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時(shí)間：2022-05-05 15:51:54
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一、登記發(fā)證主體發(fā)生重大整合
《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（下稱《條例》）的最大亮點(diǎn)是把原來分散在不同機(jī)構(gòu)登記的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一由一個(gè)機(jī)構(gòu)辦理，特別是解決了房、地分離登記帶來的諸多麻煩。而原來房、地登記的管理體制存在極大的不同，由此帶來登記模式的較大差異。《條例》出臺前，不但土地和房屋分別由不同機(jī)構(gòu)辦理登記，而且僅就土地登記而言，不同性質(zhì)的土地權(quán)利或主體，是由不同的登記部門辦理的，導(dǎo)致發(fā)證主體也不同。以無錫為例，農(nóng)村土地經(jīng)營承包權(quán)是由農(nóng)委辦理的，集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)登記的發(fā)證主體根據(jù)地方性法規(guī)可以是區(qū)級人民政府，國土使用權(quán)及其他權(quán)利則由縣、市人民政府登記。可見在土地權(quán)利登記方面，形成了三類完全不同的登記發(fā)證主體，即農(nóng)委、區(qū)級人民政府、縣或市人民政府。房屋登記同樣存在類似情況，在我國一些地方，集體土地上的房屋登記和國有土地上的房屋登記分別由建設(shè)主管部門和房產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)，國有土地上的房屋登記管理中，具體從事登記事務(wù)的主體有市房產(chǎn)主管機(jī)構(gòu)下屬單位和區(qū)級房管部門等多個(gè)單位，這些不同單位從事登記業(yè)務(wù)，有的是基于地方性法規(guī)授權(quán)辦理，有的是受市房產(chǎn)主管部門委托。由于這些單位分屬不同的行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致業(yè)務(wù)口徑不一致，登記效率低下，登記風(fēng)險(xiǎn)也時(shí)時(shí)發(fā)生。
《條例》第六條規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)部門為本行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記工作。這就將原來散落在各個(gè)不同主管部門的登記職能歸集到一個(gè)部門行使，而原來不同政府層級的登記體制也隨之得到改變、變得順暢。根據(jù)此項(xiàng)規(guī)定，各地正在組建或已組建的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)主要有兩種模式：一種是縣（市）國土資源局為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，為一級機(jī)關(guān)法人，不動(dòng)產(chǎn)登記局作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)掛在國土局的地籍處；另一種是隸屬于縣（市）人民政府的不動(dòng)產(chǎn)登記局為登記機(jī)構(gòu)，也是一級機(jī)關(guān)法人。這種管理體制改變了原來多頭登記、多個(gè)層級、多個(gè)部門分別承擔(dān)責(zé)任的狀態(tài)。
二、不動(dòng)產(chǎn)登記能否授權(quán)或委托非機(jī)關(guān)組織實(shí)施
由于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后業(yè)務(wù)范圍更廣、內(nèi)容更復(fù)雜、登記類型更多，僅由國土局或不動(dòng)產(chǎn)登記局內(nèi)部處室部門從事登記業(yè)務(wù)是不太現(xiàn)實(shí)的。就無錫而言，國土局地籍處（掛牌不動(dòng)產(chǎn)登記局）僅有3-4個(gè)人，而不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)每年達(dá)30多萬份，因此必然要有專門從事登記具體事務(wù)的團(tuán)隊(duì)，一般各地的國土局或不動(dòng)產(chǎn)登記局會(huì)沿襲原有做法，成立具有事業(yè)單位性質(zhì)的登記中心，由登記中心具體從事登記業(yè)務(wù)。根據(jù)行政法理論，不動(dòng)產(chǎn)登記屬行政確認(rèn)行為，登記中心作為非政府組織是以自己的名義開展登記工作、承擔(dān)法律責(zé)任，還是以國土局或不動(dòng)產(chǎn)登記局的名義開展工作呢？這要看該登記中心開展登記工作是經(jīng)法定授權(quán)還是受上級主管機(jī)關(guān)的委托。由于《條例》僅規(guī)定了由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記，而未規(guī)定登記機(jī)構(gòu)下屬的事業(yè)單位可以開展登記工作，因此，不動(dòng)產(chǎn)登記局下屬的登記中心能否以自己的名義開展登記工作有賴于地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。如果地方性法規(guī)、規(guī)章未能就此作出相應(yīng)規(guī)定的，則作為一級機(jī)關(guān)法人的不動(dòng)產(chǎn)登記局或國土局可以委托下設(shè)的登記中心行使登記事權(quán)。登記中心作為受托登記組織必須是依法成立、由熟悉法律、法規(guī)且具有一定專業(yè)技能工作人員組成的機(jī)構(gòu)。受委托的登記中心僅作為行為主體開展登記工作，雖然其基于自己的考量獨(dú)立認(rèn)定事實(shí)、適用法律，但仍不能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，而是由委托機(jī)關(guān)國土局承擔(dān)訴訟、復(fù)議、賠償?shù)呢?zé)任。
三、對外提供不動(dòng)產(chǎn)登記信息的主體應(yīng)該如何統(tǒng)一
《物權(quán)法》規(guī)定，物有兩大類，即動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，動(dòng)產(chǎn)的種類遠(yuǎn)比不動(dòng)產(chǎn)多而復(fù)雜，不動(dòng)產(chǎn)就是《條例》所列的三大類：土地、海域、定著物。
1.土地
土地根據(jù)使用性質(zhì)又可分成三大類：農(nóng)用地如耕地、林地等；建設(shè)用地；填海填湖土地。作出這樣的分類是因?yàn)椴煌再|(zhì)的土地其用途和來源不同，如農(nóng)用地上不能建造房屋（用于農(nóng)業(yè)所需的配套則另當(dāng)別論）。又如填海土地是經(jīng)批準(zhǔn)由海域轉(zhuǎn)化而來。不同性質(zhì)的土地可以依法轉(zhuǎn)化，如農(nóng)用地經(jīng)嚴(yán)格的審批程序可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，反之，建設(shè)用地也可轉(zhuǎn)化為農(nóng)用地，當(dāng)然填海填湖土地既可以是農(nóng)用地，也可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。
2.海域
根據(jù)《海域使用管理法》，海域是指內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土，與不動(dòng)產(chǎn)登記有關(guān)的是海域使用權(quán)。與土地使用權(quán)一樣，海域使用權(quán)可以依法提供給單位和個(gè)人使用。
3.定著物
土地或海域上定著物主要是建筑物、構(gòu)筑物；土地上定著物還有森林、林木。定著物可以附著于地上、地下。在我國，僅就房屋而言，因功能、性質(zhì)、來源之多樣而使得房屋的登記復(fù)雜多樣。
二、登記的物權(quán)種類多樣化
《物權(quán)法》規(guī)定，各類不動(dòng)產(chǎn)都可以申請登記，登記后或產(chǎn)生物權(quán)效力，或產(chǎn)生對抗效力。從大類而言，共有三種類型：一是所有權(quán)。國有土地和海域?qū)賴宜械淖匀毁Y源，其所有權(quán)不需登記，而集體所有的土地需要登記，此外，大量的所有權(quán)登記是附于土地和海域上的定著物。二是擔(dān)保物權(quán)?？梢杂糜诘盅旱牟粍?dòng)產(chǎn)權(quán)利有三大類，即土地（海域）使用權(quán)、所附定著物所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)。三是用益物權(quán)。這類物權(quán)類型較為多樣，依附于所有權(quán)和土地使用權(quán)也都可產(chǎn)生用益物權(quán)，其種類具體有：土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、海域使用權(quán)、地役權(quán)。
三、客體的多樣和相互組合形成的登記類型
對登記類型進(jìn)行科學(xué)分類，有助于建立良好的登記秩序，根據(jù)登記的客體特點(diǎn)大體可分成五大類。
1.單一土地使用權(quán)或所有權(quán)登記
當(dāng)土地或海域上尚未有建筑物或構(gòu)筑物時(shí)，則集體土地的所有權(quán)、土地使用權(quán)、海域使用權(quán)分別申請單一物權(quán)登記。
2.單一房屋所有權(quán)登記
已登記的土地或海域使用權(quán)上已建成房屋進(jìn)行初始登記（即《條例》所說的首次登記），由于此時(shí)土地使用主體和房屋所有權(quán)主體是一致的，因此只需辦理房屋所有權(quán)登記。另一類單一房屋登記是所有權(quán)注銷登記，由于土地正常情況不可能滅失而房屋拆除是經(jīng)常發(fā)生的，因此只有房屋才發(fā)生所有權(quán)注銷登記。
3.土地（海域）使用權(quán)和房屋所有權(quán)組合登記
房屋所有權(quán)初始（首次）登記完成后，不動(dòng)產(chǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)移、變更的，則土地（海域）使用權(quán)和房屋所有權(quán)同時(shí)發(fā)生轉(zhuǎn)移、變更登記，確保兩者的權(quán)利主體一致。
4.抵押權(quán)登記
根據(jù)《物權(quán)法》，可以設(shè)立抵押權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)有房屋或其他定著物的所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)。在這些物權(quán)中，房屋或其他定著物的所有權(quán)必須與土地使用權(quán)同時(shí)設(shè)定抵押，而土地承包經(jīng)營權(quán)可以單獨(dú)設(shè)立抵押。當(dāng)然，無定著物的土地使用權(quán)也是單獨(dú)設(shè)立抵押。
5.地役權(quán)登記
地役權(quán)可以設(shè)立于土地所有權(quán)、土地使用權(quán)或房屋所有權(quán)之上，當(dāng)?shù)匾蹤?quán)與其他用益物權(quán)共存時(shí)，由于地役權(quán)具有從屬性，因此在處分地役權(quán)時(shí)將受到一定的制約。
四、高效合法做好組合權(quán)利的登記
1.多個(gè)有關(guān)聯(lián)的登記可合并則盡量合并辦理
不動(dòng)產(chǎn)登記以依申請為原則，因此，是否登記取決于當(dāng)事人的意愿?，F(xiàn)實(shí)中也存在著許多登記滯后于已發(fā)生的法律行為或法律事實(shí)的情形，如合法取得的宅基地、合法建設(shè)的房屋未申請登記；購買的房屋未及時(shí)登記等。當(dāng)權(quán)利人需要處分不動(dòng)產(chǎn)申請登記時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)登記簿上還是上一手權(quán)利人的名字或該不動(dòng)產(chǎn)根本未曾登記過。此時(shí)，是否需要將不動(dòng)產(chǎn)每次取得的環(huán)節(jié)一一作相應(yīng)的登記，履行所有的登記程序呢？這要根據(jù)權(quán)利取得的途徑區(qū)別對待。對于取得土地使用權(quán)后用于自建自用的房屋，如果當(dāng)事人在取得土地使用權(quán)后沒有申請土地使用權(quán)首次登記，而在建好房屋后申請登記的，此時(shí)房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)可一并登記，沒必要土地使用權(quán)先行登記，完成登簿后再辦理房屋所有權(quán)登記。而對于因多個(gè)先后法律行為產(chǎn)生的權(quán)利變動(dòng)，宜分別辦理相應(yīng)的登記，如房屋買賣先后發(fā)生多次的，每個(gè)買賣行為都應(yīng)辦理轉(zhuǎn)移登記，從而規(guī)范交易和登記秩序，保護(hù)交易安全。
2.可以競存的權(quán)利按順位并有條件地辦理
《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》公開征求意見日前結(jié)束。自8月15日公開征求意見以來，社會(huì)各界特別是法學(xué)界，針對不動(dòng)產(chǎn)登記員和登記制度、不動(dòng)產(chǎn)登記類型、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)及證書統(tǒng)一、不動(dòng)產(chǎn)登記與公證、信息共享與保護(hù)等多方面問題，踴躍反饋意見。征求意見期間，不動(dòng)產(chǎn)、法學(xué)、律師等領(lǐng)域?qū)＜液蛨?zhí)業(yè)者從物權(quán)法、民商法等專業(yè)角度積極建言，認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記制度是程序性規(guī)定，要盡量具有可操作性、可執(zhí)行性。
針對登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，有專家提出，征求意見稿關(guān)于授權(quán)地方政府確定不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的規(guī)定，科學(xué)合理，符合我國不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)踐，符合法律規(guī)定及黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于以法治方式審核改革的要求。條例不僅應(yīng)推進(jìn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一，更應(yīng)推進(jìn)證書統(tǒng)一，在“不擾民”原則下取代種類繁雜的不動(dòng)產(chǎn)登記證書，尤其要將房屋所有權(quán)證和建設(shè)用地使用權(quán)證“兩證合一”。應(yīng)當(dāng)制定配套的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬爭議解決機(jī)制，如當(dāng)事人自行協(xié)商、行政調(diào)解、仲裁或訴訟等解決方式，以保障不動(dòng)產(chǎn)登記順利進(jìn)行。
“國家對不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”是已經(jīng)實(shí)施6年多的《物權(quán)法》中的一項(xiàng)規(guī)定。《物權(quán)法》同時(shí)規(guī)定，統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由其他法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。多年來，國內(nèi)許多民法學(xué)者一直呼吁制定“不動(dòng)產(chǎn)登記法”。
多名參加國土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記立法起草小組的學(xué)者表示，征求意見稿之所以一再延遲公布，原因在于“有些問題爭議較大，短期內(nèi)很難達(dá)成共識，為了盡快出臺，只好回避爭議，對于必須涉及的問題，只作原則性、模糊的規(guī)定，條例的名稱也用了‘暫行’”。據(jù)了解，國土資源部上報(bào)給國務(wù)院的不動(dòng)產(chǎn)登記條例草案建議稿有90條，但公布的征求意見稿只有30條，對不動(dòng)產(chǎn)登記類型的具體區(qū)分整章被刪除，建議稿中對不動(dòng)產(chǎn)登記的區(qū)分、建立不動(dòng)產(chǎn)登記官制度、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的過錯(cuò)賠償責(zé)任以及如何進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記信息查詢等細(xì)化規(guī)定的內(nèi)容，都未能出現(xiàn)在征求意見稿中。
雖然需要解決的問題還有很多，阻力較大，但社會(huì)各界對條例出臺普遍表示支持。輿論普遍認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展“倒逼”行政管理的產(chǎn)物。社會(huì)公開大討論，將促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修改，希望有關(guān)部門充分利用機(jī)遇，推進(jìn)物權(quán)法落實(shí)及土地管理法等法律修改。
《條例》第一條規(guī)定：“為整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)，規(guī)范登記行為，方便群眾申請登記，保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》等法律，制定本條例?！边@是對立法目的的規(guī)定。也就是說，制定《條例》有以下目的。
一、整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)
這一點(diǎn)是毋庸置疑的?！段餀?quán)法》第十條第二款就明確規(guī)定：“國家對不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。” 2013年3月15日十二屆人大一次會(huì)議審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中就明確要求，“減少部門職責(zé)交叉和分散。最大限度地整合分散在國務(wù)院不同部門相同或相似的職責(zé)，理順部門職責(zé)關(guān)系。房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責(zé)，……分別整合由一個(gè)部門承擔(dān)”。同年3月26日國務(wù)院辦公廳的“關(guān)于實(shí)施《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知”明確要求：由中央編辦負(fù)責(zé)，在2013年4月底前完成房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責(zé)的整合。由國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同法制辦、稅務(wù)總局等有關(guān)部門負(fù)責(zé)，在2014年6月前出臺不動(dòng)產(chǎn)登記條例并實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。2013年11月20日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定：將分散在多個(gè)部門的不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合由一個(gè)部門承擔(dān)，理順部門職責(zé)關(guān)系，減少辦證環(huán)節(jié)，減輕群眾負(fù)擔(dān)。由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，基本做到登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”。行業(yè)管理和不動(dòng)產(chǎn)交易監(jiān)管等職責(zé)繼續(xù)由相關(guān)部門承擔(dān)。各地在中央統(tǒng)一監(jiān)督指導(dǎo)下，結(jié)合本地實(shí)際，將不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)統(tǒng)一到一個(gè)部門。
《條例》將“整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)”作為立法目的之一，正是為了貫徹落實(shí)《物權(quán)法》和《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的要求。為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，《條例》第六條規(guī)定，“國務(wù)院國土資源主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國不動(dòng)產(chǎn)登記工作。縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)部門為本行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記工作，并接受上級人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記主管部門的指導(dǎo)、監(jiān)督”。
二、規(guī)范登記行為
不動(dòng)產(chǎn)登記行為非常復(fù)雜，既涉及到各種復(fù)雜的法律問題，也涉及到不同的主體，如不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、登記申請人、有關(guān)國家機(jī)關(guān)。在這個(gè)過程中，如果要規(guī)范各方的登記行為，確保登記依法有序進(jìn)行，做到登記的真實(shí)與準(zhǔn)確，就必須要有明確而詳細(xì)的規(guī)定對登記行為加以規(guī)范。這對于實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記的我國而言更為重要。因?yàn)橐酝煌牟粍?dòng)產(chǎn)權(quán)利由不同的登記機(jī)構(gòu)依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)的登記程序記載于不同的登記簿上，而現(xiàn)在要統(tǒng)一登記職責(zé)，將土地、房屋、林地、草原、海域等不動(dòng)產(chǎn)上的權(quán)利由統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)依據(jù)統(tǒng)一的程序記載于統(tǒng)一的登記簿上，這就更加需要對登記行為加以規(guī)范。正因如此，《條例》從登記機(jī)構(gòu)的管轄、登記簿冊的制作與管理到登記的申請、受理、審核等各個(gè)環(huán)節(jié)做出了明確的規(guī)定，以規(guī)范各方的登記行為。
三、方便群眾申請登記
方便群眾申請登記是此次《條例》立法的一個(gè)重要目標(biāo)。這里的“群眾”泛指所有的申請登記的民事主體，包括自然人、法人、其他組織等?？梢哉f，《條例》在第三章“登記程序”的規(guī)定中處處貫徹落實(shí)了方便群眾申請登記的立法目的。
第一，以往由于登記機(jī)構(gòu)、登記程序的分散，導(dǎo)致人民群眾因?yàn)橐粯斗康禺a(chǎn)交易要分別到土地登記機(jī)構(gòu)、房屋登記機(jī)構(gòu)辦理兩次登記，繳納兩次費(fèi)用并領(lǐng)取兩本權(quán)屬證書，極不方便。因此，統(tǒng)一登記職責(zé)在很大程度上能夠方便群眾申請登記。
第二，為方便群眾申請登記，《條例》第十六條第二款要求，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在辦公場所和門戶網(wǎng)站公開申請登記所需材料目錄和示范文本等信息。這樣一來，申請人就可以按照公示的材料目錄準(zhǔn)備材料并事先填寫好示范文本，從而節(jié)約了登記申請的時(shí)間。
第三，《條例》第十五條第一款規(guī)定，當(dāng)事人或者其人應(yīng)當(dāng)?shù)讲粍?dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦公場所申請不動(dòng)產(chǎn)登記。也就是說，申請人可以自行申請登記，也可以委托他人代為申請登記。
第四，依據(jù)《條例》第十七條，“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)收到不動(dòng)產(chǎn)登記申請材料，應(yīng)當(dāng)分別按照下列情況辦理：（一）屬于登記職責(zé)范圍，申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照要求提交全部補(bǔ)正申請材料的，應(yīng)當(dāng)受理并書面告知申請人；（二）申請材料存在可以當(dāng)場更正的錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)告知申請人當(dāng)場更正，申請人當(dāng)場更正后，應(yīng)當(dāng)受理并書面告知申請人；（三）申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場書面告知申請人不予受理并一次性告知需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容；（四）申請登記的不動(dòng)產(chǎn)不屬于本機(jī)構(gòu)登記范圍的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場書面告知申請人不予受理并告知申請人向有登記權(quán)的機(jī)構(gòu)申請。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)未當(dāng)場書面告知申請人不予受理的，視為受理”。該規(guī)定的目的就是要方便人民群眾，防止一些不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的工作人員麻木不仁、濫用權(quán)力，隨意折騰老百姓。
第五，《條例》第二十條要求，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自受理登記申請之日起30個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)，除非法律另有規(guī)定。這樣可以防止登記機(jī)構(gòu)隨意拖延辦理登記的時(shí)間，當(dāng)然具體的每一類登記的時(shí)限是不同的，有些登記如所有權(quán)初始登記、抵押權(quán)設(shè)立登記可能復(fù)雜一些，需要時(shí)間長一些，有些登記時(shí)間很短，甚至要求一個(gè)工作日內(nèi)就完成登記如異議登記。但無論如何，最長也不能超過30個(gè)工作日。
第六，《條例》第二十一條第二款規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)完成登記，應(yīng)當(dāng)依法向申請人核發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書或者登記證明”。該款與《條例》征求意見稿的規(guī)定相比，刪掉了“相應(yīng)的”。之所以如此，就是考慮到便民的需要。以往因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，所以各類不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)發(fā)放不同的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書和登記證明，甚至同一不動(dòng)產(chǎn)因其權(quán)利不同發(fā)放的權(quán)屬證書名稱也不同。有鑒于此，為了方便人民群眾，今后將使用名稱統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書和登記證明，不再按照不同的權(quán)利來區(qū)分不同的證書。最后，為了穩(wěn)定交易，防止給人民群眾造成麻煩，《條例》第三十三條規(guī)定，“本條例施行前依法頒發(fā)的各類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書和制作的不動(dòng)產(chǎn)登記簿繼續(xù)有效”。
四、保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益
1.登記的房地產(chǎn)應(yīng)做到權(quán)利來源脈絡(luò)清晰
要做到權(quán)利來源清晰，就是要當(dāng)事人提供取得房地產(chǎn)的原因證明、原權(quán)人和受讓人的主體資格等證明，如果是經(jīng)法院判決執(zhí)行的房地產(chǎn)，則要提供法院生效的判決或裁定書，有時(shí)還需要協(xié)助執(zhí)行通知書。有了這些法律文書并不意味著法院執(zhí)行處分的房地產(chǎn)可以不追本溯源、不理清權(quán)利變遷的過程。
在長期實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，法院執(zhí)行的房地產(chǎn)并非都是主體確定、權(quán)利清晰，往往存在著長年未登記、查無來源的房地產(chǎn)，導(dǎo)致登記機(jī)構(gòu)執(zhí)行司法文書時(shí)無所適從。因此，針對各地普遍存在的無證房地產(chǎn)的執(zhí)行，2012年住建部轉(zhuǎn)發(fā)了最高院《關(guān)于無證房產(chǎn)依據(jù)協(xié)助執(zhí)行文書辦理產(chǎn)權(quán)登記有關(guān)問題的函》（建法函〔2012〕102號）就無證房產(chǎn)的執(zhí)行處分，該文件明確，未經(jīng)初始登記的房屋要協(xié)助執(zhí)行處分申請登記時(shí)，必須滿足初始登記的條件。這說明違章、違法或無法證明合法來源的房產(chǎn)，即使出具了司法協(xié)助執(zhí)行通知書，也將面臨無法登記的結(jié)局。要做到權(quán)利來源合法則要滿足兩個(gè)條件，即原權(quán)利主體和來源特定合法，即一般為登記簿所記載的主體和房屋，但如果房屋未曾登記，則要提供被執(zhí)行人原始或繼受取得的證明。
因執(zhí)行房產(chǎn)而對應(yīng)的民事法律關(guān)系清晰，法院據(jù)此認(rèn)定以房抵債或拍賣被執(zhí)行人的房產(chǎn)，對于這樣的來源清晰的房產(chǎn)則可予以登記。登記的類型和記載的事項(xiàng)應(yīng)與司法文書所述相符合，這樣登記簿的歷次記載內(nèi)容就能完全關(guān)聯(lián)，完整準(zhǔn)確反映房地產(chǎn)權(quán)利的變化情況。
2.與登記房地產(chǎn)相關(guān)的信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)對應(yīng)
由于在房地產(chǎn)開發(fā)、預(yù)售、竣工后的各階段都會(huì)發(fā)生房地產(chǎn)的查封或執(zhí)行處分，而房地產(chǎn)的預(yù)售、預(yù)告登記、轉(zhuǎn)移登記分別在兩個(gè)不同的信息子系統(tǒng)管理內(nèi)的數(shù)據(jù)庫中并歸屬于不同的主管局，而且房屋預(yù)售和各種房地產(chǎn)權(quán)利登記分屬于兩類不同的管理和法律規(guī)范范疇，所以是兩套系統(tǒng)設(shè)計(jì)。雖然兩個(gè)系統(tǒng)都以房屋代碼為串聯(lián)詞，但由于各地在設(shè)計(jì)系統(tǒng)時(shí)存在這樣那樣的考慮不周之處，備案、預(yù)告、權(quán)屬登記等幾個(gè)數(shù)據(jù)表、庫、信息系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)程度不是特別高，因此，在執(zhí)行司法文書時(shí)應(yīng)根據(jù)系統(tǒng)特點(diǎn)做好相應(yīng)的記載工作，防止疏漏。
由于查封是對房地產(chǎn)權(quán)利的限制，而房地產(chǎn)權(quán)利處于變動(dòng)之中，如果查封信息不能同時(shí)反應(yīng)在交易網(wǎng)備系統(tǒng)和登記系統(tǒng)，則將造成查封房產(chǎn)被預(yù)售或查封房產(chǎn)被抵押等不該發(fā)生的事。為防止上述情況的發(fā)生，系統(tǒng)設(shè)計(jì)的科學(xué)性相當(dāng)重要，而科學(xué)來自于對預(yù)售、預(yù)告、權(quán)屬登記的流程梳理和對交易與登記相互作用的工作機(jī)理的透徹理解，只有兩個(gè)系統(tǒng)即時(shí)關(guān)聯(lián)才能使得交易和登記信息準(zhǔn)確無誤。
3.妥善處理執(zhí)行房地產(chǎn)與登記簿記載事項(xiàng)無法對應(yīng)事宜
這種不對應(yīng)表現(xiàn)為三種形式。
一是無證房產(chǎn)，該房產(chǎn)未曾建立登記簿，登記簿上無信息可核。對于這種未登記的房地產(chǎn)基于法院認(rèn)定房地產(chǎn)為被執(zhí)行人合法所有，被裁定給執(zhí)行人的，登記機(jī)構(gòu)可以直接依此法律文書登記為執(zhí)行人所有。但為不顯突兀，應(yīng)在審查意見或登記簿的備注欄內(nèi)注明房地產(chǎn)合法取得的認(rèn)定依據(jù)。
二是根據(jù)法律文書可知房地產(chǎn)已經(jīng)過多次轉(zhuǎn)讓，但登記簿上僅是最先一手的記載信息。由于當(dāng)事人在歷次買賣或其他轉(zhuǎn)讓中均未履行登記手續(xù)，很可能現(xiàn)實(shí)中房地產(chǎn)已為他人所有，但登記簿上仍記載為原權(quán)人，法院經(jīng)過調(diào)查核實(shí)房地產(chǎn)確已發(fā)生過一次甚至多次權(quán)利轉(zhuǎn)讓，根據(jù)既成事實(shí)（而非登記簿）直接認(rèn)定為房地產(chǎn)歸被執(zhí)行人所有，并裁定過戶給執(zhí)行人，則據(jù)此登記機(jī)構(gòu)應(yīng)直接登記為執(zhí)行人所有。為解決登記簿上原權(quán)人與現(xiàn)執(zhí)行人無關(guān)聯(lián)的沖突，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)在審查意見或備注欄內(nèi)注明其權(quán)利來源的事實(shí)和依據(jù)。
三是根據(jù)法律文書需要分割的房產(chǎn)不符合登記基本單元要求，對分割部位無法單獨(dú)建立登記簿。由于登記簿均以基本單元為單位建立，基本單元的界定有嚴(yán)格的規(guī)定，不是任何房屋都可以依申請人的需要隨意分割，所有權(quán)的性質(zhì)是單獨(dú)所有還是區(qū)分所有則是在房屋設(shè)計(jì)之初就已確定，不同性質(zhì)的房屋其驗(yàn)收的要求都是不同的。在債務(wù)糾紛處理中，為使債務(wù)金額與房屋價(jià)值相當(dāng)，法院往往要將完整的房屋單元切割，碰到被執(zhí)行人有多個(gè)債權(quán)人時(shí)，甚至將很小的房屋單元切割成多個(gè)部分。這種切割表面上對各債權(quán)人很公平，各自都得到清償，事實(shí)上已經(jīng)將房屋的設(shè)計(jì)功能進(jìn)行了改變，從單獨(dú)所有演變成區(qū)分所有，這種對房屋使用性質(zhì)的改變應(yīng)當(dāng)符合區(qū)分使用的要求，即各分割形成的部位由專有部分、共有部分組成，性質(zhì)的改變應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行質(zhì)量和消防的驗(yàn)收才能投入使用。因此，只有當(dāng)實(shí)在無法整體轉(zhuǎn)讓時(shí)才按部位分割清償。在這種情況下，登記機(jī)構(gòu)還得遵循基本單元的規(guī)定，即對于法律上不能分割的基本單元即使因?yàn)閭鶆?wù)原因被法院分成多個(gè)部分的，要么按一個(gè)房屋基本單元建立登記簿，并在登記簿中注明共有，各自部位見法律文書；要么按法律文書劃分的部位以區(qū)分所有方式重新確定基本單元再按各基本單元建立登記簿。但法院應(yīng)從實(shí)際使用性方面考慮盡可能不分割已經(jīng)固有的基本單元。
4.區(qū)別對待司法認(rèn)定的權(quán)利主體與登記簿記載的沖突
這里有兩種情況：一種是司法文書有事實(shí)認(rèn)定登記簿記載的名義權(quán)利人是錯(cuò)誤的，則以司法認(rèn)定為準(zhǔn)。此時(shí)是否需要辦理更正登記后再執(zhí)行過戶登記呢？由于在同一份法律文書中既對原權(quán)利主體進(jìn)行了重新認(rèn)定，又同時(shí)對該房地產(chǎn)根據(jù)債務(wù)關(guān)系進(jìn)行了處置，則基于該法律文書可直接辦理轉(zhuǎn)移登記到新的受讓人名下，沒必要先辦更正登記再辦轉(zhuǎn)移登記。另一種是法院認(rèn)定的權(quán)利人和登記簿記載不一致，但法院沒有事實(shí)依據(jù)而登記簿記載的事項(xiàng)依據(jù)充分，在受理該類司法文書時(shí)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)告知法院，并退回執(zhí)行通知書。
二、在辦理不同類房地產(chǎn)司法協(xié)助執(zhí)行時(shí)，應(yīng)遵守以下程序規(guī)則
1.查封登記規(guī)則
一是查封時(shí)的標(biāo)的物理狀態(tài)，二是查封標(biāo)的的權(quán)利人狀況，三是預(yù)查封與查封的轉(zhuǎn)化。房屋建造、預(yù)售過程中發(fā)生預(yù)查封的，則根據(jù)房屋預(yù)售與否及被執(zhí)行人主體決定如何查封登記。
第一種是房屋未售未網(wǎng)簽且未進(jìn)行所有權(quán)登記的，僅在交易管理系統(tǒng)中建立了樓盤表，如果被執(zhí)行人是開發(fā)商，則應(yīng)在網(wǎng)上備案系統(tǒng)中做查封登記；如果被執(zhí)行人是購房人，但購房人未辦理網(wǎng)簽合同，則無法做查封登記。當(dāng)該房屋辦理了所有權(quán)初始登記后，網(wǎng)備系統(tǒng)的預(yù)查封應(yīng)轉(zhuǎn)為登記系統(tǒng)中的查封。
第二種是房屋未售且已進(jìn)行所有權(quán)登記的，則既要在登記系統(tǒng)又要在網(wǎng)備系統(tǒng)中辦理查封登記，從而既限制銷售又限制房屋抵押等處分行為。
第三種是房屋已售已網(wǎng)簽但房屋尚未進(jìn)行所有權(quán)初始登記，如果被執(zhí)行人是開發(fā)商，則不能受理查封登記，除非開發(fā)商能證明預(yù)售網(wǎng)簽行為存在虛假；如果被執(zhí)行人是購房人，則在網(wǎng)備系統(tǒng)中辦理預(yù)查封登記，當(dāng)房屋初始登記后再辦理購房人的房屋轉(zhuǎn)移登記時(shí)，網(wǎng)備系統(tǒng)中的預(yù)查封在登記系統(tǒng)中轉(zhuǎn)為查封。
第四種是房屋已售已網(wǎng)簽并且房屋已進(jìn)行所有權(quán)初始登記但未辦理購房人轉(zhuǎn)移登記的，則在網(wǎng)簽系統(tǒng)中進(jìn)行查封登記，待購房人辦理完轉(zhuǎn)移登記后，網(wǎng)備中的預(yù)查封轉(zhuǎn)為登記系統(tǒng)中的正式查封。
2.無證房地產(chǎn)執(zhí)行處分
在法院處理民事糾紛等訴訟中，需要執(zhí)行處分的房地產(chǎn)有的是尚未竣工無法辦理初始登記，有的是已使用多年但未曾辦理過房地產(chǎn)登記。在執(zhí)行關(guān)于這些房地產(chǎn)的處分時(shí)，要根據(jù)不同權(quán)利主體和法律文書的不同要求分別做相應(yīng)的登記類型。
第一種是尚處于建造中的期房，尚未網(wǎng)簽預(yù)售，被執(zhí)行人是開發(fā)商。此時(shí)法院將開發(fā)商的房地產(chǎn)執(zhí)行給第三人或執(zhí)行人，則取得該房地產(chǎn)的人可直接憑法律文書申請網(wǎng)上備案，以防開發(fā)商將已經(jīng)法院處分的房地產(chǎn)再次對外銷售。待房屋初始登記后再憑法律文書申請轉(zhuǎn)移登記。
第二種是期房已網(wǎng)簽預(yù)售，被執(zhí)行人是購房人。因?yàn)榉ㄔ赫J(rèn)定處分的房地產(chǎn)為購房人所有，并將其處分給第三人，如果房屋尚未初始登記，則登記機(jī)構(gòu)無法辦理期房轉(zhuǎn)移登記，待初始登記后應(yīng)將兩個(gè)轉(zhuǎn)移登記合并辦理，即開發(fā)商預(yù)售給購房人，購房人房產(chǎn)又被執(zhí)行轉(zhuǎn)移給第三人，兩道登記合并辦理意味著要交兩次契稅，因?yàn)榉ㄔ涸趫?zhí)行該房地產(chǎn)時(shí)認(rèn)定房產(chǎn)為購房人所有，從法律手續(xù)上應(yīng)當(dāng)以完成登記為標(biāo)志。
第三種是期房已網(wǎng)簽預(yù)售，被執(zhí)行人是開發(fā)商，解除合同后作為開發(fā)商的房地產(chǎn)執(zhí)行處分。期房已網(wǎng)簽預(yù)售通常意味著購房人預(yù)期取得房產(chǎn)，但如果由于購房人未付清房款等原因被法院認(rèn)定解除合同后處分給第三人，則根據(jù)此法律文書應(yīng)先注銷購房人的合同網(wǎng)上備案，取而代之的是辦理第三人的網(wǎng)上備案，也就是開發(fā)商重新將解除買賣的房屋被法院處分給第三人，然后在房屋初始登記后直接辦理第三人的房屋登記。
第四種是長期未辦證房地產(chǎn)。這類房地產(chǎn)因當(dāng)事人不申請或取得手續(xù)不齊全遲遲未登記，如果法院經(jīng)過調(diào)查認(rèn)定房地產(chǎn)取得來源合法，直接將被執(zhí)行人的該房處分給第三人，則登記機(jī)構(gòu)可以根據(jù)法律文書將多次登記合并受理。有人會(huì)提出存在多次登記缺失的情況，為什么不必將各次登記分別完成后再做后一道登記？是否有違《物權(quán)法》的在先登記原則，即沒有在先的登記就不能做后道登記？其實(shí)，在法律文書的支撐下，這種顧慮就不必有了。首先，根據(jù)《物權(quán)法》第三十一條規(guī)定，合法建造或繼承或法律文書導(dǎo)致物權(quán)轉(zhuǎn)讓的，處分該物權(quán)時(shí)，需要登記的，未經(jīng)登記，不發(fā)生物權(quán)效力。依裁定書和協(xié)助執(zhí)行通知書等司法文書取得房地產(chǎn)不經(jīng)登記而物權(quán)即生效，這說明，即使前面多道登記未完成，憑法律文書受讓人已取得了房地產(chǎn)。其次，雖然房地產(chǎn)登記的主要功能在于公示，但公示的目的是為了讓即將進(jìn)行交易的相對方知悉該房地產(chǎn)的有關(guān)情況，由于未曾登記的房地產(chǎn)被法院直接處分，受讓人依法律文書取得，如果硬是要為完成公示而將以前缺失的登記補(bǔ)做則完全沒有現(xiàn)實(shí)意義。
3.其他限制類房地產(chǎn)處分
DOI：10.16640/ki.37-1222/t.2016.06.195
2014年11月24日，國務(wù)院總理簽署國務(wù)院令，公布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，自2015年3月1日起施行。自此標(biāo)志著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的正式建立。隨著全國第一本不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證的發(fā)放，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作在各地陸續(xù)開展開來?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的實(shí)施對規(guī)范我國不動(dòng)產(chǎn)登記、管理，保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，方便企業(yè)、群眾，都具有重要的意義。
1 不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的內(nèi)容
1.1 不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記提出的背景
隨著我國社會(huì)的迅速發(fā)展和現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷推進(jìn)，以前實(shí)行的不動(dòng)產(chǎn)分散登記體制的各種弊端逐漸出現(xiàn)，顯然已滿足不了我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的要求。原先的分散登記，在農(nóng)村，當(dāng)事人就要到多個(gè)不同的部門辦理不同證件，在城市，當(dāng)事人最少也要辦兩個(gè)證。各種各樣的證書，直接造成了群眾辦證的各種不便，間接地增加了時(shí)間和金錢上的成本，同時(shí)，降低了相關(guān)單位的辦事效率，造成了社會(huì)管理效益和資源資產(chǎn)利用效益的低下，并且交易活動(dòng)不安全等。因此，多個(gè)部門管理造成的職能重疊、權(quán)利歸屬不明、重復(fù)登記等現(xiàn)象的存在，損害了權(quán)利人的合法權(quán)益。在《物權(quán)法》中雖然明確提出了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建立，但此制度一直未能真正建立并實(shí)行。
在國家確定整合不動(dòng)產(chǎn)登記職能以前，國土資源部已開展了相關(guān)研究，組織相關(guān)單位收集整理亞洲、歐洲、大洋洲等世界各個(gè)國家和地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記法律法規(guī)資料，對此展開深入研究，形成了我國自己的理論基礎(chǔ)和立法基礎(chǔ)。
2013年3月，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確要求整合房屋登記、土地登記、草原登記、林地登記的職責(zé)，統(tǒng)一由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。2013年11月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國房屋、土地、林地、草原、海域等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，做到登記簿冊、登記機(jī)構(gòu)、登記依據(jù)和信息平臺的“四統(tǒng)一”。 2014年7月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論征求意見稿，決定向社會(huì)公開征求意見。9月、10月，有關(guān)部門先后通過召開座談會(huì)、部門協(xié)調(diào)會(huì)及實(shí)地調(diào)查研究，不斷優(yōu)化和完善征求意見稿，并形成暫行條例草案稿，報(bào)送國務(wù)院。同年11月24日，國務(wù)院總理簽署國務(wù)院令，公布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，于2015年3月1日起執(zhí)行。
1.2 不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的內(nèi)容
根據(jù)《暫行條例》，不動(dòng)產(chǎn)登記是指依法將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的行為。《暫行條例》中不動(dòng)產(chǎn)是指土地、海域以及房屋、林木等定著物，不動(dòng)產(chǎn)的首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預(yù)告登記、查封登記等都適用于本《暫行條例》。《暫行條例》規(guī)定以下不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利要辦理登記：
（1）集體土地所有權(quán)；
（2）房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)；
（3）森林、林木所有權(quán)；
（4）耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)；
（5）建設(shè)用地使用權(quán)；
（6）宅基地使用權(quán)；
（7）海域使用權(quán)；
（8）地役權(quán)；
（9）抵押權(quán)；
（10）法律規(guī)定需要登記的其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利。
實(shí)施后，在登記職責(zé)上，《暫行條例》明確由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國不動(dòng)產(chǎn)登記工作，同時(shí)要求縣級以上地方人民政府確定一個(gè)部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域不動(dòng)產(chǎn)登記工作，接受上級不動(dòng)產(chǎn)登記主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督；不動(dòng)產(chǎn)登記原則上由所在地的縣級人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理；直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府可以確定本級登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理所屬各區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記；跨縣級行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記，由所跨縣級行政區(qū)域的登記機(jī)構(gòu)分別辦理。
不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實(shí)施后，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人已經(jīng)享有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，不會(huì)因登記機(jī)構(gòu)和登記程序的改變而受到影響，《暫行條例》實(shí)施前依法頒發(fā)的各類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書和制作的不動(dòng)產(chǎn)登記簿繼續(xù)有效。
2 不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的意義
2.1 提高政府辦事效率和水平，維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)
2015年4月13日，國土資源部、中央編辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于地方不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合的指導(dǎo)意見》，要求地方各級人民政府要切實(shí)落實(shí)好不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)和機(jī)構(gòu)整合工作任務(wù)。整合不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)和職責(zé)、建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，是國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，對提高政府辦事效率和公信力，尤其是對保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，方便企業(yè)和群眾，都具有非常重要的意義。同時(shí)也是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)現(xiàn)代市場體系的必然要求。
原有的不動(dòng)產(chǎn)分散登記，因是由不同部門管理和登記的，很容易造成農(nóng)林、農(nóng)牧以及林牧用地之間的權(quán)屬界線不清、權(quán)利歸屬不清，從而引發(fā)各種矛盾糾紛；或者因各部門登記方法及規(guī)程技術(shù)等的不同，造成不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的重疊遺漏等問題。而不動(dòng)產(chǎn)登記制度的實(shí)行明確了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的劃分和歸屬，并記載于登記簿上公示。不動(dòng)產(chǎn)登記統(tǒng)一實(shí)施后，可以更好地明確當(dāng)事人的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利界線，減少矛盾糾紛，更好地維護(hù)當(dāng)事者的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全，維護(hù)正常的市場秩序。
不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)和職責(zé)的整合實(shí)現(xiàn)了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺的“四統(tǒng)一”，大大減少了其中的辦證環(huán)節(jié)，群眾不必再跑來跑去在一個(gè)窗口就可以實(shí)現(xiàn)辦理，輕松拿到證書，為企業(yè)節(jié)約了時(shí)間和金錢成本。
2.2 實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)信息共享
根據(jù)《暫行條例》，國務(wù)院國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，各級不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記的信息應(yīng)納入這一平臺，實(shí)現(xiàn)了國家、省、市、縣四級登記信息的互通共享，有利于依法查詢不動(dòng)產(chǎn)信息，帶來工作上便利。
不動(dòng)產(chǎn)登記信息的共享，能夠有效遏制官員在房地產(chǎn)領(lǐng)域的腐敗。通過該平臺可以依法查詢到某個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)信息，這必然會(huì)對打擊官員腐敗起到一定的積極作用。同時(shí)，因房產(chǎn)信息能夠準(zhǔn)確地查詢到，從而為國家對房產(chǎn)進(jìn)行調(diào)控提供了真實(shí)客觀的依據(jù)，國家可以通過調(diào)整利率等貨幣政策，可以使房產(chǎn)資源配置得到優(yōu)化，有效調(diào)控房地產(chǎn)市場。
3 不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記面臨的困境
3.1 不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合工作滯后
從全國來看，市、縣級不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合的工作進(jìn)度嚴(yán)重緩慢，成為制約《暫行條例》實(shí)施推進(jìn)的最大難題。由于實(shí)行多年的不動(dòng)產(chǎn)分散登記，國土、農(nóng)林業(yè)等一些主管部門登記記錄了大量的不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)信息，這些信息更多地保存在市、縣級的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。這些地方中，一些地方的登記信息還是紙質(zhì)的資料，沒有電子數(shù)據(jù)，而有些地方登記的信息是電子數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，成為整合這些數(shù)據(jù)并建立統(tǒng)一信息平臺的障礙。同時(shí)，國土、農(nóng)林業(yè)等部門之間信息化水平不一，并且每個(gè)地區(qū)之間也存在差異，從而加大了數(shù)據(jù)整合的難度，致使不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合出現(xiàn)滯后。
此外，在進(jìn)行信息聯(lián)網(wǎng)建立信息統(tǒng)一平臺的過程中，出現(xiàn)一些地方、部門不情愿進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)的現(xiàn)象。在我國，房產(chǎn)仍然是我國公民的主要財(cái)產(chǎn)，有些擁有私有財(cái)產(chǎn)的業(yè)主，不愿意進(jìn)行信息聯(lián)網(wǎng)擔(dān)心自己的私有財(cái)產(chǎn)暴露于大眾眼前。
作為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實(shí)施主體，市、縣級的登記工作是關(guān)鍵。如果這兩級的機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合工作緩慢或滯后，那么《暫行條例》就無法全面實(shí)施，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記這項(xiàng)重大改革在全國市縣兩級就無法具體落實(shí)。
3.2 不動(dòng)產(chǎn)登記面臨的法律難題
在預(yù)告登記中，“將來實(shí)現(xiàn)物權(quán)”所指向的登記，為預(yù)告登記的“本登記”。比如，在預(yù)告登記有效期內(nèi)，“預(yù)購商品房預(yù)告登記”的權(quán)利人申請的該房屋所有權(quán)登記，為預(yù)購商品房預(yù)告登記的本登記；在預(yù)告登記有效期內(nèi)，“預(yù)購商品房抵押權(quán)預(yù)告登記”的權(quán)利人申請的該房屋抵押權(quán)登記，為商品房抵押權(quán)預(yù)告登記的本登記。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策法規(guī)司、住宅與房地產(chǎn)業(yè)司、村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室編著的《房屋登記辦法釋義》，將建設(shè)部《房屋登記辦法》第六十八條規(guī)定的“房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照預(yù)告登記事項(xiàng)辦理相應(yīng)的登記”，解釋為“預(yù)告登記轉(zhuǎn)為相應(yīng)的房屋登記”。業(yè)內(nèi)將“預(yù)告登記轉(zhuǎn)為相應(yīng)的房屋登記”，稱作“預(yù)告登記轉(zhuǎn)本登記”。
在本文圖1所示的“預(yù)告登記終結(jié)程序示意圖”中，相對于“預(yù)告登記”（見圖1中C）而言，“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)協(xié)議”“預(yù)告登記約定”（見圖1中A、B），是預(yù)告登記的前置程序；“預(yù)告登記轉(zhuǎn)本登記”“注銷預(yù)告登記”“預(yù)告登記失效”（見圖1中D、E、F），是預(yù)告登記的終結(jié)程序。
關(guān)于預(yù)告登記的前置程序和作用，除《中華人民共和國物權(quán)法》第二十條第一款有規(guī)定外，建設(shè)部《房屋登記辦法》、國土資源部《土地登記辦法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則（草案征求意見稿）》等相關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)范也都規(guī)定得很清楚。但是，關(guān)于預(yù)告登記的終結(jié)程序，相關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)范從各自的角度，作出了不同的規(guī)定。這也是本文要嘗試討論預(yù)告登記終結(jié)程序的原因。
預(yù)告登記的終結(jié)程序，只可能有兩種走向：要么“預(yù)告登記轉(zhuǎn)本登記”（見圖1中D），要么“預(yù)告登記失效”（見圖1中F）。法律關(guān)于預(yù)告登記終結(jié)程序的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)界定清楚預(yù)告登記終結(jié)程序的兩種走向，否則，會(huì)涉嫌邏輯上的不周延。
《中華人民共和國物權(quán)法》第二十條規(guī)定，預(yù)告登記后，債權(quán)消滅或者自能夠進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記之日起三個(gè)月內(nèi)未申請登記的，預(yù)告登記失效。前述關(guān)于預(yù)告登記終結(jié)程序的規(guī)定，似乎有兩點(diǎn)瑕疵：第一，只規(guī)定了“預(yù)告登記失效”的情形（見圖1中K、F），沒有規(guī)定“預(yù)告登記轉(zhuǎn)本登記”的情形（見圖1中K、D）。第二，基于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)協(xié)議的“債權(quán)消滅或者自能夠進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記”的情形相對隱秘，因?yàn)闆]有規(guī)定當(dāng)事人必須申請注銷預(yù)告登記（見圖1中K、E），對于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)而言，很難斷定債權(quán)是否消滅、預(yù)告登記是否失效、不動(dòng)產(chǎn)是否可以登記，不便保護(hù)預(yù)告登記權(quán)利人的合法權(quán)利。
國土資源部《土地登記辦法》第六十二條規(guī)定，預(yù)告登記后，債權(quán)消滅或者自能夠進(jìn)行土地登記之日起三個(gè)月內(nèi)當(dāng)事人未申請土地登記的，預(yù)告登記失效。如果說前述關(guān)于預(yù)告登記終結(jié)程序的規(guī)定也有立法瑕疵的話，其瑕疵似乎等同于《中華人民共和國物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定（見圖1中J、F）。
建設(shè)部《房屋登記辦法》第六十八條規(guī)定，預(yù)告登記后，債權(quán)消滅或者自能夠進(jìn)行相應(yīng)的房屋登記之日起三個(gè)月內(nèi)，當(dāng)事人申請房屋登記的，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照預(yù)告登記事項(xiàng)辦理相應(yīng)的登記。不難看出，《房屋登記辦法》立法時(shí)，建設(shè)部可能已經(jīng)注意到預(yù)告登記終結(jié)程序的兩種走向。前述規(guī)定中的“或者”，表述的是選擇關(guān)系，前后關(guān)聯(lián)了終結(jié)預(yù)告登記程序的兩種情形（見圖1中H、D、E）。
《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第八條已規(guī)定了“不動(dòng)產(chǎn)以不動(dòng)產(chǎn)單元為基本單位進(jìn)行登記”，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則（草案征求意見稿）》對不動(dòng)產(chǎn)單元的界定是“不動(dòng)產(chǎn)單元由權(quán)屬界線固定封閉且具有獨(dú)立使用價(jià)值的空間構(gòu)成”。從以上表述來看，不動(dòng)產(chǎn)單元和《房屋登記辦法》所規(guī)定的房屋基本單元并沒有多大的差別。
不動(dòng)產(chǎn)登記簿應(yīng)當(dāng)與不動(dòng)產(chǎn)單元相對應(yīng)。在房屋登記中，一個(gè)房屋基本單元的房地產(chǎn)權(quán)利記載于一個(gè)登記簿，設(shè)一個(gè)房屋編碼，彼此一一對應(yīng)。按照這一方式，是無法把不同權(quán)利主體的不動(dòng)產(chǎn)編入同一登記簿的。
《房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》在列舉三種編碼方式時(shí)，包括了利用宗地號的分宗法（因宗地號本身的缺陷，在實(shí)際工作中，使用分宗法的極少）?？梢?，不動(dòng)產(chǎn)單元編碼也可以使用宗地號，在編碼中使用宗地號并不要求把同一宗地范圍內(nèi)不同權(quán)利主體的房屋權(quán)利編入同一登記簿。
上述規(guī)定中涉及到對“同一登記簿”的定義，那么，是把一個(gè)宗地內(nèi)所有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的歸屬和內(nèi)容界定為“一個(gè)”登記簿，還是把一個(gè)宗地中某一權(quán)利主體的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利作為“一個(gè)”登記簿呢？
法律依據(jù)：
筆者直接參與了推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度落地的具體工作，有一個(gè)問題引起了思考。即雖然此前依法頒發(fā)的土地證、房產(chǎn)證等證書（下文稱其為老證書），實(shí)行不變不換，不強(qiáng)制更換，但實(shí)際肯定會(huì)遇到持老證書的權(quán)利人，因個(gè)人喜好要求更換為新版不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書的情況，這不僅是權(quán)利人的順勢而為，更體現(xiàn)出其對自身權(quán)益的重視。而這種情況在《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）中都沒有明確具體的規(guī)定。想到這個(gè)問題后，遂拿出來和同事一起討論該如何辦理，出現(xiàn)了兩種意見。一種意見認(rèn)為過去的老證書，沒有經(jīng)過不動(dòng)產(chǎn)登記的首次登記，如要求換發(fā)為不動(dòng)產(chǎn)登記證書，就得按首次登記的要求辦理。另一種意見認(rèn)為可適用《細(xì)則》第二十二條關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書換發(fā)的條款辦理。
持第一種意見者認(rèn)為，實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，按照《條例》和《實(shí)施細(xì)則》頒發(fā)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書和不動(dòng)產(chǎn)登記證明才能稱之為不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書，在此之前的土地證、房產(chǎn)證則不能，即從狹義上理解不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書的概念。
《條例》和《實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定，在《條例》和《實(shí)施細(xì)則》施行前依法核發(fā)（頒發(fā)）的各類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書繼續(xù)有效。如此規(guī)定，是從廣義上界定不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書，無論是過去依法頒發(fā)的土地證、房產(chǎn)證等老證書還是以后頒發(fā)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，均按不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書對待。持第二種意見的，正是按這種思維來認(rèn)識和把握不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書的概念。
筆者支持第二種意見。因?yàn)閺膹V義上來界定不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書，據(jù)此處理群眾登記申請，不僅能夠最大限度地方便群眾辦事，而且有利于保持不動(dòng)產(chǎn)登記工作的穩(wěn)定性、連續(xù)性，也有利于保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益，符合《條例》的立法宗旨。
由于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是新事物，法規(guī)、規(guī)章規(guī)定比較原則、籠統(tǒng)，配套制度尚不健全，不可能與今后實(shí)際工作中所遇到的情況一一對應(yīng)，這就需要我們準(zhǔn)確把握立法精神，當(dāng)找不到明確條文時(shí)，要遵循方便群眾、保護(hù)權(quán)益、穩(wěn)定連續(xù)的法律原則，適用最接近的條款，有效解決工作中的一些具體問題。唯如此，才能避免因思想僵化導(dǎo)致出現(xiàn)給群眾帶來不便的做法，讓群眾真正體會(huì)到不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的高效便捷，從而支持、擁護(hù)、配合不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。
3、2016年1月21日， 中國國土資源部日前公布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》，對集體土地所有權(quán)登記、國有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)登記、宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)登記等各種不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的登記都做出了更為細(xì)致的規(guī)定。
