦稅收收入中取得占養(yǎng)老金支出一定比例的補(bǔ)貼。目前這一比例為25％。國家醫(yī)療保險(xiǎn)方案由社會保障稅提供資金，工傷事故保險(xiǎn)幾乎完全由雇主的工資稅提供資金，失業(yè)保險(xiǎn)幾乎完全由社會保障稅提供資金，而其他社會福利方案所需資金則來源于政府的一般稅收收入。下表列示了德國主要社會福利方案的資金來源。
德國主要社會福利方案的資金來源（1998，%）
1996年德國各級政府的社會保障稅收入總額為6550億德國馬克，而社會福利支出總額為6555．1億德國馬克，二者的比值為99．92％；1997年社會保障稅收入上升到7817．94億德國馬克；社會福利開支為7920．69億德國馬克，二者的比值為98．70％。
以上數(shù)據(jù)表明，德國的社會保障資金基本上通過社會保障稅籌集，政府轉(zhuǎn)移支付所起的作用不大，主要用于其他社會福利方案。這也使得社會保障稅在德國的稅收結(jié)構(gòu)中所占的比重始終高于直接稅和間接稅所占的比重，一直保持在40％以上。
(二)社會保障稅占社會保障支出較大比重的籌資模式
世界上大多數(shù)國家采用的都是這種模式，如俄羅斯、瑞典。俄羅斯的社會福利項(xiàng)目主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、病人以及暫時(shí)性殘疾人保險(xiǎn)、其他福利。具體地說，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中來源于社會保障稅的收入占資金總量的81％，其余7％來源于預(yù)算，10％來源于增值稅，2％來源于其他；醫(yī)療保險(xiǎn)77％來源于社會保險(xiǎn)稅收，23％來源于地方預(yù)算；失業(yè)保險(xiǎn)主要以社會保險(xiǎn)稅籌集資金，一小部分來源于政府的一般性收入和自愿的捐贈；病人以及暫時(shí)性殘疾人保險(xiǎn)來自于社會保障稅，而支付其他福利的資金則來源于政府的一般性收入。下表列示了俄羅斯主要福利計(jì)劃的資金來源。
俄羅斯主要社會福利計(jì)劃資金來源的百分比（1995，%）
1995年，俄羅斯社會保障稅收收入為950億盧布，占社會福利支出(1080億盧布)的87．80％。
瑞典的情況與俄羅斯相似，1996年該國社會福利支出總額為3807億瑞典克朗，其中67．61％(256億瑞典克朗)來源于社會保障稅收入。下表列示了瑞典主要社會福利計(jì)劃資金來源的百分比。
1997年瑞典用于資助主要社會福利項(xiàng)目的收入的分配的百分比
一、引言
社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系由社會生產(chǎn)系統(tǒng)、社會管理系統(tǒng)和社會保障系統(tǒng)組成，三者是相互聯(lián)系和相互制約的體系。社會保障制度作為社會穩(wěn)定機(jī)制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要作用。近年來，我國社會保障制度的改革取得了較大的進(jìn)展，一個(gè)符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的社會保障制度框架已經(jīng)建立起來。在這一過程中，社會保障資金的籌集方式發(fā)生了根本性的變化，由原來各企業(yè)分散提取和管理，轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳吧鐣氖绽U和管理。但是，現(xiàn)行的繳費(fèi)方式在實(shí)踐中仍存在著諸如覆蓋面小、保障項(xiàng)目統(tǒng)籌層次低、征收力度不夠、基金管理制度不健全、政策不統(tǒng)一等一些問題，難以保證籌集社會保障收入的需要。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換、人口老齡化周期的到來和家庭規(guī)模小型化的發(fā)展趨勢以及入世進(jìn)程的進(jìn)一步加快都要求完善我國的社會保障制度。如何改革我國社會保障資金的籌集方式，進(jìn)而完善我國的社會保障體系，是擺在我們面前的重要課題。目前理論界的主要觀點(diǎn)是開征社會保障稅以代替現(xiàn)行繳費(fèi)方式，以更具有法律強(qiáng)制力的稅收形式籌集社會保障資金，擺脫當(dāng)前繳費(fèi)率偏低的困境。因而，如何設(shè)置我國的社會保障稅就成為一個(gè)值得研究的問題。本文通過比較和分析各國保障稅收入與各國社會福利支出間的對應(yīng)關(guān)系、社會保障稅的設(shè)置方式、社會保障稅的構(gòu)成要素、社會保障稅的征收管理方式，探討了在我國開征社會保障稅的相關(guān)重要問題。
二、社會保障稅與社會保障支出的對應(yīng)關(guān)系
縱觀世界各國，目前社會保障收入主要來源于如下幾個(gè)方面：一是社會保障稅或費(fèi)；二是政府的預(yù)算撥款，即政府的一般收入；三是社會保障基金的投資收益；四是各種形式的捐贈。社會保障稅(SocialSecurityTax)，又譯成社會保險(xiǎn)稅，是為籌集社會保障基金而征收的一種專門目的稅。有的國家薪給稅(PayrallTax)與社會保障稅是作為一個(gè)稅種征收的，二者具有相同的特征。也有一些國家征收的薪給稅實(shí)際上是按工薪收入預(yù)提的個(gè)人所得稅。在歐洲的多數(shù)國家中，社會保障稅采用社會保險(xiǎn)繳款(SocialSecurityContribution)的形式，之所以不稱之為稅，是基于這種繳款具有有償性利益對等關(guān)系的考慮。但不管名稱如何，他們的性質(zhì)和用途相同。除此之外，世界各國大多數(shù)以政府的一般稅收收入來彌補(bǔ)社會保障稅收入與社保障支出之間的缺口。一些國家的社會保障制度非常依賴從社會保障稅獲得資金，而另一些國家則側(cè)重于一般稅收收入。社會保障稅在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上的差異反映了各國組織社會保障的不同方式。按照社會保障稅收入與各國社會福利支出間的對應(yīng)關(guān)系，可將目前世界各國社會保障制度的籌資方式劃分為三種類型：社會保障稅與社會保障支出基本一致的籌資模式；社會保障稅占社會保障支出較?蟊戎氐某鎰誓J揭約耙話闥笆照忌緇岜U現(xiàn)С黿洗蟊戎氐某鎰誓J健?/P>
(一)社會保障稅與社會保障支出基本一致的籌資模式
該模式的典型國家是德國。德國的社會福利方案體系較為完善，具體包括國家養(yǎng)老金體系、國家醫(yī)療保險(xiǎn)方案、工傷事故保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及其他社會福利方案。其中，國家養(yǎng)老金體系主要由工資稅提供資助，同時(shí)，還從聯(lián)邦稅收收入中取得占養(yǎng)老金支出一定比例的補(bǔ)貼。目前這一比例為25％。國家醫(yī)療保險(xiǎn)方案由社會保障稅提供資金，工傷事故保險(xiǎn)幾乎完全由雇主的工資稅提供資金，失業(yè)保險(xiǎn)幾乎完全由社會保障稅提供資金，而其他社會福利方案所需資金則來源于政府的一般稅收收入。下表列示了德國主要社會福利方案的資金來源。
德國主要社會福利方案的資金來源（1998，%）
方案名稱社會保障稅投資收入預(yù)算轉(zhuǎn)化
養(yǎng)老金75025
醫(yī)療保險(xiǎn)10000
長期醫(yī)療保險(xiǎn)10000
意外保險(xiǎn)10000
失業(yè)保險(xiǎn)10000
其他社會福利方案00100
1996年德國各級政府的社會保障稅收入總額為6550億德國馬克，而社會福利支出總額為6555．1億德國馬克，二者的比值為99．92％；1997年社會保障稅收入上升到7817．94億德國馬克；社會福利開支為7920．69億德國馬克，二者的比值為98．70％。
以上數(shù)據(jù)表明，德國的社會保障資金基本上通過社會保障稅籌集，政府轉(zhuǎn)移支付所起的作用不大，主要用于其他社會福利方案。這也使得社會保障稅在德國的稅收結(jié)構(gòu)中所占的比重始終高于直接稅和間接稅所占的比重，一直保持在40％以上。
(二)社會保障稅占社會保障支出較大比重的籌資模式
世界上大多數(shù)國家采用的都是這種模式，如俄羅斯、瑞典。俄羅斯的社會福利項(xiàng)目主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、病人以及暫時(shí)性殘疾人保險(xiǎn)、其他福利。具體地說，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中來源于社會保障稅的收入占資金總量的81％，其余7％來源于預(yù)算，10％來源于增值稅，2％來源于其他；醫(yī)療保險(xiǎn)77％來源于社會保險(xiǎn)稅收，23％來源于地方預(yù)算；失業(yè)保險(xiǎn)主要以社會保險(xiǎn)稅籌集資金，一小部分來源于政府的一般性收入和自愿的捐贈；病人以及暫時(shí)性殘疾人保險(xiǎn)來自于社會保障稅，而支付其他福利的資金則來源于政府的一般性收入。下表列示了俄羅斯主要福利計(jì)劃的資金來源。
俄羅斯主要社會福利計(jì)劃資金來源的百分比（1995，%）
項(xiàng)目社會保障稅增值稅轉(zhuǎn)移預(yù)算轉(zhuǎn)移其他
養(yǎng)老基金811072
社會保險(xiǎn)基金9019
失業(yè)保險(xiǎn)9010
工傷保險(xiǎn)982
1995年，俄羅斯社會保障稅收收入為950億盧布，占社會福利支出(1080億盧布)的87．80％。
瑞典的情況與俄羅斯相似，1996年該國社會福利支出總額為3807億瑞典克朗，其中67．61％(256億瑞典克朗)來源于社會保障稅收入。下表列示了瑞典主要社會福利計(jì)劃資金來源的百分比。
1997年瑞典用于資助主要社會福利項(xiàng)目的收入的分配的百分比
項(xiàng)目社會保障稅投資收益預(yù)算轉(zhuǎn)移保險(xiǎn)費(fèi)、贍養(yǎng)費(fèi)用或市政
基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)6238
輔助養(yǎng)老保險(xiǎn)6139
部分養(yǎng)老保險(xiǎn)7327
疾病保險(xiǎn)99.90.1
工傷保險(xiǎn)982
看護(hù)津貼95
住房津貼991
養(yǎng)育子女津貼100
贍養(yǎng)補(bǔ)助6733
向家庭提供的住房津貼100
其他項(xiàng)目
自愿者失業(yè)保險(xiǎn)937
基礎(chǔ)失業(yè)保險(xiǎn)100
郡級醫(yī)療服務(wù)費(fèi)68572
(三)一般稅收占社會保障支出較大比重的籌資模式
這一模式的典型代表是加拿大。加拿大的社會福利計(jì)劃主要包括養(yǎng)老金方案、健康保險(xiǎn)方案和失業(yè)保險(xiǎn)方案。其中養(yǎng)老金方案由兩個(gè)層面組成，一是固定數(shù)額的全民方案，叫作全民養(yǎng)老金方5案，其資金全部來源于聯(lián)邦一般性稅收。第二個(gè)是與收入掛鉤的方案，這一方案對于魁北克人來說是“魁北克養(yǎng)老金方案”(QPP)，對于其他加拿大人來說是“加拿大養(yǎng)老金方案”(CPP)。CPP和QPP的資金全部來源于社會保障稅，前者由聯(lián)邦政府和各省(除魁北克外)共同征收，后者由魁北克省征收。健康保險(xiǎn)方案的資金主要來自于一般性收入，而失業(yè)保險(xiǎn)的資金來自于薪金稅。下表列示了加拿大主要福利計(jì)劃資金來源的百分比。
加拿大主要社會福利保障方案，1998收入來源分配情況（%）
1998年加拿大聯(lián)邦政府社會福利支出為594．56億加元，其中聯(lián)邦社會保障稅收入為188．42億加元，所占比重僅為31．69％；該年度各級政府社會保障稅收入為444．11億加元，占社會福利支出(1001．31億加元)的44．35％?？梢姡幽么笳畬?shí)施社會保障計(jì)劃、貫徹社會保障法令依靠的是財(cái)政支出中對個(gè)人的轉(zhuǎn)移支付，其中聯(lián)邦財(cái)政把很多稅收收入以轉(zhuǎn)移支付的形式再分配到個(gè)人手中，使之形成個(gè)人的消費(fèi)基金，這些款項(xiàng)構(gòu)成加拿大社會保障制度運(yùn)轉(zhuǎn)的另一大資金來源。二戰(zhàn)以后，這種轉(zhuǎn)移支付在各級政府中均不低于社會保障稅收入的規(guī)模。加拿大社會保障稅收入在其社會保障資金中所占的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國家，這也使得加拿大社會保障稅收入在其稅收結(jié)構(gòu)中所占的比重始終偏低。
采用社會保障稅與社會保障支出基本一致的籌資模式的優(yōu)點(diǎn)在于，該模式容易體現(xiàn)納稅人繳納的稅收與其應(yīng)得的福利之間的聯(lián)系，這種聯(lián)系使福利水平隨著每個(gè)納稅人納稅多少而變動。這已成為養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的一大特點(diǎn)。同時(shí)，這種方式也使得政府為社會保險(xiǎn)籌資與政府其他職能分離開來，這種分離無疑加強(qiáng)了對社會保障在財(cái)政上的監(jiān)督，因?yàn)楦＠绞请S著社會保障稅收入的增長而擴(kuò)大的。該模式的缺陷在于工作在未被社會保險(xiǎn)所覆蓋的行業(yè)中的人們不能享受福利。這種限制的影響對于那些擁有很多非正式工作、大量個(gè)體戶或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的國家尤為重要。
采用一般稅收占社會保障支出較大比重的籌資模式的優(yōu)點(diǎn)是社會保障計(jì)劃對每個(gè)公民來說是自動實(shí)現(xiàn)的。在該模式下，享受到福利計(jì)劃的公民范圍擴(kuò)大了，即政府通過預(yù)算撥款為每個(gè)公民提供社會保障福利。該模式的缺陷是一般納稅人所繳納的稅收與其所受福利之間沒有特別的聯(lián)系。因而人們往往希望能夠向政府施加壓力，通過預(yù)算來實(shí)現(xiàn)福利的增加，而不是提高納稅額。
三、社會保障稅的設(shè)置方式
現(xiàn)代各國的社會保障稅制度是多種多樣的，根據(jù)承保對象和承保項(xiàng)目設(shè)置的方式不同，大體上可以將社會保障稅分為三類：一是單純按承保項(xiàng)目而分類設(shè)置的項(xiàng)目型社會保險(xiǎn)稅模式，這種模式以瑞典為代表；二是單純按承保對象而分類設(shè)置的對象型社會保險(xiǎn)稅模式，這種模式以英國為代表；三是以承保對象和承保項(xiàng)目相結(jié)合設(shè)置的混合型社會保險(xiǎn)稅模式，這種模式以美國為代表。三種模式各有特點(diǎn)。
(一)項(xiàng)目型社會保障稅模式
項(xiàng)目型社會保障稅模式即按承保項(xiàng)目分項(xiàng)設(shè)置社會保障稅的模式。這種模式以瑞典最為典型。除瑞典外，世界上許多國家如德國、法國、比利時(shí)、荷蘭、奧地利等都采用這一模式。
瑞典的社會保障稅按照不同的保險(xiǎn)項(xiàng)目支出需要，分別確定一定的比率從工資或薪金中提取。目前瑞典的社會保障稅設(shè)有老年人養(yǎng)老保險(xiǎn)、事故幸存者養(yǎng)老保險(xiǎn)、疾病保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、父母保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及工資稅七個(gè)項(xiàng)目，并分別對每個(gè)項(xiàng)目規(guī)定了稅率。老年人養(yǎng)老保險(xiǎn)稅的稅率為13．35％，事故幸存者養(yǎng)老保險(xiǎn)稅稅率為1．70％，疾病保險(xiǎn)稅的稅率為了，50％，工傷保險(xiǎn)稅的稅率為1．38％，父母保險(xiǎn)稅的稅率為2．20％，失業(yè)保險(xiǎn)稅的稅率為5．84％，工資稅的稅率為8．04％。征收的辦法是按比例實(shí)行源泉扣繳，稅款專款專用。以前，公司受雇人員的社會保障稅全部由雇主一方繳納，以便于征收管理?？偟膩砜?，瑞典的社會保障稅稅負(fù)是比較重的。1999年，政府雇員和企業(yè)受雇人員繳納的社會保障稅大致為他們工薪總額的40．01％；自由職業(yè)者繳納的社會保障稅，大致為他們直接收入的38．2％。
項(xiàng)目型社會保障稅的最大優(yōu)點(diǎn)在于社會保障稅的征收與承保項(xiàng)目建立起一一對應(yīng)的關(guān)系，專款專用，返還性非常明顯，而且可以根據(jù)不同項(xiàng)目支出數(shù)額的變化調(diào)整稅率，也就是說，哪個(gè)項(xiàng)目對財(cái)力的需要量大，哪個(gè)項(xiàng)目的社會保障稅率就提高。其主要缺點(diǎn)是各個(gè)項(xiàng)目之間財(cái)力調(diào)劑余地較小。
(二)對象型社會保障稅模式
所謂對象型社會保障稅模式是指按承保對象分類設(shè)置的社會保障稅模式。采用這種模式的典型國家是英國。英國的社會保障稅雖然被稱為“國民保險(xiǎn)捐款”(NationalSecurityContribu-tion)，但也具有強(qiáng)制性，且與受益并不完全掛鉤。因而雖然稱作“捐款”，實(shí)際上也是一種稅，其性質(zhì)與用途與其他國家的社會保障稅并無軒輊。英國的社會保障稅在設(shè)置上主要以承保對象為標(biāo)準(zhǔn)，建立起由四大類社會保險(xiǎn)稅組成的社會保障稅體系。
第一類是對一般雇員征收的國民保險(xiǎn)稅。它是四類社會保險(xiǎn)稅中最主要的一種。該稅的課稅對象是雇員的薪金或工資，納稅義務(wù)人包括雇主和雇員。雇員分成兩部分，一部分是包括在國家退休金計(jì)劃之內(nèi)的雇員，一部分為不包括在計(jì)劃之內(nèi)的雇員。兩部分雇員及其雇主所適用的稅率各不相同。前者雇員稅率為9．0％，雇主為10．54％，應(yīng)稅工資最高限額為每周235英鎊(全年12220英鎊)；后者則規(guī)定有一個(gè)起征點(diǎn)，每周32．5英鎊以下免稅，32．5英鎊到235英鎊之間，雇員稅率為6．85，雇主為6．35％，超過235英鎊不再納稅。另外，每個(gè)雇主還要繳納稅率為1．5％的國民保險(xiǎn)稅附加。
第二類是對全體自營者(個(gè)體工商業(yè)者)征收的國民保險(xiǎn)稅。征稅對象是自營者全部所得。實(shí)行每周征收4．4英鎊的定額稅率。起征點(diǎn)為年自營收入1775英鎊。
第三類國民保險(xiǎn)都是對自愿投保者征收的，希望取得享受失業(yè)保險(xiǎn)金的失業(yè)者可以繳納此稅，希望增加保險(xiǎn)金權(quán)益的雇主、雇員和自營者也可繳納。該類稅收按每周4．3英鎊的定額稅率繳納。
第四類是對營業(yè)利潤達(dá)到一定水平以上的自營者征收的國民保險(xiǎn)稅。起征點(diǎn)是年利潤額3800英鎊，最高限額為12000英鎊，稅率為6．3％的比例稅率。
英國的國民保險(xiǎn)稅與所得稅一并繳納。
英國社會保障稅模式的優(yōu)點(diǎn)是可以針對不同就業(yè)人員或非就業(yè)人員的特點(diǎn)，采用不同的稅率制度，便于執(zhí)行。比如對收入較難核實(shí)的自營人員和自愿投保人采用定額稅率，征管不會遇到麻煩，對個(gè)體或獨(dú)立經(jīng)營的營業(yè)利潤按一個(gè)比率征收也十分便利。由于設(shè)置了起征點(diǎn)，使低收入者的稅負(fù)有所減輕，因而英國的社會保障稅累退性要弱一些。對象型社會保障稅模式的主要缺點(diǎn)是征收與承保項(xiàng)目沒有明確掛鉤，社會保險(xiǎn)稅的返還性未能得到充分的體現(xiàn)。
(三)混合型社會保障稅模式
所謂混合型社會保障稅模式即以承保對象和承保項(xiàng)目并存設(shè)置的社會保障稅模式。美國是采用這一模式的典型國家。該國的社會保障稅不是一個(gè)單一稅種的結(jié)構(gòu)，而是由一個(gè)針對大多數(shù)承保對象和覆蓋大部分承保項(xiàng)目的一般社會保障稅(薪工稅)與針對失業(yè)這一特定承保項(xiàng)目的失業(yè)保險(xiǎn)稅，以及針對特定部分承保對象而設(shè)置的鐵路員工退職稅和個(gè)體業(yè)主稅四個(gè)稅種所組成的稅收體系。
1、薪工稅
美國于1937年開始征收薪工稅，當(dāng)時(shí)的目的是為老年人籌措退休金，稅款專用，之后陸續(xù)實(shí)行殘疾人保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等。美國薪工稅的納稅人為雇主和雇員。征稅對象分別為雇主全年對每個(gè)雇員支付的薪金工資額和雇員全年領(lǐng)取的薪金工資(包括獎金、手續(xù)費(fèi)和實(shí)物工資)額。在美國，薪工稅沒有減免扣除規(guī)定，但有應(yīng)稅收入最高限額規(guī)定。也就是說，薪工稅稅基數(shù)額有最高限度，超過部分不再征稅。這意味著每個(gè)人繳納的薪工稅有最大限額。薪工稅稅率是統(tǒng)一的比例稅率。雇主和雇員適用的稅率相同。薪工稅的稅率各年度均不一樣，且有不斷提高之勢。1937年稅率為1％，1950年稅率為1．5％，1960年稅率為2．5％，1971年稅率為5．2％，1980年稅率為6．13％，1990年為7．65％。薪工稅實(shí)行源泉扣除法。雇員的薪工稅由雇主在對雇員支付工資、薪金時(shí)，將稅款源泉扣繳，連同雇主本人應(yīng)繳稅款，在季度終了后的下月最后一天前申報(bào)繳納。
2、鐵路員工退職稅
鐵路員工退職稅是為鐵路人員設(shè)計(jì)和以為鐵路公司員工籌措退休費(fèi)為目的的稅。其納稅人為雇員、雇主，課稅對象為雇員領(lǐng)取的工資和雇主發(fā)放的工資。該稅同樣有應(yīng)稅收入最高限額的規(guī)定。1980年雇員稅率為6．13％(月工資最高限額為2158．33美元)，雇主稅率為9．5％(雇主對每個(gè)雇員支付的月工資最高限額同樣為2158．33美元)。此外，鐵路系統(tǒng)也有獨(dú)立的失業(yè)保險(xiǎn)稅，目前稅率為8％，應(yīng)稅工薪最高限額為每人每月600美元，稅款全部由雇主支付。鐵路員工退職稅也實(shí)行源泉扣除法，雇主在季度終了后兩個(gè)月最后一天前把自己和雇員的稅款一并繳納到稅務(wù)部門。
3、聯(lián)邦失業(yè)稅
聯(lián)邦失業(yè)稅是作為聯(lián)邦對各州政府舉辦的失業(yè)保險(xiǎn)提供補(bǔ)助財(cái)源而課征的。該稅以在一個(gè)日歷年度內(nèi)的20天期間(按滿20天計(jì)算)雇傭一人以上或每季支付工資、薪金1500美元以上的雇主為納稅義務(wù)人，按其支付給雇員的工資、薪金總額計(jì)征，且無寬免或費(fèi)用扣除。目前最高應(yīng)稅限額為7000美元，稅率為6.2％。雇主支付給州政府的的失業(yè)保險(xiǎn)稅可以從向聯(lián)邦繳納的失業(yè)保險(xiǎn)稅中抵免，最高抵免率為聯(lián)邦失業(yè)保險(xiǎn)稅應(yīng)稅工薪的5．4％，因而聯(lián)邦失業(yè)保險(xiǎn)稅的實(shí)際稅率為0．8％。失業(yè)保險(xiǎn)稅的繳納，須按歷年編制申報(bào)表，在次年的1月31日之前繳納，也可實(shí)行分季繳納。
4、個(gè)體業(yè)主稅
個(gè)體業(yè)主稅又稱自營人員保險(xiǎn)稅，是為個(gè)體業(yè)主(除醫(yī)生外)的老年、遺囑、傷殘及醫(yī)院保險(xiǎn)而課征的。納稅人為單獨(dú)從事經(jīng)營活動的個(gè)體業(yè)主，征稅對象是個(gè)體業(yè)主的純收入。個(gè)體業(yè)主的起征點(diǎn)是400美元，稅率為12．3％，完全由個(gè)體業(yè)主承擔(dān)。個(gè)體業(yè)主稅實(shí)行同個(gè)人所得稅聯(lián)合申報(bào)的辦法，納稅過程和個(gè)人所得稅基本一致。
由此可見，混合型社會保障稅模式的主要優(yōu)點(diǎn)是適應(yīng)性較強(qiáng)，可在適應(yīng)一般社會保險(xiǎn)需要的基礎(chǔ)上針對某個(gè)或某幾個(gè)特定行業(yè)實(shí)行與行業(yè)工作特點(diǎn)相聯(lián)系的加強(qiáng)式社會保險(xiǎn)，還能讓特定的承保項(xiàng)目在保險(xiǎn)費(fèi)收支上自成體系。該模式的缺點(diǎn)是統(tǒng)一性較差，管理不夠便利，返還性的表現(xiàn)不夠具體。此外，這一類型的社會保險(xiǎn)稅累退性較強(qiáng)，再分配的效應(yīng)受到抑制，社會保險(xiǎn)稅的社會公平功能趨于減弱。
四、社會保障稅的構(gòu)成要素
綜觀世界各國的社會保障稅制度，盡管其設(shè)計(jì)與實(shí)施各有特點(diǎn)，但也存在著一些近似之處，大體上可以歸納為如下幾個(gè)方面。
(一)社會保障稅的納稅人
社會保障稅的納稅人一般為雇員和雇主。由于自營者不存在雇傭關(guān)系，也沒有確定的工薪所得，是否應(yīng)納入課征范圍，各國的做法不盡相同。按照?？顚Ｓ玫脑瓌t，只有納稅才能享受社會保障利益，因而多數(shù)國家在行政管理?xiàng)l件可行的情況下，把自營者也包括在社會保障稅的納稅人范圍之內(nèi)，如美國、加拿大、英國、法國。納稅人范圍的擴(kuò)大，有利于社會的安定和發(fā)展。雇主與雇員納稅人的確定一般以境內(nèi)就業(yè)為準(zhǔn)，凡在征稅國境內(nèi)就業(yè)的雇主和雇員必須承擔(dān)納稅義務(wù)，不論其國籍和居住地何在。本國居民被本國居民雇主雇傭在外國工作的，有些國家(如美國、巴西)也要求繳納社會保障稅。
在各國的社會保障稅體系中，多數(shù)項(xiàng)目由雇主和雇員雙方共同負(fù)擔(dān)，負(fù)擔(dān)的比例各國不盡相同。有的國家是雇主和雇員雙方各負(fù)擔(dān)一半，如美國的養(yǎng)老金稅(各為6．2％)、健康保險(xiǎn)稅(各為1．45％)，德國的養(yǎng)老金稅(各為9．75％)、健康保險(xiǎn)稅(各為6．8％)和失業(yè)保險(xiǎn)稅(各為3．25％)等。有些國家雇主負(fù)擔(dān)的比例要高于雇員，如俄羅斯的養(yǎng)老金稅(雇主28．0％，雇員1．0％)和加拿大的聯(lián)邦失業(yè)稅(雇主4．13％，雇員2．9％)等。極少數(shù)國家雇主負(fù)擔(dān)的比例低于雇員，如瑞典的養(yǎng)老金稅(雇主6．4％，雇員6．95％)，這主要是由于近年來瑞典政府出于加強(qiáng)福利與成本相聯(lián)系的公眾意識的考慮。養(yǎng)老金計(jì)劃容易給政府形成較大的政治壓力，因?yàn)槊總€(gè)人都想得到養(yǎng)老金，并且越多越好。因此，由雇員負(fù)擔(dān)大部分的養(yǎng)老金成本有利于抵消這種政治壓力。個(gè)別項(xiàng)目完全由雇主負(fù)擔(dān)，如俄羅斯和瑞典的健康保險(xiǎn)稅、美國的失業(yè)保險(xiǎn)稅等。世界各國的工傷保險(xiǎn)稅一般都由雇主負(fù)擔(dān)，這樣做一方面可以將福利中的成本分?jǐn)偟较鄬Φ男袠I(yè)和產(chǎn)品中去，同時(shí)又對創(chuàng)造更為安全的工作環(huán)境起到激勵的作用。雇主所繳稅款可作為費(fèi)用在計(jì)征企業(yè)所得稅時(shí)全部列支。而雇員和自營人員所繳納的社會保障稅，除意大利、荷蘭、西班牙、瑞土等少數(shù)國家允許在繳納個(gè)人所得稅時(shí)進(jìn)行限額或定率扣除外，一般國家均不允許扣除。
(二)社會保障稅的課稅對象
社會保障稅的課稅對象是雇員的工資、薪金收入額，有時(shí)還包括自營人員的經(jīng)營純收益額。這里的工資和薪金，不僅包括雇主支付的現(xiàn)金，還包括具有工資性質(zhì)的實(shí)物收入和等價(jià)物收入，但工薪以外的股息、利息所得、資本利得等通常不計(jì)入社會保障稅的稅基之內(nèi)。各國一般對應(yīng)稅工薪有最高限額的規(guī)定，即不是對納稅人的全年總工薪課稅，而只是對一定限額以下的工薪收入額征稅。最高限額的高低因國而異，一般在各國平均工資水平的1．2到2．7倍之間變動，并隨著各國消費(fèi)物價(jià)指數(shù)的變動而調(diào)整。最高限額的設(shè)定，體現(xiàn)了社會保障稅繳納與受益之間的相關(guān)性，同時(shí)也為那些通過私人準(zhǔn)備、團(tuán)體簽約準(zhǔn)備或工人自愿行為補(bǔ)充國家的福利計(jì)劃留有一定的余地。美國、法國、荷蘭、比利時(shí)等國采用這種辦法。相反，在俄羅斯的社會保障稅體系中，沒有一個(gè)項(xiàng)目規(guī)定了最高限額，因而其社會保障稅具有很強(qiáng)的收入再分配特征，這與該國所強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)政策有著密切的關(guān)系。有些國家既規(guī)定了應(yīng)稅工薪的最高限額，也規(guī)定了應(yīng)稅工薪的起征點(diǎn)，因而應(yīng)稅工薪即為起征點(diǎn)與最高限額之間的那部分工薪收入，超過最高限額和起征點(diǎn)以下的工薪收入不課稅，如英國、加拿大、德國等。也有的國家只有起征點(diǎn)的規(guī)定，如意大利。這體現(xiàn)了對低收入者的一種照顧。除此之外，社會保障稅一般不設(shè)減免額或費(fèi)用扣除額，不象個(gè)人所得稅那樣可以從總所得中扣除為取得收入而發(fā)生的費(fèi)用開支，或者扣除一些個(gè)人寬免項(xiàng)目，而是把工資薪金所得直接作為課稅對象。
(三)社會保障稅的適用稅率
世界各國社會保障稅的稅率形式有所差別，少數(shù)國家實(shí)行單一比例稅率，大部分國家按不同的保險(xiǎn)項(xiàng)目設(shè)置不同的差別稅率。例如瑞典的社會保障稅按不同用途分為7個(gè)保險(xiǎn)項(xiàng)目，又按工資和薪金額分別規(guī)定了不同的稅率。在社會保障稅率的形式上，大多數(shù)國家采用比例稅率。
各國社會保障稅稅率水平的高低，一般是由社會保障制度的覆蓋面和受益人收益的多少決定的。一般的情況是，剛開征時(shí)，保險(xiǎn)的覆蓋面小，保險(xiǎn)項(xiàng)目少，稅率一般較低。隨著保險(xiǎn)項(xiàng)目的逐步拓寬，稅率隨之相應(yīng)提高。目前，凡是保險(xiǎn)受益多的國家，社會保障稅的稅率都比較高。歐洲福利國家社會保障稅稅率一般都在30％以上。根據(jù)各國經(jīng)驗(yàn)，社會保障稅稅率的高低應(yīng)當(dāng)適度，既要考慮政府社會保障資金的需要，同時(shí)也要兼顧人民的承受能力。
五、社會保障稅的征收與管理
(一)社會保障稅的征收機(jī)構(gòu)
社會保障稅的征收機(jī)構(gòu)一般分為兩種，一種是由國家的稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收，另一種則是基金管理部門進(jìn)行征收。
多數(shù)國家的社會保障稅由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收。如加拿大收入部負(fù)責(zé)征收除魁北克(該省養(yǎng)老金稅由魁北克收入部征收)外所有省份的社會保障稅；美國所有的聯(lián)邦社會保障稅均由國內(nèi)收入局征收；瑞典的稅務(wù)機(jī)關(guān)(包括中央級的稅收委員會和地方各級稅務(wù)機(jī)關(guān))負(fù)責(zé)社會保障稅的征收。將稅款征收集中于一個(gè)機(jī)構(gòu)減輕了雇主的負(fù)擔(dān)，避免了一些重復(fù)性的工作，有利于提高征收效率。
有些國家的社會保障稅則由基金的管理部門負(fù)責(zé)收繳，如德國和俄羅斯。德國征收社會保障稅的部門是大病基金，這主要是歷史原因形成的。由于社會勞工事物部、財(cái)政部以及醫(yī)療、養(yǎng)老金和失業(yè)保險(xiǎn)體系之間存在著密切合作關(guān)系和共享的數(shù)據(jù)庫，德國很少發(fā)生社會保障稅的偷漏稅問題。雇主及雇傭合同必須在有關(guān)政府部門登記以便允許其證實(shí)每人總收入及社會保障稅的減免。由于所有社會保障稅都由為在職人員提供醫(yī)療保險(xiǎn)的組織征收，這使得雇員獲取社會保障的資格同繳納社會保障稅緊密相連，更進(jìn)一步促進(jìn)了所有雇主遵守稅款繳納的有關(guān)規(guī)定。在德國，如果雇主未按時(shí)繳納社會保障稅，其雇員將會失去社會保障的資格。對雇員來說，偷逃社會保障稅將會得不償失，特別是醫(yī)療保險(xiǎn)，因?yàn)槿绻蛦T繳納了醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，其撫養(yǎng)人也將無償獲得保險(xiǎn)。這一體系的缺點(diǎn)是雇主的納稅成本較高。雇主需要同許多機(jī)構(gòu)接觸，如每月交納所得稅時(shí)需同財(cái)政部接觸，每月繳納社會保障稅時(shí)同各個(gè)大病基金接觸，而且每年向大病基金、聯(lián)邦就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)匯報(bào)其雇員數(shù)量、雇員收入以及大病基金稅額繳納等情況。俄羅斯3／4的社會基金自己征收社會保障金。這種方法因征收成本較高、征收效率較低而受到批評，因?yàn)楦骰鸨仨氊?fù)擔(dān)為征收稅金而支付成本，而且還要檢查雇主是否繳納了適當(dāng)?shù)亩愵~。由于各基金均獨(dú)立征收稅金，因此造成了許多重復(fù)性的工作。以養(yǎng)老基金為例，該基金通過一個(gè)由約2400個(gè)分布于全國各地的辦公機(jī)構(gòu)組成的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行稅款征收。由于企業(yè)不配合以及財(cái)務(wù)上的困難，養(yǎng)老基金很難做到稅款的應(yīng)收盡收。世界銀行和國際貨幣基金組織目前正在運(yùn)用一系列手段幫助養(yǎng)老基金改進(jìn)其征收策略，其中包括更改養(yǎng)老金的內(nèi)部運(yùn)作方法和程序以及個(gè)人帳戶的引入。
究竟由何種機(jī)構(gòu)征收社會保障稅具有更大的優(yōu)越性，要根據(jù)一個(gè)國家的實(shí)際情況。當(dāng)一個(gè)國家稅務(wù)當(dāng)局的征收行為是有效的并且是高效時(shí)，由稅務(wù)機(jī)關(guān)集中征收社會保障稅可以降低管理成本和雇主的納稅負(fù)擔(dān)，并且可能促進(jìn)稅款的順利征收。相反，當(dāng)稅務(wù)當(dāng)局的作用較弱時(shí)，由社會保障機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)稅款的征收可能優(yōu)于稅務(wù)當(dāng)局，因?yàn)楣椭骱蛦T工們可能更愿意將稅款交納給社會保障機(jī)構(gòu)而不是當(dāng)作一般稅款繳納給稅務(wù)局，特別是當(dāng)他們的健康保障和養(yǎng)老金直接與繳款息息相關(guān)時(shí)。
(二)社會保障稅的納稅期限
幾乎所有國家的社會保障稅都實(shí)行由雇主源泉扣繳的課征辦法。具體地說，雇員應(yīng)繳納的稅款，由雇主在支付工資、薪金時(shí)代扣，最后連同雇主所應(yīng)繳納的稅款一起申報(bào)納稅。無須雇員填具納稅申報(bào)表，方法極為簡便。至于自營人員的應(yīng)納稅款，則必須由其自行填報(bào)，一般是同個(gè)人所得稅一起繳納的。
多數(shù)國家按月征收社會保障稅。如瑞典規(guī)定雇主應(yīng)按月為其全體雇員向稅務(wù)機(jī)關(guān)繳納社會保障稅，稅款應(yīng)在次月的10日內(nèi)繳清；德國規(guī)定所有雇主和自由職業(yè)者都要在每月15日之前把上一月的社會保障稅存入有關(guān)帳戶；俄羅斯的雇主按規(guī)定應(yīng)按月向社會基金繳納社會保障稅。
有些國家社會保障稅的納稅期限視企業(yè)規(guī)模而定。比如，美國要求雇主將社會保障稅定期直接匯往國內(nèi)收入局，匯款的周期隨企業(yè)的規(guī)模而不同。大型企業(yè)每5—7天匯款一次，小企、比每三個(gè)月匯款一次。與美國相類似，加拿大規(guī)定代扣代繳總額不超過15000加元的雇主按月申報(bào)，總額為15000到50000加元間的，每半個(gè)月申報(bào)一次，更多的為每周一次。
各國一般對自營者的納稅期限另有規(guī)定。如美國規(guī)定自營者在繳納所得稅的同時(shí)繳納社會保障稅，每三個(gè)月預(yù)繳一次，每年年底申報(bào)所得稅時(shí)進(jìn)行匯算清繳。加拿大要求自營者按季繳納社會保障稅稅款。
(三)社會保障稅的資金管理
經(jīng)過多年的實(shí)踐，各國都形成了核定雇主繳納社會保障稅準(zhǔn)確性與誠實(shí)度的機(jī)制。在一些國家中，這種機(jī)制是通過稅務(wù)機(jī)關(guān)和社會保障基金管理部門的配合來實(shí)現(xiàn)的。比如美國，雇主每3個(gè)月向國內(nèi)收入局提供一份報(bào)告，列明已上繳的稅款總額及其在社會保障稅和個(gè)人所得稅間的分配狀況。每年，雇主還向養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供一份報(bào)告，列出其雇員的人數(shù)、收入以及從每個(gè)人的收入中代扣代繳的稅款。養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將這些報(bào)告和季度納稅申報(bào)表作以比較，以核定每份報(bào)告的準(zhǔn)確性。與美國相類似，德國的雇主每年要向長期醫(yī)療基金、養(yǎng)老金機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦就業(yè)服務(wù)局匯報(bào)雇員收入及年度社會保障稅繳納的數(shù)額。各基金管理部門會將從大病基金獲取的稅金的數(shù)量與雇主的報(bào)告進(jìn)行對比，以核定雇主納稅的確切性。在其他國家中，這種機(jī)制是單純通過稅務(wù)機(jī)關(guān)或社會保障基金管理部門來實(shí)現(xiàn)的。比如，瑞典的稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)對任何納稅人的帳目進(jìn)行審計(jì)；在俄羅斯，雇主必須提交報(bào)告說明雇員工資以及每季度向各基金管理部門支付的稅款。每個(gè)雇主向銀行支付的款項(xiàng)均被記錄在基金管理部門的電腦系統(tǒng)里。社會保障基金管理部門通過比較銀行款項(xiàng)與雇主提交的社會保障稅清單上的數(shù)字來核定雇主是否繳納了正確的稅額。
所有國家都依靠征收機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)和國家審計(jì)來保證稅法的正確執(zhí)行，并使社會保障稅稅款不被挪做他用。例如，加拿大收入署將納稅申報(bào)表所反映的年度養(yǎng)老金和失業(yè)金與按月申報(bào)的實(shí)際額對帳，對兩帳不符的雇主進(jìn)行審計(jì)；加拿大收入部準(zhǔn)備加拿大公共帳戶的帳務(wù)報(bào)表以及所有政府部門的帳務(wù)報(bào)表，說明收入與支出，并接受總長的審計(jì)。審計(jì)總長起草“加拿大公共帳戶”，該帳戶內(nèi)容包括政府的財(cái)務(wù)報(bào)表，表達(dá)審計(jì)總長對報(bào)表的意見和看法。德國的大病基金、養(yǎng)老基金、長期醫(yī)療基金和聯(lián)邦就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)都擁有內(nèi)部審計(jì)權(quán)，而該國的聯(lián)邦社會勞工事務(wù)部連同審計(jì)總署對整個(gè)社會保障體系和各項(xiàng)基金實(shí)行審計(jì)監(jiān)督。美國財(cái)政部每天公布其中央銀行主要帳戶的現(xiàn)金流入和流出量。養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)和管理人員會監(jiān)控這些報(bào)告以確保社會保障稅的收入得到適當(dāng)?shù)倪\(yùn)用。政府帳戶的現(xiàn)金流動情況每年有政府聘請的獨(dú)立審計(jì)師或財(cái)政部的總檢查員審計(jì)。這些審計(jì)在美國會計(jì)綜合辦公室的監(jiān)督下進(jìn)行，該辦公室將其監(jiān)督結(jié)果匯報(bào)給國會。
各國社會保障基金的管理機(jī)構(gòu)大體上可以分為兩類，一類是通過各自國家的政府資金管理系統(tǒng)對社會保障基金進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，另一類是社會保障機(jī)構(gòu)擁有自己的資金管理系統(tǒng)。前者的典型國家是美國，該國征收的社會保障稅收入先存放于全國各地商業(yè)銀行的聯(lián)邦財(cái)政部門的帳戶中，然后轉(zhuǎn)入中央銀行中財(cái)政部的主要經(jīng)常帳戶中。所有的社會保障資金管理和投資活動均由財(cái)政部長統(tǒng)一控制和管理。采用這類方式的國家還有加拿大和瑞典等。后者的典型代表是德國，該國的各基金管理委員會負(fù)責(zé)管理所收取的稅金以及需要支付的福利費(fèi)。采用這種方式的國家還有俄羅斯等。從上面的分析中我們不難看出，各國社會保障資金的管理機(jī)構(gòu)與其社會保障稅的征收部門是對應(yīng)的。由稅務(wù)當(dāng)局征收社會保障稅的國家，其社會保障稅的資金管理部門往往是該國的政府資金管理系統(tǒng)，如美國、瑞典和加拿大；由社會保障機(jī)構(gòu)征收社會保障稅的國家，其社會保障稅的資金管理部門通常是該國的社會保障機(jī)構(gòu)的資金管理系統(tǒng)，如德國和俄羅斯。這主要取決于各國社會保障機(jī)構(gòu)的地位與作用。
各國一般都將社會保障基金的留存部分用于投資，以使這部分社會保障稅保值增值。比如，美國社會保障基金的留存部分可以用于國債投資，投資活動由財(cái)政部運(yùn)作并由不同的社會保障機(jī)構(gòu)監(jiān)督。加拿大和瑞典指定一個(gè)獨(dú)立的委員會來管理這些積累下來的稅款提留。委員會可以投資私營企業(yè)的證券，但這種運(yùn)作由國家政府監(jiān)督。所有收入在轉(zhuǎn)入社會保障委員會帳戶之前必須經(jīng)由國家政府帳戶轉(zhuǎn)出。
六、社會保障稅國際比較對我國的借鑒
(一)我國社會保障稅在社會保障支出中應(yīng)占的地位
筆者認(rèn)為，我國應(yīng)采取主要依靠社會保障稅取得社會保障資金的模式。一方面，鑒于當(dāng)前企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)能力，征收上來的社會保障稅無法完全滿足社會保障支出的需要。根據(jù)勞動和社會保障部提供的資料，目前僅全國540萬下崗職工基本生活保障的缺口就達(dá)50億兀以上，全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金今年的收支缺口也將在100億元以上(經(jīng)濟(jì)日報(bào)，2001年7月5日)。本著平穩(wěn)過渡的原則，社會保障費(fèi)改稅后，收入不會大幅度地增加，這就必然要求用一般稅收等其他方面的資金予以彌補(bǔ)。另一方面，社會保障稅又必須占社會保障基金中的絕大部分。因?yàn)楣娪羞@樣的心理傾向：享受的福利多多益善，交納的稅費(fèi)則越少越好。九十年代后西方各國普遍出現(xiàn)社會保障基金入不敷出，其中一個(gè)重要原因就是社會保障稅費(fèi)的繳納與收益脫節(jié)，責(zé)任與權(quán)利相分離。如果以一般稅收作為社會保障基金的主體，就會破壞個(gè)人所繳納的稅費(fèi)與其享受到的福利之間的對應(yīng)關(guān)系，從而使我國政府面臨更大的壓力。
除用一般稅收彌補(bǔ)社會保障收支缺口外，還可將一部分國有資產(chǎn)拍賣收入轉(zhuǎn)化為社會保障收入。2001年6月國務(wù)院的《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》規(guī)定，凡國家擁有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時(shí)，均應(yīng)按融資額的10％出售國有股。國有股存量出售的收入，全部上繳全國社會保障基金。這主要是由于過去我國長期實(shí)行低工資政策，社會保障費(fèi)用沒有包含在工資之內(nèi)，國家予以預(yù)先扣除，直接變成了新固定資產(chǎn)投資和擴(kuò)大再生產(chǎn)的投入。因此對過去為國家創(chuàng)造了巨額財(cái)富的下崗人員，國家理應(yīng)將一部分國有資產(chǎn)的拍賣收入劃歸社會保障部門，作為下崗職工理應(yīng)獲取的社會保障待遇的一種補(bǔ)償。
(二)我國社會保障稅的設(shè)置方式
由于我國農(nóng)村人口眾多，城鄉(xiāng)差別較大，加之戶籍管理嚴(yán)格，因此筆者認(rèn)為，我國的社會保障稅應(yīng)以采用混合型社會保障稅模式為宜。即對于城鎮(zhèn)勞動者，根據(jù)不同保險(xiǎn)項(xiàng)目支出的需要，按承保項(xiàng)目分項(xiàng)設(shè)置社會保障稅，分別確定一定的比率從工資或薪金中提取。根據(jù)實(shí)際情況，本著循序漸進(jìn)、逐步發(fā)展的原則，現(xiàn)階段我國的社會保障稅應(yīng)設(shè)置養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)四個(gè)項(xiàng)目，等到經(jīng)濟(jì)水平進(jìn)一步發(fā)展后，再逐步增設(shè)其他項(xiàng)目。在目前欠繳社會保障費(fèi)的企業(yè)比率較高的情況下，這種征收與承保項(xiàng)目建立起一一對應(yīng)的關(guān)系，?？顚Ｓ?，返還性非常明顯的社會保障稅設(shè)置方式有利于減小征收阻力，使社會保障稅應(yīng)收盡收。此外，采用這種模式的社會保障稅設(shè)置方式還可以根據(jù)不同項(xiàng)目支出數(shù)額的變化調(diào)整稅率，以滿足社會保障支出的需要。對于占總?cè)丝诒戎剌^大、收入較難核實(shí)的農(nóng)民采用按各地區(qū)收入不同而略有差異的定額稅率征收，可以相應(yīng)降低征管成本。將農(nóng)民納入社會保障稅，一方面有利于整個(gè)社會的穩(wěn)定，防止我國城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步拉大，另一方面，我國農(nóng)村社會保障工作業(yè)已取得很大進(jìn)展，截至1999年底，農(nóng)村社會保障網(wǎng)絡(luò)已達(dá)19096個(gè)(中國統(tǒng)計(jì)年鑒2000)，這也為我國農(nóng)村社會保障的進(jìn)一步發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。
(三)我國社會保障稅的構(gòu)成要素
1、我國社會保障稅的納稅人
納稅人包括企業(yè)、機(jī)構(gòu)、城鎮(zhèn)勞動者個(gè)人和農(nóng)民個(gè)人。養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)四個(gè)項(xiàng)目的納稅人分別如下：
養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的納稅人包括企業(yè)、行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及其成員和個(gè)體勞動者。世界各國的工傷保險(xiǎn)稅一般都由雇主負(fù)擔(dān)，對不同行業(yè)規(guī)定不同的稅率，從而達(dá)到福利中的成本分?jǐn)偟较鄬Φ男袠I(yè)和產(chǎn)品中去，以及激勵雇主創(chuàng)造更為安全的工作環(huán)境的目的。相應(yīng)地，我國工傷保險(xiǎn)的納稅人包括企業(yè)、行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位。
2、我國社會保障稅的稅基
我國社會保障稅的稅基是工資總額。具體分為單位納稅稅基、個(gè)人納稅稅基。單位納稅稅基為全部職工應(yīng)稅工資之和；個(gè)人納稅稅基為月實(shí)際工資額。為避免產(chǎn)生稅收爭議，月實(shí)際工資按國家統(tǒng)計(jì)局規(guī)定列入工資總額的項(xiàng)目計(jì)算。對收入較難核實(shí)的個(gè)體勞動者和農(nóng)民個(gè)人采用定額稅率，根據(jù)月平均收入水平和稅率計(jì)算出應(yīng)納稅額。
參照世界各國社會保障稅的做法，對個(gè)人工資收入超過平均工資一定限度的部分，免于征稅。目前我國應(yīng)稅工資的最高限額可以規(guī)定為平均工資的3倍。
3、我國社會保障稅的適用稅率
世界各國社會保障稅的稅率大多按不同的保險(xiǎn)項(xiàng)目設(shè)置不同的差別稅率。作為一個(gè)發(fā)展中國家，目前我國的社會保障稅率不宜過高。這主要是基于以下原因的考慮：首先，中國的企業(yè)近年來正處于產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期，市場需求特征發(fā)生了變化，消費(fèi)選擇性加強(qiáng)。很多企業(yè)對此很不適應(yīng)，經(jīng)濟(jì)績效下降，特別是國有企業(yè)，仍有不少處于虧損狀態(tài)，過高的社會保障繳款只能加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)。其次，中國的高層次消費(fèi)正在擴(kuò)展，住房、養(yǎng)老、教育等將轉(zhuǎn)化為商品，這會促使中國居民調(diào)整支出結(jié)構(gòu)。因此，如果讓工薪階層承擔(dān)較高的社會保障繳款，勢必約束整體消費(fèi)進(jìn)步和市場化改革。再次，中國有近13億人口，勞動力接近7億，如此龐大的勞動大軍，迫使中國只能走高就業(yè)低工資的道路，因而也就只能以較低的稅率征收社會保障稅。
據(jù)有關(guān)人士測算：在養(yǎng)老保險(xiǎn)采用部分積累制的條件下，如果替代率從目前的80％下降為58％，養(yǎng)老保險(xiǎn)稅率應(yīng)為15％，企業(yè)負(fù)擔(dān)10％，個(gè)人負(fù)擔(dān)5％。在現(xiàn)收現(xiàn)付條件下，失業(yè)保障稅率可定為3％，企業(yè)負(fù)擔(dān)2％，個(gè)人負(fù)擔(dān)1％。醫(yī)療保障稅率可定為7％，企業(yè)負(fù)擔(dān)5％，個(gè)人負(fù)擔(dān)2％。工傷保險(xiǎn)2％，完全由企業(yè)負(fù)擔(dān)。這樣，企業(yè)負(fù)擔(dān)的社會保障稅總和為20％，個(gè)人負(fù)擔(dān)總數(shù)為7％。筆者認(rèn)為，這一負(fù)擔(dān)率是合理的。
對于收入較難核實(shí)的個(gè)體勞動者和農(nóng)民個(gè)人，可以參照美國的做法采用定額稅率。資料顯示，1999年我國除國有單位、城鎮(zhèn)集體單位外，其他單位職工的工資總額為9829元(中國統(tǒng)計(jì)年鑒，2000)，比照這一數(shù)額，個(gè)體勞動者的月收入可視為819元，按照上述比例，則個(gè)體勞動者每月應(yīng)繳納的社會保障稅定額稅率為：養(yǎng)老保險(xiǎn)稅122．45元，失業(yè)保險(xiǎn)稅24．57元，醫(yī)療保險(xiǎn)57．33元，工傷保險(xiǎn)16．38元。
根據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒2000年的資料，1999年農(nóng)村居民家庭人均收人為2210．3元，由此可以計(jì)算出農(nóng)民應(yīng)繳納的社會保障稅為396．781(即2210。3X”％)元／年。
在此基礎(chǔ)上，個(gè)人可拿出一部分收入投向個(gè)人養(yǎng)老帳戶，從而使高收入者自己提高替代率。
(四)我國社會保障稅的征收管理
職工應(yīng)負(fù)擔(dān)的稅款。由所在單位在支付工資、薪金時(shí)進(jìn)行源泉扣繳，最后連同單位所應(yīng)負(fù)擔(dān)的稅款一并向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅。個(gè)體勞動者和農(nóng)民個(gè)人的應(yīng)納稅款，須自行申報(bào)，同個(gè)人所得稅一并繳納。企業(yè)繳納的社會保障稅列入企業(yè)財(cái)務(wù)費(fèi)用．可進(jìn)成本；行政事業(yè)單位需繳納的社會保障稅列入當(dāng)年經(jīng)費(fèi)預(yù)算，納入同級財(cái)政預(yù)算。個(gè)人繳納的社會保障稅可以從個(gè)人所得額中扣除，免交個(gè)人所得稅。
我國開征社會保障稅后，由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)稅款征收，將有利于降低社會保障基金的征收成本。利用現(xiàn)有稅務(wù)部門的組織機(jī)構(gòu)、物質(zhì)資源和人力資源進(jìn)行征管，充分利用稅務(wù)部門在征管經(jīng)驗(yàn)、人員素質(zhì)、機(jī)構(gòu)系統(tǒng)方面的優(yōu)勢，可以大大提高社會保障資金的籌資效率。
在納稅期限上，我國可采用按月征收社會保障稅的做法，這樣做既符合明確原則，也便于征收管理。同時(shí)，加強(qiáng)社會保障資金的管理，要求企業(yè)、單位定期向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供報(bào)告，列明其上繳的社會保障稅稅款；此外，企業(yè)、單位每年還應(yīng)向社會保障機(jī)構(gòu)提供一份報(bào)告，上面列明其職工的人數(shù)、收入以及從每個(gè)人收入中代扣代繳的稅款。社會保障機(jī)構(gòu)將這些報(bào)表作以比較，以核定其準(zhǔn)確性。這樣做可以將社會保障資金的收和支分為兩個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，便于加強(qiáng)資金運(yùn)用中的管理，減少濫用和挪用的現(xiàn)象，有利于將社會保障資金的收支活動比較全面地納入規(guī)范的預(yù)算管理。
我國社會保障基金的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)為財(cái)政部。社會保障基金的留存部分可用于國債投資，以使這部分社會保障稅保值增值。
七、結(jié)論
（一）西安城鎮(zhèn)失地農(nóng)民社會保障需求分析。對農(nóng)民來說，土地是生產(chǎn)資料和生活資料，土地被占用后，農(nóng)民在土地上的收益被剝奪。在目前就業(yè)壓力增大，社會保障制度還不健全的情況下，農(nóng)民的需求將會發(fā)生哪些變化呢？
1、未來生活風(fēng)險(xiǎn)增加。2005年西安普通高等學(xué)校畢業(yè)生11.12萬人，比上年增長30.8％。而在西安市750戶(九區(qū)四縣)3102人當(dāng)中，不識字或識字很少的有30人，小學(xué)文化程度266人，初中文化程度1225人，高中文化程度408人，中專文化程度32人，大專以上文化程度26人。在這么激烈的市場競爭中，失地農(nóng)民顯然處于不利地位，特別是大齡農(nóng)民失去土地后就更無法適應(yīng)市場需求。因此，在其他類型社會保障還未建立起來之前，他們的生活風(fēng)險(xiǎn)會逐步加大。
2、生活水平下降。西安城鎮(zhèn)農(nóng)民由于地理位置特殊，在土地被征用前，他們的收入來源于多種渠道：第一，土地出租；第二，房屋租金；第三，個(gè)體及私營企業(yè)；第四，企業(yè)打工。經(jīng)濟(jì)來源的多元化使得城鎮(zhèn)農(nóng)民生活水平在中等甚至中上等水平。但在失去土地這個(gè)基本保障后，收入穩(wěn)定性降低。生活的困境使他們迫切需要國家和社會給予各方面的生活保障。因此，建立農(nóng)村社會保障體系勢在必行。
（二）西安城鎮(zhèn)失地農(nóng)民社會保障供給分析。2006年西安財(cái)政支出計(jì)劃安排111.9826億元，社會保障和撫恤救濟(jì)支出54893萬元，只占總支出的4.9％。目前，西安頒布的政策，新征地農(nóng)民按本人所處的不同年齡段需一次性分別繳納10186.2元～54600元的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。依據(jù)現(xiàn)行的土地管理法，如果按最高補(bǔ)償倍數(shù)來算，一畝地平均產(chǎn)值1000元，補(bǔ)償費(fèi)也才只有3萬元。而西安農(nóng)民人均占有耕地面積不足一畝，賠款額也只在10000～26000元之間，根本無法滿足繳納規(guī)定。失地農(nóng)民參加醫(yī)療保險(xiǎn)，不建立個(gè)人賬戶，新征地人員的住院醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)由征地部門為其一次性補(bǔ)繳相應(yīng)的年限醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，以后由村組織或個(gè)人按上年職工平均工資4.9％繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳納。2005年西安職工年平均工資為15296元，據(jù)此可以算出西安失地農(nóng)民2006年繳納醫(yī)療保險(xiǎn)的費(fèi)用為749.5元。而2005年農(nóng)村居民人均純收入只有3460元/人，醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用就占去收入的21.7％。這對農(nóng)民本身沒有足夠經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的情況來說，大部分農(nóng)民很難繼續(xù)繳納。這些都表明農(nóng)民的參保能力很弱，政府的社會保障供給能力也非常的虛弱。
二、造成被征地農(nóng)民社會保障供給不足的原因
以上分析可以看出，失地農(nóng)民對社會保障有需求，但政府不能提供足夠的保障，究其原因主要有以下幾個(gè)方面：
1、土地征用制度不健全。我國現(xiàn)行的土地征用制度主要是政府用行政命令來替代市場機(jī)制，不是一個(gè)平等的產(chǎn)權(quán)交易過程。農(nóng)民只是名義上擁有土地產(chǎn)權(quán)，并沒有成為土地的真正主人。在實(shí)際操作中，政府參與征地補(bǔ)償分配，阻礙村集體與開發(fā)企業(yè)直接面談。作為土地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體組織在土地征用上沒有自。因此，不管是為公共利益的國家重點(diǎn)工程，還是搞以營利為目的的商業(yè)性開發(fā)，都在向農(nóng)民低價(jià)征地。失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)也很低，根本沒有為被征地農(nóng)民社會保障預(yù)留必要的空間。征地補(bǔ)償分配比較混亂，對征地補(bǔ)償安置補(bǔ)助費(fèi)的分配缺乏具體細(xì)則，分配不公平的現(xiàn)象層出不窮，農(nóng)民的利益得不到保證。
2、失地農(nóng)民安置就業(yè)困難。失地農(nóng)民數(shù)量急劇的上升，使得城市化崗位創(chuàng)造的后發(fā)性與失地農(nóng)民就業(yè)需求的即時(shí)性發(fā)生了矛盾，要一下子解決所有失地農(nóng)民就業(yè)問題有一定的困難。加上農(nóng)民的文化、技能都有限，大量的農(nóng)民是農(nóng)工兼業(yè)或農(nóng)商兼業(yè)的兼業(yè)農(nóng)民，那么，他們想要就業(yè)就更不容易。特別是大齡農(nóng)民，他們原來就沒有從事過第二、三產(chǎn)業(yè)，而且自身又缺乏足夠的投資理財(cái)能力，所以難以保證土地補(bǔ)償金的增值。
3、失地農(nóng)民社會保障制度落后。實(shí)行以來，土地既保障了農(nóng)民的就業(yè)也為農(nóng)民提供了基本生活保障。但在征地過程中，農(nóng)民失去了土地，也就失去了基本保障，而農(nóng)村社會保障體系仍未有效的建立起來，農(nóng)民自身缺乏足夠的保障意識。因此，土地征用越多，如失地農(nóng)民權(quán)益保障問題得不到解決，會對城市化和社會穩(wěn)定造成巨大的危害。
三、解決失地農(nóng)民社會保障方法對策
要解決好失地農(nóng)民問題，我們必須兼顧效率與公平原則，讓農(nóng)民真正成為市場主體。
1、建立土地使用權(quán)入股方式，增加農(nóng)民收入，提高參保能力。西安城鎮(zhèn)農(nóng)民失地的主要原因之一，就是農(nóng)民將地集中出租，做到了“失地不失權(quán)”。但土地租賃還未真正規(guī)范的實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地使用權(quán)的量化，它必然會發(fā)展成為土地使用權(quán)股份制經(jīng)營。入股補(bǔ)償是在不改變土地產(chǎn)權(quán)的前提下，以土地使用權(quán)為主入股，實(shí)行集約化經(jīng)營而獲取物質(zhì)利益的一種新補(bǔ)償方式。入股的農(nóng)民按其所占有的土地承包經(jīng)營權(quán)股和資產(chǎn)股的總股數(shù)，參與收益分配。這主要包括三個(gè)部分：一是可得到土地承包經(jīng)營權(quán)的收益；二是可得到土地股份分紅；三是可優(yōu)先在本公司就業(yè)。這樣將土地承包經(jīng)營權(quán)作股，參與分紅，使農(nóng)民的收入有較大幅度增加，提高他們的參保能力。
2、加強(qiáng)土地征用制度管理。首先是完善征地程序，保證在征用農(nóng)民土地過程中，保證土地所有者真正享有占有、使用、收益和處分統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)。政府要減少在其中的干預(yù)，通過征收土地使用稅方式進(jìn)行宏觀調(diào)控。二是提高補(bǔ)償費(fèi)用并公平合理補(bǔ)償。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年西安城市居民人均可支配收入為9628元/人，農(nóng)村居民人均純收入為3460元/人，是農(nóng)民收入的2.78倍，城鄉(xiāng)收入差距較大。因此，要逐步提高土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，縮小城鄉(xiāng)收入差距。公平的給予農(nóng)民補(bǔ)償，使失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享有同等的權(quán)利。三是對“城中村”農(nóng)民住房進(jìn)行配套改革。對拆遷農(nóng)戶做好暫時(shí)安置措施。除安置村民居住用地外仍有較大面積剩余土地的，可以按照一定比例給村上留作發(fā)展經(jīng)濟(jì)。
3、對失地農(nóng)民就業(yè)安置。就業(yè)是失地農(nóng)民最好的保障。針對失地農(nóng)民文化低、技能差、老弱病殘比例大、就業(yè)競爭力弱的特點(diǎn)，應(yīng)該多渠道的解決失地農(nóng)民就業(yè)問題。一是積極宣傳當(dāng)前就業(yè)方針、政策和就業(yè)形勢，教育引導(dǎo)其盡快擺脫傳統(tǒng)思想，積極適應(yīng)市場的變化。二是創(chuàng)辦失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)班，政府拿出一部分土地征用款專門用于失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)，組織勞務(wù)輸出。三是在本村借地招商的項(xiàng)目中，由失地農(nóng)民承擔(dān)其日后的綠化養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔、治安物業(yè)等工作。四是留地安置。1在征地后留下一定面積的居住地，由村集體統(tǒng)一規(guī)劃，鼓勵農(nóng)民用留下的土地建設(shè)開發(fā)經(jīng)營項(xiàng)目。2在征地后補(bǔ)償農(nóng)民至少兩套房，一套用于農(nóng)民自己居住，一套用于出租。這樣可以減輕農(nóng)民失地后的生活壓力。
(一)對我國現(xiàn)行社會保障籌資方式的評價(jià)
我國現(xiàn)行的以“現(xiàn)收現(xiàn)付”和各部門、各行業(yè)多元分散籌資為主要特點(diǎn)的社會保障籌資方式在資金的籌措、管理和使用等環(huán)節(jié)存在一系列問題：
1．社會保障資金籌集方法政出多門，籌資方式不規(guī)范，缺乏法律保障，未形成全國統(tǒng)一的制度。我國現(xiàn)行社會保障資金在籌集上主要由各地區(qū)、各部門、各行業(yè)自行制定具體籌資辦法和比例，先以養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌為例：上海市規(guī)定的統(tǒng)籌比例是25．5％，北京市、天津市是18％，河北省是16％，江蘇省內(nèi)的無錫市為23．5％，而同一省內(nèi)的儀征市僅為10％；北京市的三資企業(yè)是按16％統(tǒng)籌，而集體企業(yè)規(guī)定的統(tǒng)籌比例則高達(dá)27％。再以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，1998年召開的我國城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革工作會議明確提出，我國的“基本醫(yī)療保險(xiǎn)原則上以地區(qū)為統(tǒng)籌單位，也可實(shí)行縣級統(tǒng)籌。”這種籌資方式在實(shí)際執(zhí)行中，不僅不同地區(qū)、部門行業(yè)之間的規(guī)定不一致，即使同一地區(qū)不同類型企業(yè)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)往往也不相同，這就造成了不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同企業(yè)之間負(fù)擔(dān)水平懸殊，不僅不利于公平競爭環(huán)境的形成，而且阻礙了勞動力的合理流動，客觀上不利于人力資源的有效配置。這種籌資方式在實(shí)踐中的另一弊端是籌資的方法、制度多數(shù)是以部門、行業(yè)規(guī)章的形式出現(xiàn)，缺乏應(yīng)有的法律保障，在籌資過程中，往往剛性不足，再加上征收力量不足，手段軟化，拖欠、不繳或少繳統(tǒng)籌金的現(xiàn)象比較普遍。這種不規(guī)范的籌資方式很難為社會保障及時(shí)足額地提供資金，影響了社會保障作用的發(fā)揮。
2．社會保障資金管理混亂，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督制約機(jī)制。我國現(xiàn)行社會保障資金在管理上仍沒有克服多元化分散化的積弊，表現(xiàn)為自設(shè)機(jī)構(gòu)，多頭管理。具體來講，勞動部門負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)國有企業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)；民政部門負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會救濟(jì)；人事部門負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位干部職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)醫(yī)療保險(xiǎn)；保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)集體職工養(yǎng)老保險(xiǎn)；各級工會特別是基層工會，承擔(dān)了相當(dāng)一部分職工福利的事務(wù)性管理和服務(wù)工作。另外，鐵路、郵電、金融、電力、煤炭等行業(yè)和系統(tǒng)還自行實(shí)行社會保障，各有各的管理辦法，這種各自為政、分散管理的體制導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊，執(zhí)行成本高昂。同時(shí)，由于各部門自行制定征收標(biāo)準(zhǔn)和支付辦法，使杜保資金在管理上缺乏強(qiáng)有力的宏觀協(xié)調(diào)平衡機(jī)制和監(jiān)督制約機(jī)制，客觀上不利于保證社保資金的安全性，也有礙社會保障制度積極作用的有效發(fā)揮。
3．社會保障資金在使用上存在漏洞，不能真正做到?？顚Ｓ谩，F(xiàn)行社會保障管理機(jī)構(gòu)可以按比例從統(tǒng)籌金中提取管理費(fèi)的辦法，是造成管理費(fèi)用提取混亂和開支過大的主要原因。據(jù)有關(guān)資料顯示，某地失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)用占失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)總支出的33％，而直接用于救濟(jì)失業(yè)職工的部分僅占總支出的7％，其余的支出都是用于風(fēng)險(xiǎn)投資或其他方面的。另據(jù)報(bào)載，1997年度全國共談?wù)肌⑴灿蒙鐣ｋU(xiǎn)基金90億元?？梢哉f，上述局面的形成是與我國目前所實(shí)行的多方籌資、分散管理的籌資方式直接相關(guān)的，這種對社會保障資金的坐收、坐支，收支一條線管理辦法，不僅形成高額的管理費(fèi)用，而且也為部分管理者的腐敗創(chuàng)造了條件。
可見，我國現(xiàn)行社會保障資金在籌措、管理和使用上存在的諸多問題都直接導(dǎo)源于不合理的資金籌集方式。因此，有必要用新的籌資方式代替原有的多元分散的籌資方式，以適應(yīng)社會保障體制改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。
(二)社會保障籌資方式的國際比較
充足的社會保障資金是社會保障制度存在、發(fā)展和不斷完善的基礎(chǔ)，因此確立合理的社會保障籌資方式是一國社會保障體系構(gòu)建中的核心環(huán)節(jié)。由于國情的差異和所實(shí)行社會保障模式、保障范圍的不同，世界各國籌集社會保障資金的方式也不盡相同。目前世界上已經(jīng)建立起社會保障制度的140多個(gè)國家和地區(qū)，籌集社會保障資金的方式歸納起來主要有兩種類型：一是建立個(gè)人儲蓄賬戶。這種籌資方式實(shí)際上是一種強(qiáng)制性儲蓄，它是實(shí)行政府強(qiáng)制社會保障模式國家所普遍采用的籌資方式。在這一籌資方式下，要求雇主和雇員分別按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)把社會保障費(fèi)用存入雇員的個(gè)人帳戶，社會保障費(fèi)的本金和利息均歸雇員所有，由社會保障管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理和支配，政府有權(quán)在一定范圍內(nèi)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)劑；二是征收社會保障稅或社會保障費(fèi)。這種籌資方式常見于實(shí)行政府提供保障模式的國家，主要是按不同的社會保障項(xiàng)目分別規(guī)定稅率(或繳費(fèi)率)，由雇主和雇員分別按一定比例繳納，也有少數(shù)國家規(guī)定完全由雇主繳納。社會保障稅(或費(fèi))，也稱社會保險(xiǎn)稅，或稱社會保障繳款，是一國政府為籌集社會保障資金而開征的一種稅或稅收形式的繳款，主要是對薪金和工資所得課征，由專門的管理機(jī)構(gòu)(如稅務(wù)機(jī)關(guān)等)負(fù)責(zé)征收和管理，其收支一般納入國家預(yù)算(實(shí)行收費(fèi)形式的國家也有收入不納入預(yù)算的情況)，實(shí)行“專稅專用”或“專費(fèi)專用”，超支部分由財(cái)政撥款補(bǔ)足。從當(dāng)今世界各國社會保障制度的具體情況來看，社會保障稅以其所特有的規(guī)范和效率贏得了世界上大多數(shù)國家的青睞，成為當(dāng)今各國普遍采用的社會保障籌資方式。
根據(jù)國際貨幣基金組織的不完全統(tǒng)計(jì)，目前世界征收不同形式社會保障稅的國家已有80多個(gè)，它幾乎包括了所有的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，也包括了一些如埃及、阿根廷、巴西、巴拿馬、阿曼等發(fā)展中國家，而且在荷蘭、法國、瑞士、瑞典、西班牙、巴西等國，社會保障稅更已成為第一號稅種。社會保障稅在世界范圍內(nèi)的迅速興起
和發(fā)展，充分說明了它的優(yōu)越性。
(三)社會保障稅是我國社會保障籌資方式的最佳選擇
借鑒世界各國開征社會保障稅的成功經(jīng)驗(yàn)，考慮到我國的具體國情和現(xiàn)行社會保障籌資方式的缺陷，我們認(rèn)為，開征社會保障稅是我國建立完善的社會保障體系、籌集社會保障資金方式的最佳選擇。
1．開征統(tǒng)一的社會保障稅有助于打破地區(qū)、部門、行業(yè)間的條決分割，實(shí)現(xiàn)人力資源的合理流動和有效配置。目前我國所實(shí)行的多方籌資、自定標(biāo)準(zhǔn)的籌資方式客觀上造成了不同地區(qū)、不同部門、不同行業(yè)和企業(yè)間因繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同而負(fù)擔(dān)高低懸殊的局面，不僅負(fù)擔(dān)不均的矛盾突出，而且還阻礙了勞動力在不同地區(qū)和部門行業(yè)間的合理流動。通過開征統(tǒng)一的社會保障稅，實(shí)現(xiàn)稅率的統(tǒng)一和征收機(jī)關(guān)的統(tǒng)一，將徹底改變上述局面，實(shí)現(xiàn)人力資源在更廣闊的領(lǐng)域內(nèi)和更高層次上的順暢流動。統(tǒng)一的社會保障稅還有助于公平競爭環(huán)境的形成，從而促成現(xiàn)代企業(yè)制度的逐步完善和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的最終確立。
2．有助于建立統(tǒng)一的社會保障管理體制和有效的監(jiān)督制約機(jī)制。通過開征統(tǒng)一的社會保障稅，由稅務(wù)機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)稅款的征收，并把收入納入統(tǒng)一的社會保障預(yù)算，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步設(shè)置專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會保障資金的管理和使用，形成征收、管理、使用各部門相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制。同時(shí)，通過社會保障預(yù)算的編制和審批，把社會保障資金的籌措、管理、使用納入國家立法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、新聞媒體的輿論監(jiān)督和人民群眾的社會監(jiān)督之下，這將使社會保障資金的合理籌措、保值增值和有效使用得到有力的保證。
3．有助于促進(jìn)“企業(yè)保險(xiǎn)”向“社會保險(xiǎn)”的轉(zhuǎn)變，有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。長期以來，制約我國國有企業(yè)活力的重要原因之一就是負(fù)擔(dān)沉重，而造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過重的主要原因就是企業(yè)職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險(xiǎn)的統(tǒng)籌費(fèi)和住房公積金等，都要由企業(yè)來承擔(dān)。企業(yè)要承擔(dān)這些占工資總額70—80％的福利支出，尤其是目前在國有企業(yè)舉步維艱、經(jīng)濟(jì)效益不佳的情況下，沉重的保險(xiǎn)開支，使企業(yè)雪上加霜，不堪重負(fù)。開征社會保障稅，遵循“普遍納稅，共同負(fù)擔(dān)”的征收原則，凡有納稅能力的勞動者及其所在單位共同承擔(dān)納稅義務(wù)，變“企業(yè)保險(xiǎn)”為“社會保險(xiǎn)”，既緩解了保險(xiǎn)資金來源不足的矛盾，也為企業(yè)走出困境減輕了壓力。
4．有利于逐步建立農(nóng)村的社會保障制度。我國有近70％的人口在農(nóng)村，但是，社會保障對于廣大農(nóng)村人口幾乎是一片空白，城鎮(zhèn)職工所能享受的失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)基本與他們無關(guān)。社會主義制度下，作為社會成員應(yīng)該是平等的，但是，農(nóng)民所得到的社會保障卻與城鎮(zhèn)特別是大城市職工享受的保障水平存在著很大的差距。盡管各級政府對農(nóng)村的部分特困戶也定期或不定期地以不同方式給予扶貧、救濟(jì)，但是，依然分散的、低水平的保險(xiǎn)資金籌集方式對于大量需要救濟(jì)扶助的農(nóng)村孤寡老人、殘疾人來說，無疑于杯水車薪。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開放以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)每年以600萬人左右的速度吸納農(nóng)村剩余勞動力，這些在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的人數(shù)已接近農(nóng)村剩余勞動力的50％。但社會保障與其還有一定的距離。隨著我國稅費(fèi)改革的深入，在不增加農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)擔(dān)的前提下，通過社會保障稅的開征，逐步建立起農(nóng)村規(guī)范化、制度化的社會保障體系，既能促進(jìn)我國社會保障制度的完善，縮小城鄉(xiāng)差別，又有利于社會政治、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。
5．有助于降低制度運(yùn)行成本。通過開征統(tǒng)一的社會保障稅，由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)社會保障所需要資金的籌集，可以充分利用現(xiàn)有稅務(wù)機(jī)構(gòu)的人力和物力，降低社會保障籌資成本；由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社保資金的使用和管理，專業(yè)化的管理將使規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)得以更好的發(fā)揮，有助于實(shí)現(xiàn)管理費(fèi)用的最小化。這兩方面作用的發(fā)揮將最終促成社會保障制度運(yùn)行成本的最小化，從而使社會保障資金的籌集和使用符合成本效益原則。
6．有助于克服社會保障資金籌集過程中的種種阻力，保證籌資工作的順利進(jìn)行。稅收的強(qiáng)制性和規(guī)范性特征將增強(qiáng)社會保障資金籌集過程中的約束力，杜絕拖欠、不繳和少繳的現(xiàn)象。進(jìn)而籌資工作的順利進(jìn)行將有力地支持社會保障制度積極作用的充分發(fā)揮。
(四)對我國開征社會保障稅的初步設(shè)想
一、社會公平是社會保障制度的首要價(jià)值選擇
緩和社會不公平、創(chuàng)造并維護(hù)社會公平，是社會保障制度安排的基本出發(fā)點(diǎn)，也是社會保障政策實(shí)踐的基本歸宿。社會公平是社會保障的目標(biāo)，同時(shí)也是社會保障制度建設(shè)的根本原則。只有在公平基礎(chǔ)上建立的社會保障制度，才能更有效地促進(jìn)社會公平。
當(dāng)一個(gè)國家只有少數(shù)人能夠享受社會保障時(shí)，公平原則只在享受者中得到了體現(xiàn)；只有當(dāng)全體國民普遍享受到社會保障并通過社會保障制度使其生活水平與生活質(zhì)量獲得改善與提升時(shí)，社會保障的公平原則才真正得到全面貫徹。西方發(fā)達(dá)國家普遍建立了全民參與、覆蓋全面的社會保障體系，并通過財(cái)政補(bǔ)貼、政府轉(zhuǎn)移支付等手段，對弱勢群體進(jìn)行救助，既保證了全體社會成員機(jī)會平等地享受社會保障的權(quán)利，又有效地調(diào)節(jié)了經(jīng)濟(jì)波動，并通過社會保障的收入再分配功能，縮小了社會成員之間的貧富差距，維護(hù)了社會公平。社會公平需要通過社會保障制度的建立與實(shí)施來維護(hù)，而且只有建立在社會公平基礎(chǔ)之上的社會保障才能更好地促進(jìn)社會公平。也正是由于社會保障具有維護(hù)社會公平的功能，我們才要盡力去建立和完善社會保障制度，以更好地促進(jìn)社會公平。
二、我國當(dāng)前社會保障制度改革中存在的不公平現(xiàn)象
(一)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)滯后，城鄉(xiāng)差別較大
由城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定，中國社會保障也呈現(xiàn)典型的二元結(jié)構(gòu)。占人口總數(shù)30%的城鎮(zhèn)居民享受社會保障份額的89%，占人口70%的農(nóng)村居民，僅享受社會保障份額的11%，中國在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)還無法改變這種格局。一方面，社會保障覆蓋面城鄉(xiāng)差距較大。我國社會保障體系在建立之初就以城市為中心，社會保障資金主要撥付給城市。目前，城市社會保障建設(shè)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會救助及最低生活保障制度等。城市居民不但享有穩(wěn)定的制度保障，而且其社會保障水平也高于農(nóng)民。相比之下，我國農(nóng)村的社會保障體系建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，養(yǎng)老保險(xiǎn)還沒有全面開展，醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)也僅在個(gè)別地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。即使是作為政府保障城鄉(xiāng)困難群眾基本生活的一項(xiàng)根本性的制度——最低生活保障制度，農(nóng)村也是剛剛起步。雖然2007年在農(nóng)村全面建立了最低生活保障制度，3451.9萬農(nóng)村居民被納入了保障的范圍，但是廣大農(nóng)村至今仍有6000萬左右的貧困農(nóng)民得不到任何救助，這對廣大農(nóng)民來說是很不公平的。另一方面，從社會保障支出的量來看，我國社會保障城鄉(xiāng)差異更大。統(tǒng)計(jì)表明，1991-2005年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重為15%，而農(nóng)村只有0.18%，城市人均享受的社會保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的90倍之多。
這種城鄉(xiāng)分割的二元社會保障制度，嚴(yán)重扭曲了社會保障制度的公平原則，這種制度安排不但沒有維護(hù)社會公平，反而加劇了城鄉(xiāng)差距，與公平的社會保障體系的要求也十分不符。
(二)農(nóng)民工群體缺乏社會保障
農(nóng)民工作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的群體，其為中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，但在現(xiàn)行的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，從農(nóng)村分離出來的農(nóng)民工并沒有被城市所接受，他們既不是真正意義上的農(nóng)民，也不是純粹的工人，在社會保障體系中亦被邊緣化。1999年9月我國頒布實(shí)施的《城市居民最低生活保障條例》中就明確規(guī)定：持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。這就說明這種保障只是面向城市居民而非進(jìn)城農(nóng)民工。農(nóng)民工不但處于市場和社會的邊緣地位，而且他們也處于社會保障的邊緣地位，與他們所在的城市居民相比，他們?nèi)狈Τ鞘械纳鐣?，是“局外人”。目前，我國尚未建立面向農(nóng)民工群體的完善的社會保障制度，而農(nóng)民工的實(shí)際情況又迫切需要社會保障來維護(hù)其基本權(quán)益。
(三)單位之間、地區(qū)之間的社會保障水平差異過大
一方面，由于體制不統(tǒng)一，覆蓋面過窄，現(xiàn)行社會保障制度只覆蓋了行政事業(yè)單位、國有企業(yè)和部分集體企業(yè)職工，全國只有1／4的勞動者能夠享受社會保障待遇。在現(xiàn)有的社會保障制度中，國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位等職工得到社會更多的關(guān)注，而非國有單位的職工，尤其是農(nóng)村居民卻仍以家庭保障為主，很少享受到社會和集體的福利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)等企業(yè)中的勞動者仍然處在社會保障之外，生，老、病、死、殘等種種不測沒有制度保障。另一方面，地區(qū)之間社會保障水平差異也很大。我國目前實(shí)行的是以社會統(tǒng)籌、企業(yè)負(fù)擔(dān)與個(gè)人儲蓄相結(jié)合的保障制度，限于目前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民的收入水平，政府為全體社會成員所提供的相應(yīng)保障還非常有限，社會化程度較低，保障功能較弱。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差異，決定了社會保障水平在發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間嚴(yán)重的非均衡態(tài)勢，社會保障中的有些項(xiàng)目只是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市實(shí)行，且各地所實(shí)行的辦法和措施也不一樣，還沒有形成全國統(tǒng)一的執(zhí)行辦法。這就造成了單位之間、地區(qū)之間保險(xiǎn)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)接困難，影響了人力資源的合理流動，嚴(yán)重影響了社會保障公平的實(shí)現(xiàn)。
(四)管理理念不明確，造成社會保險(xiǎn)代際不公平
代際不公平是指代與代之間的社會保障責(zé)任與受益的不公平。由于我國的社會保障名義上是個(gè)人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的社會保障制度，實(shí)際上仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制的模式，仍然存在著養(yǎng)老責(zé)任后移的情況，在這種“現(xiàn)收現(xiàn)付制”模式下，必然的結(jié)果就是“現(xiàn)缺現(xiàn)補(bǔ)制”。2000年我國60歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到了10%，65歲以上的人口也達(dá)到了7%。按照國際標(biāo)準(zhǔn)，我國已經(jīng)提前步入了老齡化社會，這將對當(dāng)代和后代人的繳費(fèi)和受益水平產(chǎn)生重要的影響。特別是當(dāng)這種現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會保險(xiǎn)可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)乃至破產(chǎn)時(shí)，那是對未來出生的各代人最大的不公平。由于我國社會保障管理理念上不夠明確，社會保障沒有納入長期預(yù)算管理，使得當(dāng)期和未來社會保障責(zé)任不明確，社會保險(xiǎn)在支付標(biāo)準(zhǔn)上沒有充分體現(xiàn)收入、預(yù)期壽命的制約作用，容易造成當(dāng)期應(yīng)盡的社會保障責(zé)任沒有盡全，而受益水平又高于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展“應(yīng)該”提供的水平，從而進(jìn)一步加劇前后代際保障責(zé)任與保障水平的不公平。
(五)統(tǒng)籌層次低，難以發(fā)揮地區(qū)間社會保險(xiǎn)的互濟(jì)功能
由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，地區(qū)間財(cái)力與社保壓力呈現(xiàn)“難者愈難、易者愈易”的情況，而現(xiàn)實(shí)中社會保障基本上還是中央負(fù)責(zé)制定政策，地方具體負(fù)責(zé)管理落實(shí)，統(tǒng)籌的層次也就比較低。目前，絕大部分保險(xiǎn)項(xiàng)目仍處于市縣統(tǒng)籌，省級統(tǒng)籌發(fā)展緩慢，造成地區(qū)間社會保險(xiǎn)的互濟(jì)功能難以充分發(fā)揮，社會保險(xiǎn)資金的使用效率也大打折扣。由于中央缺乏有力的手段來判斷地方政府籌集社會保障資金的努力程度，因此不得不采取“擠牙膏”的形式，充分發(fā)揮地方的積極性，來解決資金缺口。這種情況下，一些地方在中央給予一定的補(bǔ)助下仍然收不抵支，只好提高地方的繳費(fèi)率。這種因社會保障帶來的地方負(fù)擔(dān)不公平，不僅導(dǎo)致了當(dāng)前社會保障的發(fā)展差距，而且也會在發(fā)展中加大地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。因?yàn)椋绞墙?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)其勞動力市場就業(yè)率就越高，人口結(jié)構(gòu)相對年輕，社保負(fù)擔(dān)較輕，越有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；而越是貧困落后地區(qū)，勞動力市場就業(yè)率越低，社會保障負(fù)擔(dān)率高，越是不利于吸引投資，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)狀況不斷惡化，從而不僅不利于社會保障問題的解決，反而加劇了地區(qū)間社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。
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摘要]社會公平是我國社會保障制度改革必須堅(jiān)持的首要價(jià)值取向。當(dāng)前我國社會保障制度存在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)滯后，城鄉(xiāng)差別較大，農(nóng)民工群體缺乏社會保障，單位之間、地區(qū)之間的社會保障水平差異過大等不公平現(xiàn)象。因此，要加快我國的社會保障制度改革，必須堅(jiān)持公平原則，加快建立公共財(cái)政制度，完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制；建立彈性保障支付機(jī)制，加大社會保障再分配調(diào)節(jié)力度；完善面向弱勢群體的社會保障制度；以養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)為突破口，擴(kuò)大社會保險(xiǎn)的覆蓋面。
[關(guān)鍵詞]社會公平，社會保障，政府責(zé)任，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，弱勢群體
一、社會公平是社會保障制度的首要價(jià)值選擇
緩和社會不公平、創(chuàng)造并維護(hù)社會公平，是社會保障制度安排的基本出發(fā)點(diǎn)，也是社會保障政策實(shí)踐的基本歸宿。社會公平是社會保障的目標(biāo)，同時(shí)也是社會保障制度建設(shè)的根本原則。只有在公平基礎(chǔ)上建立的社會保障制度，才能更有效地促進(jìn)社會公平。
當(dāng)一個(gè)國家只有少數(shù)人能夠享受社會保障時(shí)，公平原則只在享受者中得到了體現(xiàn)；只有當(dāng)全體國民普遍享受到社會保障并通過社會保障制度使其生活水平與生活質(zhì)量獲得改善與提升時(shí)，社會保障的公平原則才真正得到全面貫徹。西方發(fā)達(dá)國家普遍建立了全民參與、覆蓋全面的社會保障體系，并通過財(cái)政補(bǔ)貼、政府轉(zhuǎn)移支付等手段，對弱勢群體進(jìn)行救助，既保證了全體社會成員機(jī)會平等地享受社會保障的權(quán)利，又有效地調(diào)節(jié)了經(jīng)濟(jì)波動，并通過社會保障的收入再分配功能，縮小了社會成員之間的貧富差距，維護(hù)了社會公平。社會公平需要通過社會保障制度的建立與實(shí)施來維護(hù)，而且只有建立在社會公平基礎(chǔ)之上的社會保障才能更好地促進(jìn)社會公平。也正是由于社會保障具有維護(hù)社會公平的功能，我們才要盡力去建立和完善社會保障制度，以更好地促進(jìn)社會公平。
二、我國當(dāng)前社會保障制度改革中存在的不公平現(xiàn)象
(一)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)滯后，城鄉(xiāng)差別較大
由城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定，中國社會保障也呈現(xiàn)典型的二元結(jié)構(gòu)。占人口總數(shù)30%的城鎮(zhèn)居民享受社會保障份額的89%，占人口70%的農(nóng)村居民，僅享受社會保障份額的11%，中國在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)還無法改變這種格局。一方面，社會保障覆蓋面城鄉(xiāng)差距較大。我國社會保障體系在建立之初就以城市為中心，社會保障資金主要撥付給城市。目前，城市社會保障建設(shè)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會救助及最低生活保障制度等。城市居民不但享有穩(wěn)定的制度保障，而且其社會保障水平也高于農(nóng)民。相比之下，我國農(nóng)村的社會保障體系建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，養(yǎng)老保險(xiǎn)還沒有全面開展，醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)也僅在個(gè)別地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。即使是作為政府保障城鄉(xiāng)困難群眾基本生活的一項(xiàng)根本性的制度——最低生活保障制度，農(nóng)村也是剛剛起步。雖然2007年在農(nóng)村全面建立了最低生活保障制度，3451.9萬農(nóng)村居民被納入了保障的范圍，但是廣大農(nóng)村至今仍有6000萬左右的貧困農(nóng)民得不到任何救助，這對廣大農(nóng)民來說是很不公平的。另一方面，從社會保障支出的量來看，我國社會保障城鄉(xiāng)差異更大。統(tǒng)計(jì)表明，1991-2005年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重為15%，而農(nóng)村只有0.18%，城市人均享受的社會保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的90倍之多。
這種城鄉(xiāng)分割的二元社會保障制度，嚴(yán)重扭曲了社會保障制度的公平原則，這種制度安排不但沒有維護(hù)社會公平，反而加劇了城鄉(xiāng)差距，與公平的社會保障體系的要求也十分不符。
(二)農(nóng)民工群體缺乏社會保障
農(nóng)民工作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的群體，其為中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，但在現(xiàn)行的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，從農(nóng)村分離出來的農(nóng)民工并沒有被城市所接受，他們既不是真正意義上的農(nóng)民，也不是純粹的工人，在社會保障體系中亦被邊緣化。1999年9月我國頒布實(shí)施的《城市居民最低生活保障條例》中就明確規(guī)定：持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。這就說明這種保障只是面向城市居民而非進(jìn)城農(nóng)民工。農(nóng)民工不但處于市場和社會的邊緣地位，而且他們也處于社會保障的邊緣地位，與他們所在的城市居民相比，他們?nèi)狈Τ鞘械纳鐣?，是“局外人”。目前，我國尚未建立面向農(nóng)民工群體的完善的社會保障制度，而農(nóng)民工的實(shí)際情況又迫切需要社會保障來維護(hù)其基本權(quán)益。
(三)單位之間、地區(qū)之間的社會保障水平差異過大
一方面，由于體制不統(tǒng)一，覆蓋面過窄，現(xiàn)行社會保障制度只覆蓋了行政事業(yè)單位、國有企業(yè)和部分集體企業(yè)職工，全國只有1／4的勞動者能夠享受社會保障待遇。在現(xiàn)有的社會保障制度中，國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位等職工得到社會更多的關(guān)注，而非國有單位的職工，尤其是農(nóng)村居民卻仍以家庭保障為主，很少享受到社會和集體的福利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)等企業(yè)中的勞動者仍然處在社會保障之外，生，老、病、死、殘等種種不測沒有制度保障。另一方面，地區(qū)之間社會保障水平差異也很大。我國目前實(shí)行的是以社會統(tǒng)籌、企業(yè)負(fù)擔(dān)與個(gè)人儲蓄相結(jié)合的保障制度，限于目前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民的收入水平，政府為全體社會成員所提供的相應(yīng)保障還非常有限，社會化程度較低，保障功能較弱。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差異，決定了社會保障水平在發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間嚴(yán)重的非均衡態(tài)勢，社會保障中的有些項(xiàng)目只是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市實(shí)行，且各地所實(shí)行的辦法和措施也不一樣，還沒有形成全國統(tǒng)一的執(zhí)行辦法。這就造成了單位之間、地區(qū)之間保險(xiǎn)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)接困難，影響了人力資源的合理流動，嚴(yán)重影響了社會保障公平的實(shí)現(xiàn)。
(四)管理理念不明確，造成社會保險(xiǎn)代際不公平
社會保障體系是一個(gè)龐大而完整的系統(tǒng)工程，社會保障基金監(jiān)管是其中的重要一環(huán)。確?；鸬陌踩屯暾腔鸨O(jiān)管的首要目標(biāo)。社會保險(xiǎn)基金無論從收支的過程來看；還是從投資運(yùn)營的操作看，都潛伏著各種風(fēng)險(xiǎn)。隨著基金的規(guī)模的擴(kuò)大；基金風(fēng)險(xiǎn)的可分散程度越小。社會保障基金監(jiān)管的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要求通過建立規(guī)避基金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”、“減震器”，以確?；鸬陌踩屯暾?，促進(jìn)保值增值，保護(hù)社會公眾的利益，維持社會公眾對社會保障的信心。我國現(xiàn)在社?；鸬谋O(jiān)管方式采用的是嚴(yán)格限量監(jiān)管。這種模式的選擇是由我國現(xiàn)實(shí)的國情決定的。然而，隨著資本市場的成長、個(gè)人賬戶逐步做實(shí)的要求以及面對未來人口老齡化的壓力，應(yīng)嘗試將現(xiàn)行的監(jiān)管方式由嚴(yán)格限量監(jiān)管向?qū)徤餍员O(jiān)管轉(zhuǎn)變，在給社保基金以最適合的約束條件下，充分發(fā)揮其資本的增值空間。
一、社會保障基金監(jiān)管的典型方式及其比較，
國際上通常將監(jiān)管方式分為兩類：
(一)審慎型監(jiān)管—
即根據(jù)審慎原則對基金進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)督機(jī)構(gòu)不對基金資產(chǎn)的具體安排做任何數(shù)量化的規(guī)定，但要求投資管理人的任何一個(gè)投資行為都要像一個(gè)“謹(jǐn)慎人”對待自己資產(chǎn)一樣考慮各種風(fēng)險(xiǎn)因素。有如下四個(gè)主要特點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)基金管理者對基金持有人的誠信義務(wù)以及基金管理的透明度，打擊欺詐行為，保護(hù)基金持有人的利益；二是要求對基金資產(chǎn)進(jìn)行多樣化的組合，避免風(fēng)險(xiǎn)過于集中；三是限制基金管理者進(jìn)行自營業(yè)務(wù)；四是鼓勵競爭。在這種監(jiān)督模式下監(jiān)督機(jī)構(gòu)較少干預(yù)基金的日?；顒?在很大程度上是依靠審計(jì)師、精算師等市場中介組織對基金運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管，只是在當(dāng)事人提出要求或基金運(yùn)營出現(xiàn)問題時(shí)才介入；這種監(jiān)督模式給基金管理者依靠專業(yè)背景進(jìn)行投資以很大的發(fā)揮空間。
(二)嚴(yán)格限量監(jiān)管
即預(yù)先配置好各種資產(chǎn)在總資產(chǎn)中的比例，然后按照既定的比例投入資金。其主要特點(diǎn)：監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性強(qiáng)，權(quán)力較大，除了要求基金達(dá)到最低的審慎性監(jiān)管要求外，還對基金的結(jié)構(gòu)，運(yùn)作和績效等具體方面進(jìn)行限制性的規(guī)定。監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)這些規(guī)定，通過現(xiàn)場的和非現(xiàn)場的監(jiān)管方式密切監(jiān)控基金的日常運(yùn)營。
其風(fēng)險(xiǎn)較小，但保值風(fēng)險(xiǎn)一般高于審慎性監(jiān)管模式。
(三)兩種模式的比較與分析
兩種模式各有特點(diǎn)；對待不同的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力不同。從資金投資權(quán)力上來講，審慎性監(jiān)管是較寬松的，因?yàn)楣芾砣讼碛谐浞值馁Y產(chǎn)配置權(quán)。但從另外一方面看，它又是非常苛刻的，因?yàn)樵诎l(fā)生投資失敗時(shí)，資金管理人必須能夠舉證自己當(dāng)時(shí)的決策是符合謹(jǐn)慎性原則的。與審慎性監(jiān)管相比較，嚴(yán)格限量對投資管理人在承擔(dān)投資失敗責(zé)任時(shí)比較有利；只要不違反預(yù)先規(guī)定的資產(chǎn)數(shù)量比例規(guī)定就可以免除承擔(dān)投資損失的責(zé)任。
在表1中，我們可以看到大多數(shù)國家采用的是嚴(yán)格限制監(jiān)督模式，而只有英國、美國、愛爾蘭是采用的謹(jǐn)慎人投資監(jiān)督模式。這些國家采用謹(jǐn)慎人投資監(jiān)督模式，其資產(chǎn)組合中不動產(chǎn)投資均在50%以上，股票投資尤其居多。
從收益率上看，這種模式的特征是不動產(chǎn)和股票投資收益率大于其他的投資組合的收益率，其傾向于風(fēng)險(xiǎn)較高，靈活性強(qiáng)的投資模式。采用審慎型監(jiān)管方式的國家的基金收益率一般高于采用嚴(yán)格限量監(jiān)管的。但這類投資組合的風(fēng)險(xiǎn)較大，需要成熟的資本市場和有效的制衡機(jī)制作為充分條件，否則基金的安全難以保證。
二、我國社會保障基金監(jiān)管方式及其實(shí)際效果
(一)當(dāng)前社?；疬\(yùn)營的監(jiān)管模式
我國目前采用的是嚴(yán)格限量監(jiān)管模式。2000年我國成立了全國社會保障基金理事會，并于2001年出臺了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，對基金的投資渠道和內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。社?；鹜顿Y的范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業(yè)債、金融債券等有價(jià)證券。理事會直接運(yùn)作的社保基金的投資范圍限于銀行存款、在一級市場購買國債，其他投資需委托社?；鹜顿Y管理人管理和運(yùn)作并委托社保基金托管人托管。它的優(yōu)勢是資產(chǎn)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有底線，但最大的缺陷是容易產(chǎn)生人風(fēng)險(xiǎn)，而人風(fēng)險(xiǎn)在公共產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)管理框架尚沒有形成合理制約或激勵的投資。土壤上是最容易滋生的，也是最難根治的，這類風(fēng)險(xiǎn)常常表現(xiàn)為“道德風(fēng)險(xiǎn)”。
(二)基金運(yùn)營現(xiàn)狀
根據(jù)《暫行辦法》，目前主要投資于國內(nèi)資本市場，投資品種包括銀行存款、國債和股票等。銀行存款、國債等風(fēng)險(xiǎn)較小的投資，由社會保障基金理事會內(nèi)部專業(yè)人員直接運(yùn)作。股票等風(fēng)險(xiǎn)較大的投資，社?；鹞薪o專業(yè)投資機(jī)構(gòu)投資運(yùn)作。2003和2004年，共有10家專業(yè)投資機(jī)構(gòu)人圍，成為全國社會保障基金的投資管理人。2000年我國建立起了全國保障基金理事會，對全國社?；鸬姆e累部分進(jìn)行統(tǒng)一投資運(yùn)營。通過各種投資渠道，社?；鹑〉昧艘欢ǔ煽?nèi)绫?所示。全國社?；鹄塾?jì)收益率為11.48%，比同期累計(jì)通貨膨脹率5.04%高出6個(gè)百分點(diǎn)，說明理事會較好地實(shí)現(xiàn)了社?；鸨Ｖ翟鲋档哪繕?biāo)。
(三)投資創(chuàng)新與探索
這幾年，在確保資金安全的前提下，針對社?；鸬倪\(yùn)作展開了一系列多元化投資的探索和創(chuàng)新。2003年，開展了債券回購業(yè)務(wù)；以戰(zhàn)略投資者的身份，申購了有良好發(fā)展前景的新股。2004年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)進(jìn)行了股權(quán)投資，并且開通了上證50ETF直接投資渠道。從實(shí)際效果來看，這些投資工具和投資方式的創(chuàng)新，為全國社會保障基金的保值增值發(fā)揮了積極作用。此外，在進(jìn)入新的資本市場方面，2004年2月，國務(wù)院已經(jīng)原則同意全國社?；疬M(jìn)行海外投資。這對社會保險(xiǎn)基金來說又是一個(gè)全新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。
三、我國社會保障基金實(shí)行審慎型監(jiān)管方式的必要性
我國當(dāng)前面對的老齡化問題嚴(yán)峻；其一是我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)起步晚，層次低，覆蓋面窄；其二是人口老齡化速度迅猛。據(jù)測算，目前我國退休人員占在職職工的比例為20%左右，2010年達(dá)到30%，2032年達(dá)到50%，2045年將達(dá)到55%。從目前的投資收益來看，我國社?；鹱晕冶Ｖ翟鲋的芰﹄y以應(yīng)對未來20年后的老齡和購買力風(fēng)險(xiǎn)。故筆者從、以下幾個(gè)方面考慮，監(jiān)督機(jī)構(gòu)有必要從制度供給方面考慮，轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的監(jiān)管方式。
(一)資金增值是監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)生要求
全國社會保障基金需要通過投資運(yùn)營實(shí)現(xiàn)其保值增值，已成為一個(gè)不爭的事實(shí)。目前社保基金來源有限，多半來自于財(cái)政撥款。如表3。假設(shè)財(cái)政支持可這樣繼續(xù)，對于要承擔(dān)的2萬多億的轉(zhuǎn)制成本，凹這無疑是杯水車薪。如果情況不能得到改善，這些歷史成本很難甩掉，還會使財(cái)政陷入泥潭不能自拔。這就需要為資金創(chuàng)造一個(gè)合理的投資環(huán)境，讓其實(shí)現(xiàn)自我保值增值。
(二)監(jiān)管模式要與投資方式相適應(yīng)
投資方式改變，要求其監(jiān)管方式也應(yīng)該隨之改變，兩者相輔相成。全國社?；鹄硎聲某闪⒅酰凑铡稌盒修k法》的要求，主要將資金在銀行存款、國債等風(fēng)險(xiǎn)較小的投資。在這種投資方式下，選擇嚴(yán)格限量監(jiān)管是比較適宜的，其優(yōu)點(diǎn)在于投資風(fēng)險(xiǎn)、委托風(fēng)險(xiǎn)及成本比較小。不過，隨著基金積累規(guī)模擴(kuò)大，應(yīng)對未來老齡化危機(jī)的要求，選擇更能保值增值的投資渠道，基金入市成為大勢所趨。2003和2004年，共有10家專業(yè)投資機(jī)構(gòu)入圍，成為全國社會保障基金的投資管理人。這一投資方式的調(diào)整，要求監(jiān)管方式也需要隨之改變，使監(jiān)督方式向適合于社保基金發(fā)展的方向漸進(jìn)。此外，國家對投資的范圍有所擴(kuò)大，開展了債券回購，股權(quán)投資，并原則上同意海外投資等一系列政策變化。這也就為我們的投資管理人提供了提高收益，降低風(fēng)險(xiǎn)制度前提。但這個(gè)前提還不完全，需要適合的監(jiān)管方式與之配合，才可能達(dá)到基金保值增值預(yù)期的目標(biāo)。
(三)化解“資產(chǎn)——負(fù)債”風(fēng)險(xiǎn)
社?；鹪谶\(yùn)營過程中，會遇到經(jīng)營經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)，在限量型的監(jiān)管模式下，它們都得到了較有效的控制，但是“資產(chǎn)——負(fù)債”風(fēng)險(xiǎn)就成為了一種很難規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)就變成了一種系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。也就是說，當(dāng)未來的現(xiàn)金流量是已知的，那么就能夠購買合適的債券來抵消負(fù)債的影響，然而，假如未來的現(xiàn)金流量是不確定的，特別是由于工資、物價(jià)變化，資產(chǎn)價(jià)格上漲或人口因素等，那么固定收益工具或政府債券是一種拙劣的保值工具，不能化解社保基金的資產(chǎn)—負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)中有一句言簡意賅的結(jié)論，那就是“不能把所有的雞蛋放在同一個(gè)籃子里”，告訴人們要用分散的辦法去規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。這種規(guī)避方式正與審慎型監(jiān)管方式相匹配。因此，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式成為一種大的趨勢。
(四)理清產(chǎn)權(quán)
社?；饘儆诠伯a(chǎn)權(quán)資產(chǎn)，劃清產(chǎn)權(quán)界限，良好的制度供給才能充分發(fā)揮對投資管理人進(jìn)行激勵的作用。依據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，商業(yè)銀行是基金的“托管人”。銀行存款、國債等風(fēng)險(xiǎn)較小的投資，由社會保障基金理事會內(nèi)部專業(yè)人員直接運(yùn)作。股票等風(fēng)險(xiǎn)較大的投資，我們委托給專業(yè)投資機(jī)構(gòu)投資運(yùn)作。從這里可以看出，基金理事會兼有基金托管人和投資管理人的雙重身份。兩者的目標(biāo)也不盡相同，基金托管人的目標(biāo)是社?；鸬陌踩院?、流動性高；而投資管理人的目標(biāo)是社保基金投資的收益最大化。這樣看來，“雙重角色”必然產(chǎn)生一定程度上的沖突，所以這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該進(jìn)一步“專業(yè)化”。審慎型監(jiān)管有利于這種產(chǎn)權(quán)的清晰劃分，使得基金理事會真正成為基金托管人，專業(yè)的投資機(jī)構(gòu)成為投資管理人。從而權(quán)責(zé)匹配，使它們最大限度的發(fā)揮各自的優(yōu)勢，增大社?；鸨Ｖ翟鲋的芰Α?/p>
(五)提高競爭層次
從制度的角度來看，沒有—個(gè)適合的制度，市場經(jīng)濟(jì)只能是低效的，審慎型的監(jiān)管方式實(shí)質(zhì)是政府的一種新的制度供給。這種監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，會引入與市場經(jīng)濟(jì)相一致的競爭，符合市場經(jīng)濟(jì)及全球化的要求。在嚴(yán)格限量監(jiān)管條件下，基金投資管理人自由較小，沒有資產(chǎn)—負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)壓力，也沒有積極尋找基金增值的內(nèi)在需求。他們只要按照比例投資就高枕無憂，盈虧對這些機(jī)構(gòu)影響不大，缺乏逐利動力。而審慎型監(jiān)管模式會打破這種“大鍋飯”的情況，采用一種機(jī)制設(shè)計(jì)的方式將表現(xiàn)優(yōu)秀的和低劣的基金投資者區(qū)分開來。使得它們有動力和壓力盡可能的為基金保值增值。這樣的話，保值增值能力強(qiáng)的投資管理人會有獲得更多的資源；反之，可供投資的資源越來越少，甚至取消其投資管理人資格。
綜述所述，社保基金所面對的風(fēng)險(xiǎn)呈多樣化，不能完全靠政策法規(guī)，行政命令，更不能依仗投資人或稱為內(nèi)部人的那部分人的自我約束來控制和化解。需要政府從制度上來考慮，從制度上來約束，為社?；鹜顿Y營運(yùn)提供制度環(huán)境。通過上述分析，審慎型監(jiān)管應(yīng)該是比較適合今后社保基金保值與增值的一種制度。
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我國當(dāng)前以統(tǒng)籌方式籌集社會保障基金的做法越來越不適應(yīng)改革發(fā)展的需要，存在諸多弊端。例如覆蓋面窄、籌集方式剛性不足、欠費(fèi)嚴(yán)重、管理混亂。完善我國社會保障制度成為我們面臨的亟待解決的問題。開征社會保障稅是解決上述問題的有效途徑。根據(jù)我國稅法的一稅一法原則，在開征社會保障稅之前必須建立起與之相配套法律規(guī)范，因此制定社會保障稅法具有極其重要的意義。
一、國外社會保障稅法律制度的理念和模式
現(xiàn)代各國的社會保障稅制度是多種多樣的，根據(jù)承保對象和承保項(xiàng)目設(shè)置的方式不同，大體上可以將社會保障稅分為三類：一是項(xiàng)目型社會保險(xiǎn)稅模式；二是對象型社會保險(xiǎn)稅模式；三是混合型社會保險(xiǎn)稅模式。
(一)項(xiàng)目型社會保障稅模式
項(xiàng)目型社會保障稅模式即按承保項(xiàng)目分項(xiàng)設(shè)置社會保障稅的模式。這種模式以瑞典最為典型。除瑞典外，世界上許多國家如德國、法國、比利時(shí)、荷蘭、奧地利等都采用這一模式。
項(xiàng)目型社會保障稅的最大優(yōu)點(diǎn)在于社會保障稅的征收與承保項(xiàng)目建立起一一對應(yīng)的關(guān)系，?？顚Ｓ?，返還性非常明顯，而且可以根據(jù)不同項(xiàng)目支出數(shù)額的變化調(diào)整稅率，也就是說，哪個(gè)項(xiàng)目對財(cái)力的需要量大，哪個(gè)項(xiàng)目的社會保障稅率就提高。其主要缺點(diǎn)是各個(gè)項(xiàng)目之間財(cái)力調(diào)劑余地較小。
(二)對象型社會保障稅模式
所謂對象型社會保障稅模式是指按承保對象分類設(shè)置的社會保障稅模式。采用這種模式的典型國家是英國。英國的社會保障稅雖然被稱為“國民保險(xiǎn)捐款”(NationalSecurityContribu-tion)，但也具有強(qiáng)制性，且與受益并不完全掛鉤。因而雖然稱作“捐款”，實(shí)際上也是一種稅，其性質(zhì)與用途與其他國家的社會保障稅并無軒輊。英國的社會保障稅在設(shè)置上主要以承保對象為標(biāo)準(zhǔn)，建立起由四大類社會保險(xiǎn)稅組成的社會保障稅體系。
(三)混合型社會保障稅模式
所謂混合型社會保障稅模式即以承保對象和承保項(xiàng)目并存設(shè)置的社會保障稅模式。美國是采用這一模式的典型國家。該國的社會保障稅不是一個(gè)單一稅種的結(jié)構(gòu)，而是由一個(gè)針對大多數(shù)承保對象和覆蓋大部分承保項(xiàng)目的一般社會保障稅(薪工稅)與針對失業(yè)這一特定承保項(xiàng)目的失業(yè)保險(xiǎn)稅，以及針對特定部分承保對象而設(shè)置的鐵路員工退職稅和個(gè)體業(yè)主稅四個(gè)稅種所組成的稅收體系。
二、我國社會保障稅法設(shè)立的法理基礎(chǔ)和前提
我國各項(xiàng)法律制度，就其總體來講，所規(guī)范的權(quán)利和義務(wù)是一致的或相對應(yīng)的，即沒有只享受權(quán)利而不盡義務(wù)的法律，也沒有只有義務(wù)而不享受權(quán)利的法律。但每一部門法，就具體內(nèi)容來講，有的法律主要規(guī)范的內(nèi)容是權(quán)利，或者其中權(quán)利規(guī)范的內(nèi)容多，如勞動法、社會保障法、婦女權(quán)益保障法、消費(fèi)者權(quán)益保障法等等。社會保障法屬權(quán)益保障范圍。社會保障法涉及全體公民的經(jīng)濟(jì)利益，從某種意義上，它保障的是我國公民的生存權(quán)，它在我國憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利中占有重要的地位。社會保障稅法是社會保障法的下位法，設(shè)立社會保障稅法可以成為我國對社會保障制度的改革新的里程碑。在這一過程中，摒棄以往稅法只是稅收征管法，忽略納稅人權(quán)益保障的錯(cuò)誤觀念，切實(shí)貫徹憲法保障人權(quán)的思想，為構(gòu)建和諧社會，突出人文關(guān)懷提供法律保障。
三、我國社會保障稅法律制度的框架設(shè)計(jì)
(一)我國社會保障稅的立法原則經(jīng)濟(jì),政策探討-[飛諾網(wǎng)]
基于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會保障需求，立足于我國社會保障制度發(fā)展的實(shí)際狀況，筆者認(rèn)為我國社會保障稅應(yīng)遵循以下基本原則：
1.量能負(fù)擔(dān)原則
我國尚處于社會主義發(fā)展的初級階段，生產(chǎn)力發(fā)展水平還比較低，企業(yè)和個(gè)人的承受能力有限。因此應(yīng)當(dāng)考慮納稅人的稅收負(fù)擔(dān)能力問題，在開征社會保障稅時(shí)，征收范圍不能過寬，征收項(xiàng)目不宜過多。如果盲目設(shè)定過高稅率，可能影響國家經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，企業(yè)負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)象?？梢匀P考慮，分步實(shí)施，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，企業(yè)和個(gè)人收入水平的提高，逐步進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。
2.稅款專用原則
限定社會保障稅的使用方向，確保?？顚Ｓ?。對社會保障稅的使用必須制定出切實(shí)可行的監(jiān)督機(jī)制，禁止任何部門和單位以任何借口挪用社會保障資金。將社會保障稅的收支納入專門的社會保障預(yù)算中，有配套的專門預(yù)算管理制度保證其收入專用于社會保障支出。收支的結(jié)余部分要保值增值，為社會保障提供穩(wěn)定的財(cái)力保證。
3.權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一原則
對于企業(yè)和有工資收入的勞動者等社會保障稅的納稅人來說，必須體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，即只有履行了納稅義務(wù)，才能享受保障權(quán)利。也就是說，城鎮(zhèn)各類企業(yè)行政事業(yè)單位及其在職職工、個(gè)體工商戶等社會保障稅的納稅人均有義務(wù)先行繳納社會保障稅，才能在各保險(xiǎn)項(xiàng)目上享受社會保障權(quán)利，從而使企業(yè)獲得獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，個(gè)人獲得基本保障。
(二)我國社會保障稅的構(gòu)成
1.社會保障稅的納稅義務(wù)人
社會保障稅的納稅義務(wù)人應(yīng)包括：在中華人民共和國境內(nèi)有住所并取得工薪收入的公民在中華人民共和國境內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營或其他各種活動的所有企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體和在中華人民共和國境內(nèi)部受雇于任何機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位但有收益的個(gè)人。
2.社會保障稅的征稅對象
征稅對象即納稅客體，主要指稅收法律關(guān)系中征納雙方權(quán)利義務(wù)所指的物或行為，它是區(qū)分不同稅種的主要標(biāo)志。社會保障稅是一種薪金收入稅，目前國際上通常以工資薪金總額作為征稅對象。就我國而言，現(xiàn)行的社會統(tǒng)籌亦以工資薪金為征稅對象，考慮到政策的連續(xù)性和國際慣例，我國的社會保障稅也應(yīng)以工資薪金總額為征稅對象。
3.社會保障稅的稅目
從我國的實(shí)際情況出發(fā)，具體而言，可先設(shè)置城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)三個(gè)稅目。而且從社會保障稅與中國現(xiàn)行社會保障制度的銜接方面來，我國職工上基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)征收辦法國務(wù)院己有統(tǒng)一性文件，其社會經(jīng)濟(jì)影響最大，改革在各地進(jìn)行也最為廣泛和深入，因此，社會保障稅.首先設(shè)定養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)三個(gè)稅目，以后視情況再增加其他必需的稅目。
4.社會保障稅的稅率
根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，在剛開征此稅時(shí)，稅率設(shè)計(jì)應(yīng)本著“從低”的原則，以后隨著社會保障項(xiàng)目的拓寬，再逐步提高，這樣可減少稅制推行的阻力，有利于該稅的開征。我國目前正在實(shí)施的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的繳費(fèi)率為不超過工資總額的28%,相比國際上開征養(yǎng)老保險(xiǎn)稅的平均稅率大約為20%左右，明顯偏高:基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)率為8%，基本屬于經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù):失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率為3%?；诖?，我國社會保障稅的綜合稅率水平可以規(guī)定為28%左右。
參考文獻(xiàn)
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[2]劉劍文：《稅法專題研究》，北京大學(xué)出版社，2002年第一版
中文摘要……………………………………………4
英文摘要……………………………………………5
前言…………………………………………………6
一、貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀………………6
二、貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障問題的成因…………8
三、在貧困的農(nóng)村建立社會保障的重要性………10
四、對于農(nóng)村社會保障問題的對策………………12
參考文獻(xiàn)……………………………………………17
辭謝…………………………………………………18
貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障問題研究
專業(yè)班級：
指導(dǎo)教師：
摘要:隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)村社會保障在以農(nóng)業(yè)為主的我國越來越重要了,尤其是在貧困的農(nóng)村,社會保障問題更是得到人們的關(guān)注。建國以來,我國農(nóng)村的社會保障從無到有發(fā)展到現(xiàn)在,取得了令人鼓舞的成績,但是在貧困的農(nóng)村地區(qū)依然存在著非常嚴(yán)重的問題,如保障覆蓋面窄,保障水平低，資金來源不足等。研究貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障問題并提出可行的實(shí)施方案，對于建設(shè)和諧社會而言具有重要的意義。
關(guān)鍵詞：社會保障農(nóng)村社會保障貧困地區(qū)
impoverishedlocalcountrysidesocialsecurityquestionresearch
abstract:alongwithmarketeconomydevelopment,thecountrysidesocialsecurityhasbeenbeingmoreandmoreimportantbyagriculturalprimarilyourcountry,inparticularinimpoverishedcountryside,thesocialsecurityquestionobtainspeople''''sattention.sincefoundingofthenation,ourcountrycountrysidesocialsecuritygrowsoutofnothingdevelopetothepresent,hasobtainedtheinspiringresult,butstillhasextremelyseriousissueintheimpoverishedcountrysidearea,likethesafeguardcoverageisnarrow,thesafeguardlevelislow,capitalsourceinsufficiencyandsoon.studiestheimpoverishedlocalcountrysidesocialsecurityquestionandproposedthefeasibleimplementationplan,saysregardingtheconstructionharmonioussocietyhasthevitalsignificance.
keywords:socialsecuritycountrysidesocialsecurityimpoverishedarea
社會保障是一國政府為全體國民（無論是在城市還是在農(nóng)村）因各種原因失去收入來源而生活貧困時(shí)，向他們提供的生活保障。建立農(nóng)村社會保障體系，不能不考慮到我國的地區(qū)差異。我國貧困地區(qū)人口比重大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對較低，而且集中了我國大部分的貧困人口，建立社會保障體系的任務(wù)更艱巨，貧困農(nóng)村社會發(fā)展中的問題更為突出，建立社會保障體系的緊迫性更為明顯。我國目前正在建立的社會保障制度主要限于城鎮(zhèn)地區(qū)，盡管從1991年開始已經(jīng)在發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行了商業(yè)性的社會保障制度改革試點(diǎn)，但真正意義上的社會保障制度在農(nóng)村地區(qū)仍是一個(gè)空白。我國現(xiàn)在仍然是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，建立較為完善的農(nóng)村社會保障，其迫切性及意義不亞于城鎮(zhèn)的社會保障。
一、貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀
建國50多年來，我國部分農(nóng)村地區(qū)建立了一些初步的社會保障制度，對于保障人民生活安定，調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性，都曾發(fā)揮過極為重要的作用。部分地區(qū)解決了部分群眾“老有所醫(yī)，老有所養(yǎng)”的問題。但是，由于它是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，在自給自足自然經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上逐步形成和發(fā)展的，隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開放的推進(jìn)，它對農(nóng)村社會發(fā)展的保障功能，卻沒有很好地發(fā)揮出來，存在多方面的弊端和問題。
（一）范圍小，覆蓋面窄
1994年，建立社會保障網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖達(dá)14854個(gè)，卻僅占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的31%，建立社會保障基金會的村委會僅占24％。沒有建立社會保障機(jī)構(gòu)的地區(qū)，盡管集體也以公益金和合作醫(yī)療基金的形式向農(nóng)民收取社會保障費(fèi)用，但由于個(gè)人繳納的公益金只是贍養(yǎng)無兒無女的孤寡老人，社會供給性差，而且使用缺乏有效的監(jiān)督和約束，農(nóng)民沒有積極性。而且大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私有企業(yè)以及農(nóng)村勞動力就業(yè)的國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、三資企業(yè)對農(nóng)村勞動者的社會保障基本上是空白。這種情況，使國家無法對農(nóng)村勞動者提供基本的生活保障，極不適應(yīng)多種所有制并存的格局。
（二）保障水平低下
由于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長期處于極低的發(fā)展水平，農(nóng)民可自由支配的收入也極其有限，所以他們用于社會保障方面的消費(fèi)，也只能是一種低水平的社會保障。例如，自1992年開始在全國推行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡管民政部門和政府其他部門投入了相當(dāng)大的精力，但距離農(nóng)民最基本的養(yǎng)老需求的滿足尚有相當(dāng)距離。農(nóng)村的醫(yī)療保障制度也基本上處于同樣的境地。農(nóng)民很多情況下都陷入缺醫(yī)少藥、療費(fèi)昂貴、毫無醫(yī)療保障的窘境，社會保障無論是范國還是標(biāo)準(zhǔn)都是很低的。有調(diào)查顯示，占人口80%的農(nóng)村居民，僅享受社會保障的11%，可見保障水平之低。
（三）社會化程度低
目前，在我國農(nóng)村推行的各種社會保障制度從嚴(yán)格意義上說都不是真正的社會保障，而僅僅屬于社區(qū)保障。農(nóng)村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點(diǎn)的社會保障工作僅在小范圍內(nèi)實(shí)行。沒有在全國范圍內(nèi)大面積推廣，社會保障基金調(diào)劑范圍小，在如何確定福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系方面國家沒有一個(gè)具有法律意義上的數(shù)量規(guī)定。全國雖有1100個(gè)縣開辦養(yǎng)老保險(xiǎn)，但參加人口只占總?cè)丝诘?0%，積極推行的農(nóng)村合作醫(yī)療制度雖然解決部分群眾“病有所醫(yī)”的問題，但是沒有從根本上解決農(nóng)村人口在保健醫(yī)療問題上對集體的依附關(guān)系，醫(yī)療保障只是社區(qū)化，而不是社會化。一般說來，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社會保障水平亦較高，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，則集中了我國大多數(shù)貧困人口，許多人連溫飽還未解決，農(nóng)村社會保障水平仍然很低。另外，農(nóng)村地區(qū)各社會保障項(xiàng)目發(fā)展不平衡，大部分地區(qū)的農(nóng)村社會保障項(xiàng)目不全，而且各項(xiàng)目間缺乏有機(jī)聯(lián)系，構(gòu)不成整體優(yōu)勢。
（四）資金來源不盡合理
目前，我國社會保障資金來源是以農(nóng)民個(gè)人激納為主，集體次之，國家為補(bǔ)充。這使國家和集體所體現(xiàn)的社會責(zé)任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標(biāo)準(zhǔn)，而且也影響了農(nóng)村參加養(yǎng)老和醫(yī)療等保障的積極性，加大了保障工作的難度。所以我國應(yīng)盡快改變目前這種資金來源方式，尋找適合我國貧困地區(qū)實(shí)際情況的多渠道的來源方式。
（五）立法不健全，管理不夠科學(xué)與規(guī)范
首先，管理體制不順，表現(xiàn)為政出多門，管理多頭。民政部門、計(jì)生委、基金會、壽險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)涉及了農(nóng)村社會保障，導(dǎo)致相互扯皮，辦事效率低下的狀況。其次，有些地方的管理規(guī)章制度不健全，難以保證農(nóng)村社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。再次，國內(nèi)尚未立法，使農(nóng)村社會保障工作無法可依，由于多家分割，條塊分割，職）權(quán)不分，缺乏監(jiān)督，使本來已經(jīng)夠亂的管理體制更加混亂。
二、貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障問題的成因
（一）貧困地區(qū)的農(nóng)村人口比重較大
貧困地區(qū)城市化僅為20%左右，低于全國20個(gè)百分點(diǎn)，這使農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎剡h(yuǎn)高于我國其他地區(qū)。而且由于貧困農(nóng)村城鄉(xiāng)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，廣大農(nóng)村人口又大多積淀在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。1999年，我國農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占總就業(yè)人員的比重高達(dá)63.7%，而其它產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的比例又遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他地區(qū)。農(nóng)村人口比例大，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重高，那么建立農(nóng)村社會保障體系的任務(wù)和負(fù)擔(dān)重，這是顯而易見的。
（二）農(nóng)民收入水平低下
貧困地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，貧困面大，貧困率高，無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村居民，其人均可支配收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他地區(qū)。另外，貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值水平低，農(nóng)民人均收入水平低，加上非農(nóng)產(chǎn)業(yè)落后，農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大收入的機(jī)會也很有限。大部分地區(qū)的居民收入還處于維持生計(jì)水平的狀態(tài)。收入的低下使他們維持基本生活都很困難,根本不會考慮社會保障的問題。所以，農(nóng)民收入低會嚴(yán)重制約其對加入社會保障網(wǎng)的積極性。在當(dāng)前這種情況下，要農(nóng)民自己出一部分錢，無疑還是一個(gè)不小的負(fù)擔(dān)。
（三）政府財(cái)政困難大
由于一系列原因，貧困地區(qū)各級政府的財(cái)政困難較大。以1998年的統(tǒng)計(jì)資料為例，西部11個(gè)省區(qū)市財(cái)政收入共868.58億元，財(cái)政支出則高達(dá)1678.21億元，收支相抵，赤字為809.63億元，財(cái)政赤字為當(dāng)年財(cái)政收入的93%。分省區(qū)看，則各個(gè)省區(qū)市都有赤字。而東部地區(qū)地方財(cái)政既能辦大事，又能有節(jié)余，并且還有潛力可挖，西部則支出不大，赤字不小，暫時(shí)也沒有多大的潛力可挖。如果在現(xiàn)有財(cái)力的基礎(chǔ)上再增加大筆的建立社會保障體系支出，地方財(cái)政可謂是雪上加霜。
很顯然，貧困農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，三農(nóng)問題突出，地方財(cái)力又很有限。而建立社會保障體系從總量上看首先是大筆的、而且是持續(xù)的支出，然后才是持續(xù)的受益。它的財(cái)政支付能力和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承載力的困難是問題的核心。解決支出的問題在先，辦成好事的收獲在后。解決社會發(fā)展中的各種矛盾和問題在先，形成良性循環(huán)在后。這是對在此地區(qū)建立農(nóng)村社會保障體系的難題所做的基本估計(jì)。
三、建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障的重要性
建立和完善貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障制度是健全和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必然要求，是實(shí)現(xiàn)對國民收入再分配、矯正收入分配市場失靈的有力手段，是促進(jìn)社會公平和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要措施。
（一）建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障是維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求
作為社會主義的市場經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)共同富裕是不可動搖的目標(biāo)，對于貧困地區(qū)的農(nóng)村尤其如此。因此我們必須注意防止兩極分化，主要是防止城鄉(xiāng)分化和農(nóng)村內(nèi)部分化。要防止兩極分化，建立完善的社會保障體系便是一個(gè)重要的措施。社會保障可以在高收入和低收入之間進(jìn)行分配，使整個(gè)社會收入趨于公平，這不僅可以保障老、弱、病、殘等農(nóng)民的基本生活，而且也促進(jìn)了農(nóng)村社會穩(wěn)定。健全的社會保障制度不僅是農(nóng)村社會的“穩(wěn)定器”，而且是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“穩(wěn)定器”。
（二）建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障符合利益對等原則和稅收公平原則
從農(nóng)民的角度看，他們不僅以上繳各種費(fèi)稅直接為國家財(cái)政做出貢獻(xiàn)，而且還通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差的方式間接為國家積累了大量的財(cái)政資金，且這種積累方式目前還在持續(xù)。按照利益對等的原則，政府以財(cái)政資金向社會提供服務(wù)及公共產(chǎn)品，作為這些服務(wù)及公共產(chǎn)品的受益者應(yīng)該包括所有向政府上交稅費(fèi)的人。社會保障實(shí)際上就是政府向國民提供的一種公共產(chǎn)品，與城鎮(zhèn)居民一樣，農(nóng)民應(yīng)該是享有社會保障的主體。稅收公平原則的標(biāo)準(zhǔn)之一就是根據(jù)受益的多少，即享受到政府提供的服務(wù)水平，一般而言，多享受服務(wù)者多交稅，反之則少交稅，但無論如何納稅人都應(yīng)在不同程度上享受到政府的服務(wù)。因此在農(nóng)村建立社會保障制度也符合稅收公平的原則。
（三）建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障是貫徹以人為本，應(yīng)對人口老化，提高人口素質(zhì)的重要條件
計(jì)劃生育是我國的一項(xiàng)基本國策，執(zhí)行這一國策的難點(diǎn)在貧困地區(qū)的農(nóng)村。在農(nóng)村社會保障欠缺的情況下，除了土地，養(yǎng)兒防老是農(nóng)民生活保障的第二道防線。農(nóng)村老年人在年輕時(shí)，其全部收入投入家庭，主要是子女養(yǎng)育上，當(dāng)其年老時(shí)只能由子女尤其是兒子來贍養(yǎng)。在這種社會存在下，要改變幾千年來在儒家傳統(tǒng)文化中形成的“多子多?！薄ⅰ梆B(yǎng)兒防老”的生育觀念，是非常困難的。何況，我國已明文規(guī)定“子女有贍養(yǎng)父母的義務(wù)?！笨梢姡挥薪⒔∪宿r(nóng)村社會保障制度，使老年人“老有所養(yǎng)，老有所用”，逐步淡化傳統(tǒng)觀念才成為可能。
隨著改革開放后農(nóng)村青壯年勞動力向城市的大量轉(zhuǎn)移，“空巢家庭”增多、“3859”部隊(duì)成為農(nóng)村主力的情況日益突出，因此農(nóng)村養(yǎng)老壓力將十分沉重，未雨綢繆是智者的選擇，對于國家也是這樣，健全農(nóng)村社會保障制度，才有可能度過這段危險(xiǎn)時(shí)期。
我們常說要提高全民素質(zhì)，全民素質(zhì)主要是指身體素質(zhì)和文化素質(zhì)，而農(nóng)村醫(yī)療保障的缺乏嚴(yán)重威脅著農(nóng)村人口的身體健康。在貧困地區(qū)的農(nóng)村，有不計(jì)其數(shù)的農(nóng)民不是因?yàn)獒t(yī)療設(shè)施不健全便是因?yàn)榘嘿F的醫(yī)療費(fèi)用而耽誤了病情。社會保障是一個(gè)寬泛的概念，它既保障公民的生存權(quán)，也保障公民的發(fā)展權(quán)，后者主要是指保障公民受教育的權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“八五”期間，我國1.45億失學(xué)兒童中，絕大部分分布在中國的貧困地區(qū)。要改變這諸多情況，建立健全農(nóng)村社會保障制度是非常重要的。
（四）建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障有利于刺激消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需
啟動內(nèi)需，一個(gè)重要的出路就是啟動廣大的農(nóng)村市場。中國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占大多數(shù)，農(nóng)村市場是非?？捎^的。但是當(dāng)前農(nóng)民消費(fèi)水平比較低，據(jù)調(diào)查，1997年全國農(nóng)村居民平均每百戶僅擁有電冰箱8.49臺，彩電27.32臺，洗衣機(jī)21.87臺，摩托車10.89輛。沒有社會保障的農(nóng)民希望為自己和家人的生老病死積攢下足夠的錢，為自己孩子的成長和教育積攢基礎(chǔ)，這樣就抑制了他們對高水平的消費(fèi)。農(nóng)民每年增加為數(shù)不多的收入很大部分會沉淀到儲蓄中去，很多研究顯示，中國農(nóng)村居民的邊際消費(fèi)傾向要遠(yuǎn)小于城市居民。所以沒有社會保障的配合，只通過提高農(nóng)民收入水平、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和向農(nóng)村提供合適的產(chǎn)品并不一定就能取得理想的啟動農(nóng)村需求的效果。
四、建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障的對策
我國貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障制度因經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立而面臨新的任務(wù)。我國計(jì)劃生育政策的實(shí)施、家庭結(jié)構(gòu)的變化、人口老齡化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村城市化的趨勢等客觀現(xiàn)實(shí)情況，以及過去搞的社區(qū)型社會保障的夭折，迫使我們必須建立起中國貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障制度。這對我們既是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，又是一個(gè)很好的機(jī)遇。建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障制度必須立足我國貧困地區(qū)的基本國情，即人口多，底子薄，經(jīng)濟(jì)落后，地區(qū)發(fā)展不平衡。我國目前城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)的做法和國際社會保障經(jīng)驗(yàn)，都不能很好地解決我國農(nóng)村社會保障問題。按通用的社會保障方式，即按嚴(yán)格的收入比例、嚴(yán)格的時(shí)間和地點(diǎn)、嚴(yán)格的投保年齡建立起一種規(guī)范的管理辦法，在我國貧困地區(qū)的農(nóng)村相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)是難以做到的。因此，建立我國貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的指導(dǎo)思想是：從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持以保障農(nóng)民的基本生活為目的，借鑒我國城市和國外社會保障的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以農(nóng)民自我保障為主，自助為主與互濟(jì)為輔相結(jié)合，社會基本保障與家庭保障、集體保障、企業(yè)保障相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全方位的社會保障。建立一個(gè)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)，醫(yī)療保險(xiǎn)，工傷保險(xiǎn)，社會福利、社會救濟(jì)和生育等全方位的、城鄉(xiāng)一體的有中國特色的社會保障體系，使農(nóng)村勞動者和全體農(nóng)民在面臨年老、疾病、生育、喪失勞動能力以及其他諸困難時(shí)，能夠得到最基本的生活保障，能享有老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)。
（一）加大投入，擴(kuò)大社會保障覆蓋面
覆蓋面是反映勞動者消除生、老、病、死、傷、殘的后顧之憂，生活于有安定感的網(wǎng)絡(luò)之內(nèi)的比例數(shù)。覆蓋面越高，社會越穩(wěn)定，我國社會保障城鄉(xiāng)的差別很大，農(nóng)村社會保障覆蓋面和社會保障水平都很低。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，我們必須重視農(nóng)村社會保障的發(fā)展，擴(kuò)大農(nóng)村社會保障覆蓋面。這樣就需要政府和有關(guān)部門加大資金、技術(shù)和精力的投入，建立包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、教育、生育等在內(nèi)的全面的保障制度。
（二）采取各種措施加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而提高社會保障水平
社會保障基金的多少直接受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，社會保障水平的提高必然要依賴經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，健全和完善農(nóng)村社會保障體系的根本，在于加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，這就要求我們?nèi)Πl(fā)展經(jīng)濟(jì)，同時(shí)要求我們在建立農(nóng)村社會保障體系時(shí)，保障水平不能要求過高。
（三）從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，按步驟分期實(shí)施
一般地區(qū)，先從養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)入手，創(chuàng)造條件逐步展開。經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)，根據(jù)貧困地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況，要把社會保險(xiǎn)與救濟(jì)救災(zāi)工作統(tǒng)一起來，鼓勵每一位農(nóng)民參加社會保險(xiǎn)，尤其要扶持貧困戶參加社會保險(xiǎn)，提高他們戰(zhàn)勝災(zāi)害、脫貧致富的能力。保障范圍由小到大，項(xiàng)目由低到高。逐漸從社區(qū)化的保障制度中走出來，建立全國范圍的社會化的保障制度。總之，開展農(nóng)村社會保障工作要順應(yīng)農(nóng)民的要求，尊重農(nóng)民的感情，留有余地，循序漸進(jìn)，以適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾心理上、物質(zhì)上的承受能力。
（四）多渠道籌措社會保障資金
要給我國貧困地區(qū)的農(nóng)民建立社會保障制度，無疑需要巨額的資金投入。因此，建設(shè)貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障體系，首先要求國家投入資金。由于我國貧困地區(qū)農(nóng)村人口多，國家財(cái)力有限，單一依靠國家財(cái)政來開展社會保障工作，是極不現(xiàn)實(shí)的。這就需要我們多種形式籌措資金。如，通過有關(guān)政策來大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，來強(qiáng)化農(nóng)村集體對保障資金的投入，采取政府積極引導(dǎo)和農(nóng)村自愿相結(jié)合的原則，在一定范圍內(nèi)推行強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老儲蓄，建立個(gè)人賬戶，不論集體補(bǔ)助多少連同個(gè)人繳費(fèi)全部記在個(gè)人名下，屬個(gè)人所有，讓農(nóng)民既有安全感又有自主感，從而充分調(diào)動廣大農(nóng)民參加社會保險(xiǎn)的積極性，鼓勵農(nóng)民積極參加各種商業(yè)保險(xiǎn)，因?yàn)樯虡I(yè)保險(xiǎn)適應(yīng)性強(qiáng)，能適應(yīng)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。
（五）加快相關(guān)立法，提高管理水平
首先，在鼓勵農(nóng)民自我保障的同時(shí)，加快農(nóng)村社會保障立法建設(shè)是非常必要的。而社會保障又必須通過國家立法才能得到保證，目前社會保障在農(nóng)村進(jìn)展不力，舉步維艱，其中很重要的一個(gè)原因就是社會保障立法滯后，比如，在許多私營、三資企業(yè)中，常常以社會保險(xiǎn)不是法律規(guī)定為由，拒絕為農(nóng)民工設(shè)立保險(xiǎn)。因此可見，加快農(nóng)村社會保障立法建設(shè)是非常必要的，只有這樣才能使貧困地區(qū)的農(nóng)村社會保障工作有法可依，使貧困的農(nóng)民感覺到社會保障有了法律的保護(hù)，可以很容易地落在實(shí)處。其次，要根據(jù)我國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況建立多層面的社會保障體系，提高社會保障的管理水平。因?yàn)榈貐^(qū)發(fā)展不平衡是我國的國情，就是在同一村莊，戶與戶之間的收入也各不一樣，單一的社會保障體系很難照顧到各方面的要求。在農(nóng)村建立社會保障體系，必須改變以往“政出多門”的現(xiàn)象。各項(xiàng)保障項(xiàng)目都設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一管理的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，讓保障有統(tǒng)一文件，有統(tǒng)一的人員，把事情落在實(shí)處，確實(shí)讓農(nóng)民感受到社會保障的益處。
（六）堅(jiān)持國家政策指引，農(nóng)民自我保障為主，集體補(bǔ)助為輔的保障原則
社會保障也有度的問題，社會保障若過于濃厚，農(nóng)民從社會保障中得到的好處越多，他們就會減少勞動供給，產(chǎn)生一種惰性心理，只等著社會的補(bǔ)助，而自己不去勞動，導(dǎo)致社會和經(jīng)濟(jì)效率的損失，國家財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。所以社會保障的實(shí)施過程中一定要設(shè)法引導(dǎo)農(nóng)民產(chǎn)生自我保障的意識，幫助他們實(shí)現(xiàn)自我保障，把集體保障作為輔助方面。務(wù)必要處理好“養(yǎng)窮人”與“養(yǎng)懶人”之間的關(guān)系。因此，農(nóng)村的社會保障制度必須要制訂一個(gè)適度的保障標(biāo)準(zhǔn)，即社會保障的均衡點(diǎn)。在這一點(diǎn)上，既能夠使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同時(shí)又不會喪失尋找新工作機(jī)會的動力。
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產(chǎn)業(yè)升級是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的必然現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由低到高的演進(jìn)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐。我國處在經(jīng)濟(jì)起飛階段，為應(yīng)對激烈的國際競爭，新型工業(yè)化道路上的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟需升級。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化角度來講，我國應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)化、市場化戰(zhàn)略，縮小農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)人口在產(chǎn)業(yè)體系中的比重，推進(jìn)中心工業(yè)城市產(chǎn)業(yè)的資本、技術(shù)密集度。這種結(jié)構(gòu)性變動會帶來就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長、社會穩(wěn)定等一系列風(fēng)險(xiǎn)，如何減少產(chǎn)業(yè)升級的負(fù)效應(yīng)是構(gòu)建和諧社會的重要方面。本文認(rèn)為建立完善的社會保障制度能有效化解其中的風(fēng)險(xiǎn)。
一、產(chǎn)業(yè)升級導(dǎo)致的社會風(fēng)險(xiǎn)
任何社會結(jié)構(gòu)的變動都會帶來不同程度的社會風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)業(yè)升級是改變資源配置的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性變動，是用先進(jìn)技術(shù)對物質(zhì)資本和勞動力資源進(jìn)行重新組合的過程。其風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下幾方面。
1、就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)業(yè)升級必然要引起勞動力資源配置的變動，實(shí)現(xiàn)勞動力資源的更優(yōu)配置，其風(fēng)險(xiǎn)則是造成失業(yè)。從理論上說，產(chǎn)業(yè)升級過程中資本有機(jī)構(gòu)成的提高會對勞動力資源產(chǎn)生擠出效應(yīng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的資本、技術(shù)密集度會代替一部分勞動力；同時(shí)產(chǎn)業(yè)升級也會帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)生擴(kuò)散效應(yīng)，形成區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)集群，從而擴(kuò)大就業(yè)。產(chǎn)業(yè)體系對勞動力的擠出到再吸收會有一個(gè)時(shí)間差，這個(gè)產(chǎn)業(yè)交替期間勞動力流動頻繁，就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)就在這個(gè)期間產(chǎn)生。此外，城市工業(yè)擴(kuò)張和較高的工資水平會吸引大量農(nóng)村人口流入城市，加大城市的就業(yè)壓力。我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的深層次矛盾在產(chǎn)業(yè)升級過程中會進(jìn)一步加劇，不利于促進(jìn)就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會在較長時(shí)間后才能得到改觀。
2、失地農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)業(yè)升級會促使農(nóng)村工業(yè)化、市場化進(jìn)程不斷加快和小城鎮(zhèn)建設(shè)的擴(kuò)張，造成大量耕地被圈占、征用，從而產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民。失去土地的農(nóng)民便成為一個(gè)特殊的“無產(chǎn)階級”，比城市工人更加缺乏保障，是社會上生存風(fēng)險(xiǎn)最大的階層。其生存風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：（1）缺乏進(jìn)入其他產(chǎn)業(yè)的基本技能，只能從事對技術(shù)要求不高的體力勞動。但失地農(nóng)民普遍年紀(jì)偏大，這也使得他們成為特殊的失業(yè)群體；（2）耕地占用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低且給付方式不合理，難以保障失地農(nóng)民的基本生活。目前農(nóng)村土地占用補(bǔ)償與城市有很大差距，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低；還存在縣、鄉(xiāng)、村層層克扣的現(xiàn)象，財(cái)政較困難的地方更是將屬于農(nóng)民的耕地補(bǔ)償款作為政府經(jīng)費(fèi)；征地補(bǔ)償款一次給付，而沒有將失地農(nóng)民納入社會保障體系，導(dǎo)致失地農(nóng)民的家庭在預(yù)期的生命周期內(nèi)缺乏基本的生活保障。在產(chǎn)業(yè)升級導(dǎo)致失地農(nóng)民增多的情況下，這一人群流入城市將對城市產(chǎn)生較大影響。
二、社會保障體系防風(fēng)險(xiǎn)能力的缺乏
社會保障制度是工業(yè)社會的防風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，發(fā)達(dá)國家均在工業(yè)化過程中形成了比較完善的社會保障制度，而我國不完善的社會保障制度卻不能有效化解產(chǎn)業(yè)升級造成的風(fēng)險(xiǎn)。這表現(xiàn)在：保障模式與社會風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)不一致，保障的覆蓋面狹窄；總體保障水平較低且配置不合理，對真正具有較大生存風(fēng)險(xiǎn)的家庭補(bǔ)償較低，對正規(guī)就業(yè)且收入穩(wěn)定的人群保障標(biāo)準(zhǔn)卻相對較高，產(chǎn)生了再分配過程中的不公平；社會保障體制脆弱，管理效率低，缺乏立法保障，沒有真正形成機(jī)制，動態(tài)地適應(yīng)社會風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的變化。社會保障體系防風(fēng)險(xiǎn)能力的缺乏具體表現(xiàn)在以下方面。
1、“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的危機(jī)。我國目前實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌和部分積累的個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會保障模式。統(tǒng)籌部分針對老職工的養(yǎng)老，個(gè)人賬戶部分針對能夠在工作期間充實(shí)個(gè)人賬戶的“中人”、“新人”。在產(chǎn)業(yè)升級帶來的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)變化的條件下，現(xiàn)有模式受到挑戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)升級中形成的新的社會風(fēng)險(xiǎn)，會導(dǎo)致一部分職工不能足額繳費(fèi)，使其個(gè)人賬戶名存實(shí)亡，只有將其納入統(tǒng)籌項(xiàng)目方能保障風(fēng)險(xiǎn)，使本來支付負(fù)擔(dān)較重的統(tǒng)籌項(xiàng)目產(chǎn)生危機(jī)。個(gè)人賬戶不完善表現(xiàn)在：覆蓋狹窄，只將正規(guī)就業(yè)人員納入其中，而忽略了包括農(nóng)民工在內(nèi)的許多靈活就業(yè)人員，影響勞動力市場的完善；個(gè)人賬戶的空賬運(yùn)行反映了社會保障體制中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和管理漏洞
2、就業(yè)保障機(jī)制的缺乏。一方面，作為就業(yè)保障最主要的項(xiàng)目，失業(yè)保險(xiǎn)沒有充分發(fā)揮作用。這主要是因?yàn)榫蜆I(yè)保障覆蓋范圍狹窄，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大的人沒有失業(yè)保險(xiǎn)；體制僵化、管理低效，部分地區(qū)大量的失業(yè)保險(xiǎn)結(jié)余存而不用，沒有真正發(fā)揮作用。另一方面，失業(yè)救濟(jì)制度缺乏，暫時(shí)沒有納入失業(yè)保險(xiǎn)體系的人群將處于較大風(fēng)險(xiǎn)之中。此外，目前社會保障體制的主要方向是保障失業(yè)者的基本生活，而促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)人員就業(yè)技能培訓(xùn)功能較弱。
3、對失地農(nóng)民保障的缺乏。和城市正規(guī)就業(yè)人口甚至其他農(nóng)民相比，失地農(nóng)民是最缺乏保障的。在現(xiàn)有社會保障體制下，他們最多享受到農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)的最低生活保障。目前還沒有針對這一群體的起點(diǎn)較高的社會保障政策，有的只是理論界的探討。
三、完善社會保障制度的基本策略
從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)長期發(fā)展趨勢來看，完善的社會保障制度促進(jìn)勞動力再生產(chǎn)，為產(chǎn)業(yè)升級提供了社會基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)升級帶來的風(fēng)險(xiǎn)可以看作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會成本，最大限度地降低這種風(fēng)險(xiǎn)才能成功、有效地完成產(chǎn)業(yè)升級，而建立完善的社會保障制度是減少這種成本的有效措施。社會保障在產(chǎn)業(yè)升級過程中的積極影響是多方面的：能夠縮小收入差距，減輕失業(yè)等遭受生存風(fēng)險(xiǎn)人員的社會抵觸情緒；擴(kuò)大消費(fèi)需求，刺激經(jīng)濟(jì)增長，推動產(chǎn)業(yè)升級；促進(jìn)勞動力資源的合理配置和有效利用。產(chǎn)業(yè)升級也將提升我國的產(chǎn)業(yè)競爭力和勞動者的生活水平。應(yīng)從以下方面來健全社會保障制度。
1、穩(wěn)定社會統(tǒng)籌部分，推廣建立繳費(fèi)確定性個(gè)人賬戶，以優(yōu)化資源配置，形成規(guī)模較大的基金投入到輔助產(chǎn)業(yè)升級的經(jīng)濟(jì)體系中?，F(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌部分體現(xiàn)的是社會保障基金的代際轉(zhuǎn)移，有較強(qiáng)的促進(jìn)社會公平的功能，是應(yīng)對制度轉(zhuǎn)型殊風(fēng)險(xiǎn)的必要措施，是產(chǎn)業(yè)升級中前期的主要保障手段。要加大籌集資金力度，多渠道籌集資金，使保險(xiǎn)金能夠按時(shí)支付，杜絕對個(gè)人賬戶資金的占用，并逐漸補(bǔ)充、做實(shí)個(gè)人賬戶。此外，高效管理的個(gè)人賬戶會勞動者形成一種穩(wěn)定和激勵的效果。
社會保障被稱為社會的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”，通過社會保障可以使全體社會成員共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。而在我國，農(nóng)民工群體卻未真正享受到一視同仁的待遇，他們在城市的生存現(xiàn)狀不容樂觀。據(jù)河南省勞動和社會保障、統(tǒng)計(jì)等部門調(diào)查，2009年春節(jié)前全省回鄉(xiāng)農(nóng)民工已達(dá)950多萬人，其中，從省外返回660多萬人，受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響回流人數(shù)占總數(shù)的60%。隨著金融危機(jī)影響的不斷擴(kuò)大，將有越來越多的農(nóng)民工失去城市工作，被迫返回農(nóng)村。農(nóng)民工在返鄉(xiāng)前，多數(shù)已經(jīng)在城市退保；返鄉(xiāng)后，又面臨著失去農(nóng)村原先土地的境地。針對這種狀況，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)返鄉(xiāng)農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀，從不同的責(zé)任主體進(jìn)行歸因分析，進(jìn)而有針對性地提出完善返鄉(xiāng)農(nóng)民工社會保障的對策。
一、概念界定與理論剖析
返鄉(xiāng)農(nóng)民工屬于農(nóng)民工群體的一部分，要界定返鄉(xiāng)農(nóng)民工的概念，首先要明確農(nóng)民工的概念。中國社會保障研究中心主任鄭功成指出，“農(nóng)民工是我國制度變遷與社會轉(zhuǎn)型期間所出現(xiàn)的特殊群體，特指具有農(nóng)村戶口身份卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動者?！毖芯哭D(zhuǎn)型社會學(xué)的學(xué)者孫立平看來，“農(nóng)民工這個(gè)稱謂表明的不僅僅是一種職業(yè)，也不僅僅是一種社會身份，而是一種職業(yè)與社會身份的結(jié)合?？梢?，學(xué)者們主要強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)民工的身份與職業(yè)的特殊性。
20世紀(jì)50年代末，唐納德?博格等人提出系統(tǒng)的人口流動推拉理論模型。該理論認(rèn)為，在流入地中存在一種把外來勞動力吸引過來的“拉力”，同樣，在流出地，也存在著一種把原居民排斥出常居住地的“推力”。依據(jù)該理論，本文從不同主體層面所產(chǎn)生的“推力”與“拉力”為切入點(diǎn)，對返鄉(xiāng)農(nóng)民工的社會保障問題進(jìn)行了歸因分析。
基于以上對農(nóng)民工的界定以及對推拉理論的分析，筆者將返鄉(xiāng)農(nóng)民工界定為：在城市生活一段時(shí)間后，因城市“推力”或農(nóng)村“拉力”自愿或被迫返回農(nóng)村，擁有農(nóng)村戶籍身份卻從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、具有城市打工經(jīng)驗(yàn)的人。
二、返鄉(xiāng)農(nóng)民工社會保障問題
我國的社會保障體系不僅包括繳費(fèi)性的社會保險(xiǎn)，還包括非繳費(fèi)性的社會福利和社會救助，而居于城市邊緣的農(nóng)民工在社會保障的享有方面存在問題，具體表現(xiàn)在：
（一）工傷保障低
2004年1月1日《工傷保險(xiǎn)條例》的實(shí)施，明確規(guī)定外來農(nóng)民工享有工傷保險(xiǎn)，但是實(shí)際的執(zhí)行效果并不理想。2008年的一份調(diào)查表明，河南省參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅占12.9%，據(jù)勞動和社會保障部統(tǒng)計(jì)，在農(nóng)民工集中的建筑、煤礦等風(fēng)險(xiǎn)較大、職業(yè)危害較重的行業(yè)中，由于工作條件差，往往缺乏必要的安全保障。一旦發(fā)生安全事故，由于行業(yè)自身管理松散、合同中的權(quán)利義務(wù)規(guī)范缺失及農(nóng)民工自身參保較少等情況，使得農(nóng)民工獲得的工傷保障普遍較低。
（二）醫(yī)療報(bào)銷難
對于醫(yī)療保障，大多數(shù)農(nóng)民工往往難以同城市居民一樣享受公費(fèi)醫(yī)療和以住院為主的大病醫(yī)療報(bào)銷補(bǔ)償待遇，而是仍以參加原籍的“新農(nóng)合”為主。但是，參加“新農(nóng)合”的農(nóng)民工在城市看完病只能回到原籍進(jìn)行報(bào)銷，這就給在城市務(wù)工的農(nóng)民工帶來極大不便，農(nóng)民工一旦出現(xiàn)大病，就免不了兩地奔波，承受著身體和精神的雙重壓力。
（三）養(yǎng)老門檻高
按養(yǎng)老保障相關(guān)政策，繳費(fèi)滿15年后才可按月享受基本養(yǎng)老金待遇，而流動頻繁的農(nóng)民工很少能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)定年限的累積。另外，由于我國各地統(tǒng)籌政策不一致，造成養(yǎng)老保險(xiǎn)在地區(qū)間轉(zhuǎn)移接續(xù)相當(dāng)困難。根據(jù)農(nóng)民工流動性大的特點(diǎn)，企業(yè)雖然允許農(nóng)民工退保，但退保后的農(nóng)民工只能拿回個(gè)人賬戶中的份額，社會統(tǒng)籌部分則成為城市的“創(chuàng)收”所得，這在一定程度上也挫傷了農(nóng)民工參保的積極性。
（四）福利救助不平等
農(nóng)民工作為城市建設(shè)者，在為城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)卻無法享受對等的福利待遇。一方面，他們不能同等地享有城市居民所擁有的住房、醫(yī)療、教育等方面的福利；另一方面，處于低收入階層的農(nóng)民工也沒有與城市貧困居民一樣被納入“低?！本戎秶?，甚至還被城市貼以標(biāo)簽加以排斥，弱化的社會救助和不平等的社會福利使農(nóng)民工常常游離在城市福利的“邊緣地帶”。
三、返鄉(xiāng)農(nóng)民工社會保障問題歸因分析
返鄉(xiāng)農(nóng)民工社會保障問題是由多重因素造成的，筆者借助推拉理論的視角，分別從政府、企業(yè)、農(nóng)民工個(gè)人三個(gè)不同的主體層面進(jìn)行歸因分析：
（一）政府層面
雖然我國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度將農(nóng)民工隔離在城市社會保障體系之外，但是近年來不斷完善的“三農(nóng)”政策卻在一定程度上鞏固了農(nóng)地保障。
1、戶籍制度
1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套較完善的戶口管理制度，形成了城鄉(xiāng)二元分割的戶籍管理制度。我國的社會保障體系隨之出現(xiàn)城鄉(xiāng)二元化特征，在城市的農(nóng)民工無法納入與市民同樣的社會保障體系。因此，制度障礙是造成農(nóng)民工社會保障缺失的最大推力。
2、惠農(nóng)政策
2006年國家全面取消征收農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行以工補(bǔ)農(nóng)政策，再加上各地農(nóng)村通過大力推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，為返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供了就地、就近就業(yè)的機(jī)會；2012年國家又通過了強(qiáng)民生保穩(wěn)定的一系列強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策，吸引了返鄉(xiāng)農(nóng)民工立足農(nóng)村求得自身發(fā)展。可見，惠農(nóng)政策是農(nóng)民工返鄉(xiāng)獲取農(nóng)地保障的拉力。
（二）企業(yè)層面
城市務(wù)工企業(yè)的內(nèi)外環(huán)境直接影響返鄉(xiāng)農(nóng)民工的社會保障的落實(shí)情況。
1、自身狀況
由于農(nóng)民工在城市所從事的主要是低成本的勞動密集型企業(yè)，如果按國家相關(guān)規(guī)定為農(nóng)民工交納社會保險(xiǎn)，就會因成本升高而背負(fù)財(cái)力負(fù)擔(dān)，因此，企業(yè)很少愿意主動為農(nóng)民工落實(shí)社會保障。因此，企業(yè)“先天不足”是農(nóng)民工在城市不能獲得社會保障的客觀推力。
2、外部環(huán)境
自從2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)以來，我國大批沿海出口企業(yè)都受到了嚴(yán)重影響，無法應(yīng)對危機(jī)的農(nóng)民工成為了這次危機(jī)爆發(fā)后的犧牲品。因此，金融危機(jī)成為農(nóng)民工返鄉(xiāng)最直接的推力，受雇于其中的農(nóng)民工因企業(yè)改革或破產(chǎn)而失去城市中的工作被迫返鄉(xiāng)。
（三）個(gè)人層面
農(nóng)民工在城市中表現(xiàn)出的較高的異質(zhì)性，將其推向城市社會保障體系的邊緣，同時(shí)，農(nóng)民工濃厚的鄉(xiāng)土情節(jié)又將其“拉”回農(nóng)村以期獲取農(nóng)地保障。
1、流動性與組織性
有調(diào)查顯示，農(nóng)民工在餐飲、工廠等企業(yè)的平均工作周期是4-6年，從事建筑等純體力勞動的農(nóng)民工，在一個(gè)地方平均工作周期為2-3年。農(nóng)民工的高流動性使他們難逾越養(yǎng)老保障的累積年限的門檻。另外，由于缺乏組織，農(nóng)民工進(jìn)城大多是處于一種自發(fā)的狀態(tài)，當(dāng)自身保障缺失時(shí)，也沒有力量與途徑向外界提出維權(quán)訴求。
2、技能與觀念
河南省進(jìn)城農(nóng)民工中，有45.3%的人沒有接受過任何培訓(xùn)，25%的人只接受過不超過15天的簡單培訓(xùn)，接受過正規(guī)培訓(xùn)的人員僅占13.1%。在維權(quán)意識方面，79.3%的農(nóng)民工沒有與雇主簽訂勞動合同，56.4%的農(nóng)民工對于勞動相關(guān)法律知識了解一點(diǎn)，32.6%的農(nóng)民工則根本不清楚。由此可見，技能的欠缺和維權(quán)觀念的淡薄使農(nóng)民工在主觀上無力去爭取本應(yīng)享有的權(quán)益保障。
3、鄉(xiāng)土情節(jié)
農(nóng)民工沒有城市戶籍，農(nóng)地還是大部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)后最終的歸宿和保障。同時(shí)，在鄉(xiāng)土中國的差序格局中，仍存續(xù)著農(nóng)民工返鄉(xiāng)前的初級群體，這些由血緣、地緣關(guān)系紐帶維系著的家庭、朋輩、鄰里關(guān)系也是農(nóng)民工返鄉(xiāng)后不可或缺的保障。因此，鄉(xiāng)土情節(jié)是農(nóng)民工返鄉(xiāng)的主觀拉力。
四、完善我國返鄉(xiāng)農(nóng)民工社會保障的對策
根據(jù)對返鄉(xiāng)農(nóng)民工社會保障問題的歸因分析，筆者仍從政府、企業(yè)、農(nóng)民工個(gè)人三個(gè)不同的主體層面探討解決返鄉(xiāng)農(nóng)民工社會保障問題的對策。
（一）政府層面
在建立健全城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步鞏固返鄉(xiāng)農(nóng)民工的土地保障。
1、推進(jìn)土地制度改革
政府應(yīng)通過立法保障返鄉(xiāng)農(nóng)民工土地承包經(jīng)營權(quán)，即使返鄉(xiāng)農(nóng)民工再次進(jìn)城，其土地承包權(quán)也不能隨意剝奪；在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制的前提下，建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制，保障返鄉(xiāng)農(nóng)民工的基本利益；另外，政府還應(yīng)適當(dāng)提高對返鄉(xiāng)農(nóng)民工的失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證農(nóng)民工返鄉(xiāng)后有基本的生存保障。
2、建立健全返鄉(xiāng)農(nóng)民工的社會保障體系
（1）工傷保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”。政府應(yīng)依法加強(qiáng)針對企業(yè)“安全生產(chǎn)計(jì)劃”的監(jiān)管力度，在農(nóng)民工較為集中、工傷風(fēng)險(xiǎn)程度較高的行業(yè)強(qiáng)制為農(nóng)民工參保，保證農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)全覆蓋；同時(shí)，還要通過政策引導(dǎo)和扶持鼓勵用人單位為農(nóng)民工提供符合衛(wèi)生安全條件的食宿等服務(wù)，切實(shí)保障農(nóng)民工的人身安全和生命健康；還要依法加強(qiáng)勞動合同管理和勞動保障監(jiān)察執(zhí)法力度，依法懲處從事危及農(nóng)民工生命安全的違規(guī)企業(yè)。
（2）醫(yī)療保險(xiǎn)推廣“信陽模式”。河南省信陽市在外出務(wù)工農(nóng)民集中地選建定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，按照就地參合、就地就診、就地報(bào)銷的思路，制定農(nóng)民工參合、就醫(yī)、補(bǔ)償?shù)木唧w辦法。河南各地方政府應(yīng)參照信陽模式，充分了解外出務(wù)工農(nóng)民就醫(yī)的具體需求，在農(nóng)民工集中地建立“定點(diǎn)”醫(yī)院，以方便生病的農(nóng)民工就近就診。同時(shí)，政府還要加強(qiáng)對定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)行為的監(jiān)管，規(guī)范醫(yī)務(wù)人員的行醫(yī)行為，確保農(nóng)民工獲得有保障的醫(yī)療服務(wù)。
（3）養(yǎng)老保險(xiǎn)推行“一卡通”。政府應(yīng)著力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會保障體系，提高社會保障的統(tǒng)籌層次。針對農(nóng)民工流動大的特點(diǎn)，在各務(wù)工地推行“一卡通”制度，保證農(nóng)民工不僅在不同企業(yè)間轉(zhuǎn)移時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)能夠順利接續(xù)，而且返鄉(xiāng)后同樣可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會保障與城鎮(zhèn)居民社會保障的順利對接，從而實(shí)現(xiàn)返鄉(xiāng)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)順利續(xù)保。
（二）企業(yè)層面
企業(yè)應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任意識，按照循序漸進(jìn)的原則，從源頭上降低風(fēng)險(xiǎn)，建立“過渡性”養(yǎng)老保險(xiǎn)。
1、強(qiáng)化責(zé)任意識，消除身份歧視
企業(yè)作為社會生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體，也肩負(fù)有一定的社會責(zé)任。因此要加強(qiáng)企業(yè)對于員工風(fēng)險(xiǎn)防范的教育引導(dǎo)，切實(shí)保障農(nóng)民工的合法權(quán)益；同時(shí)，用工單位還應(yīng)消除對農(nóng)民工的身份歧視，實(shí)行同工同酬，保障農(nóng)民工在企業(yè)中獲得一視同仁的待遇。
2、建立“過渡性”養(yǎng)老保險(xiǎn)
低成本的勞動密集型企業(yè)要建立養(yǎng)老保險(xiǎn)，應(yīng)遵循序漸近的原則，逐步建立“低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移”的過渡性養(yǎng)老保險(xiǎn)。實(shí)行個(gè)人賬戶為主、社會統(tǒng)籌為輔的儲蓄積累制模式，給符合條件的農(nóng)民工開設(shè)一個(gè)類似身份證號碼一樣的、獨(dú)一無二的養(yǎng)老金個(gè)人賬戶，企業(yè)為農(nóng)民工繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)按比例計(jì)入個(gè)人賬戶。以彌補(bǔ)因流動造成的社會統(tǒng)籌保障金的流失，以增加農(nóng)民工對企業(yè)的信任感和內(nèi)聚力。
（三）個(gè)人層面
返鄉(xiāng)農(nóng)民工應(yīng)從自身觀念、技能、組織性方面進(jìn)行改進(jìn)，以爭取更多的保障。
1、轉(zhuǎn)變意識，提升素質(zhì)
目前,我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還沒有真正建立起來。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)滯后,不僅對農(nóng)民有失公正公平,而且嚴(yán)重制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能否真正建立起來,關(guān)鍵在于能否建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶。只有建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶,農(nóng)民的社會保障才能落到實(shí)處,農(nóng)民才能和城鎮(zhèn)職工一樣享受社會養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。
一、多渠道籌集農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶的基本前提
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度賴以建立、發(fā)展和完善的物質(zhì)基礎(chǔ),它對整個(gè)社會勞動產(chǎn)品的分配過程和分配結(jié)構(gòu)有直接影響,其規(guī)模決定著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的進(jìn)程和保障水平的高低。
1．國家財(cái)政預(yù)算中用于社會保障的支出是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主要來源。目前,我國各級政府只對城鎮(zhèn)職工的社會保障承擔(dān)經(jīng)濟(jì)上的責(zé)任,基本上沒有考慮農(nóng)民這方面的問題,這顯然是不公平的。因此,為維護(hù)農(nóng)民應(yīng)享有的社會保障權(quán)利,必須打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會保障體系,將國家財(cái)政用于社會保障的支出,按照一定比例在城鄉(xiāng)居民之間進(jìn)行合理分配。以2005年為例,當(dāng)年我國財(cái)政收入31628億元,假定財(cái)政收支保持基本平衡。在這種情況下,若以財(cái)政支出的20%(發(fā)達(dá)國家平均為35%)用于社會保障支出,可籌集社會保障基金6326億元。再按城鄉(xiāng)人口比例進(jìn)行分配,即使按2010年我國城鄉(xiāng)人口各占50%的比例計(jì)算,也能籌集到3163億元農(nóng)村社會保障基金?？紤]到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)村社會保障的主體部分,從3163億元農(nóng)村社會保障基金中拿出80%用于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn),可籌集到2530億元農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。這是從靜態(tài)上分析。如果進(jìn)行動態(tài)分析,以2005年我國財(cái)政收入為基數(shù),只要平均增長速度保持現(xiàn)有的20%左右的水平。到2010年,我國財(cái)政收入將達(dá)68702億元。在其他條件不變的情況下,若將財(cái)政支出用于社會保障的比重提高到25%,屆時(shí)可籌集社會保障基金17176億元。若仍以50%的比例作為農(nóng)村社會保障基金,可籌集8588億元。再按80%的比例,籌集到的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金便是6870億元,即使按那時(shí)6·5億農(nóng)村人口平攤,人均也有1057元。以2010年的68702億元為基數(shù),只要我國財(cái)政收入每年增加10000億元,到2020年,我國財(cái)政收入將達(dá)168702億元。按上述方法計(jì)算籌集到的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可達(dá)16870億元,以那時(shí)5億左右的農(nóng)村人口計(jì)算,人均約3374元。這筆巨額資金,是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主要組成部分,是支撐農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
2．實(shí)施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略,直接從各類工商企業(yè)積累中提取農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。我國的工業(yè)化是建立在農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市基礎(chǔ)上的,是農(nóng)民作出了巨大貢獻(xiàn),是農(nóng)業(yè)支撐了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?，F(xiàn)在,農(nóng)業(yè)發(fā)展水平仍比較低,農(nóng)民生活還不富裕,應(yīng)該說與農(nóng)業(yè)“失血”太多有很大關(guān)系。因此,在對待農(nóng)民的社會保障問題上,政府應(yīng)充分考慮到這一點(diǎn),不失時(shí)機(jī)地實(shí)施發(fā)達(dá)國家早已實(shí)施并被實(shí)踐證明卓有成效的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略,從工商企業(yè)積累中拿出一部分資金,彌補(bǔ)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的不足。可考慮按一定比例每年從各類工商企業(yè)利潤總額中提取農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。以2005年為例,當(dāng)年第二、三產(chǎn)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值為159603億元,假定利潤率為10%,全年各類工商企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤是15960·3億元,只要從中提取l%,就可籌集到約160億元農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。因提取比例較低,不會給企業(yè)發(fā)展構(gòu)成太大的影響,但對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來說,能產(chǎn)生涓涓細(xì)流匯成大海的籌資效應(yīng)。
3．通過降低行政成本、堵塞漏洞、充盈國庫來籌集農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。(1)降低行政成本,減少國家財(cái)政支出。降低行政成本,減少國家財(cái)政支出,除進(jìn)一步推進(jìn)政風(fēng)建設(shè)、降低各種會議經(jīng)費(fèi)和出國考察等行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)外,還應(yīng)精簡機(jī)構(gòu),裁減行政人員。我國現(xiàn)有4000多萬行政人員,機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和辦公自動化的迅速發(fā)展,實(shí)行政府機(jī)構(gòu)撤并、減員節(jié)支的條件已成熟。(2)堵塞漏洞,增加財(cái)政收入。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國每年稅收流失約4000億元以上,公款吃喝和公費(fèi)旅游費(fèi)用也比較大。要堵塞稅收漏洞,必須加快稅收立法的步伐,實(shí)現(xiàn)稅收征管的有法可依,依法治稅,從而堵塞稅收漏洞,確保國家財(cái)政收入的穩(wěn)定增長。其次,要狠剎公款吃喝玩樂歪風(fēng)。長期以來,公款吃喝玩樂之風(fēng)屢禁不止,與幾千萬農(nóng)民和城鎮(zhèn)下崗職工沒有解決溫飽問題形成強(qiáng)烈的反差,必須堅(jiān)決杜絕。如果能把降低行政成本、堵塞漏洞而相應(yīng)增加的財(cái)政收入的一部分作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,將進(jìn)一步緩解農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)資金不足的壓力。
4．集體負(fù)擔(dān)和農(nóng)民個(gè)人繳納。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的集體負(fù)擔(dān)部分,可在鄉(xiāng)村所辦企業(yè)的利潤、公益金和管理費(fèi)用中提取。雖然因地域的差別,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況差別較大,但凡有集體經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)村,必須承擔(dān)為農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的責(zé)任。沒有集體經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)村,要根據(jù)統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的原則發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì),以不斷提高經(jīng)濟(jì)效益來解決農(nóng)民繳納一部分養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的問題。特別困難的農(nóng)村地區(qū),農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的集體負(fù)擔(dān)部分應(yīng)由地方政府財(cái)政解決。為便于操作,集體繳費(fèi)數(shù)額要有一個(gè)起碼的標(biāo)準(zhǔn),而且要求全國統(tǒng)一。農(nóng)民個(gè)人也要承擔(dān)一部分農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的責(zé)任。受保個(gè)人繳納一定的保險(xiǎn)費(fèi),這是各國社會保障制度通行的做法和原則。繳費(fèi)比例應(yīng)根據(jù)農(nóng)民的收入水平確定。2005年,我國農(nóng)民人均純收入為3255元,并且在未來幾年內(nèi)將至少以5%的速度遞增。因此,以農(nóng)民人均純收入4000元作為農(nóng)民個(gè)人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)基數(shù)比較合理?？紤]到農(nóng)民收入低于城鎮(zhèn)居民,按農(nóng)民人均純收入確定的繳費(fèi)比例不能太高,以3%為宜。這樣,農(nóng)民每年應(yīng)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是120元,這是絕大多數(shù)農(nóng)民都能承受的。
二、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶是解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的根本保障
為解決農(nóng)民養(yǎng)老問題,必須建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的社會統(tǒng)籌,主要解決目前已達(dá)60歲年齡農(nóng)民的養(yǎng)老問題,而個(gè)人帳戶的建立,則是為解決農(nóng)民未來的養(yǎng)老問題。從操作簡便、易行的原則出發(fā),可將基金中國家財(cái)政的補(bǔ)貼部分作為社會統(tǒng)籌,集體和個(gè)人繳納的部分作為個(gè)人賬戶儲存額。
1．農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶首先必須確定哪些人應(yīng)參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。(1)年滿25周歲,在農(nóng)村有固定場所,并在一個(gè)自然年度內(nèi)累計(jì)居住達(dá)6個(gè)月以上的農(nóng)村居民,必須參加當(dāng)年的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。確定投保的初始年齡為25周歲,因?yàn)檫_(dá)到這個(gè)年齡的農(nóng)村人口的流動性相對要小一些,有利于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶的建立。(2)農(nóng)村居民外出務(wù)工達(dá)6個(gè)月以上者,原則上應(yīng)由雇主為其辦理社會養(yǎng)老保險(xiǎn);雇主未能為其辦理的,只要能提供由雇主出具的相關(guān)書面證明,亦應(yīng)納入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。(3)參加興修水利、鐵路、公路和國防建設(shè)等國家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的農(nóng)村居民,施工單位不能為其辦理社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的,應(yīng)參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。2．建立全國統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。(1)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶應(yīng)為實(shí)賬戶。實(shí)賬就是賬戶實(shí)記,由農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對個(gè)人賬戶持有者的繳費(fèi)及國家、集體按一定比例給予個(gè)人賬戶持有人的補(bǔ)貼情況,必須如實(shí)記錄。(2)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的規(guī)模。一是繳費(fèi)年齡和年限的確定。凡年滿25歲的農(nóng)村居民,必須參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn),投保時(shí)間為40年,按年度一次性繳納個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。二是個(gè)人賬戶基金水平的確定。個(gè)人繳費(fèi)部分,可考慮以上年度公布的全國農(nóng)民人均純收入作為基數(shù),按3%的比例確定。集體繳費(fèi)部分,可考慮確定為個(gè)人繳費(fèi)的50%。集體繳費(fèi)確有困難的,可申請由地方財(cái)政解決。國家補(bǔ)貼部分,其數(shù)額可按個(gè)人繳費(fèi)的50%確定,由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。三是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶儲存額應(yīng)以5%的實(shí)際年利率遞增。我國目前利率水平低,利率市場化將提升我國的利率水平,甚至不排除若干年后利率會提高。(3)個(gè)人賬戶繳費(fèi)額隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而相應(yīng)增加。隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,個(gè)人賬戶的繳費(fèi)額也應(yīng)增加,這是提高農(nóng)民養(yǎng)老金待遇的根本保障。為操作簡便易行,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶繳費(fèi)不實(shí)行按一定百分比遞增的辦法,而是采取每隔一段時(shí)間增加一定數(shù)額的做法。初步考慮可按每隔5年個(gè)人繳費(fèi)部分增加10元,集體補(bǔ)貼和國家補(bǔ)貼部分也各增加10元的辦法來操作。上述農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶都是每年以農(nóng)民人均純收入4000元的3%為基數(shù)設(shè)計(jì)的,這只是一個(gè)參考數(shù)據(jù)。在實(shí)際操作中,如果每年以上一年農(nóng)民人均純收入的3%作為個(gè)人繳費(fèi)的計(jì)算依據(jù),養(yǎng)老金的積累額還要高一些。
三、合理確定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)金的給付標(biāo)準(zhǔn)是保障老年農(nóng)民切身利益的重要措施
合理確定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)金的給付標(biāo)準(zhǔn),關(guān)系到老年農(nóng)民的切身利益。養(yǎng)老保險(xiǎn)金給付標(biāo)準(zhǔn),取決于繳費(fèi)年限和領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡兩個(gè)因素。在一般情況下,凡從25歲開始繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的農(nóng)民,繳費(fèi)滿40年,到65歲后,所領(lǐng)取的養(yǎng)老金為同一標(biāo)準(zhǔn);在特殊情況下,繳費(fèi)年限未滿40年的,領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡愈低,給付的標(biāo)準(zhǔn)也就愈低。將農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡規(guī)定為65歲,是從以下兩個(gè)方面考慮的:一是目前世界上一些國家為擴(kuò)大養(yǎng)老基金的籌資規(guī)模和緩解養(yǎng)老金給付壓力,都已提高退休年齡,如美國、英國和德國等。這些國家不分性別,都把退休年齡提高到65歲以上。其中以美國最高,為67歲。二是領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡應(yīng)根據(jù)人口預(yù)期壽命的延長而提高。城鎮(zhèn)職工現(xiàn)行退休年齡是在建國初期確定的,那時(shí)我國人口的平均壽命只有42歲,而現(xiàn)在延長到72歲以上,我國人口平均壽命延長,城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡也應(yīng)提高。
1．投保時(shí)間滿40年,且按時(shí)繳足了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),達(dá)到65歲的農(nóng)民所領(lǐng)取的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。從25歲開始投保,繳費(fèi)滿40年,達(dá)到65歲的農(nóng)民,個(gè)人賬戶累計(jì)余額為25231．90元。假定不存在通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)(風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān),仍以5%的實(shí)際年利率遞增),又假定養(yǎng)老金的平均支付年限為10年即120個(gè)月,按平均支付10年養(yǎng)老金計(jì)算,年資本回收額為3268．66元,個(gè)人賬戶持有人在達(dá)到65歲以后的10年內(nèi),每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金272元,這與2005年全國農(nóng)民人均純收入水平相差無幾,即使是全國農(nóng)民人均純收入達(dá)到5000元時(shí),養(yǎng)老金替代率也高達(dá)64．80%。投保人領(lǐng)取養(yǎng)老金超過10年保險(xiǎn)期后仍健在的,可繼續(xù)按以上標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取養(yǎng)老金直至身故;投保人未滿65歲或領(lǐng)取養(yǎng)老金后不足10年身故的,個(gè)人賬戶中屬于本人和集體繳費(fèi)積累部分的余額,可由繼承人繼承,國家財(cái)政補(bǔ)貼積累部分的余額,歸入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金;無繼承人或指定受益人的,由社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支付喪葬費(fèi),沖抵喪葬費(fèi)后仍有余額的,一律作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌收入。
2．農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施前已滿65歲人員的養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施前己達(dá)65歲的農(nóng)村居民沒有承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)并且社會對他們以前的個(gè)人收入分配作了必要的扣除這一點(diǎn),已滿65歲的農(nóng)村居民,可直接從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的社會統(tǒng)籌部分中領(lǐng)取相當(dāng)于個(gè)人賬戶養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的60%。這樣規(guī)定基于以下兩點(diǎn)理由:一是雖然社會對這部分人以前的個(gè)人收入分配作了扣除,但他們畢竟沒有承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù),養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所區(qū)別。二是為與越來越接近65歲的農(nóng)村居民未來領(lǐng)取的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)相銜接。
3．農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施前未滿65歲人員達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡后的給付標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施前未滿65歲而參加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民,達(dá)到65歲領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí),以個(gè)人賬戶養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的60%為基數(shù),再按繳費(fèi)年限的長短確定養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)。繳費(fèi)年限每增加一年,所領(lǐng)取的養(yǎng)老金在162元的基礎(chǔ)上,按個(gè)人賬戶養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)增加一個(gè)百分點(diǎn)。這樣,就恰到好處地解決了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)新老人員的銜接問題。
4．投保人因患嚴(yán)重疾病要求提前領(lǐng)取養(yǎng)老金的給付標(biāo)準(zhǔn)。在一般情況下,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金不得提前支取。投保人因患嚴(yán)重疾病,完全喪失勞動能力,要求提前領(lǐng)取養(yǎng)老金的,必須有縣級以上醫(yī)院證明,并由農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)做出鑒定并同意后,方可提前領(lǐng)取。領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)投保年限的長短,參照未滿65歲人員達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡后的給付標(biāo)準(zhǔn)來確定:一是投保時(shí)間未滿15年的,不能提前領(lǐng)取養(yǎng)老金。二是投保時(shí)間滿15年以上因病要求提前領(lǐng)取養(yǎng)老金的,以162元為基數(shù),投保時(shí)間每增加一年,按個(gè)人賬戶領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)增加一個(gè)百分點(diǎn)的養(yǎng)老金。
總之,按上述思路設(shè)計(jì)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶規(guī)模偏小,保障水平偏低,但維持農(nóng)民起碼的生存需要還是可以的。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的重要意義不在于保障水平的高低,而在于它實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)從無到有的歷史性突破。
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