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一、農(nóng)村稅費改革對農(nóng)村審計產(chǎn)生的影響
眾所周知,農(nóng)村稅費改革是通過調(diào)整規(guī)范農(nóng)村分配制度,以實現(xiàn)減輕農(nóng)民負擔、增加農(nóng)民收入的目的,其主要內(nèi)容是:取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)和政府性基金、集資取消屠宰稅取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工,調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策調(diào)整農(nóng)林特產(chǎn)稅政策改革村提留征收辦法。其調(diào)整的內(nèi)容全部屬于農(nóng)村審計中農(nóng)村集體資產(chǎn)審計和農(nóng)民負擔專項審計的范圍。因此,必將對農(nóng)村審計工作產(chǎn)生影響。筆者認為,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:
第一,縮小了農(nóng)村集體資產(chǎn)審計的范圍。一是農(nóng)村稅費改革前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費雖然由鄉(xiāng)政人民政府統(tǒng)一管理使用,但屬于集體資產(chǎn),由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代收代交,全部納入村集體資產(chǎn)管理農(nóng)村稅費改革后,取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費的收取,因此,農(nóng)村集體資產(chǎn)審計的范圍也隨之縮小。二是農(nóng)村稅費改革,將村提留款的籌集方式改變?yōu)檗r(nóng)稅附加和“一事一議”兩種方式籌集后,農(nóng)稅附加的征收管理納入財政稅收征管范圍。這一管理體制確立后,農(nóng)村審計不再對農(nóng)稅附加的征收實施審計監(jiān)督,農(nóng)村集體資產(chǎn)審計范圍進一步縮小。
第二,對農(nóng)村集體資產(chǎn)審計工作提出了新的要求。一是對農(nóng)稅附加及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織采取“一事一議”的辦法籌集的資金和勞務應實行專項審計。農(nóng)村稅費改革政策規(guī)定,采取農(nóng)稅附加及“一事一議”辦法籌集的興辦集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金、勞務,應實行?？顚Ｓ?、村務公開、村民監(jiān)督和上級審計的辦法管理,這就要求在農(nóng)村集體資產(chǎn)審計中,不能將這項資金與其他集體資產(chǎn)混同起來,而應按照?？顚Ｓ玫脑瓌t要求,進行專項審計。二是提高了合法性審計的要求。農(nóng)村稅費改革政策規(guī)定,農(nóng)稅附加主要用于村干部報酬、五保戶供養(yǎng)和村辦公費三項支出,村集體經(jīng)濟組織實行上限控制。這就使農(nóng)村稅費改革前對村提留的合規(guī)性審計上升為合法性審計,從而擴大了農(nóng)村集體資產(chǎn)審計的合法性審計的范圍。
第三,減小了農(nóng)民負擔專項審計中收費項目的監(jiān)督范圍,加大了稅收項目的監(jiān)督范圍。農(nóng)村稅費改革政策規(guī)定,取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的事業(yè)性收費和政府性基金、集資,因此,農(nóng)民負擔專項審計中收費性項目的審計監(jiān)督范圍將大幅度減小。但與此同時,開征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅附加,將大幅度增減稅收項目的審計范圍和難度。
二、農(nóng)村稅費改革后農(nóng)村審計面臨的問題
由于上述幾方面的影響,實施農(nóng)村稅費改革后,農(nóng)村審計工作將面臨一些新的問題和挑戰(zhàn),主要是:
1對農(nóng)村審計必要性的認識問題。農(nóng)村稅費改革后,部分農(nóng)業(yè)工作者甚至農(nóng)村經(jīng)營管理干部認為,作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要經(jīng)濟來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費取消了,村提留款中的大部分作為農(nóng)稅附加由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理站直接監(jiān)督管理,農(nóng)村審計的主要內(nèi)容已不存在,因此對農(nóng)村審計的必要性提出了質(zhì)疑。筆者認為,這一觀點是十分偏頗和錯誤的,理由是:首先,如前所述,農(nóng)村稅費改革后,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費的取消和村提留籌集方式的改變,農(nóng)村審計的范圍在一定程度上是縮小了,但是,農(nóng)村審計的主要對象———農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其資產(chǎn)并沒有消亡,只要其組織存在,其資產(chǎn)存在,其經(jīng)營管理資產(chǎn)的活動必然存在,則農(nóng)村審計的對象和內(nèi)容就不會消失。其次,農(nóng)村稅費改革前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費雖然在性質(zhì)上是集體資金,但實際上使用權(quán)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所有,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只有代收代交義務,而沒有實際使用權(quán)。因此,取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費,并不會減少農(nóng)村集體資產(chǎn)的實際存量。第三,村提留并不等同于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的全部收入,實際只占集體資產(chǎn)的極小部分。據(jù)統(tǒng)計,2001年全省村集體經(jīng)濟組織總收入為18億元,其中村提留收入只有2.2億元,只占到其總收入的12.1%。第四,村提留的籌集方式改為農(nóng)稅附加辦法后,其所有權(quán)和使用權(quán)并未改變,仍然屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,對其使用情況的監(jiān)督,仍然是農(nóng)村審計的重要內(nèi)容。第五,農(nóng)村審計的目的和作用不僅是通過對農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理活動的監(jiān)督,防止集體資產(chǎn)流失,促進農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展,它同時還肩負著減輕農(nóng)民負擔,改善農(nóng)村黨群、干群關(guān)系,維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的政治任務。因此,農(nóng)村稅費改革后,加強農(nóng)村審計是十分必要的。
2確認籌資籌勞所形成的債權(quán)、債務關(guān)系的審計依據(jù),將直接影響審計結(jié)論的客觀公正性。農(nóng)村稅費改革政策規(guī)定,采取“一事一議”辦法籌集資金或勞務,由村民委員會提出并作出預算,報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理站審核后,由村民會議或村民代表會議討論決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理站負責將籌資、籌勞的標準和數(shù)額填入省級農(nóng)民負擔監(jiān)督管理部門統(tǒng)一監(jiān)制的農(nóng)民負擔監(jiān)督卡,由村民委員會組織分發(fā)到戶,村民委員會應當按照農(nóng)民負擔監(jiān)督卡填寫的數(shù)量標準提取或安排出工,嚴禁擅自立項或提高標準向農(nóng)民籌資籌勞除按規(guī)定減免外,農(nóng)民不得以任何借口拒絕符合本辦法的籌資籌勞。農(nóng)民沒有正當理由不承擔籌資籌勞的,村民委員會可依照村民會議通過的村規(guī)民約進行處理。根據(jù)這一規(guī)定,籌資籌勞的項目、標準一經(jīng)村民會議或村民代表會議討論決定,就確立了農(nóng)戶與集體經(jīng)濟組織的債權(quán)、債務關(guān)系。但是,從審計工作的角度看,這一規(guī)定存在著以下兩個問題,一是由于這一政策規(guī)定未對作出決定的法定議程和法定文書作出相應的具體規(guī)定,就使其在執(zhí)行中存在著較大的隨意性和變動性,這對作出確認其決定的合法性、合規(guī)性的審計判斷帶來了困難,因此也就難以保證審計結(jié)論的客觀公正性。二是村規(guī)民約屬于道德范疇,如果發(fā)生部分農(nóng)民拒絕繳納籌資款或拒絕出工的問題,將很難依此做出合理的審計建議,這也將會使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成大量的不良債權(quán),也會因為這部分農(nóng)民墊資而造成集體資產(chǎn)大量流失。
3農(nóng)稅附加管理的審計將成為農(nóng)村審計的重點和難點。農(nóng)村稅費改革后,農(nóng)稅附加由鄉(xiāng)財政征收,征收后交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理站,由其存入農(nóng)稅附加專戶,按村設賬。實行這一管理制度的優(yōu)點是,強化了村集體經(jīng)濟組織使用資金的監(jiān)督管理。但與此同時,由于鄉(xiāng)財政所、農(nóng)村經(jīng)營管理站均屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府直接領導的下屬部門,農(nóng)稅附加由這些部門征收、管理,實際上直接納入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的管理范疇。從體制上看,這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平調(diào)、挪用這項資金提供了可能性。由于目前我省大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政較為困難,因此,筆者認為,農(nóng)村稅費改革后,農(nóng)稅附加管理的審計將會成為農(nóng)村審計的重點和難點。
4缺乏對違反政策規(guī)定、增加農(nóng)民負擔行為的經(jīng)濟法律責任的法律依據(jù)。農(nóng)村稅費改革及有關(guān)農(nóng)民負擔政策,對違反政策規(guī)定、加重農(nóng)民負擔行為應承擔的行政責任均作出了較為具體的規(guī)定,這為審計確認有關(guān)責任人的行政責任、作出審計決定及提出審計建議提供了依據(jù)。但遺憾的是,目前尚未制定出對上述行為所應承擔的經(jīng)濟法律責任的法律法規(guī)。這一問題的存在,使得在農(nóng)民負擔專項審計中,無法對增加農(nóng)民負擔的行為給農(nóng)民造成的經(jīng)濟損失后的責任主體、責任范圍、賠償額度及賠償期限作出判斷和結(jié)論,這將嚴重影響農(nóng)民負擔專項審計職能作用的發(fā)揮。
5農(nóng)村審計中存在的原有問題。我省農(nóng)村審計工作是依照《甘肅省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》的規(guī)定進行的,但由于《甘肅省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》只對農(nóng)村審計的主體、范圍作了原則性的規(guī)定,因此,農(nóng)村審計長期存在著責任不明,職權(quán)不清,程序、行為不規(guī)范,違法違規(guī)行為的經(jīng)濟法律責任認定標準缺乏可操作性等問題,對農(nóng)村審計職能作用的發(fā)揮有著較大制約作用。隨著農(nóng)村稅費改革工作的深入,一些新的問題還會不斷產(chǎn)生,解決這些問題已迫在眉睫。
三、有關(guān)政策建議
第一,由省稅費改革主管部門制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織籌資籌勞專項規(guī)范化議程和文書,以規(guī)范化方式為確立籌資籌勞過程中形成的債權(quán)債務關(guān)系提供依據(jù)。
1.管理主體的多頭化嚴重影響了資金績效審計。通過對一些地方新農(nóng)村建設公共資金的績效審計發(fā)現(xiàn)，有的地方對農(nóng)村建設資金的的管理較為分散，管理主體多達十幾個部門，這種“散、小、亂”的資金管理問題嚴重缺乏科學性、規(guī)范性。有的地方對資金管理和項目管理出現(xiàn)嚴重脫節(jié)，對于同一筆資金，管理項目的部門不知道資金的性質(zhì)與來源，而管資金的部門也不知道該項目的具體內(nèi)容與實施情況。在這種涉及多部門的權(quán)益分配、利益整合的情況下，要真正實現(xiàn)資金的整合就面臨諸多的困難，也導致資金績效審計困難重重。
2.復雜的資金管理過程嚴重影響了資金績效審計。我國新農(nóng)村建設公共資金的管理涉及到很多對象，而且管理過程較為復雜，這嚴重影響了公共資金管理績效水平。比如，有的地方在新農(nóng)村建設中涉及到100多個項目，公共資金投入面廣、線長、點多，嚴重分散了資金的使用，同時增加了資金的監(jiān)管難度，導致資金管理績效水平低下。再比如，在公共資金的管理中，一些基礎數(shù)據(jù)經(jīng)常變化，無形之中加大了對補充信息的核準難度，再加之一些工作人員工作或方法簡單，或存在一定的違紀違規(guī)現(xiàn)象，從而影響了資金管理的績效。
3.環(huán)境的不斷變化嚴重影響了資金績效審計。環(huán)境變化是新農(nóng)村建設中公共資金使用的重要因素，環(huán)境的變化必然影響績效水平。比如，近年來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格不斷攀升，但是農(nóng)民真正享受的糧食補貼增長速度較慢，有的地區(qū)甚至沒有增長，這種增幅遠遠低于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲的幅度，這在很大程度上弱化了公共建設資金的效果，壓縮了農(nóng)民的增收空間，嚴重影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，建設公共資金的績效很難返回。我國著名的水稻雜交之父袁隆平在2012年做過統(tǒng)計，湖南省農(nóng)民種植水稻每畝的純收益僅為116.6元，扣除國家的糧食補貼109.1元，農(nóng)民的實際純收益僅為7.5元。可見，新農(nóng)村建設中公共資金環(huán)境的變化使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)失去了優(yōu)勢，嚴重影響了公共資金的績效水平，也為績效審計帶來了困難。
二、突破新農(nóng)村建設公共資金績效審計難點的思考
1.著力抓好財政財務收支審計與績效審計的結(jié)合。新農(nóng)村建設公共資金績效審計與傳統(tǒng)的財政財務收支審計之間有著密切的聯(lián)系，但也有不同。財政財務收支審計是基礎工作，新農(nóng)村建設的公共資金績效審計是財政收支審計的提高與發(fā)展，是更高層次的國家審計形式。為此，可以圍繞兩者結(jié)合做文章，在確保做到傳統(tǒng)的財政收支審計真實性、合法性的基礎上，同時對被審單位利用公共資金的經(jīng)濟性、效率性等進行全面審計評價。
二、審計結(jié)果
審計結(jié)果表明，2009年我市新農(nóng)合基金管理規(guī)范，運行良好。新農(nóng)合基金的管理和使用做到了專戶儲存、?？顚Ｓ?，封閉運行。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村衛(wèi)生室對合作醫(yī)療基金的使用情況每月公示一次，對在衛(wèi)生院就醫(yī)者，門診實行即診即報，住院結(jié)算后報銷，在村衛(wèi)生室就診者，到衛(wèi)生室報銷窗口隨到隨報或村衛(wèi)生室匯總代為報銷；在縣區(qū)以上醫(yī)院住院者，到戶口所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)合辦理報銷。為進一步簡化報銷程序，部分縣區(qū)取消了縣區(qū)內(nèi)住院轉(zhuǎn)診和參合農(nóng)民到外鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院住院報銷比例限制，參合農(nóng)民可直接到縣區(qū)級醫(yī)院住院并及時報銷。在基線調(diào)查的基礎上，各縣（市）區(qū)按照“以收定支、收支平衡、略有節(jié)余”的原則，確定的2009年新型農(nóng)村合作醫(yī)療報銷比例和封頂線比上年有所提高。新農(nóng)合參合率提高到98.75%，高于全省平均水平；參合農(nóng)民人均籌資額達到100元，農(nóng)民受益率明顯提高，達到122.72%，較去年增長21.72%；其中住院補償比達31.58%，較去年提高了9個百分點，高于國家、省廳較去年提高5個百分點的要求，受到參合農(nóng)民的歡迎。
三、審計發(fā)現(xiàn)
此次審計發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)相關(guān)單位對新農(nóng)合基金管理使用比較規(guī)范，沒有發(fā)現(xiàn)違紀違規(guī)問題。但還是有少數(shù)縣和基層衛(wèi)生院在基金管理和使用中存在一些問題。財務基礎管理不規(guī)范，部分被審計單位未按《新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金會計核算辦法》的規(guī)定要求設置賬簿；有的賬簿記錄不規(guī)范；會計不相容職務劃分不嚴格；報銷簽字審批程序不完善；票據(jù)使用混亂，庫存現(xiàn)金余額較大，資金安全存在很大隱患?；鸸芾碇贫葓?zhí)行不嚴格，部分單位沒有嚴格執(zhí)行《山東省新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金財務制度》中關(guān)于現(xiàn)金使用、收費票據(jù)、支出戶余額的管理規(guī)定；未對基金賬戶實行銀行財政專用賬戶封閉式管理，開設個人賬戶存取現(xiàn)金，未按規(guī)定將收繳的資金存入財政專戶；購買銀行支票費用在新農(nóng)合賬戶中列支，利息收入未上繳財政專戶。更為嚴重的是，在審計中發(fā)現(xiàn)部分單位存在虛列門診醫(yī)療費用，以門診發(fā)票換取住院發(fā)票，套取新農(nóng)合基金的現(xiàn)象，造成超支數(shù)額較大。某縣衛(wèi)生局財務報表顯示當年結(jié)余為－1181萬元，主要原因是報銷比例由上一年的50%提高到70%，但以門診醫(yī)療費發(fā)票換取住院發(fā)票，按住院比例報銷醫(yī)療費用，使門診及住院病人不能分清，還有虛列門診費用，每人開門診發(fā)票100元，報銷30元，套取新農(nóng)合基金，造成新農(nóng)合基金結(jié)余超支數(shù)額較大。新農(nóng)合政策沒有嚴格掌握，病人住院標準掌握不嚴格。抽查住院報銷發(fā)票和費用清單，發(fā)現(xiàn)存在將門診病人作為住院病人治療的現(xiàn)象。由于計算機程序原因，病人出院結(jié)算時間滯后，病人實際住院天數(shù)不準確。村衛(wèi)生室計算門診人次不準確，有的按醫(yī)療項目分解計算，有的為降低人均費用，隨意增加門診人次。有個別村衛(wèi)生室報銷審核不嚴格，按家庭人口數(shù)綜合報銷金額,治療費歸入藥費金額報銷，有的治療費未在收據(jù)上體現(xiàn)。有的單位基金報銷補償審核不嚴格，超目錄報銷藥品較多，多種不應報銷的一次性衛(wèi)生材料、自定收費項目在報銷時未剔除，如抽血費、測血壓、術(shù)后護理、體檢費等。內(nèi)部控制制度薄弱，有的單位沒有建立復核制度，造成賬表金額不相符，有的將不應計入新農(nóng)合支出的款項填入報表累計支出數(shù)，現(xiàn)金管理環(huán)節(jié)流程未按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，憑借條領取的現(xiàn)金過多，造成現(xiàn)金庫存余額過大，有的將現(xiàn)金存入個人存折，違反了財務制度的有關(guān)規(guī)定。
四、審計意見和建議
根據(jù)國家、省、市關(guān)于新農(nóng)合管理的政策要求，新農(nóng)合會計和財務制度的核算要求，審計小組對發(fā)現(xiàn)的問題產(chǎn)生的原因進行了分析，認為其產(chǎn)生的原因是多方面的，涉及管理體制、管理手段、人員素質(zhì)、工作管理流程等方面，這些問題不利于新農(nóng)合工作今后的順利發(fā)展。為進一步規(guī)范和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，規(guī)范今后的管理工作，建議采取以下整改措施。一是嚴格執(zhí)行新農(nóng)合基金財務會計制度。要加強基金收支預算管理，按年度編制新農(nóng)合基金預算，建立基金運行分析和風險預警制度，防范基金風險，提高使用效率。要規(guī)范票據(jù)管理、現(xiàn)金管理和資金劃撥流程。要健全新農(nóng)合基金的內(nèi)部審計和督導檢查制度。財政、衛(wèi)生部門和新農(nóng)合經(jīng)辦機構(gòu)要定期與開戶銀行對賬，保證賬賬相符、賬款相符。要重視發(fā)揮審計作用，定期開展新農(nóng)合審計工作，強化外部監(jiān)管。二是進一步加強新農(nóng)合信息系統(tǒng)建設，統(tǒng)一新農(nóng)合信息平臺。實現(xiàn)新農(nóng)合管理平臺與各統(tǒng)籌地區(qū)新農(nóng)合信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，將符合條件的各級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)納入新農(nóng)合信息系統(tǒng)，對參合人員就醫(yī)信息實行在線全過程管理，使參合人員得到及時便捷的醫(yī)藥費用補償服務。三是強化新農(nóng)合經(jīng)辦人員培訓和經(jīng)辦能力建設，提高服務管理水平。加強對新農(nóng)合經(jīng)辦人員的培訓，提高其政策水平和業(yè)務能力，推行縣級合管辦向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐稽查人員或異地交叉任職的辦法，建立新農(nóng)合基金內(nèi)控制度，防范基金風險，不斷提高參合群眾受益水平。四是根據(jù)新農(nóng)合籌資情況，進一步規(guī)范基金支出管理。要進一步充實加強管理機構(gòu)和管理人員，嚴格執(zhí)行病人收治住院的相應標準，及時辦理出院病人的出院手續(xù)。要按照會計基礎工作規(guī)范化的要求，對會計賬簿設置、會計科目運用、會計原始憑證的填制、會計檔案的裝訂和整理等進行全面檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題要認真進行整改。
從某種意義上說，我國城鄉(xiāng)之間已有的金融體系并不合理，致使農(nóng)村與城市金融市場相互獨立。換句話說，這個市場只是農(nóng)村向城市輸送資金的單向渠道。在這種狀況下，農(nóng)村普遍存在金融抑制現(xiàn)象。而我國農(nóng)村金融抑制問題表現(xiàn)在很多方面。因此，本文作者對其中的冰山一角予以了探討。
（一）農(nóng)村金融市場缺乏有效競爭
總的來說，當下，在我國農(nóng)村金融市場中，存在多樣化的金融組織，但這些組織之間并沒有形成有效的競爭機制。具體來說，一是：農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行方面。這些銀行沒有穩(wěn)定的收入來源，日常的業(yè)務范圍并不廣泛。同時，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中，農(nóng)產(chǎn)品的收購是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行唯一發(fā)揮政策性金融組織作用的地方。二是：農(nóng)業(yè)銀行方面。農(nóng)業(yè)銀行各方面的業(yè)務和商業(yè)銀行類似。在發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的地位日漸削弱。進而，在農(nóng)村金融市場中，農(nóng)村信用社已成為唯一的正規(guī)化金融組織，成為支撐農(nóng)村金融業(yè)發(fā)展的主要渠道。但在實際運作過程中，由于受到各方面因素影響，農(nóng)村信用社并不能長期擔任這一重要角色。
（二）農(nóng)村的金融工具單一化
總的來說，金融工具單一化是農(nóng)村金融抑制的主要表現(xiàn)形式之一。交易品種單一、交易手段落后是當下農(nóng)村金融市場的一種普遍現(xiàn)象。在偏遠地區(qū)，情況更為嚴重，只有農(nóng)村信用社作為存貸機構(gòu)，限制了農(nóng)民交易金融商品的渠道。具體來說，首先，在農(nóng)村金融市場中，很多中間業(yè)務都沒有開設。比如，收費、銀行票據(jù)承兌。其次，其它業(yè)務，如銀行卡、網(wǎng)上銀行業(yè)務覆蓋的范圍很小。最后，在農(nóng)村，并沒有建立對應的證?喚灰資諧∫約?a href="lunwendata.com/thesis/List_41.html" title="期貨論文" target="_blank">期貨市場。農(nóng)民參與各種常規(guī)金融商品交易的?會很少。比如，金融債券、股票。農(nóng)民能夠進行籌資、投資渠道較少，不能有效地擴大農(nóng)民的收入渠道。
（三）利率不能有效發(fā)揮資源配置的作用
對于政府金融管制來說，利率管制是其重要的元素。在資源優(yōu)化配置方面，主要體現(xiàn)在這些方面。一是：我國統(tǒng)一的利率管制無法有效解決農(nóng)村金融機構(gòu)經(jīng)營成本問題。盡管針對這方面，國家已采取一系列的對策，但其效果并不明顯。比如，在農(nóng)村信用社方面，其政策性策略并沒有提高其定價能力，也沒有對經(jīng)營機制起到積極的作用。比如，沒有站在客觀的角度，把商業(yè)業(yè)務和政策業(yè)務區(qū)分開，阻礙了它們自身功能的發(fā)揮。二是：沒有從實際情況出發(fā)，合理制定利率策略，使農(nóng)村銀行發(fā)展受到各方面因素的阻礙，也使國有銀行在農(nóng)村的分支結(jié)構(gòu)很難生存下來。三是：在農(nóng)村，郵政儲蓄在轉(zhuǎn)存央行方面的利率比其它金融機構(gòu)都要高。在這種情況下，郵政儲蓄成為了農(nóng)村資金流出的重要渠道，導致大量資金外流，不利于農(nóng)村經(jīng)濟建設發(fā)展。由于利率制定與管制不合理，農(nóng)村金融市場出現(xiàn)了壟斷局面。由于沒有有效的競爭機制，造成壟斷機構(gòu)存在一系列的問題，比如，經(jīng)濟效益不斷下滑、效率極其低下。
當然，除了上面這些，還存在一些其它方面的表現(xiàn)形式。比如，沒有建立完善的金融體系，信貸資金存在安全隱患，制約了農(nóng)村相關(guān)金融機構(gòu)對該地區(qū)的信貸投入，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。比如，農(nóng)村金融機構(gòu)分工不合理。如在農(nóng)村，郵政儲蓄只有存款業(yè)務，造成大量資金的流失。而對于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行來說，沒有存款業(yè)務，信貸業(yè)務的范圍也很狹窄。
二、我國農(nóng)村金融深化策略
從某個側(cè)面來說，農(nóng)村金融抑制問題已使我國農(nóng)村金融業(yè)陷入惡性循環(huán)中，嚴重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。針對這方面，采取可行的策略從根源上解決農(nóng)村金融抑制問題已成為當下刻不容緩的事情。同時，也是“三農(nóng)”問題得到有效解決的必經(jīng)之路，能夠不斷推動我國新農(nóng)村建設。對于農(nóng)村金融抑制問題來說，金融深化策略具有多樣化的特點。因此，本文作者對其中一些有效的措施予以了分析。
（一）推動農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新改革
首先，要不斷拓寬農(nóng)村融資的渠道。以直接融資模式為主，拓寬涉農(nóng)企業(yè)的融資渠道。并以涉農(nóng)企業(yè)自身特點為媒介，采取各種可行的方式來發(fā)行集合票據(jù)，并作為當下農(nóng)村新型的債務融資工具。其次，不斷創(chuàng)新金融擔保方法。比如，采用一些有效的措施不斷推動農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展。國家要制定合理的法律法規(guī)，加大投入力度，實行財政補貼。在擴大農(nóng)業(yè)險種覆蓋范圍的基礎上，提高我國農(nóng)業(yè)的風險保障能力。此外，要在農(nóng)村加大農(nóng)業(yè)保險宣傳力度，改變農(nóng)民對保險已有的錯誤觀念，促進農(nóng)業(yè)保險市場的健康發(fā)展。最后，對金融產(chǎn)品以及金融服務進行創(chuàng)新。第一、根據(jù)不同地區(qū)發(fā)展情況，采用“量體裁衣”式的方法來創(chuàng)新金融產(chǎn)品。以此，使金融產(chǎn)品能夠不斷推動該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。第二、在農(nóng)村，以現(xiàn)代化的移動互聯(lián)網(wǎng)為基點，建立合理的支付結(jié)算體系。在此基礎上，完善結(jié)算工具，創(chuàng)建真正滿足農(nóng)民需求的多樣化結(jié)算工具。
（二）放松對農(nóng)村利率的管制，減少對農(nóng)村金融機構(gòu)的審批限制。
根據(jù)當下農(nóng)村金融業(yè)發(fā)展的具體情況，對農(nóng)村利率的管制予以放松。在農(nóng)村金融市場中，其利率可以充分對供求情況進行如實的反映。同時，還能充分發(fā)揮市場機制，使農(nóng)村金融業(yè)能夠協(xié)調(diào)好儲蓄與投資之間的關(guān)系。進而，充分展現(xiàn)利率配置的作用。具體來說，可以不斷推動農(nóng)村民營金融業(yè)的發(fā)展，打破農(nóng)村金融市場中出現(xiàn)的壟斷局面。對金融工具進行創(chuàng)新，改善金融服務狀況，不斷提高金融產(chǎn)品的質(zhì)量。最終，使我國農(nóng)村金融市場均衡利率的形成。第二、在農(nóng)村金融市場中，要使各種有利的民間資本不斷融入到對應的金融領域中，形成有效的競爭機制。在此基礎上，可以對農(nóng)村郵政儲蓄的業(yè)務范圍進行擴大。在進行存款業(yè)務的同時，也可以辦理一些其它農(nóng)村金融業(yè)務，防止農(nóng)村資金的大量流失。同時，以商業(yè)原則為基礎，通過適宜的方式，使郵政儲蓄資金回流到農(nóng)村，促進新農(nóng)村建設。
（三）需要建立良性的支農(nóng)資金循環(huán)機制
首先，要充分發(fā)揮縣域金融機構(gòu)的作用，對它進行積極的引導，吸收農(nóng)村流出的資金，并對這些資金進行有效地回流。通過這樣的方式，避免農(nóng)村資金大量外流。其次，對國家財政支農(nóng)方法進行完善，來增加農(nóng)村資金流入渠道。最后，把政策性金融和其它金融形勢相融合，比如，商業(yè)性金融、正規(guī)金融。以此，擴大農(nóng)村資金的供給范圍。
一、新形勢賦予了農(nóng)村信用社審計新的時代問題
（一）農(nóng)村信用社審計的內(nèi)部控制現(xiàn)象普遍，法人形式的治理模式已滯后
社員代表最高權(quán)力是當前農(nóng)村信用社的法人形式治理模式，理事會、監(jiān)事會、管理層形成三方局面同時行使對應的決策執(zhí)行權(quán)、行駛監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)，三方面進行管理農(nóng)村信用社。但是，現(xiàn)實上的“三會”卻不是名副其實，很多是由上級領導的指認或者是委派任命的，而且現(xiàn)階段很多最初的所有者由于長期的經(jīng)營，時間較長等原因在經(jīng)營過程中變成職工，直接導致所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的混亂。因為出現(xiàn)利益的不均衡，就會嚴重影響所有者的監(jiān)督和制約管理。形成“內(nèi)部人控制”的局面，形成內(nèi)部控制的小團體、小社會，此種現(xiàn)象在一定程度上影響了農(nóng)村信用社的改革和發(fā)展。
（二）新形勢下的市場定位不明確
當今是市場經(jīng)濟飛速發(fā)展的時代，作為主要的支持農(nóng)村建設的金融力量，農(nóng)村信用社的市場地位不明確，在同行業(yè)中的競爭也顯然的失去競爭力。現(xiàn)階段重放輕收、重息輕本、重大輕小是農(nóng)村信用社的工作特點，現(xiàn)階段很多的銀行貸款向著所謂的大企業(yè)、房地產(chǎn)等熱門行業(yè)傾斜。很多基礎扶持的小企業(yè)在發(fā)展壯大后，因為貸款利率高，很快就失去客戶，沒有具體明確的市場定位，難以充分發(fā)揮農(nóng)村信用社的優(yōu)勢和保持可持續(xù)的競爭力。
（三）內(nèi)部審計范圍狹窄
查錯防弊、會計舞弊的審計是傳統(tǒng)的農(nóng)村信用社的內(nèi)部審計特點，很多局限在會計的業(yè)務上如：基礎階段的憑證、賬簿、報表等的編制是否符合會計準則規(guī)定。整個財務流程是否合規(guī)合法等進行審計，內(nèi)部審計的范圍很局限，缺少在對內(nèi)部控制、風險管理、經(jīng)濟效益等方面的審計，尤其是農(nóng)村信用社的經(jīng)濟效益審計，從而導致內(nèi)部審計沒有從根本上服務于農(nóng)村信用社的經(jīng)營管理，無法適應新時展的趨勢和經(jīng)濟的發(fā)展形勢。
（四）現(xiàn)階段農(nóng)村信用社內(nèi)部審計技術(shù)方法和手段落后
現(xiàn)階段我國農(nóng)村信用社的內(nèi)部審計的目的也僅僅是停留在“查錯防弊”，同樣僅僅停留在賬本，稅目會計上的基礎審計，這就會導致出現(xiàn)隨意性和科學性。當前的內(nèi)部審計人員僅僅是根據(jù)自己的個人經(jīng)驗來確定，審計的手段滯后。很多基層的信用社財務人員大部分是手工操作。很多會計信息沒有很好的建立，更加導致經(jīng)營管理的農(nóng)村信用社的很多現(xiàn)代管理信息系統(tǒng)沒有很好的運用。
二、完善農(nóng)村信用社審計的措施
（一）逐步創(chuàng)新審計模式和組織方式
新形勢下的我國經(jīng)濟形勢正在逐步的向國際化、市場化發(fā)展，由于各金融審計力量要受到各省級審計機關(guān)的支配，現(xiàn)階段我國農(nóng)村信用社隸屬于省級政府管理，市、縣級政府沒有權(quán)限管理，所以要解決就要在審計組織方式上著手。從三方面著手首先省級審計機關(guān)牽頭，縣級組織整合審計力量，運用社會審計機構(gòu)及監(jiān)督部門，進行全方位的審計合作。同時建立全方位的信息化農(nóng)村信用社的監(jiān)督動態(tài)信息庫，充分積累客戶的信息資料，充分保證客戶資料的及時準確，可以使得管理者和使用者能夠及時獲取經(jīng)營管理的信息。同時可以從宏觀上及時了解和掌握金融監(jiān)管政策，及時發(fā)現(xiàn)審計中的風險點和審計的重點。可以及時有效的組織實施有效的監(jiān)督，從而形成各層面審計監(jiān)督合力。
（二）理順農(nóng)村信用社審計體制，建立農(nóng)村信用社審計的立法制度
現(xiàn)階段農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)依然停留在社員的階段上，但是現(xiàn)階段逐步交給省政府后，相對應的經(jīng)營風險和相關(guān)責任都已經(jīng)逐步的發(fā)生改變。導致農(nóng)村信用社審計不在是單純意義上的金融機構(gòu)，這樣就會對一個地方經(jīng)濟發(fā)展具有很大的作用。加強各省審計機關(guān)和省級政府的溝通協(xié)調(diào)工作，將審計納入監(jiān)督的范疇，同時及時制定農(nóng)村信用社審計的立法工作，形成法規(guī)文件，以法規(guī)的形式制定下來，這樣的審計工作才能順利的開展，同時在審計中才能真正做到有法可依。
提高審計獨立性要通過對企業(yè)制度的變革，只有審計的獨立才能夠充分發(fā)揮審計制度的優(yōu)勢，農(nóng)村信用社制度的建立直接關(guān)系到內(nèi)部審計。從新經(jīng)濟發(fā)展趨勢看，新形勢下的農(nóng)村信用社審計采用隸屬于在董事會下設的審計委員會，這種形式有利于審計人員獨立開展工作，這種模式的特點是科學、有效，是現(xiàn)階段新形勢下內(nèi)審機構(gòu)模式的最佳選擇，這種模式改變現(xiàn)行的內(nèi)部審計體制，使內(nèi)部審計人員完全徹底的脫離基層，統(tǒng)一由相關(guān)部門即審計委員會領導，這樣的模式就會導致內(nèi)部審計人員與各基層沒有直接利益關(guān)系，從而從側(cè)面增強內(nèi)部審計人員的獨立性。
（三）擴展審計范圍，抓住重點審計，開展審計熱點的全面審計
傳統(tǒng)的審計是單一模式的。新時代下的農(nóng)村信用社的內(nèi)部審計應該從傳統(tǒng)的模式向企業(yè)經(jīng)營管理各個方面和環(huán)節(jié)的審計，例如：相關(guān)的合同管理、風險管理、戰(zhàn)略管理、經(jīng)濟違約責任等，但是新形勢下的農(nóng)村信用社更應該密切關(guān)注的是新興產(chǎn)業(yè)，如：金融創(chuàng)新型業(yè)務、銀行金融保險業(yè)務等，向新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才能創(chuàng)造新的增長點。同樣的新型的審計模式可以防范新業(yè)務的操作風險，同時能夠及時的發(fā)現(xiàn)風險防范措施，新的業(yè)務、新的措施，才能創(chuàng)造新的黃金點，才能保證農(nóng)村信用社平穩(wěn)健康發(fā)展。同時內(nèi)部審計人員要擴展審計范圍，從全局出發(fā)，積極建立以風險導向為基礎的重點審計，可以抓住審計熱點，進行有針對性的重點審計，這對于提高審計質(zhì)量是非常重要的。
（四）加強內(nèi)部審計技術(shù)方法和手段的改進和創(chuàng)新，從而定位目標市場
強化風險導向?qū)徲?，才能使得農(nóng)村信用社審計會以風險分析、評估和控制為導向，以系統(tǒng)理論和戰(zhàn)略管理理論為指導思想，可以采用自上而下和自下而上相結(jié)合的審計思路，它是一種新的審計方法，全面而且全方位。如果推行這種審計思路表明內(nèi)部審計部門將把整體價值最大化作為工作的重心。當進行此種審計方式時，可以結(jié)合績效考核、內(nèi)控評價、財務管理制度等發(fā)揮農(nóng)村信用社內(nèi)部審計的評價和建設職能作用。
計算機技術(shù)是當今時展的產(chǎn)物，農(nóng)村信用社的會計核算應該走會計電算化的信息化道路，而且會計電算化的運用勢頭發(fā)展很快。目前為止，農(nóng)村信用社的柜臺業(yè)務無論是對公還是對私都已基本上實現(xiàn)了電算化、網(wǎng)絡化，實現(xiàn)了計算機的應用，實現(xiàn)了電算化的快捷操作，實現(xiàn)了流程化的作業(yè)。建立整個聯(lián)社信息管理系統(tǒng)是在新形勢下農(nóng)村信用社的最終目標，只有這樣才能實現(xiàn)聯(lián)社內(nèi)的信息資源共享和資源的有效配置，從而對審計有很好的促進作用，可以改進和創(chuàng)新很多內(nèi)部審計的工作方法，使之更加高效。利用現(xiàn)代信息處理和傳遞技術(shù)是會計電算化審計的優(yōu)勢，會計電算化能夠?qū)徲嫷膶ο蟆⒛繕说目蛻羧?、市場的宏觀環(huán)境、金融形勢等數(shù)據(jù)進行分析和調(diào)研，只有充分和科學的研究，不斷地分析，才能實現(xiàn)對農(nóng)村信用社的經(jīng)營管理狀況、內(nèi)部控制狀況和風險管理狀況等內(nèi)容及時、全面地分析、監(jiān)測和評價，從而保障農(nóng)村信用社的快速發(fā)展。
四、總結(jié)
新形勢下的農(nóng)村信用社審計面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，它是一種組織內(nèi)部建立的審計活動，其長遠的目的是使農(nóng)村信用社能夠更加長遠快速的發(fā)展。目前新形勢下的農(nóng)村信用社所處的宏觀環(huán)境和微觀環(huán)境正在發(fā)生劇烈的變化，國家正在逐步開放金融市場、經(jīng)濟形式，經(jīng)濟競爭程度加劇，在新的形勢下，只有不斷地開闊創(chuàng)新，才能確保農(nóng)村信用社經(jīng)營得到穩(wěn)健發(fā)展。
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一、當前新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險審計理念分析
社會養(yǎng)老保險。作為當代社會保障體系的核心項目，是農(nóng)村居民養(yǎng)老的重要保障，發(fā)揮著社會安全網(wǎng)的作用，并體現(xiàn)了政府承擔基本社會保障的責任。我國農(nóng)村養(yǎng)老社會保障發(fā)展嚴重滯后于城市，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險又是農(nóng)村社會保障中最薄弱的一環(huán)。在農(nóng)村人口老齡化發(fā)展速度快于城市的情況下，構(gòu)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系，已經(jīng)顯得十分緊迫而重要。而當前做好新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險審計工作，是對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實施有效監(jiān)督，促進其全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的重要保證。
當前要做好新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險審計，就要正視審計現(xiàn)狀，樹立正確的審計理念。過去對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險審計，只注重資金的審計。隨著當前形勢的變化，必須拓展審計目標，豐富審計內(nèi)容，改進和創(chuàng)新審計方式方法。審計工作必須從重點關(guān)注資金安全向新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作全面審計轉(zhuǎn)變。只確保資金的安全、有效，并不能保證新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展。檢查監(jiān)督和反映新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的制定與執(zhí)行問題，對促進完善制度、規(guī)范業(yè)務管理。更有意義。因而，從宏觀上把握新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險審計。把監(jiān)督檢查新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的制定與完善、評價現(xiàn)行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的效果當作重要工作內(nèi)容，從政策上、制度上、管理上研究問題，充分發(fā)揮審計的評價、促進作用，是當前新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險審計工作應有的理念。
二、當前新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險審計的主要內(nèi)容
1．新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的制定與執(zhí)行。審計中應重點關(guān)注以下內(nèi)容：(1)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度制定情況。主要審計地方政府是否建立起新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度體系，是否制定新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的保障范圍、保障標準、申請審批程序、資金籌集渠道等制度。從目前的情況看，’各地新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的保障范圍、保障標準相關(guān)制度比較健全，而資金籌集制度、監(jiān)督管理制度處在創(chuàng)建階段，出現(xiàn)的問題較多，因而應作為審計監(jiān)督的重點。(2)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度落實情況。主要審計各項政策法規(guī)是否得到真正的貫徹落實，有無因執(zhí)行政策不到位而影響新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作效果的情況。主管部門和經(jīng)辦機構(gòu)人員對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是否能夠正確把握，是否存在理解上的偏差，是否存在由于片面理解有關(guān)文件而導致執(zhí)行政策不力甚至出現(xiàn)決策、執(zhí)行失誤等情況。
2．新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的執(zhí)行效果。審計中應重點關(guān)注以下幾個方面：(1)各級財政補貼的落實情況。根據(jù)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度規(guī)定，中央財政、省級財政以及縣(區(qū))財政都有一定數(shù)量的投入，在審計中就要檢查財政資金的落實情況。(2)參保對象應保盡保情況。主要審計是否將符合條件的參保人員全部并及時地納入保障范圍。這項指標反映新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋面。(3)保障對象對新農(nóng)保工作的滿意程度?？梢酝ㄟ^調(diào)查問卷或座談的方式。對地方政府新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的滿意度進行主觀評估。
3．新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險養(yǎng)老金的發(fā)放。審計中應重點檢查以下問題：(1)資金按時發(fā)放情況。主要檢查養(yǎng)老金發(fā)放是否及時，每年參保對象繳納的資金是否劃入個人賬戶。(2)資金足額發(fā)放情況。主要檢查發(fā)放給老年人的養(yǎng)老金是否足額，有沒有欠賬現(xiàn)象。(3)養(yǎng)老金銀行發(fā)放情況。這項檢查，主要了解養(yǎng)老金發(fā)放的社會化程度。養(yǎng)老保險社會化程度越高，資金的發(fā)放就越及時準確。
4新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的監(jiān)督管理。審計中應重點檢查以下幾個方面：(1)養(yǎng)老金準確核算情況。主要檢查管理機構(gòu)在審批、管理過程中是否按規(guī)定定期對經(jīng)辦部門的工作進行審核監(jiān)督。(2)基層管理機構(gòu)情況。主要檢查各地是否加強新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作機構(gòu)建設，按照規(guī)定設立了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機構(gòu)，配備了專職工作人員，工作經(jīng)費是否具備，業(yè)務培訓是否進行。(3)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息化建設情況。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作面廣量大、手續(xù)繁瑣、程序復雜。單靠工作人員手工操作和管理，難以統(tǒng)一和規(guī)范。由手工化管理向信息化管理過渡是新農(nóng)保工作的必然選擇。因此，檢查中主要關(guān)注地方政府是否進行新農(nóng)保信息管理系統(tǒng)建設，是否對基層低保管理人員進行信息網(wǎng)絡化培訓。
三、當前新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險審計手段與方法
新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險審計的具體方法，大體可以分為審查書面資料的方法和證實客觀事物的方法，此外還包括審計調(diào)查方法。審查書面資料的方法可分為核對法、審閱法、復算法、比較法、分析法；按審查資料的順序可分為逆查法和順查法；按審查資料的范圍，可分為詳查法和抽查法。當前新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險審計中，應注重審計手段與方法的創(chuàng)新。
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三百多萬字、九部專著、一年12期專欄文章，對于專業(yè)寫作人員來說也不是一個小數(shù)字，更何況肩負著社會責任，身擔著繁重政務的領導干部?？梢韵胂蟪銎渲械钠D辛。
當然，他的成功還在于他的心態(tài)。有人說，你播下一種心態(tài)，就會收獲一種思想；播下一種思想，就會收獲一種行為；播下一種行為，就會收獲一種習慣；播下一種習慣，就會收獲一種性格；播下一種性格，就會收獲一種成功。心態(tài)決定著成功。
2.加強對農(nóng)村審計工作的管理和指導。針對當前機構(gòu)不健全,審計力量薄弱的實際,縣政府要從組織上、制度上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作創(chuàng)造良好條件。當前主要抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計組織機構(gòu)的建立和健全,解決好人員的編制問題。審計機關(guān)要遵照《審計法》的規(guī)定,充分利用優(yōu)勢,加強對農(nóng)村審計的指導。對一些重大的審計項目,或是初次開展的審計項目,審計機關(guān)應給予必要的業(yè)務指導,還可以通過有關(guān)工作會議和例會,交流經(jīng)驗,溝通信息,座談討論,排除疑難問題,促進整體素質(zhì)提高。此外,要協(xié)調(diào)各方關(guān)系,加強與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導聯(lián)系,宣傳審計工作的重要性,傾聽他們對審計工作的要求和建議,使他們支持和重視審計工作,將農(nóng)村審計工作納入議事日程,確保審計工作有專職人員,有組織領導,經(jīng)費落實。
3.進一步加強制度化和規(guī)范化建設。針對當前農(nóng)村審計制度建設滯后的問題,有關(guān)部門應認真研究參照國家審計準則,結(jié)合農(nóng)村審計實際,制訂一套切實可行的操作性強的農(nóng)村內(nèi)部審計規(guī)范或指南,并在此基礎上匯集成一本《農(nóng)村審計監(jiān)督工作手冊》,使之成為農(nóng)村審計人員的業(yè)務工作指南,同時要共同制定農(nóng)村審計發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)村審計質(zhì)量控制辦法等規(guī)章制度,從計劃管理、項目流程、質(zhì)量控制等方面著手,在宏觀規(guī)劃和微觀操作兩個層面加以規(guī)范,使農(nóng)村審計監(jiān)督工作進一步制度化、規(guī)范化,促進農(nóng)村審計工作質(zhì)量和效率的全面提高。
4.不斷提高審計監(jiān)督和服務的能力。農(nóng)村審計要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府決策服務。在嚴格查處違法違紀違規(guī)問題的基礎上,深入分析原因,提出合理化建議,促進完善制度和加強管理,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導提供決策依據(jù),為新農(nóng)村建設服務。對審計發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟犯罪、嚴重損失浪費等現(xiàn)象,要發(fā)揮職能作用,進行移送和處理,切實維護市場經(jīng)濟秩序,減少農(nóng)民負擔。
5.努力營造和諧良好的農(nóng)村審計氛圍。營造和諧的審計氛圍離不開法律的完善、領導的支持和社會各界的關(guān)注。一是努力爭取各級黨委和政府、主管部門、涉農(nóng)部門等領導的支持和重視;二是農(nóng)村審計部門要與紀檢監(jiān)察、政府審計、司法機關(guān)、財政等有關(guān)部門單位加強聯(lián)系溝通,對審計中發(fā)現(xiàn)的重大違紀違法現(xiàn)象及時進行移送,構(gòu)建資源共享的審計監(jiān)督機制;三是通過宣傳與結(jié)果公告等措施,努力提高社會各界,特別是農(nóng)民群眾對農(nóng)村審計工作的理解和支持;四是努力增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計投入;為農(nóng)村審計持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好條件。
二、蒼南縣農(nóng)村審計現(xiàn)狀與階段性成果
浙江省蒼南縣有36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共776個行政村,現(xiàn)有農(nóng)村人口116多萬人。2008年全縣村級集體資產(chǎn)總值192097.98萬元,其中貨幣資金29804.92萬元,村級集體經(jīng)濟總收入13622.51萬元,村級集體經(jīng)濟當年收入在10萬元以上的村有154個,其中年收入超過100萬元的村29個。為防止村級集體資產(chǎn)流失,加強農(nóng)村財務審計監(jiān)督,早在1995年由縣人民政府批準成立“蒼南縣農(nóng)村合作經(jīng)濟審計總站”,與縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)總站合署辦公,業(yè)務上接受縣審計局和上級主管部門審計機構(gòu)的指導。2002年10月《浙江省農(nóng)村集體經(jīng)濟審計辦法》頒布實施,農(nóng)村審計步入了法制化,縣財政將農(nóng)村審計項目納入年度預(決)算,經(jīng)費10萬元。多年來,在縣委、縣府和上級主管部門的領導下,認真貫徹“全面審計,突出重點”的方針,按照“三年一輪審、離任必審、有訪必審”的要求,積極開展以村集體財務收支為主的各項農(nóng)村審計,取得了一定成效?，F(xiàn)全縣已審計農(nóng)村集體經(jīng)濟組織1539個單位,審計資金總額達123124.08萬元,查出違紀違規(guī)案件69件,查出違紀違規(guī)資金837.78萬元,向司法機關(guān)移送案件18件,受黨紀處分35人。并向被審計單位及各級領導提出合理化建議1220多條,大大地促進財經(jīng)制度的落實和完善,農(nóng)村審計的良好效果得到全社會的認可。
1.通過落實政策,實行村務公開。為加強對農(nóng)村審計和村務公開工作的領導,蒼南縣委、縣府先后出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范村務公開民主管理工作的意見》、《關(guān)于加強村級財務規(guī)范化管理的若干意見》、《關(guān)于進一步加強村級財務規(guī)范化管理和民主監(jiān)督的意見》等文件,明確農(nóng)村審計工作要求,健全農(nóng)村審計機構(gòu),配備合格審計人員,并且將審計結(jié)論作為考核和使用干部的重要依據(jù),歸入個人檔案。2003年縣政府主要領導還專門為加強村極財務審計、實行村務公開方面作重要批示。通過貫徹落實上述一系列政策,進一步推動了農(nóng)村審計工作,完善了村務公開制度。對審計出來的財務收支、資產(chǎn)運行情況以及存在問題和整改意見等如實地向群眾公開,接受社會和群眾監(jiān)督,提高了農(nóng)村財務的透明度,增強民主理財意識。
2.通過規(guī)范操作,提高審計質(zhì)量。在執(zhí)行《浙江省農(nóng)村集體經(jīng)濟審計辦法》和省農(nóng)村集體經(jīng)濟審計示范文本的基礎上,具體制定了《蒼南縣農(nóng)村合作經(jīng)濟內(nèi)部審計試行辦法》、《蒼南縣農(nóng)村集體經(jīng)濟審計操作規(guī)程》、《蒼南縣農(nóng)村集體經(jīng)濟審計工作辦事指南》等文件,編制一套適合本地實際操作的審計通知書、審計記錄單、審計查詢單、審計簽證單、審計工作底稿、審計報告、審計承諾書、審計意見書、審計決定書、審計建議書等標準文本。為確保審計質(zhì)量,在堅持按章審計、統(tǒng)一文本操作的基礎上,要求被審計單位負責人對被審期間會計資料的真實性、合法性等情況如實陳述并承諾;強化審計復核制度,審計組長必須對審計組成員的工作質(zhì)量進行監(jiān)督,對審計主要事實的清晰性、完整性及審計證據(jù)的真實性和充分性必須復核;建立檔案管理制度,審計檔案是審計監(jiān)督活動的真實記錄,是檢驗審計質(zhì)量的主要依據(jù),在對審計事項做到認真整理的基礎上,按國家規(guī)定實行“一審一檔”制,做好裝訂年度歸檔,并由專人負責保管備查。
3.通過拓寬審計,強化村財監(jiān)督。在制定和實施農(nóng)村審計工作計劃中,要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級財務實行“三年一輪審”,縣農(nóng)村審計單位實行抽審;在堅持例行審計的基礎上,拓寬思路,積極探討,接受委托審計;根據(jù)工作需要,分別開展了村級債權(quán)債務專項審計、村級貨幣資金管理情況專項審計、農(nóng)民負擔專項審計、土地征用款落實專項審計、村集體組織征訂報刊情況專項審計、村干部任期和離任經(jīng)濟責任審計以及村集體經(jīng)濟財務循環(huán)審計等。通過以上各項審計,對被審計單位的集體資產(chǎn)進行全面清查,對債權(quán)債務進行清理和核實,對村干部進行任期經(jīng)濟責任進行評價,確保村集體資產(chǎn)的安全運行,實現(xiàn)了對村集體財務的全方位監(jiān)管。
近年來,遷西縣委、縣政府高度重視農(nóng)村財務管理工作,通過建立健全農(nóng)村財務管理制度、村干部任期和離任審計制度、村級財務公開等有效形式,使我縣農(nóng)村的財務管理不斷加強和完善。但是,一些地方財務管理制度不落實,公開不規(guī)范,監(jiān)督機制不健全等問題還是比較突出。為此,我單位組織人員對全縣財務管理情況進行了一次調(diào)研,現(xiàn)就調(diào)研中發(fā)現(xiàn)問題及下一步如何規(guī)范和加強農(nóng)村財務管理提幾點建議:
1 農(nóng)村財務管理存在的問題及原因分析
1.1 財務管理制度執(zhí)行不嚴
一是不執(zhí)行資金代管制度。資金全部由村干部保管,自行管理,自行支配,坐收坐支,逃避農(nóng)經(jīng)站監(jiān)管;非財務人員管理現(xiàn)金,村主要干部掌管現(xiàn)金,左手拿錢,右手拿條子,村財務變成了家財政;白條抵庫和庫存現(xiàn)金超額現(xiàn)象。二是賬務處理不及時。會計收支不按期報結(jié),每年只報賬3、4次,收支交錯,對應關(guān)系不清,甚至長期滯留積壓,資金額度不明。三是賬簿設置不齊全。村集體未按規(guī)定設置“一賬五簿”,缺乏完善的村級現(xiàn)金日記賬,農(nóng)戶與集體往來賬不健全,造成往來不清,鎮(zhèn)、村賬目無法銜接。四是選拔財會人員任人唯親。致使一些素質(zhì)低下、不具備會計條件的人被選到會計崗位上來。
1.2 農(nóng)村財務監(jiān)督乏力
一是民主理財監(jiān)督不到位。干部指定替代村民民主選舉產(chǎn)生的村民主理財小組成員;民主理財形同虛設,不按審批權(quán)限開展財務審批活動,對違規(guī)超標開支放任自流。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站監(jiān)管乏力。村賬站審沒有落到實處,甚至有的農(nóng)經(jīng)站根本沒有認真審核原始票據(jù),蓋章了事。三是縣級審計職能弱化?？h級農(nóng)經(jīng)機構(gòu)多是事業(yè)機構(gòu),執(zhí)法力度不夠。紀檢監(jiān)察部門監(jiān)督缺乏力度,各級配合不協(xié)調(diào),在處理違紀違法的案件中沒有按照原則辦事。
1.3 財務公開質(zhì)量不高,公開不及時
一是重表面,輕實質(zhì)。有的村表面的事項公開多,深層次的問題公開少。公開的內(nèi)容不夠全,事后公開多,事前、事中公開少。二是重臨時應付,輕長期堅持。主要表現(xiàn)在:公開欄簡陋粗糙,書寫潦草,村務公開資料未裝訂成冊,立卷歸檔。三是重簡單公開,輕及時反饋。表現(xiàn)在:未建立村務公開信息反饋制度,未提取群眾反饋信息等。
1.4 農(nóng)村財務人員素質(zhì)不高
一是農(nóng)村財務人員業(yè)務素質(zhì)低。有的農(nóng)村會計文化素質(zhì)低,不懂農(nóng)村會計業(yè)務,賬務處理不及時,程序手續(xù)不清楚,甚至根本不知道如何處理,如何按程序辦理。二是農(nóng)村會計隊伍不穩(wěn)。每逢村黨支部、村委會換屆,財務人員也跟著換屆,出現(xiàn)了“一朝天子一朝臣”的現(xiàn)象。致使部分財會人員中“當一天和尚撞一天鐘”的思想十分嚴重,工作上依附權(quán)勢,不能按照規(guī)定對農(nóng)村財務實行有效的管理和監(jiān)督。
2 完善農(nóng)村財務管理的對策
農(nóng)村財務管理工作關(guān)系到農(nóng)民的切身利益,搞好農(nóng)村財務管理工作是新農(nóng)村建設的重要內(nèi)容,也是維護農(nóng)村穩(wěn)定的基石。村級財務管理中存在的問題從某種程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。完善農(nóng)村財務管理從一下幾個方面著手:
2.1 建立健全農(nóng)村財務規(guī)章制度
2.1.1 完善各項村級財務管理制度。包括財務預決算制度、財務收支審批制度、財務審計制度、現(xiàn)金管理制度、固定資產(chǎn)管理制度、民主理財監(jiān)督制度、財務公開制度和崗位責任制等。規(guī)范農(nóng)村年度財務預決算制度,村干部工資報酬管理制度等等,通過這些制度來規(guī)范農(nóng)村財務管理中的違法違紀行為,實現(xiàn)農(nóng)村財務管理的制度化、規(guī)范化。
2.1.2 規(guī)范村級財務工作,統(tǒng)一會計科目、會計憑證、賬簿、記賬方法、會計報表,做到事事有人管,人人有專責,避免赤字預算,嚴禁無票據(jù)或白條收付款,各項資金嚴格按規(guī)定用途支出,違規(guī)收支不予入賬,做到賬款、賬實、賬證、賬賬、賬表五相符。
2.1.3 加大制度落實情況檢查力度。農(nóng)村財務管理在執(zhí)行過程中必須嚴格遵守規(guī)章制度,堅持收支兩條線,實行先收后支,杜絕以收抵支、差額報賬、坐支現(xiàn)金等現(xiàn)象。
2.2 建立穩(wěn)定的、具備較高業(yè)務素質(zhì)的農(nóng)村財務會計隊伍
2.2.1 加強對財會人員的培訓和教育,提高財會人員專業(yè)素質(zhì)。舉辦業(yè)務培訓班、學歷教育、繼續(xù)教育等方式是提高財會人員素質(zhì)的重要途徑。
2.2.2 實行農(nóng)村會計考聘制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應將村級財會人員的考核錄用,改為面向社會公開招聘村級財務報賬員,經(jīng)培訓考核,擇優(yōu)錄取,按照異地任職制,委派到各村,實行統(tǒng)一管理,統(tǒng)一要求,統(tǒng)一工資報酬渠道等。
2.2.3 實行“多只筆”簽字制度。將“財權(quán)”進行適當分解,由一人掌握變?yōu)槎嗳私徊嬲莆?正式發(fā)票或收據(jù)至少要由兩名村干部簽字,形成相互制約的機制。
2.3 堅持民主理財,實行村級財務公開,強化村級財務的民主管理與監(jiān)督
2.3.1各村成立民主理財組織。村民民主理財由村民民主理財小組代表村民進行。村民主理財小組由5-7人組成,由村民推選公道正派、責任心強、威信較高,并具備一定財會知識的人員擔任。
2.3.2 規(guī)范公開內(nèi)容。公開內(nèi)容要按照《村集體經(jīng)濟組織財務公開暫行規(guī)定》進行。凡是與村民切身利益相關(guān)的財務活動事項,要細化公開內(nèi)容,做到公開時間及時、形式多樣、程序嚴格,對收支情況既要逐項公開,條理清楚,又要逐筆公布明細賬目,嚴禁以項目公開代替明細公開或搞“大而化之”的假公開。
2.3.3 強化民主理財小組監(jiān)督作用。村民主理財小組要定期對本村所發(fā)生的財務收支進行一次全面審核,對于不合理或未經(jīng)審核的票據(jù)一律拒收拒付,堅決不予報銷。一是事前監(jiān)督。參與制定財務計劃,制定財務預算方案,集體資產(chǎn)處理等重大經(jīng)濟活動和經(jīng)濟合同訂立等。二是事中監(jiān)督。監(jiān)督財務計劃執(zhí)行的情況,經(jīng)濟活動運行情況,財務賬目記載真實合法情況等。三是事后監(jiān)督。監(jiān)督財務公開內(nèi)容的真實性和全面性,監(jiān)督財務計劃和經(jīng)濟活動履行情況,協(xié)助經(jīng)管部門開展財務審計等。
自農(nóng)村會計實行職業(yè)化管理以來，公開招聘、異村任職，看似制度化、規(guī)范化的農(nóng)村會計職業(yè)化管理，其實仍存在很多方方面面的問題:在職的農(nóng)村會計部分素質(zhì)偏低，行為不規(guī)范，責權(quán)不明確等等。農(nóng)村職業(yè)化會計的管理巫待加強。
一、繼續(xù)學習、提高素質(zhì)
提高農(nóng)村會計人員素質(zhì)，是做好農(nóng)村財務管理工作的前提，有不少農(nóng)村會計在工作中不負責任，認為自己不過是村委招聘的打工仔，記賬員，無權(quán)無責。有的甚至一個月不到任職村一次，村里的會議不參加，大事小事不知道，一些財務活動都讓出納，月底了了草草記記賬就算完事;有的雖參加了會議，對會議內(nèi)容也不關(guān)心，自認為是外村人，所以置身事外，還有的本身任職村村情不了解，業(yè)務上又不熟悉，甚至對自己的職責都弄不清楚，干起工作來當然不見起色，真叫“做一天和尚撞一天鐘”。凡此種種，農(nóng)村會計與任職村之間總難達到工作上的默契與和諧，久而久之導致會計工作陷入半癱瘓狀態(tài)。不難看出，農(nóng)村職業(yè)化會計的管理墮待加強，如不早下大力氣抓好隊伍建設工作，將會大大削弱這支隊伍的戰(zhàn)斗力，甚至會誘發(fā)新一輪財務管理混亂。所以，提高農(nóng)村會計人員素質(zhì)，加強會計人員繼續(xù)培訓學習，使他們開闊思路、更新知識、提高素質(zhì)，是農(nóng)村會計職業(yè)化管理的第一步。
二、規(guī)范行為、明確權(quán)責
鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站要嚴把審計關(guān)，月初將上月發(fā)生的收支單據(jù)送經(jīng)管站先審計后入賬。這樣村干部簽批的收支單據(jù)是否合理由經(jīng)管站審計決定，不至于使會計感覺無權(quán)無責，只是記記賬而已。也不至于使會計為了自己處好與任職村之間的關(guān)系，而營私舞弊，甚至為村干部的不合理開支大加掩護。加強審計工作的宣傳，讓村干部認識審計工作的重要性、合法性、必要性，村干部在審計工作上的配合是村會計下好帳、理好帳的關(guān)鍵。如果村干部不配合，特別是村書記、主任的“一支筆”簽批的單據(jù)如果很多是不合法不合理的，勢必給任職農(nóng)村會計造成麻煩與壓力，長此一往就會使村會計無法工作，無所適從，給會計工作帶來艱難險阻、層層障礙。
堅持村財務公開、民主監(jiān)督，也是減輕村會計工作壓力的一條好途徑。財務內(nèi)容公開了，群眾的監(jiān)督自然會使村干部的行為得到有效控制，收入支出單據(jù)合情合理了，村會計在審計這一關(guān)上順利了，工作上的部分難題自然迎刃而解了。 三、措施得當、有效監(jiān)控
由于市場經(jīng)濟大潮的影響，有的村會計掙錢心切，或忙于家庭經(jīng)濟，或不辭而別外出打工，嚴重影響了村財務工作的正常運行，這種“三天打魚，兩天曬網(wǎng)”的工作作風和不負責任的工作態(tài)度是堅決要不得的，村會計是一個村集體經(jīng)濟不可或缺的人物，是村書記、村主任的“內(nèi)當家”，一切經(jīng)濟活動都離不開村會計，村會計對村集體經(jīng)濟的發(fā)展和穩(wěn)定起著舉足輕重的作用。事實證明，在日常工作和生活中，最繁忙的就數(shù)村會計，關(guān)鍵時刻寸步難離，所以，保證村會計堅守工作崗位，是搞好村財務的先決條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站不但要規(guī)定好每月的會計報賬日，也要定期招集會計會，互相監(jiān)督、互相學習，共同解決工作中的難題。但措施要得當，時間上也不能太多占用會計個人的時間，如前所說，會計本來就是最忙的，如若太多捆綁他們，影響他們的個人生活、家庭生活，也是不足取的。讓他們過上勞逸結(jié)合、有張有弛的生活，也是搞好村財務工作的必備條件之一，我親耳聽到有一個村會計自己說:“我平時工作雖然苦點累點，但在一年一度的議事會上，聽著自己的工作被父老鄉(xiāng)親們認可，拿著上級頒發(fā)的獎狀時，心里甜甜的，覺得非常充實，一切煩惱得到失和忙碌勞累都煙消云散了。”可見有了有效的監(jiān)控，得當?shù)拇胧鍟嬍峭耆軌蚋愫么遑攧展ぷ鞯摹?/p>
