時(shí)間：2022-06-28 22:06:09
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檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法的主要目標(biāo)，一是防止傳染病疫情、動(dòng)植物疫病疫情和有毒有害物質(zhì)經(jīng)由口岸傳入傳出；二是監(jiān)管進(jìn)出口產(chǎn)品的安全質(zhì)量，保障人體健康與生命安全。近年來，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)忠于職守、嚴(yán)把國門，有效處置了“非典”、禽流感、口蹄疫、瘋牛病、蘇丹紅、孔雀石綠等重大突發(fā)疫情和食品安全事件；成功應(yīng)對(duì)了日本、歐盟等國家或組織的技術(shù)貿(mào)易壁壘；出色完成了產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項(xiàng)整治任務(wù)?？梢哉f，檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法不僅直接關(guān)系到國家外貿(mào)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全，更是與人民群眾的衣食住行、公共利益乃至健康安全息息相關(guān)。
近年來，我國貨物進(jìn)出口、人員出入境始終保持高速增長態(tài)勢(shì)。2007年全年貨物進(jìn)出口總額為21738億美元，比2006年增長23.5%.其中，出口12180億美元，增長25.7%；進(jìn)口9558億美元，增長20.8%.[4]2007年全國口岸出入境人員3.45億人次，比2006年增長8.38%；出入境交通運(yùn)輸工具2215.54萬輛（架、列、艘）次，比2006年增長5.3%，其中，機(jī)動(dòng)車輛2114.31萬輛次、飛機(jī)42.74萬架次、火車6.09萬列次、船舶52.39萬艘次，分別比2006年增長5.12%、16.16%、7.74％和3.96%.[5]隨著國際貿(mào)易和人員交流的不斷擴(kuò)大，檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法也承受著工作量持續(xù)增長的壓力。
除了工作量不斷增長外，近年來，檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法還面臨著前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一是國際上的疫病疫情，如禽流感、艾滋病、瘋牛病、馬爾堡病毒等呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)；同時(shí)，過去未關(guān)注的有毒有害物質(zhì)，如二惡英、“蘇丹紅”等逐漸演變成新的安全危害。隨著國際間人員與物資往來的日益擴(kuò)大，這些嚴(yán)重危害人體健康、生命安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的疫病疫情和有毒有害物質(zhì)正以驚人的速度通過人員、貨物和運(yùn)輸工具傳播、蔓延。以艾滋病為例，1981年在美國洛杉磯發(fā)現(xiàn)第一例艾滋病后，病毒迅速在全球傳播。截至2007年底，全球大約有3300萬（3000—3600萬）人感染艾滋病病毒，其中2007年一年就有270萬（160—390萬）人感染，有200萬（180—230萬）人因罹患艾滋病死亡。[6]中國的情況同樣不容樂觀，據(jù)衛(wèi)生部、聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署和世界衛(wèi)生組織聯(lián)合測(cè)算：至2007年底，我國艾滋病病毒感染者和病人約70萬（55～85萬人），其中艾滋病病人8.5萬（8～9萬人）；當(dāng)年新發(fā)艾滋病病毒感染者5萬（4～6萬人），當(dāng)年因艾滋病死亡2萬（1.5～2.5萬人）。[7]二是隨著中國在世界貿(mào)易中的份量日益加重，對(duì)華國際貿(mào)易爭端明顯增多。據(jù)世界貿(mào)易組織統(tǒng)計(jì)，2007年上半年全球反傾銷僅立案49起，較2006年同期減少43起，下降約47%.然而，國外對(duì)華反傾銷新立案數(shù)量卻未下降，我國已連續(xù)13年成為全球遭受反傾銷調(diào)查最多的國家。從1995至2006年，中國累計(jì)遭受國外反傾銷調(diào)查536起，占全球反傾銷案例總數(shù)的17.6%.[8]此外，在國際經(jīng)濟(jì)全球化的同時(shí)，貿(mào)易保護(hù)主義有所抬頭，把產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全問題作為技術(shù)性貿(mào)易壁壘，正成為國際貿(mào)易保護(hù)主義的一個(gè)新特點(diǎn)。中國出口產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全問題更是由于一些政治因素的影響，出現(xiàn)了國際化、政治化的新趨勢(shì)。例如，2007年，一些國家和境外媒體就曾針對(duì)中國產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全進(jìn)行炒作，“中國制造”一度遭遇信譽(yù)危機(jī)。據(jù)測(cè)算，最近11年來，中國因反傾銷調(diào)查、反補(bǔ)貼調(diào)查、技術(shù)性壁壘等貿(mào)易摩擦，減少出口400億至500億美元。[9]這些情況說明，中國已進(jìn)入貿(mào)易摩擦多發(fā)期。
檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法所承擔(dān)的責(zé)任，所面臨的壓力與挑戰(zhàn)，說明了檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法工作的重要性和必要性，同時(shí)也說明檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)必須規(guī)范行政執(zhí)法工作，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。唯有如此，才能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，從根本上提高依法行政的能力和水平，有效履行好為國家和人民把關(guān)的職責(zé)。
二、完善檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法責(zé)任制勢(shì)在必行
法治建設(shè)是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。然而，法治不是法律法規(guī)、部門規(guī)章的簡單堆砌，而是要求國家權(quán)力的行使和社會(huì)成員的活動(dòng)都要嚴(yán)格依法辦事。對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，法治建設(shè)不僅僅是賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必要的權(quán)力，以監(jiān)督行政相對(duì)人的行為是否符合法律規(guī)定；更重要的是給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出了明確的責(zé)任要求，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須依法行政，推行行政執(zhí)法責(zé)任制，“按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)”。[10]
現(xiàn)階段，不少地方、部門推行行政執(zhí)法責(zé)任制都取得了一些成效：一是理順了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法職責(zé)、明晰了行政責(zé)任，在不同程度上解決了“依法打架”的現(xiàn)象；二是建立健全了規(guī)范行政執(zhí)法的若干制度，改善了行政執(zhí)法，提高了行政執(zhí)法水平；三是探索了行政機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督機(jī)制。[11]但是推行行政執(zhí)法責(zé)任制，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自身建設(shè)的環(huán)節(jié)，還存在一些不容忽視的問題：第一，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門的職責(zé)需要進(jìn)一步明晰。當(dāng)前我國行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職責(zé)已經(jīng)基本理順，但是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門的職責(zé)還不夠明確。由于行政執(zhí)法是全方位、多層次的活動(dòng)，內(nèi)容龐雜，范圍廣泛，職責(zé)不明，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部就會(huì)出現(xiàn)“見利益就上，遇責(zé)任就退，發(fā)生問題害怕承擔(dān)責(zé)任、互相推諉扯皮”的現(xiàn)象。第二，行政執(zhí)法責(zé)任追究制度需要進(jìn)一步完善。在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)制定的規(guī)章或者制度中，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員的違法責(zé)任都有規(guī)定，但是對(duì)日常行政執(zhí)法活動(dòng)中執(zhí)法過錯(cuò)或者執(zhí)法差錯(cuò)的責(zé)任規(guī)定往往不夠具體，只是提到要承擔(dān)責(zé)任，至于由誰來承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)什么樣的責(zé)任則不夠明確，使責(zé)任制度的內(nèi)容不夠完整。第三，行政執(zhí)法監(jiān)督檢查需要進(jìn)一步加強(qiáng)。近年來，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)開展了大量的、多樣的執(zhí)法監(jiān)督檢查活動(dòng)，但是從形式上看，往往重視突擊性的監(jiān)督檢查，忽視經(jīng)常性的監(jiān)督檢查；從內(nèi)容上看，往往重視事后監(jiān)督，忽視事前預(yù)防和事中監(jiān)督。
作為重要的涉外行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)承擔(dān)著嚴(yán)把國門、嚴(yán)防疫情疫病傳入傳出，促進(jìn)國家對(duì)外經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要使命，需要建立一套科學(xué)有效的行政執(zhí)法責(zé)任管理體系。但是，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)在自身建設(shè)方面還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。因此，要注重加強(qiáng)自身建設(shè)，通過完善檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法責(zé)任制，加強(qiáng)自我規(guī)范和監(jiān)督，促使內(nèi)設(shè)部門及執(zhí)法人員嚴(yán)格履行法定職責(zé)，保證檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)、規(guī)章制度的正確實(shí)施，提高依法行政水平。
三、完善檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法責(zé)任制的思路
檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)完善行政執(zhí)法責(zé)任制，必須廣泛借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，明確完善行政執(zhí)法責(zé)任制的思路。
從理論來講，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)完善行政執(zhí)法責(zé)任制必須以現(xiàn)代管理學(xué)的科學(xué)系統(tǒng)理論為指導(dǎo)。也就是用科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理方法代替經(jīng)驗(yàn)管理，建立規(guī)范一致的辦事程序和工作方法，使各項(xiàng)執(zhí)法工作也能夠像工業(yè)生產(chǎn)一樣，有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行。同時(shí)，還要將行政執(zhí)法目標(biāo)分解成若干層級(jí)的子目標(biāo)，并為每個(gè)目標(biāo)確定合理的目標(biāo)值與測(cè)評(píng)制度。在此基礎(chǔ)上綜合運(yùn)用信息論、控制論、運(yùn)籌學(xué)等方法，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法行為系統(tǒng)、科學(xué)的管理。
從理念來講，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)完善行政執(zhí)法責(zé)任制必須體現(xiàn)“以人為本”的行政執(zhí)法理念。對(duì)外，要以行政相對(duì)人作為檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法工作的關(guān)注焦點(diǎn)，圍繞提高執(zhí)法有效性和行政相對(duì)人的滿意度，履行好檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職責(zé)。對(duì)內(nèi)，要全面關(guān)注行政執(zhí)法人員的全面發(fā)展，建立規(guī)范與指導(dǎo)工作的制度機(jī)制、有效監(jiān)督的責(zé)任機(jī)制和促進(jìn)素質(zhì)提高的能力機(jī)制，實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理。
從方式來講，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)完善行政執(zhí)法責(zé)任制必須符合可持續(xù)發(fā)展的要求。也就是要建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋的閉環(huán)管理模式。通過制定制度、貫徹實(shí)施、監(jiān)督檢查、整改提高，不斷總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)、改進(jìn)存在的問題，并將好的經(jīng)驗(yàn)、好的做法、好的措施固化為制度。這種周而復(fù)始，循環(huán)往復(fù)，環(huán)環(huán)相扣的方式，可以促使檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)不斷提升依法行政的水平。
基于這樣的思路，北京出入境檢驗(yàn)檢疫局（以下簡稱“北京檢驗(yàn)檢疫局”）在國家質(zhì)檢總局和國內(nèi)知名管理學(xué)專家的指導(dǎo)參與下，采用質(zhì)量管理、績效管理、能級(jí)管理等方法，構(gòu)建起“三位一體”綜合行政管理體系，并依托該體系完善了檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法責(zé)任制。
概括起來說，“三位一體”綜合行政管理體系就是分別建立起一套符合IS09000國際質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量管理體系、一套可以客觀公正評(píng)定工作人員實(shí)際業(yè)績的績效管理體系、一套能夠激勵(lì)工作人員不斷提高自身能力的能級(jí)管理體系，并建設(shè)一個(gè)能運(yùn)用各方面信息資源，快速存儲(chǔ)匯總、統(tǒng)計(jì)分析、查詢報(bào)告等功能的計(jì)算機(jī)信息化管理平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)體系準(zhǔn)確、高效、可靠地運(yùn)行。所謂“三位一體”，就是把質(zhì)量管理、績效管理和能級(jí)管理相整合，使三者取長補(bǔ)短，發(fā)揮出管理合力，形成整體優(yōu)勢(shì)。
在該體系中，質(zhì)量管理是基礎(chǔ)，解決的是“做什么”和“如何做”的問題；績效管理是核心，解決的是“做得如何”和“做好做壞怎么辦”的問題；能級(jí)管理是落腳點(diǎn)，解決的是“如何做得更好”和“防止做不好”的問題。形象地說，“三位一體”綜合行政管理體系好比一個(gè)城市的道路交通管理體系，質(zhì)量管理好比是交通法規(guī)，不遵守交通法規(guī)，交通就會(huì)陷入混亂、癱瘓，甚至發(fā)生交通事故；績效管理就是交通警察，司機(jī)開車是不是遵章守紀(jì)，出了事故該誰負(fù)責(zé)，都由他裁決；能級(jí)管理就像是駕校，司機(jī)要學(xué)交規(guī)，提高駕駛水平，就要科學(xué)培訓(xùn)。
四、完善檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法責(zé)任制的做法
北京檢驗(yàn)檢疫局完善行政執(zhí)法責(zé)任制，主要是通過“三位一體”綜合行政管理體系，以質(zhì)量管理定規(guī)范、以績效管理促落實(shí)、以能級(jí)管理抓素質(zhì)，在梳理執(zhí)法依據(jù)的前提下，將執(zhí)法職責(zé)層層分解，把權(quán)力和責(zé)任逐級(jí)落實(shí)到內(nèi)設(shè)部門和具體執(zhí)法人員身上，通過考核和培訓(xùn)，并進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)罰。
1．完善執(zhí)法依據(jù)的梳理工作。梳理清楚行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，是規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員權(quán)責(zé)的前提。因此，進(jìn)一步完善執(zhí)法依據(jù)梳理工作，便成為完善行政執(zhí)法責(zé)任制的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。在梳理執(zhí)法依據(jù)方面，北京檢驗(yàn)檢疫局幾年前就已經(jīng)系統(tǒng)地整理了所執(zhí)行的法律法規(guī)、規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程、規(guī)范性文件，及時(shí)清理、修訂、廢止了一些不適宜的規(guī)定。最終，根據(jù)執(zhí)法依據(jù)種類、法律效力等級(jí)、出臺(tái)時(shí)間以及執(zhí)法行為類別，形成了北京地區(qū)檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法依據(jù)清單。在此基礎(chǔ)上，按照質(zhì)量管理體系運(yùn)行要求，建立起實(shí)時(shí)更新的執(zhí)法依據(jù)清單維護(hù)機(jī)制，使梳理執(zhí)法依據(jù)不再是一次性的或者間歇性的工作，而是常態(tài)化、常規(guī)性的工作，以確保執(zhí)法人員所用到的執(zhí)法依據(jù)都是有效的、最新的。具體而言，在維護(hù)執(zhí)法依據(jù)清單方面，采取了“自上而下為原則，自下而上為補(bǔ)充，主動(dòng)維護(hù)更新為主，社會(huì)監(jiān)督為輔”的辦法。即，主要由局機(jī)關(guān)法制部門或者業(yè)務(wù)主管部門隨時(shí)關(guān)注收集最新的信息，根據(jù)執(zhí)法依據(jù)的增補(bǔ)、修改、廢止情況，及時(shí)地更新調(diào)整執(zhí)法依據(jù)清單；同時(shí)，基層執(zhí)法部門和執(zhí)法人員可以將其在執(zhí)法實(shí)踐中獲取的相關(guān)信息和執(zhí)法依據(jù)需求，及時(shí)上報(bào)給局機(jī)關(guān)法制部門或者業(yè)務(wù)主管部門，由后者確認(rèn)是否需要更新執(zhí)法依據(jù)清單。此外，還隨時(shí)將梳理后的檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)、部門規(guī)章、公告及有關(guān)政策等內(nèi)容以互聯(lián)網(wǎng)、辦公現(xiàn)場(chǎng)電子顯示屏、布告欄等多種方式，同步向社會(huì)公示，并接受行政相對(duì)人對(duì)執(zhí)法依據(jù)的質(zhì)詢和意見。例如，對(duì)網(wǎng)上執(zhí)法依據(jù)咨詢的處理，就提出了“5個(gè)工作日，100％答復(fù)”的時(shí)限承諾，使咨詢?nèi)说拿恳粋€(gè)問題都能得到及時(shí)詳盡的回復(fù)。
2．完善執(zhí)法權(quán)責(zé)的規(guī)范工作。規(guī)范執(zhí)法工作的權(quán)責(zé)是完善行政執(zhí)法責(zé)任制的關(guān)鍵。北京檢驗(yàn)檢疫局通過建立質(zhì)量管理體系，首先明確了內(nèi)設(shè)部門之間的執(zhí)法業(yè)務(wù)分工，其次確定了部門中不同崗位的權(quán)責(zé)及任職條件，最后再細(xì)化各個(gè)崗位所承擔(dān)工作事項(xiàng)的流程、規(guī)范要求和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。這就使規(guī)范執(zhí)法權(quán)責(zé)的工作更加科學(xué)合理，既避免了平行的內(nèi)設(shè)部門和執(zhí)法崗位之間的權(quán)責(zé)，相互交叉、重復(fù)，又使不同層級(jí)的內(nèi)設(shè)部門和執(zhí)法崗位之間的權(quán)責(zé)相互銜接，做到執(zhí)法流程清楚、要求具體、期限明確。
在規(guī)范執(zhí)法權(quán)責(zé)時(shí)，北京檢驗(yàn)檢疫局結(jié)合實(shí)際情況，編制了質(zhì)量手冊(cè)、程序文件、作業(yè)指導(dǎo)書、流程圖、崗位職責(zé)說明書等質(zhì)量管理文件。質(zhì)量手冊(cè)界定了全局執(zhí)法工作的類別，明確了責(zé)任部門；程序文件規(guī)定了每類執(zhí)法工作的程序和實(shí)施要求；作業(yè)指導(dǎo)書和崗位職責(zé)說明書規(guī)范了每個(gè)崗位、每項(xiàng)工作環(huán)節(jié)的操作標(biāo)準(zhǔn)。這樣就為不同層級(jí)的執(zhí)法人員分別提出了具體明確的工作要求，使執(zhí)法工作要求能逐級(jí)分解，一一落實(shí)到相關(guān)執(zhí)法部門和執(zhí)法人員。例如，對(duì)于每名行政執(zhí)法人員而言，統(tǒng)籌其執(zhí)法權(quán)責(zé)要求的載體，就是崗位職責(zé)說明書。崗位職責(zé)說明書主要包括崗位基本信息、崗位目的、崗位關(guān)鍵責(zé)任、工作權(quán)限、最低任職資格以及工作關(guān)系六大要素，分別確定了每個(gè)行政執(zhí)法崗位的權(quán)力清單、責(zé)任清單、能力清單、執(zhí)法依據(jù)清單、崗位關(guān)聯(lián)清單（包括與行政相對(duì)人的關(guān)聯(lián)關(guān)系，以及與內(nèi)設(shè)部門和相關(guān)執(zhí)法崗位的關(guān)聯(lián)關(guān)系）。崗位職責(zé)說明書明確了執(zhí)法崗位的價(jià)值和目標(biāo)，更重要的是明確了多大權(quán)力就要承擔(dān)多大責(zé)任，行使多大權(quán)力就要具備多高的能力。每個(gè)執(zhí)法崗位該干什么、怎么干、干到什么程度、要承擔(dān)怎樣的責(zé)任，列得清清楚楚、明明白白，這就使執(zhí)法人員在履行執(zhí)法職責(zé)時(shí)，能夠了解自己的職責(zé)范圍，掌握?qǐng)?zhí)法要求和完成標(biāo)準(zhǔn)，并不斷彌補(bǔ)個(gè)人能力與崗位要求的差異。
3．完善執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)工作。一切管理思路、規(guī)章、制度，都必須依靠有效實(shí)施才能產(chǎn)生效益。缺少監(jiān)督檢查機(jī)制，或者監(jiān)督檢查結(jié)果不與激勵(lì)機(jī)制掛鉤，最終會(huì)導(dǎo)致制度執(zhí)行不力，甚至根本不執(zhí)行。因此，完善行政執(zhí)法責(zé)任制，除了要完善執(zhí)法權(quán)責(zé)的規(guī)范工作，還應(yīng)該完善執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)工作。要通過系統(tǒng)地監(jiān)督、測(cè)量各內(nèi)設(shè)部門、各級(jí)執(zhí)法人員的工作效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其執(zhí)法行為與制度要求的差異，并及時(shí)進(jìn)行有效的處理。北京檢驗(yàn)檢疫局在實(shí)踐中探索了一些方法。
一是建立了過錯(cuò)追究制度。把“擅自跨轄區(qū)執(zhí)法”、“以收取檢驗(yàn)費(fèi)代替行政處罰”等34種行為定為行政執(zhí)法過錯(cuò)，明確了過錯(cuò)責(zé)任人的界定范圍和標(biāo)準(zhǔn)，明確了追究過錯(cuò)責(zé)任人的方式和程序，同時(shí)，也明確了執(zhí)法人員在違法行政后應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和后果。過錯(cuò)追究的重點(diǎn)是關(guān)注執(zhí)法工作中的用“權(quán)”過錯(cuò)，及時(shí)處置不規(guī)范行政的個(gè)案，如失職不作為、違規(guī)亂作為等情況。
二是以績效考核來測(cè)量執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)情況。即對(duì)權(quán)責(zé)規(guī)范后確定的執(zhí)法責(zé)任，進(jìn)行動(dòng)態(tài)量化考核與定期階段量化考核。具體而言，建立了以執(zhí)法目標(biāo)督查、質(zhì)量體系審核、基礎(chǔ)工作檢查、上級(jí)評(píng)定和同級(jí)評(píng)價(jià)等五項(xiàng)內(nèi)容為主干的績效指標(biāo)體系，將責(zé)任要求量化成具體的指標(biāo)和分值，分解到各部門和各級(jí)執(zhí)法人員，并采取即時(shí)考核與定期考核相結(jié)合，對(duì)各部門和各執(zhí)法人員的執(zhí)法績效進(jìn)行評(píng)價(jià)。
在實(shí)施績效考核時(shí)，考慮到檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法的覆蓋面廣，業(yè)務(wù)量大，涉及到進(jìn)出口商品檢驗(yàn)、動(dòng)植物檢疫、出入境人員及交通工具的衛(wèi)生檢疫等各類執(zhí)法行為，同時(shí)又涉及到不同的專業(yè)知識(shí)和執(zhí)法要求，具備不同特點(diǎn)。因此，結(jié)合工作實(shí)際，以執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)較高或者不規(guī)范執(zhí)法行為出現(xiàn)頻率較高的工作環(huán)節(jié)為切入點(diǎn)，作為考核的關(guān)鍵指標(biāo)。考核的內(nèi)容涉及到了執(zhí)法主體資格、執(zhí)法行為權(quán)限的合法性、適用執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性、執(zhí)法程序的合法性、執(zhí)法決定的適當(dāng)性、執(zhí)法案卷質(zhì)量情況等各個(gè)方面。
三是以外部評(píng)議促進(jìn)執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)。為了真實(shí)全面、客觀公正地了解檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法狀況和效果，北京檢驗(yàn)檢疫局通過多種渠道，包括投訴舉報(bào)、滿意度測(cè)評(píng)、行風(fēng)監(jiān)督、上級(jí)及其他部門信息反饋、聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員等方式，啟動(dòng)了社會(huì)評(píng)議，主動(dòng)接受外部監(jiān)督，廣泛征求社會(huì)各界對(duì)北京檢驗(yàn)檢疫局法制環(huán)境、各內(nèi)設(shè)部門以及各級(jí)執(zhí)法人員執(zhí)法工作的評(píng)價(jià)。對(duì)于外部執(zhí)法監(jiān)督情況，既將其作為過錯(cuò)追究的重要信息源之一，也將其納入到績效考核結(jié)果中，使之發(fā)揮了促進(jìn)執(zhí)法責(zé)任落實(shí)的作用。
在落實(shí)執(zhí)法責(zé)任時(shí)，將執(zhí)法過程中的不規(guī)范行為按照其嚴(yán)重程度劃分為執(zhí)法過錯(cuò)及執(zhí)法差錯(cuò)兩大類。執(zhí)法過錯(cuò)是指檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中，因故意或重大過失，違法執(zhí)法、不當(dāng)執(zhí)法或不履行法定職責(zé)，給國家或者行政相對(duì)人的利益造成損害的行為。執(zhí)法差錯(cuò)是指檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中，因一般過失，違反操作規(guī)程，情節(jié)輕微，未造成危害后果的行為。差錯(cuò)行為多發(fā)生于業(yè)務(wù)繁忙、工作強(qiáng)度大時(shí)，工作人員因口誤、眼誤、手誤等技術(shù)性原因而產(chǎn)生不規(guī)范行為。
按照不規(guī)范執(zhí)法行為的類別，采取了不同的標(biāo)準(zhǔn)與程序，予以糾正和處理。對(duì)于差錯(cuò)行為，按績效指標(biāo)直接量化成分值，并扣除出現(xiàn)問題部門和人員相應(yīng)的績效分?jǐn)?shù)；對(duì)于過錯(cuò)行為，除量化考核并實(shí)施績效扣分外，還會(huì)根據(jù)行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度，對(duì)過錯(cuò)責(zé)任人給予吊銷行政執(zhí)法證件、調(diào)離行政執(zhí)法工作崗位、警告、記過、降級(jí)、撤職、開除、移送司法機(jī)關(guān)等形式的處理。每年年底，各級(jí)執(zhí)法部門通過績效分?jǐn)?shù)比對(duì)，評(píng)選先進(jìn)單位；各級(jí)執(zhí)法人員通過個(gè)人年度考核成績比對(duì)，評(píng)選先進(jìn)個(gè)人。個(gè)人年度考核成績主要源自績效分?jǐn)?shù)。對(duì)于各級(jí)執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人而言，其個(gè)人年度考核成績有70％來自本部門的執(zhí)法績效分?jǐn)?shù)，對(duì)一般執(zhí)法人員，其個(gè)人年度考核成績有50％來自本人的執(zhí)法績效分?jǐn)?shù)。
4．完善執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)工作。建立一支廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法隊(duì)伍，完備的教育培訓(xùn)工作必不可少。北京檢驗(yàn)檢疫局對(duì)執(zhí)法人員開展了系統(tǒng)的、有針對(duì)性的滾動(dòng)式教育培訓(xùn)。
一是以質(zhì)量管理體系梳理的執(zhí)法依據(jù)和工作文件為主要內(nèi)容，開展法制宣傳教育。通過梳理執(zhí)法依據(jù)，既可以明晰執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法責(zé)任；又可以利用梳理后的執(zhí)法依據(jù)，開展法制普及宣傳和培訓(xùn)教育，提升基層執(zhí)法人員的法制觀念和責(zé)任意識(shí)。只有“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必受控、濫權(quán)必追究”及“法無授權(quán)不得行”等執(zhí)法理念逐漸深入人心，濫用權(quán)力和隨意執(zhí)法等現(xiàn)象才能從源頭得到控制。
二是以質(zhì)量管理體系文件為主要內(nèi)容，開展行政執(zhí)法工作針對(duì)性教育。檢驗(yàn)檢疫是技術(shù)性執(zhí)法部門，要求檢驗(yàn)檢疫人員必須熟悉相關(guān)的法律法規(guī)和專業(yè)知識(shí)和技能。質(zhì)量管理體系文件是執(zhí)法工作的規(guī)范和基礎(chǔ)，以此對(duì)檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法人員進(jìn)行針對(duì)性、專業(yè)性技術(shù)培訓(xùn)，以保證其勝任專業(yè)性執(zhí)法工作。
三是以能級(jí)管理教材為主要內(nèi)容，開展繼續(xù)教育。所謂能級(jí)管理就是以人的能力為核心，在專業(yè)性、系統(tǒng)性能力培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，通過考試和考核，綜合評(píng)價(jià)人員能力的管理制度。能力培訓(xùn)的重點(diǎn)是檢驗(yàn)檢疫人員知識(shí)與技能的持續(xù)擴(kuò)展、更新和補(bǔ)缺。通過能力培訓(xùn)可以系統(tǒng)地組織檢驗(yàn)檢疫人員不斷學(xué)習(xí)新的公共知識(shí)和專業(yè)知識(shí)，鞏固已有知識(shí)和技能，因此，能力培訓(xùn)是持續(xù)再教育。
四是以崗位職責(zé)說明書為主要內(nèi)容，開展針對(duì)性教育。崗位職責(zé)與工作規(guī)范清單、執(zhí)法依據(jù)清單一一對(duì)應(yīng)，執(zhí)法人員很快就可熟練掌握本崗位具體要求，使制度要求由“厚”變“薄”，由“抽象”變“具體”。因此針對(duì)性培訓(xùn)使執(zhí)法人員了解本崗位的職責(zé)、工作規(guī)范和要求，提高執(zhí)法能力和素質(zhì)。
5．建立執(zhí)法責(zé)任制信息化平臺(tái)。完善行政執(zhí)法責(zé)任制必須采用科技手段，為此北京檢驗(yàn)檢疫局整合已有軟件的數(shù)據(jù)，建立起行政執(zhí)法責(zé)任制信息化系統(tǒng)。該系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)執(zhí)法崗位信息、執(zhí)法人員管理信息、監(jiān)管對(duì)象信息、監(jiān)管工作數(shù)據(jù)的互通互連，為執(zhí)法管理提供便捷、準(zhǔn)確、及時(shí)的數(shù)據(jù)支持。
通過信息化平臺(tái)，管理者不僅能夠迅速掌握所轄部門、崗位的總體執(zhí)法情況，還能夠全面了解所轄各級(jí)人員分管工作的具體情況。比如，對(duì)出口產(chǎn)品監(jiān)管方面的執(zhí)法工作，只需簡單的操作，各級(jí)管理者就能查詢到某一時(shí)段其下級(jí)部門和執(zhí)法人員的執(zhí)法業(yè)績、執(zhí)法差錯(cuò)，以及某一執(zhí)法人員所分管企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量控制情況，這些企業(yè)出口產(chǎn)品的不合格情況，這些企業(yè)對(duì)執(zhí)法人員的反饋意見等。而這些信息又都會(huì)通過信息化系統(tǒng)，自動(dòng)折算為部門執(zhí)法績效分?jǐn)?shù)，及各級(jí)執(zhí)法人員的個(gè)人年度考核成績。
五、完善行政執(zhí)法責(zé)任制所獲成效
北京檢驗(yàn)檢疫局通過完善行政執(zhí)法責(zé)任制，完整地實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)從決策到執(zhí)行，從執(zhí)行到監(jiān)督，從監(jiān)督到反饋的閉環(huán)管理。具體來說，通過完善執(zhí)法依據(jù)的梳理、執(zhí)法權(quán)責(zé)的規(guī)范，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法的決策管理；執(zhí)法人員是否遵從規(guī)定用權(quán)、履職，可以通過過錯(cuò)追究、績效考核、外部監(jiān)督等執(zhí)法責(zé)任落實(shí)途徑進(jìn)行監(jiān)督檢查，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法的執(zhí)行管理和監(jiān)督管理；對(duì)于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，通過分析原因、整改糾正，并采取教育培訓(xùn)等措施鞏固整改效果，能夠持續(xù)改進(jìn)執(zhí)法工作，不斷提高執(zhí)法人員素質(zhì)，也就可以實(shí)現(xiàn)對(duì)檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法的反饋管理。
對(duì)檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法活動(dòng)的閉環(huán)管理，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法工作中的錯(cuò)誤和不足，及時(shí)、準(zhǔn)確地加以糾正、彌補(bǔ)；同時(shí)促使檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法工作在不斷提高水平的基礎(chǔ)上進(jìn)入下一個(gè)管理循環(huán)，實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法工作持續(xù)健康發(fā)展。因此，北京檢驗(yàn)檢疫局完善行政執(zhí)法責(zé)任制的工作，成效顯著。
1．提高了執(zhí)法效率和執(zhí)法質(zhì)量。完善行政執(zhí)法責(zé)任制后，檢驗(yàn)檢疫證單差錯(cuò)率大幅下降，執(zhí)法工作時(shí)限符合對(duì)外承諾要求。出境、入境檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法工作時(shí)限符合率分別為100%、98.6%，較完善執(zhí)法責(zé)任制前分別提高0.03％和7.5%.內(nèi)部出境、入境檢驗(yàn)檢疫證單差錯(cuò)率分別為0.2%、1.5%，遠(yuǎn)低于完善執(zhí)法責(zé)任制前的內(nèi)部證單差錯(cuò)率；對(duì)外出入境檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法證單差錯(cuò)率均為0.
完善后的行政執(zhí)法責(zé)任制為落實(shí)執(zhí)法責(zé)任提出了更高的要求。以外埠流向貨物（即自其它口岸入境、目的地是北京的貨物）的報(bào)檢落實(shí)率為例，北京檢驗(yàn)檢疫局研發(fā)了口岸內(nèi)地聯(lián)合執(zhí)法信息化系統(tǒng)，將落實(shí)異地檢驗(yàn)的執(zhí)法責(zé)任逐級(jí)進(jìn)行分解。這一措施使北京地區(qū)的外埠流向貨物報(bào)檢落實(shí)率由2004年的59％提高到了2007年底的98%，幾年來共為國家挽回可能逃漏的法檢規(guī)費(fèi)4700余萬元，同時(shí)也促進(jìn)了口岸與內(nèi)地檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)的協(xié)同執(zhí)法工作。
完善行政執(zhí)法責(zé)任制也為北京檢驗(yàn)檢疫局優(yōu)化辦事環(huán)境、樹立良好執(zhí)法形象創(chuàng)造了條件。社會(huì)和公眾對(duì)北京檢驗(yàn)檢疫局行政把關(guān)和服務(wù)的滿意度明顯提升。經(jīng)調(diào)查，目前受理檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)窗口的顧客滿意度為99.5%，相關(guān)企業(yè)的顧客滿意度為99.7%，顧客投訴處理情況滿意度為100%.2005年，在北京市工商行政管理局對(duì)當(dāng)年工商注冊(cè)年審企業(yè)的無記名問卷調(diào)查中，北京檢驗(yàn)檢疫局的企業(yè)滿意度位居北京地區(qū)局級(jí)行政機(jī)關(guān)滿意度的第6名，較之2000年的第13名有了大幅度提升。
2．提高了執(zhí)法效能。完善后的行政執(zhí)法責(zé)任制有效規(guī)范了北京檢驗(yàn)檢疫局的行政處罰工作。按照完善后的行政執(zhí)法責(zé)任制的要求，北京檢驗(yàn)檢疫局制定了行政處罰規(guī)范性文件及作業(yè)指導(dǎo)書，開發(fā)了全局統(tǒng)一操作的信息化平臺(tái)，有效規(guī)范了行政處罰的自由裁量空間。這樣，一方面有助于維護(hù)相關(guān)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，另一方面也有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)，并按規(guī)定懲處行政相對(duì)人的違法行為。從2005年至2007年底，北京檢驗(yàn)檢疫局平均每年辦理的行政處罰案件240起左右，罰款270萬元左右。
完善行政執(zhí)法責(zé)任制后，為有效約束一線執(zhí)法人員行使自由裁量權(quán)時(shí)的隨意性，北京檢驗(yàn)檢疫局成立了審查中心。該中心調(diào)集各類專業(yè)人員組成專職審查隊(duì)伍，并開發(fā)了“檢驗(yàn)檢疫集中審查管理系統(tǒng)”，對(duì)所有進(jìn)出境貨物報(bào)檢數(shù)據(jù)實(shí)行集中審核，在計(jì)算機(jī)信息比對(duì)的基礎(chǔ)上，按照預(yù)先設(shè)定的規(guī)則，有針對(duì)性地對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)貨物實(shí)施重點(diǎn)檢驗(yàn)檢疫。這樣就使確定檢驗(yàn)檢疫項(xiàng)目、規(guī)則的權(quán)力，由一線執(zhí)法人員自由裁量，變成信息化系統(tǒng)和“專家組”集中行使。
3．提高了執(zhí)法人員的積極性。完善行政執(zhí)法責(zé)任制后，由于責(zé)權(quán)清晰，又有能力引導(dǎo)，激發(fā)了執(zhí)法人員的工作熱情。截至目前，北京檢驗(yàn)檢疫局共主持和參與涉及檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法工作的國家級(jí)科研課題39項(xiàng)、質(zhì)檢系統(tǒng)科研課題84項(xiàng)，主持制定修訂涉及檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法工作的國家標(biāo)準(zhǔn)23項(xiàng)、檢驗(yàn)檢疫行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)135項(xiàng)。2007年底，檢測(cè)能力達(dá)到740項(xiàng)，其中通過CNAS認(rèn)可的613項(xiàng)，比2005年翻了一番。近年來，北京檢驗(yàn)檢疫局還自主研發(fā)了多個(gè)信息化應(yīng)用軟件，用于提升檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法能力，包括集中審查管理系統(tǒng)、出口企業(yè)ERP數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)、出口企業(yè)質(zhì)量管理綜合評(píng)價(jià)系統(tǒng)、報(bào)檢企業(yè)與報(bào)檢員管理系統(tǒng)、生產(chǎn)企業(yè)信息管理系統(tǒng)、行政執(zhí)法責(zé)任制系統(tǒng)、航空器電子申報(bào)系統(tǒng)等。
在嚴(yán)格把關(guān)的同時(shí)，北京檢驗(yàn)檢疫局內(nèi)設(shè)部門和各級(jí)執(zhí)法人員還熱情為行政相對(duì)人提供執(zhí)法服務(wù)。例如，積極向轄區(qū)企業(yè)通報(bào)國外技術(shù)貿(mào)易措施的動(dòng)態(tài)，幫助企業(yè)及時(shí)掌握國外檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)的變化情況。近年來，國外技術(shù)貿(mào)易措施對(duì)我國出口貿(mào)易造成了一定影響，但是北京地區(qū)所受影響卻呈下降態(tài)勢(shì)，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，與上年相比，北京地區(qū)2006年受國外技術(shù)貿(mào)易措施影響外貿(mào)直接損失額下降5.6億美元，降幅為15.18%，受影響的企業(yè)比例更是降低了45.84%.[12]
六、完善行政執(zhí)法責(zé)任制的意義
通過完善行政執(zhí)法責(zé)任制，健全制度、明晰責(zé)任、提高能力、持續(xù)改進(jìn)，是貫徹落實(shí)黨的十七大精神，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制的重要途徑。
北京檢驗(yàn)檢疫局完善行政執(zhí)法責(zé)任制的做法，從執(zhí)法事項(xiàng)管理角度講，是將以往“事后追究”的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑胺婪丁⑹轮锌刂?、事后監(jiān)督”的全過程管理模式。事前防范是從執(zhí)法依據(jù)的梳理、質(zhì)量管理文件的建立、人員的教育培訓(xùn)等方面入手，發(fā)揮執(zhí)法管理的預(yù)防功能；事中控制是通過實(shí)施質(zhì)量管理體系、規(guī)范執(zhí)法流程、發(fā)揮執(zhí)法管理的控制功能；事后監(jiān)督是通過對(duì)績效管理中發(fā)現(xiàn)的差錯(cuò)行為及時(shí)糾正，和對(duì)執(zhí)法過錯(cuò)行為的有效問責(zé)，發(fā)揮執(zhí)法管理的矯治功能。從執(zhí)法人員管理角度講，是將以往“分授權(quán)責(zé)”的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺?quán)、責(zé)、能”統(tǒng)籌管理的模式。梳理執(zhí)法依據(jù)、規(guī)范執(zhí)法權(quán)責(zé)的著眼點(diǎn)在于規(guī)范事項(xiàng)，劃定職權(quán)范圍，重點(diǎn)在“權(quán)”；落實(shí)執(zhí)法責(zé)任的著眼點(diǎn)在于對(duì)事項(xiàng)的評(píng)價(jià)和違法行政的懲處，重點(diǎn)在“責(zé)”；執(zhí)法人員教育培訓(xùn)的著眼點(diǎn)在于提高事項(xiàng)的效能和人員的素質(zhì)，重點(diǎn)在“能”。三者彼此聯(lián)系，相互依托，使管權(quán)、問責(zé)、促能有機(jī)統(tǒng)一在一起。
實(shí)踐表明，北京檢驗(yàn)檢疫局完善行政執(zhí)法責(zé)任制的做法，有效地實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法要求到崗，執(zhí)法責(zé)任到人、執(zhí)法權(quán)力受控、執(zhí)法責(zé)任可追溯，促使依法行政工作落到了實(shí)處。
注釋：
[1]國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》，2005年7月27日，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，/zwgk/2005—09/08/content-30280.htm.[2]：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》，人民出版社2007年版，第32頁。
[3]馬懷德：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，中國法制出版社2005年版，第166頁。
[4]國家統(tǒng)計(jì)局：《2007年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2008年2月28日，國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20080228402464933.htm.[5]公安部出入境管理局：《2007年我國對(duì)外開放口岸出入境人員突破3.4億人次》，2008年4月17日，公安部出入境管理局網(wǎng)站，/n16/n84147/n84196/1043115.html.[6]聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署和世界衛(wèi)生組織：《2008年全球艾滋病疫情報(bào)告》，2007年12月，聯(lián)合國艾滋病組織網(wǎng)站，/en/KnowledgeCentre/HIVData/GlobalReport/2008/2008_Global_report.asp.[7]國務(wù)院防治艾滋病工作委員會(huì)辦公室和聯(lián)合國艾滋病中國專題組：《中國艾滋病防治聯(lián)合評(píng)估報(bào)告（2007）》，2007年12月1日，中國疾病預(yù)防控制中心網(wǎng)站，/n435777/n443716/6399.html.[8]朱小娟：《2007年貿(mào)易救濟(jì)情況及2008年展望》，載《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2008年第7期。
[9]朱小娟：《2007年貿(mào)易救濟(jì)情況及2008年展望》，載《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2008年第7期。
[10]：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》，人民出版社2007年版，第33頁。
[11]程曉敏：《行政執(zhí)法責(zé)任制的制度內(nèi)涵及實(shí)踐意義》（二），中國法制信息網(wǎng)，2005年2月23日，/jsp/contentpub/browser/contentpro.jsp?contentid＝co1024641917&Language＝CN.
我科共有病床65張，其中搶救病床4張，床位使用率在95%～105%之間，患者平均住院天數(shù)12.5d。共有護(hù)理人員16名(不含實(shí)習(xí)護(hù)士)，年齡21～42歲，平均(35.5±13)歲;其中本科1名，大專11名，中專4名;科室副主任護(hù)師1人，主管護(hù)師為6人，護(hù)師5人，護(hù)士2人;有護(hù)士執(zhí)照14名，規(guī)培護(hù)士2人，合同制護(hù)士7人，實(shí)習(xí)護(hù)士1～2人。
1.2方法:
在護(hù)理部的指導(dǎo)下，按照責(zé)任制整體護(hù)理模式的要求，由病區(qū)護(hù)士長負(fù)責(zé)將全體護(hù)理人員分為兩個(gè)責(zé)任小組，指派兩名工作經(jīng)驗(yàn)豐富，責(zé)任心強(qiáng)的護(hù)士為組長，同時(shí)將所有護(hù)理人員按職稱、學(xué)歷、資歷的不同搭配分為兩組，兩組人員分別管理床位約35張。首先將責(zé)任組長的崗位責(zé)任制制定出來，責(zé)任組長分管1個(gè)小組患者，固定上白班，要求8h在崗24h負(fù)責(zé)，搶救室的4張病床由兩名組長親自負(fù)責(zé)，每人分管2張床位，同時(shí)負(fù)責(zé)分管檢查其他責(zé)任護(hù)士的工作質(zhì)量和考評(píng)工作。責(zé)任護(hù)士的崗位責(zé)任制按不同級(jí)別要求制定，如責(zé)任護(hù)士、輔助護(hù)士、規(guī)培護(hù)士、實(shí)習(xí)護(hù)士等，達(dá)到按不同層次不同要求來完成分管患者的各項(xiàng)治療護(hù)理工作，同時(shí)責(zé)任護(hù)士每日參加分管患者醫(yī)生的查房。在排班模式上采用APN排班方法，以減少護(hù)士交班次數(shù)，為患者提供連續(xù)性的護(hù)理服務(wù)，以真正滿足患者需要。
1.3評(píng)價(jià)方法:
將開展責(zé)任制整體護(hù)理模式前后3個(gè)月病區(qū)患者、醫(yī)生對(duì)護(hù)理工作滿意度評(píng)分、基礎(chǔ)護(hù)理質(zhì)量、患者安全管理、健康教育質(zhì)量檢查評(píng)分進(jìn)行對(duì)比，上述五項(xiàng)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)由我院護(hù)理部制定，考核項(xiàng)目分別為15～32項(xiàng)不等，滿分分別為100分，得分越高表明完成質(zhì)量越好。
1.4統(tǒng)計(jì)學(xué)方法:
所有資料采用SPSS15.0統(tǒng)計(jì)軟件分析，采用t檢驗(yàn)分析以均數(shù)±標(biāo)準(zhǔn)差(x±s)表示的計(jì)量數(shù)據(jù)。χ2檢驗(yàn)分析采用率表示的計(jì)數(shù)數(shù)據(jù)，P＜0.05表明差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。
2結(jié)果
比較實(shí)施責(zé)任制整體護(hù)理模式前后3個(gè)月，患者、醫(yī)生對(duì)護(hù)理工作滿意度、基礎(chǔ)護(hù)理質(zhì)量、危重患者護(hù)理質(zhì)量、健康教育質(zhì)量檢查評(píng)分情況，具有顯著差異，P＜0.05為差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。
3討論
目前人們對(duì)護(hù)理的質(zhì)量要求越來越高，加之隨著中國人口老齡化的到來，各種護(hù)理質(zhì)量管理的要求也在不斷提高，傳統(tǒng)的生物醫(yī)學(xué)模式已轉(zhuǎn)為生物一心理－社會(huì)醫(yī)學(xué)模式，護(hù)理工作模式也應(yīng)該隨之而變化，加強(qiáng)臨床護(hù)理工作，提供更優(yōu)質(zhì)的護(hù)理服務(wù)，是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、以人為本理念的重要舉措。因此，國家衛(wèi)生部在2010年開展了“優(yōu)質(zhì)護(hù)理服務(wù)示范工程”等活動(dòng)，旨在進(jìn)一步規(guī)范臨床護(hù)理工作，切實(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)護(hù)理，提高護(hù)理質(zhì)量，為患者提供更安全、更優(yōu)質(zhì)、更滿意的護(hù)理服務(wù)，責(zé)任制整體護(hù)理模式達(dá)到了它的要求。實(shí)施責(zé)任制整體護(hù)理模式，它的優(yōu)點(diǎn)主要有以下幾方面:①護(hù)士工作有目標(biāo)，對(duì)分管患者的各項(xiàng)情況非常熟悉，對(duì)各項(xiàng)治療檢查的進(jìn)程十分了解，提供的各項(xiàng)護(hù)理達(dá)到要求，從而使各項(xiàng)護(hù)理質(zhì)量得到根本提高。②護(hù)理管理變得更加科學(xué)簡便，它充分發(fā)揮了護(hù)士潛能，調(diào)動(dòng)其工作積極性，層級(jí)監(jiān)管分明，發(fā)現(xiàn)問題能夠及時(shí)解決。③實(shí)行責(zé)任組長負(fù)責(zé)、責(zé)任護(hù)士分管患者后，低年資護(hù)士能充分享受到新老搭配傳幫帶的作用，可有效穩(wěn)定低年資護(hù)士的心理狀態(tài);促使加強(qiáng)繼續(xù)教育，學(xué)習(xí)新知識(shí)、新理論、新技術(shù)，從而形成你追我趕的良性循環(huán)局面，提高護(hù)理隊(duì)伍的整體技能和人文素養(yǎng);而且分工、責(zé)任明確，各級(jí)護(hù)士在工作中能更好的發(fā)揮主觀能動(dòng)性，更有價(jià)值感和成就感。④健康教育的進(jìn)行不再停留在表面，做得更加到位，患者得到了實(shí)惠，同時(shí)在進(jìn)行健康教育的過程中，增加了患者對(duì)護(hù)理人員的認(rèn)同感、信任感，建立了良好的護(hù)患關(guān)系。⑤醫(yī)護(hù)配合更加默契，護(hù)士從以往的“要我做什么”變?yōu)?ldquo;我要做什么”，對(duì)醫(yī)生采取的各項(xiàng)治療措施能夠心領(lǐng)神會(huì)，醫(yī)生的滿意度明顯提高。
關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)；責(zé)任機(jī)制；責(zé)任缺失
一.中國養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制改革產(chǎn)生缺陷原因
社會(huì)政策的不當(dāng)取向?qū)е轮袊B(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制的改革產(chǎn)生了缺陷，而以下兩個(gè)因素又加劇了缺陷。
(一)對(duì)制度的路徑依賴缺乏正確的分析和判斷
對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下單位辦福利的批評(píng)并不能表明它本身的完全錯(cuò)誤，因?yàn)檫@是當(dāng)時(shí)體制下的必然選擇，而對(duì)這一道路選擇的全盤否定對(duì)設(shè)計(jì)和構(gòu)建新型制度產(chǎn)生了消極影響，結(jié)果導(dǎo)致政策選擇的極端化。在國內(nèi)關(guān)于社會(huì)保障的文獻(xiàn)中，福利國家的福利病被簡單地認(rèn)為是養(yǎng)懶漢、妨礙效率、弊病叢生，而對(duì)于福利國家在平衡資本與勞工利益矛盾中積累的歷史經(jīng)驗(yàn)缺乏深入的分析和同情的理解，自然不能正確地面對(duì)自身的問題。應(yīng)當(dāng)說，這種有選擇的借鑒實(shí)際上是改革“美國化”的反映。
(二)制度轉(zhuǎn)軌仍然是在沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下自上而下、以長官意愿推動(dòng)的模式，缺乏民眾參與
在現(xiàn)實(shí)中，政策的計(jì)劃與結(jié)果之間存在很多策劃者事前不能預(yù)知的變量而產(chǎn)生政策實(shí)施的非預(yù)期效果，因此在政策實(shí)施時(shí)應(yīng)內(nèi)置檢查機(jī)制，可以時(shí)刻糾正偏差，保證政策實(shí)施處在一個(gè)正確的軌道之上。而在中國，制度轉(zhuǎn)軌中的內(nèi)在檢查機(jī)制是普遍缺失的，這大大增加了轉(zhuǎn)軌成本，最終降低了民眾對(duì)政策的認(rèn)可程度。這兩個(gè)根本缺陷反映在政府行為上，既有責(zé)任缺失，也有職能越位，它和政府的經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策之間有密切關(guān)系。而無論是責(zé)任缺失抑或是職能越位，無一不是政府有意識(shí)、有目的、經(jīng)過選擇的行動(dòng)，因此需要有區(qū)別的分析和對(duì)待。
二.政府的責(zé)任缺失分析
如前所述，政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任被分為制度設(shè)計(jì)責(zé)任、供款責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和給付責(zé)任，因此分析政府的責(zé)任缺失就按照這個(gè)分類進(jìn)行。
(一)制度設(shè)計(jì)責(zé)任缺失。
在制度設(shè)計(jì)上，政府的責(zé)任缺失首先反映全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度未能建立，換言之，政府仍在回避建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的責(zé)任。形成這一現(xiàn)象的原因是復(fù)雜的。
在客觀方面，中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度五十多年來的發(fā)展一直是在“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的體制下進(jìn)行的，同時(shí)還面臨著人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下和地區(qū)發(fā)展不均衡的國情，這使得制度建設(shè)缺乏對(duì)所有成員實(shí)行全面保障的客觀條件與能力。政府前后政策的隨意性、臨時(shí)性和非連續(xù)性反映出在這一問題上缺乏明確的建設(shè)理念和目標(biāo)定位，而究其實(shí)，在于沒有把養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)獨(dú)立的制度來看待，沒有把它作為社會(huì)政策的一項(xiàng)重要組成部分來看待，而總是將其作為實(shí)現(xiàn)其它政治、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的附屬物。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期作為政治運(yùn)動(dòng)的副產(chǎn)品，作為農(nóng)民政治動(dòng)員的配套工具，體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期又片面強(qiáng)調(diào)為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)。在這種情況下，制度的建立自然是不可能的了。
在主觀方面，政府解釋責(zé)任缺失的理由主要有兩條：一是財(cái)力不夠；二是農(nóng)民有土地保障。關(guān)于第一條，財(cái)力不夠的含義是不明確的，這要結(jié)合政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中承擔(dān)責(zé)任的比重來考慮。如果繼續(xù)沿襲現(xiàn)收現(xiàn)付的DB計(jì)劃，個(gè)人不承擔(dān)供款責(zé)任，那么政府的財(cái)力顯然是不夠的；如果采取政府與個(gè)人、社會(huì)責(zé)任相結(jié)合的機(jī)制，那么政府的財(cái)力的不足程度就會(huì)減輕。強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的跟進(jìn)并不意味著政府包攬，這只是一種理想型而已，而在這里政府的理由顯然是以這種理想型為基礎(chǔ)的，因此是站不住腳的。關(guān)于第二條，土地保障的功能在現(xiàn)時(shí)期已經(jīng)大大弱化，僅靠土地很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)需求。
首先，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對(duì)收益越來越低，在價(jià)格和成本的雙重夾擊下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營甚至處于絕對(duì)虧本狀態(tài)下。其次，根據(jù)現(xiàn)行土地政策，農(nóng)民對(duì)所承包的土地沒有所有權(quán)，不能憑借出售土地的收入為自己提供保障，因此土地對(duì)農(nóng)民的保障主要體現(xiàn)于就業(yè)保障，一旦農(nóng)民因年老或其它原因喪失勞動(dòng)能力，這種保障功能將隨之消失。再次，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大批失地農(nóng)民出現(xiàn)，土地的保障功能就更無從談起了。
其次，政府的責(zé)任缺失反映在退休保障制度改革嚴(yán)重滯后，形成了對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工的雙重標(biāo)準(zhǔn)(1993年以后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率約為90%，企業(yè)約為60%)，加強(qiáng)了社會(huì)排斥(socialexclusion)，不利于社會(huì)融合(socialintegration)。這一問題的改革具有敏感性，因此遲遲未被提上議事日程。公務(wù)員是否應(yīng)當(dāng)在養(yǎng)老保險(xiǎn)中承擔(dān)供款責(zé)任，是一個(gè)值得討論的問題，公務(wù)員作為國家政策的制定者和執(zhí)行者，理應(yīng)無償享受政府提供的養(yǎng)老金，這似乎是不言而喻的。但是中國是一個(gè)發(fā)展中國家，財(cái)力有限，政府有責(zé)任通過制度安排使有限的資源合理配置。在退休保障制度中引入個(gè)人責(zé)任，應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建新型公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必然要求。
(二)監(jiān)管責(zé)任缺失
按照《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》的規(guī)定，“基金結(jié)余額除預(yù)留相當(dāng)于2個(gè)月的支付費(fèi)用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，嚴(yán)格禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)?！边@種基金管理方式是從基金的安全性出發(fā)的，沒有考慮到基金的保值、增值問題。然而正是在這種看似保守的基金監(jiān)管策略下，卻發(fā)生了社保基金屢屢遭挪用甚至詐騙的案件。統(tǒng)計(jì)顯示：在1986年至1997年間，由于缺乏監(jiān)管，全國有上百億元社會(huì)保險(xiǎn)基金被違規(guī)動(dòng)用。截至2003年底，全國各地共追回社保基金170多億元，目前尚有20多億元未能追回。這些問題的發(fā)生突出反映了政府在監(jiān)管責(zé)任上的不力，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：基金管理機(jī)構(gòu)分散，管理層次過多，使得資金不集中，無法發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)；基金投資渠道單一，難以保值增值；法制不健全；基金管理不公開，不透明，難以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。
(三)供款責(zé)任缺失
夏濤：政府在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制中的責(zé)任缺失分析政府供款責(zé)任的缺失反映在轉(zhuǎn)制成本的消化方式上。在構(gòu)建新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，政府回避了償付舊制度債務(wù)的責(zé)任，而是建立了一個(gè)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，希望以社會(huì)統(tǒng)籌部分的繳費(fèi)償付舊有制度的債務(wù)，即用新制度所繳保險(xiǎn)費(fèi)支持制度變遷的成本。這樣，就既能實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)，又能消化舊體制的遺留責(zé)任。然而這樣一種思路存在明顯悖論。在確定了轉(zhuǎn)軌目標(biāo)的前提下，企圖通過企業(yè)統(tǒng)籌繳費(fèi)部分解決退休職工養(yǎng)老問題，意味著企業(yè)要同時(shí)承擔(dān)離退休職工養(yǎng)老和為在職職工積累養(yǎng)老金的雙重任務(wù)。而在企業(yè)開始為在職職工提供個(gè)人賬戶積累的情況下，社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)部分根本不足以支付離退休職工的養(yǎng)老金，于是企業(yè)普遍采取了社會(huì)統(tǒng)籌基金向個(gè)人帳戶基金透支的“混賬”管理辦法，造成了個(gè)人賬戶的空賬運(yùn)行?？召~運(yùn)行使得統(tǒng)賬結(jié)合制度退化為一種計(jì)發(fā)辦法，部分積累制名存實(shí)亡，而在社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶“混賬”管理的情況下，基金總量的結(jié)余又掩蓋了個(gè)人賬戶空賬的嚴(yán)重性。問題的出現(xiàn)源于政府沒有明確承諾自己是轉(zhuǎn)制成本的承擔(dān)者，也沒有明確的償債計(jì)劃并公之于眾。
為了填補(bǔ)個(gè)人帳戶的資金，各界提出了多種方案，其中以變現(xiàn)國有資產(chǎn)為主流意見，其理由是：舊養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是建立在國家具有充分理性和完全信息、個(gè)人是非理性和短視的這一假設(shè)前提之上的，因此在理論和機(jī)制的構(gòu)建上，排斥個(gè)人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移給國家，形成國有制下的就業(yè)——福利——保障三位一體的制度格局，從而產(chǎn)生了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的隱性契約：職工承諾把必要?jiǎng)趧?dòng)費(fèi)用的一部分出讓給國家，由國家集中使用和管理這筆風(fēng)險(xiǎn)資金(包括職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金)；國家承諾向職工提供就業(yè)——福利——保障三位一體的服務(wù)。在這一隱性契約的安排中，職工養(yǎng)老金外部化為國家所有和占有，風(fēng)險(xiǎn)也外部化為國家承擔(dān)。按照權(quán)利與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等的原則，國家作為風(fēng)險(xiǎn)主體，理所當(dāng)然地占有和使用這筆風(fēng)險(xiǎn)資金；職工作為非風(fēng)險(xiǎn)主體，則獲得穩(wěn)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇和形成合理的收入預(yù)期。而國家取得這筆資金后，將其投資于國家重點(diǎn)投資支持的行業(yè)和部門，形成了國有資產(chǎn)。單位不為在職職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，這部分資產(chǎn)或資金實(shí)際上了已扣除，以稅收、利潤形式上繳國家財(cái)政，然后再由國家財(cái)政返還一部分(企業(yè)以營業(yè)外支出列支)作為養(yǎng)老金發(fā)放給已經(jīng)退休的職工。但是隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度背景由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換，養(yǎng)老保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制向社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度轉(zhuǎn)軌，政府率先單方面廢除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的隱性契約，打破了傳統(tǒng)體制下職工投入——收益模式。因此在空賬背景下，變現(xiàn)國有資產(chǎn)充實(shí)養(yǎng)老金基金就順理成章了。
基于這種思路，2001年6月12日，國務(wù)院《減持國有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》?！掇k法》規(guī)定國有股減持主要采取國有股存量發(fā)行的方式，凡國家擁有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時(shí)，均應(yīng)按融資額的10%出售國有股。國有股存量出售的收入，全部上繳全國社會(huì)保障基金。減持國有股原則上采取市場(chǎng)定價(jià)方式。然而到了2002年6月23日，國務(wù)院宣布，除海外發(fā)行上市外，對(duì)國內(nèi)上市公司停止執(zhí)行《辦法》中關(guān)于利用證券市場(chǎng)減持國有股的規(guī)定，并不再出臺(tái)具體實(shí)施辦法。一時(shí)間炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的國有股減持就此塵埃落定，可謂“興也勃焉，亡也忽焉”。根據(jù)新華社的報(bào)道，停止國有股減持出于兩點(diǎn)考慮：一是“在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，難以制定出系統(tǒng)的、市場(chǎng)廣泛接受的國有股減持的實(shí)施方案”；二是“近期社會(huì)保障資金基本平衡，每年需補(bǔ)充的現(xiàn)金量不大，沒有必要通過證券市場(chǎng)減持套現(xiàn)來籌集資金”。然而這兩條理由都是站不住腳的。其一，國務(wù)院在出臺(tái)《辦法》前，向全社會(huì)征集了七大類4100余種國有股減持的意見、建議和方案，包括了配售、股權(quán)調(diào)整、開辟第二市場(chǎng)、預(yù)設(shè)未來流通權(quán)、權(quán)證、基金和其它方案(包括存量發(fā)售、股債轉(zhuǎn)化及分批劃撥等)，很難說是不系統(tǒng)的和不能為市場(chǎng)廣泛接受的。其二，如果說國有股減持是因?yàn)榻谫Y金基本平衡，那么在《辦法》出臺(tái)的一年前資金也很難發(fā)生很大變化，也應(yīng)該是一個(gè)基本平衡的狀態(tài)，這樣一來《辦法》的出臺(tái)就毫無意義了。事實(shí)果真如此的話，所謂國有股減持就沒有意義了。
事實(shí)上，政府在這一問題上的搖擺反映了其自我定位不清的問題，它作為公共政策制定者與國有資產(chǎn)管理者之間發(fā)生了矛盾。作為公共政策制定者，政府需要建立一個(gè)規(guī)范的證券市場(chǎng)，需要為個(gè)人賬戶籌集資金。而作為國有資產(chǎn)管理者，政府又需要國有資產(chǎn)保值增值，從這個(gè)角度說，它并不希望證券市場(chǎng)太規(guī)范，以使國有資產(chǎn)售出盡可能高的價(jià)格。政府的這種雙重性格使得它屢屢職能越位，最終損害了減持的結(jié)果?！掇k法》將國有股減持的目的定位于籌集社會(huì)保障資金，在此目的驅(qū)使下，國有股股東大量在股市上套現(xiàn)，將股市上本已稀缺的現(xiàn)金資源大量抽走，造成股市上供給與需求失衡，最終使股市猛跌。
與國有股減持同時(shí)，社?；痖_始了上市之路。2001年7月中石化在上海交易所上市，全國社?；鹄硎聲?huì)以戰(zhàn)略投資者身份投資12.66億元，以發(fā)行價(jià)每股4.22元獲得3億股中石化A股的股權(quán)。然而中石化上市旋即跌破發(fā)行價(jià)，社保基金就此被套牢。直到2003年12月2日，中石化創(chuàng)出了年內(nèi)新高4.16元，如果算上分紅，社?；鸾K于在賬面上實(shí)現(xiàn)解套，賬面盈利1500萬元。
這種情況的出現(xiàn)引人深思。⒈社保基金申購中石化A股的選擇并非十分謹(jǐn)慎。此前已有跡象表明申購中石化的非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)不可忽視：⑴中石化招股說明書中披露的近三年業(yè)績是“扣除成本后的營業(yè)利潤總額：1998年-1.1986億元、1999年66.1932億元、2000年261.1442億元”，并未達(dá)到《公司法》中要求新股發(fā)行“最近三年連續(xù)盈利”的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格講屬于違規(guī)上市；⑵中石化A股發(fā)行價(jià)與其在香港上市的H股有較大的價(jià)差；⑶中石化的總股本過于龐大。盡管存在這些潛伏的風(fēng)險(xiǎn)，社?；鹄硎聲?huì)仍動(dòng)用了近13億的資金購買了3億股，從基金安全性角度觀察，如此大量申購的決定未免顯得對(duì)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足和缺乏應(yīng)有的謹(jǐn)慎。這是股市籌資為國有企業(yè)解困融資思路的延續(xù)，然而社?；鸩煌谄胀ㄙY金，對(duì)安全性要求很高。社?；鸪醮稳胧斜氵x擇了具有一定投資風(fēng)險(xiǎn)的特大型國有企業(yè)作為投資對(duì)象，大有動(dòng)用大量資金為大盤國企股發(fā)行上市保駕護(hù)航之勢(shì)，自己卻不幸淪為大盤國企股高價(jià)圈錢的鋪路石，其教訓(xùn)是深刻的。⒉對(duì)于選擇何種基金入市模式在認(rèn)識(shí)上不清楚。
分析供款責(zé)任中的政府，我們可以發(fā)現(xiàn)，責(zé)任缺失與職能越位相互交叉，互為因果。政府在供款責(zé)任上的缺失導(dǎo)致了個(gè)人賬戶的空賬，使得制度設(shè)計(jì)背離了最初的目標(biāo)，在這種情況下正確的解決之道是政府提出明確的償債計(jì)劃，借鑒國際上轉(zhuǎn)軌國家的經(jīng)驗(yàn)，采取多種手段支付轉(zhuǎn)制成本。然而出于回避責(zé)任的考慮，政府采取了國有股減持的辦法，仍寄希望于通過基金自身的增值來償付轉(zhuǎn)制成本，結(jié)果在政府一身二任和極不規(guī)范的資本市場(chǎng)的雙重因素下，只能以失敗告終。在國有股減持中，政府的職能發(fā)生了越位，而在社?；鹑胧羞^程中，政府對(duì)于基金監(jiān)管的責(zé)任又發(fā)生了缺失，導(dǎo)致基金貶值，這些教訓(xùn)無疑是深刻的。責(zé)任缺失的后果用職能越位去糾正，是不可能達(dá)到目的的；政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制中的定位不準(zhǔn)確，政府行為就很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。
參考文獻(xiàn)：
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執(zhí)行程序是我國民事訴訟法律制度中不可或缺的重要組成部分。執(zhí)行程序的功能在于保障訴訟結(jié)果的最終實(shí)現(xiàn)，維護(hù)國家的司法權(quán)威。離開執(zhí)行的保障作用，所謂的民事訴訟只能是一句空話而已。然而，執(zhí)行程序本身的運(yùn)作也需要強(qiáng)有力的保障，更需要通過立法予以保證其順利高效的進(jìn)行?，F(xiàn)實(shí)中，多數(shù)案件難以執(zhí)行關(guān)鍵在于難以找到被執(zhí)行人的下落及財(cái)產(chǎn)，難以查清被執(zhí)行人是否具備可執(zhí)行能力。所有這一切如果只依靠執(zhí)行法官疲于奔命地調(diào)查，勢(shì)必造成種種執(zhí)行難以為繼的情況。如果只靠申請(qǐng)執(zhí)行人提供線索又限制了實(shí)質(zhì)的權(quán)利，而被執(zhí)行人單方舉證更是不合邏輯。證據(jù)制度未能延伸到執(zhí)行程序，不能不說是證據(jù)立法上的一大缺憾，而且給執(zhí)行工作帶來了重重障礙。因而，明確分配執(zhí)行程序中各方的舉證責(zé)任和規(guī)定應(yīng)達(dá)到的證明程度，具有客觀必然性和現(xiàn)實(shí)意義。
二、責(zé)任具體分配的構(gòu)想
（一）當(dāng)事人應(yīng)負(fù)的舉證責(zé)任。
《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《執(zhí)行規(guī)定》）第28條規(guī)定：“申請(qǐng)執(zhí)行人應(yīng)當(dāng)向人民法院提供其所了解的被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)狀況或線索。被執(zhí)行人必須如實(shí)向人民法院報(bào)告其財(cái)產(chǎn)狀況?！笨梢宰鳛闃?gòu)思依據(jù)。
1、申請(qǐng)執(zhí)行人的舉證責(zé)任。
首先，依據(jù)《執(zhí)行規(guī)定》第18條規(guī)定，明確被執(zhí)行人和執(zhí)行標(biāo)的，確認(rèn)執(zhí)行程序所依據(jù)的生效法律文書，是執(zhí)行案件提起與否的根本前提。申請(qǐng)執(zhí)行人作為執(zhí)行程序中的權(quán)利人，根據(jù)“誰主張誰舉證”的證據(jù)規(guī)則，理應(yīng)對(duì)此承擔(dān)舉證責(zé)任。申請(qǐng)執(zhí)行人對(duì)此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)因舉證不能而致使執(zhí)行程序無法開始的法律后果。此舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)達(dá)到證明執(zhí)行依據(jù)已經(jīng)生效，申請(qǐng)執(zhí)行人和被執(zhí)行人是執(zhí)行依據(jù)中的權(quán)利主體和義務(wù)主體，被執(zhí)行人的存在且沒有履行生效法律文書所確定的義務(wù)，并已經(jīng)超過了履行期限等證明程度。
其次，找到被執(zhí)行人及執(zhí)行標(biāo)的是案件執(zhí)行的首要之舉，被執(zhí)行人擁有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)益是具有給付內(nèi)容的生效裁決最終得以執(zhí)行的關(guān)鍵所在。依據(jù)《執(zhí)行規(guī)定》第28條第1款的規(guī)定，申請(qǐng)執(zhí)行人還應(yīng)向法院具體提供被執(zhí)行人的住所、居所和動(dòng)向等線索；被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)狀況和經(jīng)營情況等證據(jù)材料，包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)或其他可供執(zhí)行的權(quán)益；如果被執(zhí)行人為法人，還應(yīng)注明該法人的出資人是否投資到位，是否注冊(cè)資金不實(shí)或抽逃、轉(zhuǎn)移注冊(cè)資金等證據(jù)材料。申請(qǐng)執(zhí)行人對(duì)此舉證不能應(yīng)承擔(dān)由此帶來的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，如案件未能徹底執(zhí)行等。其證明程度應(yīng)當(dāng)達(dá)到可以找到被執(zhí)行人，或能夠確定被執(zhí)行人擁有的可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，才使得案件存在可以執(zhí)行的可能。
2、被執(zhí)行人的舉證責(zé)任。
依據(jù)《執(zhí)行規(guī)定》第28條“被執(zhí)行人必須如實(shí)向人民法院報(bào)告其財(cái)產(chǎn)情況”，這實(shí)質(zhì)上已經(jīng)確認(rèn)了被執(zhí)行人的舉證責(zé)任。而且被執(zhí)行人對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)狀況和實(shí)際履行能力只有自己最清楚，權(quán)利人所能了解的只是一些表面上的東西，若要求權(quán)利人負(fù)舉證責(zé)任，無形中給被執(zhí)行人提供了逃避履行義務(wù)的機(jī)會(huì)，被執(zhí)行人就可能轉(zhuǎn)移、隱匿財(cái)產(chǎn)，不利于權(quán)利人的合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。所以被執(zhí)行人應(yīng)當(dāng)負(fù)舉證責(zé)任。
首先，如果被執(zhí)行人主張不履行生效法律文書，就有責(zé)任舉證，以使案件中止或終結(jié)執(zhí)行。如：應(yīng)證明不是生效法律文書的義務(wù)主體；法律文書上的義務(wù)已經(jīng)履行完畢；申請(qǐng)執(zhí)行人的執(zhí)行申請(qǐng)已超過申請(qǐng)執(zhí)行法律時(shí)效等。對(duì)此舉證不能將承擔(dān)執(zhí)行程序繼續(xù)以及被強(qiáng)制執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。
其次，如果被執(zhí)行人承認(rèn)生效的法律文書，應(yīng)當(dāng)對(duì)白己的履行能力承擔(dān)舉證責(zé)任。即必須如實(shí)向人民法院報(bào)告其財(cái)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)和經(jīng)營狀況，以及保證執(zhí)行及和解執(zhí)行的條件。具體表現(xiàn)為：A、主張自己不具有履行能力，無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行；B、改變執(zhí)行依據(jù)所規(guī)定的履行對(duì)象，例如，執(zhí)行依據(jù)規(guī)定應(yīng)當(dāng)履行金錢給付的義務(wù)，而無法金錢給付只能以實(shí)物財(cái)產(chǎn)代替金錢作為可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供其財(cái)產(chǎn)的具體狀況，并羅列出來以供申請(qǐng)執(zhí)行人選擇受償；C、證明自己暫時(shí)無執(zhí)行能力，并證明自己有分期償還的能力。D、被執(zhí)行人還應(yīng)提供其他方面的證據(jù)，以證明執(zhí)行程序應(yīng)當(dāng)中止。如：生效判決進(jìn)入再審程序；仲裁裁決被申請(qǐng)撤銷；執(zhí)行標(biāo)的物需要確定權(quán)屬等。對(duì)被執(zhí)行人來說，對(duì)此舉證不能的法律后果，就是承擔(dān)法院查證所花費(fèi)用，因舉證不能而給申請(qǐng)執(zhí)行人造成的額外損失，以及為逃避和妨礙執(zhí)行而被法院依法進(jìn)行的處罰等。并應(yīng)承擔(dān)被強(qiáng)制執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)和執(zhí)行的全部合法費(fèi)用。
（二）人民法院應(yīng)負(fù)的調(diào)查取證義務(wù)。
按照現(xiàn)代流行的對(duì)抗制訴訟的要求，法院對(duì)案件據(jù)以審理和執(zhí)行的證據(jù)原則上不負(fù)調(diào)查取證的義務(wù)。但基于我國司法實(shí)踐的具體需要，《民事訴訟法》第64條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人及其訴訟人因客觀原因不能自行收集證據(jù)，或者人民法院認(rèn)為審理案件需要的證據(jù)，人民法院應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集?！睂?shí)際在事實(shí)上規(guī)定了在特殊情況下法院應(yīng)負(fù)的調(diào)查取證義務(wù)。這種所謂的特殊情況具體到執(zhí)行程序中，筆者認(rèn)為應(yīng)作嚴(yán)格意義上的理解。一方面，必須是當(dāng)事人依法定原因不能收集的證據(jù)。例如，當(dāng)事人是否在銀行開戶，以及其帳號(hào)和存款數(shù)額等依據(jù)法律規(guī)定只能是司法機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)才有權(quán)查閱的證據(jù)。如果當(dāng)事人因人力物力的限制而不能自行收集的證據(jù)，不應(yīng)歸入此列。另一方面，必須是當(dāng)事人主動(dòng)向人民法院提出由人民法院調(diào)查取證的申請(qǐng)，而且必須詳細(xì)說明不能白行收集的理由。法院不能以一方當(dāng)事人不能舉證為由而主動(dòng)代當(dāng)事人收集證據(jù)。
依據(jù)《執(zhí)行規(guī)定》第28條的規(guī)定，法律賦予了執(zhí)行法官在執(zhí)行程序中調(diào)查取證的權(quán)利。雖然在當(dāng)前的司法實(shí)踐中，人民法院普遍感到調(diào)查被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)狀況的權(quán)利不足，急需擴(kuò)大，但是筆者認(rèn)為，這是不該提倡的。其原因是忽略了當(dāng)事人的舉證責(zé)任，這樣的后果將是執(zhí)行程序效率的降低，有失公正，得不償失。執(zhí)行法官應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變案件“主宰者”的傳統(tǒng)觀念，切實(shí)做好“中間人”的法官角色，這也正是我國司法改革的大方向。
（三）被申請(qǐng)變更或追加人和案外異議人、第三人的舉證責(zé)任。
申請(qǐng)執(zhí)行人要求變更或追加第三人為被執(zhí)行人的過程中，第三人對(duì)變更或追加事由存在異議的，應(yīng)對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人變更或追加的理由不能成立負(fù)舉證責(zé)任。其證明應(yīng)當(dāng)達(dá)到足以使自己免為被執(zhí)行人的程度，否則將視為舉證不能。異議成立的，其舉證費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由申請(qǐng)人具體承擔(dān)。舉證不能的將承擔(dān)被變更或追加為被執(zhí)行人的法律后果。
案外人和第三人異議的舉證責(zé)任。案外人、第三人對(duì)執(zhí)行標(biāo)的主張權(quán)利的，應(yīng)在法院限定的期間內(nèi)就自
一、舉證責(zé)任的法律定義
討論民事舉證責(zé)任倒置問題，首先應(yīng)當(dāng)明確舉證責(zé)任的含義及相關(guān)問題。民事訴訟中的舉證責(zé)任比較復(fù)雜，其復(fù)雜性在于不僅雙方都可能承擔(dān)舉證的責(zé)任，而且還有舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移、倒置等問題。我國諸多學(xué)者正是對(duì)此問題的理解存在差異，致使探討中出現(xiàn)了很多分歧。舉證責(zé)任，又稱立證責(zé)任、證明責(zé)任(1)，兩大法系源遠(yuǎn)流長的歷史分別經(jīng)歷了相互獨(dú)立的發(fā)展道路，在舉證責(zé)任含義的界定上也稍有差異，但并無實(shí)質(zhì)區(qū)別：一指當(dāng)事人在訴訟過程中，就其主張的事實(shí)為避免承擔(dān)敗訴的危險(xiǎn)向法院提供證據(jù)，即行為意義上的舉證責(zé)任；二指法庭辯論結(jié)束后，因當(dāng)事人主張的事實(shí)依然沒有得到證明，由此承擔(dān)的不利訴訟結(jié)果，即結(jié)果意義上的舉證責(zé)任。行為意義上的舉證責(zé)任長期存在的原因，是由于它能解決現(xiàn)實(shí)的訴訟現(xiàn)象，可為負(fù)有提供證據(jù)責(zé)任的當(dāng)事人就其主張的事實(shí)提不出充分證據(jù)時(shí)承擔(dān)敗訴的現(xiàn)實(shí)提供理論注解。而行為意義上的舉證責(zé)任，最終是緣于結(jié)果意義上的舉證即就其所主張的事項(xiàng)出現(xiàn)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)將承擔(dān)不利的訴訟結(jié)果的驅(qū)使。當(dāng)事人出于自身利益，在訴訟中不得不就其主張的要件事實(shí)努力舉證。我們借助于哲學(xué)中現(xiàn)象與本質(zhì)這對(duì)范疇，來分析舉證責(zé)任中的行為責(zé)任與結(jié)果責(zé)任，前者的現(xiàn)象屬性與后者的本質(zhì)屬性便會(huì)清楚地顯現(xiàn)出來。舉證責(zé)任兩方面的含義是一致的，當(dāng)事人可能承擔(dān)結(jié)果責(zé)任是促使其履行行為責(zé)任的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，而其履行行為意義上舉證責(zé)任的目的，是為避免承擔(dān)結(jié)果意義上的舉證責(zé)任。因此，"舉證責(zé)任是指訴訟上無論如何也無法確定判斷一定法律效果的權(quán)利發(fā)生或消滅所必要的事實(shí)是否存在時(shí)（真?zhèn)尾幻鞯那闆r），對(duì)當(dāng)事人有法律上不利自己的假定被確定的風(fēng)險(xiǎn)，也就是說假如其事實(shí)未被證明，就產(chǎn)生所主張的有利的法律事實(shí)不被承認(rèn)的后果。"(2)舉證責(zé)任之所以存在，有兩方面的原因：理論上，法官對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)識(shí)受到證據(jù)材料、證據(jù)合法性、審理期限的限制，就認(rèn)識(shí)狀態(tài)而言，真?zhèn)尾幻魍瑯邮钦５臍w宿；實(shí)踐上，證據(jù)喪失、證據(jù)短缺、爭議事實(shí)歷時(shí)久遠(yuǎn)或證人不作證、作偽證等都可能造成事實(shí)的真?zhèn)尾幻鳌?3) 舉證責(zé)任是特殊的法律責(zé)任，與民事、刑事、行政三大責(zé)任不同。它不是違反義務(wù)的必然結(jié)果且與主觀過錯(cuò)無關(guān)，因此不具有強(qiáng)制性質(zhì)，只是一定條件下（要件事實(shí)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)）才出現(xiàn)的不利益，是潛在的風(fēng)險(xiǎn)，并不必然出現(xiàn)但確有某種程度上的可能性。正是這種潛在風(fēng)險(xiǎn)有化為現(xiàn)實(shí)不利益的可能性，才使舉證責(zé)任的分配有了不同尋常的意義，它或者反映某種傳統(tǒng)習(xí)慣、或者反映人類公平理念、或者體現(xiàn)特定階級(jí)利益，也或者兼而有之。
舉證責(zé)任的分配與舉證責(zé)任的產(chǎn)生之間是如影隨形的關(guān)系，有舉證責(zé)任便會(huì)涉及到舉證責(zé)任分配。由于事實(shí)真?zhèn)尾幻鳡顟B(tài)的存在與克服一直相互纏繞且難以解決，舉證責(zé)任的長久存在便有了理論上與實(shí)踐上的根據(jù)。特定條件下人類認(rèn)識(shí)能力的局限性必然會(huì)出現(xiàn)待定事實(shí)真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)，特定的立法目的又使人們認(rèn)可這種模糊狀態(tài)，并依據(jù)當(dāng)時(shí)社會(huì)情況權(quán)衡諸方利益，判斷舉證責(zé)任的歸屬。在邏輯上，并非所有案件都涉及舉證責(zé)任分配的操作，但舉證責(zé)任的分擔(dān)確實(shí)體現(xiàn)了某種利益傾向性的劃分。
民事訴訟中的舉證責(zé)任并不總是在于一方，因?yàn)榕e證責(zé)任的對(duì)象即證明對(duì)象比其他訴訟復(fù)雜。據(jù)說古羅馬最早提出了解決舉證責(zé)任分擔(dān)問題的兩條原則：一是"原告有舉證的義務(wù)，原告不盡舉證責(zé)任時(shí)，應(yīng)為被告勝訴的裁判。"二是"主張的人有證明的義務(wù)，否定的人沒有證明的義務(wù)。"這兩項(xiàng)原則有一個(gè)共同點(diǎn)，都是要求提出主張即聲稱存在某個(gè)事實(shí)的一方當(dāng)事人承擔(dān)舉證的責(zé)任。前一項(xiàng)原則雖然在今天看來很不科學(xué)，但由于原告通常就是主張事實(shí)的一方，而被告也通常就是否定對(duì)方主張的事實(shí)的一方，所以總的說來，這一原則已經(jīng)包含了現(xiàn)代舉證責(zé)任原則的合理成分。這兩條古老的原則被后人概括為"誰主張，誰舉證"的原則。這條原則在我國也是在實(shí)踐中不斷完善的。最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第2條的規(guī)定實(shí)際上充實(shí)和完善了"誰主張，誰舉證"原則。這一條規(guī)定："當(dāng)事人對(duì)自己提出的訴訟請(qǐng)求所依據(jù)的事實(shí)或者反駁對(duì)方訴訟請(qǐng)求所依據(jù)的事實(shí)有責(zé)任提供證據(jù)加以證明。沒有證據(jù)或者證據(jù)不足以證明當(dāng)事人的事實(shí)主張的，由負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人承擔(dān)不利后果。"這一規(guī)定的內(nèi)容使"誰主張，誰舉證"的原則具有了更為科學(xué)的內(nèi)涵。
二、舉證責(zé)任倒置的定義
所謂舉證責(zé)任倒置，指基于法律規(guī)定，將通常情形下本應(yīng)由提出主張的一方當(dāng)事人（一般是原告）就某種事由不負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，而由他方當(dāng)事人（一般是被告）就某種事實(shí)存在或不存在承擔(dān)舉證責(zé)任，如果該方當(dāng)事人不能就此舉證證明，則推定原告的事實(shí)主張成立的一種舉證責(zé)任分配制度。什么叫舉證責(zé)任倒置？因?yàn)橐环矫?，如前所述，舉證責(zé)任的倒置則是"誰主張誰舉證"原則的例外，另一方面，舉證責(zé)任倒置的提法在我國理論界和實(shí)務(wù)界約定俗成，已成通說。舉證責(zé)任倒置表面上是提供證據(jù)責(zé)任的倒置，實(shí)際上是就某種事實(shí)負(fù)有證明其存在或不存在的責(zé)任的倒置，是證明責(zé)任在當(dāng)事人間如何分配的問題。然而，舉證責(zé)任倒置不僅僅是對(duì)事實(shí)證明責(zé)任的分配，更重要的是，對(duì)這種舉證責(zé)任的分配常常直接影響到訴訟結(jié)果，即"舉證責(zé)任分配之所在，乃勝訴敗訴之所在"。在很多人看來，這是一個(gè)不證自明，無需探討的問題，很少有人給它下定義。目前可以看到的不多的幾個(gè)定義，也都存在著這樣或那樣的問題。對(duì)舉證責(zé)任倒置的定義，大致可以分為兩類。一類將舉證責(zé)任定義為："原告提出的侵權(quán)事實(shí)，被告否認(rèn)的，由被告負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任。"(4)因這類定義把舉證責(zé)任倒置限制在侵權(quán)訴訟中，姑且稱之為侵權(quán)倒置說。另一類將舉證責(zé)任倒置定義為："原告提出的主張不由其提供證據(jù)加以說明，而由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。"(5)該類定義不再把舉證責(zé)任限制在侵權(quán)訴訟中，故姑且稱之為泛倒置說。
侵權(quán)倒置說把舉證責(zé)任倒置限制在侵權(quán)訴訟中，跟我國的實(shí)體法規(guī)定有關(guān)。我國《民法通則》規(guī)定，在某些特別侵權(quán)中實(shí)行舉證責(zé)任倒置。但這是不是就意味著在此領(lǐng)域之外，舉證責(zé)任倒置就無用武之地呢？其實(shí)不然。根據(jù)學(xué)者的研究，在國外，有些非侵權(quán)的場(chǎng)合，如妨害對(duì)方舉證，也會(huì)出現(xiàn)舉證責(zé)任倒置的情形。(6)所以侵權(quán)倒置說的定義犯了定義過窄的邏輯錯(cuò)誤。泛倒置說克服了侵權(quán)倒置說的上述錯(cuò)誤，不再把舉證責(zé)任倒置限制在侵權(quán)領(lǐng)域，這是其進(jìn)步。但是侵權(quán)倒置說中存在的另一個(gè)錯(cuò)誤卻被泛倒置說連鍋端過來了，即把舉證責(zé)任倒置限制原被告之間，原告提出主張，由被告舉證否認(rèn)。舉證責(zé)任倒置確實(shí)常發(fā)生在原被告之間，但并不限于此。在第三人參加訴訟的情形下，也會(huì)出現(xiàn)舉證責(zé)任倒置的情形。比如，甲訴乙侵犯其產(chǎn)品制造方法發(fā)明專利，此時(shí)甲是原告，乙是被告，根據(jù)法律規(guī)定，此時(shí)應(yīng)實(shí)行舉證責(zé)任倒置，乙應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任。在甲乙訴訟過程中，丙發(fā)現(xiàn)甲乙爭執(zhí)的產(chǎn)品制造方法專利是自己的專利，于是，以有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人身份提起
訴訟，在這種情況下，無疑也應(yīng)實(shí)行舉證責(zé)任倒置，由甲乙承擔(dān)舉證責(zé)任。此時(shí)，舉證責(zé)任倒置已不再僅存在于原被告之間，同時(shí)還存在于有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人與原被告之間。另外，舉證責(zé)任包括行為責(zé)任和結(jié)果責(zé)任，其中行為責(zé)任在當(dāng)事人之間來回移轉(zhuǎn)，無所謂倒置不倒置，因此，倒置的只能是結(jié)果責(zé)任。 綜上所述，筆者認(rèn)為應(yīng)將舉證責(zé)任倒置定義為：在民事訴訟中，當(dāng)事人對(duì)其提出的主張，在案件事實(shí)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)不用自己承擔(dān)結(jié)果責(zé)任，而由對(duì)方當(dāng)事人承擔(dān)結(jié)果責(zé)任。
三、舉證責(zé)任倒置的對(duì)象
舉證責(zé)任倒置的對(duì)象是指當(dāng)事人提出的不由自己承擔(dān)結(jié)果責(zé)任，而由對(duì)方當(dāng)事人承擔(dān)真?zhèn)尾幻魇聦?shí)的責(zé)任。具體地講，也就是在實(shí)際訴訟中，有哪些事實(shí)的舉證責(zé)任是可以倒置的。弄清楚了這個(gè)問題，對(duì)我們后面探討舉證責(zé)任倒置的適用范圍大有好處。
舉證責(zé)任倒置常發(fā)生在特別侵權(quán)領(lǐng)域。特別侵權(quán)其特別表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是行為主體與責(zé)任主體相分離。如國家機(jī)關(guān)工作人員因執(zhí)行職務(wù)致人損害，由國家機(jī)關(guān)承擔(dān)民事責(zé)任。此種情形下，受害人仍需就侵權(quán)行為的每個(gè)要件舉證，不存在舉證倒置問題。二是實(shí)行無過錯(cuò)歸責(zé)原則。如環(huán)境污染致人損害。此種情形下，"過錯(cuò)是否存在不再成為訴訟中的證明對(duì)象，被告也不能通過證明自己無過錯(cuò)來免責(zé)。"(7)因雙方均無需對(duì)無過錯(cuò)舉證，故無過錯(cuò)不是舉證責(zé)任倒置的對(duì)象。三是實(shí)行過錯(cuò)推定歸責(zé)原則。如建筑物或其他設(shè)置以及建筑物上的擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落致人損害。此時(shí)，受害人可以主張侵權(quán)人有過錯(cuò)，但因?qū)嵭羞^錯(cuò)推定，故其不用舉證，侵權(quán)人若想免責(zé)，則需舉證證明其沒有過錯(cuò)。若侵權(quán)人通過舉證只能使有無過錯(cuò)陷入真?zhèn)尾幻?，仍?yīng)承擔(dān)結(jié)果責(zé)任。無疑，推定的過錯(cuò)是舉證責(zé)任倒置的對(duì)象。對(duì)過錯(cuò)予以推定，確實(shí)可以減輕受害人的舉證責(zé)任。但若僅限于此，則還不足以救濟(jì)受害人。故有學(xué)者建議，在環(huán)境污染致人損害引起的侵權(quán)訴訟中，"考慮到原告證明污染行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系的困難，也應(yīng)當(dāng)采取舉證責(zé)任倒置。"(8)在產(chǎn)品質(zhì)量不合格致人損害的侵權(quán)訴訟中，因?qū)嵭袩o過錯(cuò)歸責(zé)原則，受害人無需對(duì)過錯(cuò)舉證，但按目前的誰主張，誰舉證的原則，受害人仍需就下列事實(shí)負(fù)舉證責(zé)任：（1）產(chǎn)品質(zhì)量存在著暇疵或有不當(dāng)危險(xiǎn)，并且它們?cè)诋a(chǎn)品銷售時(shí)已經(jīng)存在；（2）受害人使用該產(chǎn)品受到了人身或財(cái)產(chǎn)損害；（3）產(chǎn)品的質(zhì)量暇疵是造成損害的直接原因。在這三項(xiàng)事實(shí)中，只有第二項(xiàng)易于證明，其余兩項(xiàng)證明起來都有相當(dāng)程度的困難。故有學(xué)者建議，為在訴訟中有效貫徹實(shí)施《民法通則》第122條保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的立法本意，對(duì)上述兩項(xiàng)事實(shí)實(shí)行舉證責(zé)任倒置。(9)上述建議很有道理。因此，推定的因果關(guān)系和推定的質(zhì)量瑕疵也應(yīng)是舉證責(zé)任倒置的對(duì)象。
另一類舉證責(zé)任倒置的對(duì)象是被妨害取證的事實(shí)。在對(duì)方妨害舉證的情況下，導(dǎo)致事實(shí)真?zhèn)尾幻鞯呢?zé)任顯然不在負(fù)舉證責(zé)任一方，而完全在對(duì)方。若按照舉證責(zé)任分擔(dān)的原則，將由此產(chǎn)生的不利訴訟結(jié)果完全判歸負(fù)舉證責(zé)任一方負(fù)擔(dān)，勢(shì)必會(huì)與法律公平、正義的本質(zhì)背道而馳。此時(shí)，將舉證責(zé)任予以倒置無疑會(huì)更妥當(dāng)。(10)
對(duì)當(dāng)事人難以收集證據(jù)，難以舉證的事實(shí)也可以是舉證責(zé)任倒置的對(duì)象。如在產(chǎn)品制造方法發(fā)明專利引起的專利侵權(quán)訴訟中，因?yàn)閷＠麢?quán)人遠(yuǎn)離證據(jù)，難收集處于被告控制之下的作用其專利方法生產(chǎn)的證據(jù)。而對(duì)于被告來說，究竟使用何種方法生產(chǎn)自己最清楚，被告可以輕而易舉地提出證據(jù)來證明該項(xiàng)產(chǎn)品不是用專利方法而是用其他方法生產(chǎn)的。所以，我國專利法第60條第2款規(guī)定："在發(fā)生侵權(quán)糾紛時(shí)，如果發(fā)明專利是一項(xiàng)新產(chǎn)品的制造方法，制造同樣產(chǎn)品的單位或個(gè)人應(yīng)當(dāng)提供其產(chǎn)品制造方法的證明。"這樣，本來應(yīng)當(dāng)由原告負(fù)擔(dān)的被告未經(jīng)許可使用其產(chǎn)品制造方法發(fā)明專利的舉證責(zé)任便倒置于被告，由被告就自己未使用原告的專利方法負(fù)舉證責(zé)任。當(dāng)出現(xiàn)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，由被告承擔(dān)結(jié)果責(zé)任。
在共同危險(xiǎn)行為致人損害的侵權(quán)中，原告在訴訟中只須證明數(shù)被告實(shí)施了具有危險(xiǎn)性質(zhì)的行為以及這種行為造成了損害。至于具體是數(shù)被告中哪一位實(shí)施了危險(xiǎn)行為，由數(shù)被告中的每個(gè)人對(duì)損害并非自己所致負(fù)舉證責(zé)任。因此，此種情形下，舉證責(zé)任倒置的對(duì)象是行為的實(shí)施者。
有人認(rèn)為，"在因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟中，實(shí)行舉證責(zé)任倒置，由加害人證明損害完全是受害人的責(zé)任，或第三者的故意或過失，或其它免責(zé)事實(shí)造成的。(11)按這種觀點(diǎn)，免責(zé)條件也是舉證責(zé)任倒置的對(duì)象。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。加害人就免責(zé)條件舉證，是"誰主張，誰舉證"原則的體現(xiàn)，而不是舉證責(zé)任倒置的體現(xiàn)。比如環(huán)境污染侵權(quán)的免責(zé)條件有：損害由受害人引起，第三者的故意或過失，戰(zhàn)爭行為，不可抗拒的自然災(zāi)害，負(fù)責(zé)燈塔或者其助航設(shè)備的主管部門在執(zhí)行職責(zé)時(shí)的疏忽或其他過失行為，經(jīng)過及時(shí)采取合理措施仍不能避免對(duì)環(huán)境造成污染損害。實(shí)際上，受害人在時(shí)，只需主張有侵權(quán)行為，有損害后果，有因果聯(lián)系即可。無需主張自己沒有引起損害，第三人沒有故意或過失等。被告就免責(zé)條件舉證，不是因?yàn)閷?duì)方提出這些主張，法律規(guī)定需由自己舉證，而是因?yàn)樽约褐鲝埐粦?yīng)承擔(dān)責(zé)任，在法律允許的免責(zé)情形下盡力舉證，當(dāng)事實(shí)出現(xiàn)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，自然應(yīng)由被告承擔(dān)結(jié)果責(zé)任，完全是自己主張，自己舉證原則的體現(xiàn)。
四、舉證責(zé)任倒置的適用范圍
舉證責(zé)任倒置具有法定性，其依據(jù)原則上均是有明文規(guī)定的法律規(guī)范。鑒于舉證責(zé)任橫跨實(shí)體法和程序法，其法律依據(jù)自應(yīng)包括實(shí)體法和程序法。在民事訴訟中，實(shí)體法主要是民法及其司法解釋，尤其是侵權(quán)行為法；程序法主要是民事訴訟法及其司法解釋。但是，由于民法本身規(guī)范的有限性，一些專門法，如航空法、證券法等，亦成為舉證責(zé)任倒置的法律依據(jù)我國《民事訴訟法》中沒有舉證責(zé)任倒置的規(guī)定，最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第74條規(guī)定了6種舉證責(zé)任倒置情形，但對(duì)于倒置哪些事項(xiàng)的舉證責(zé)任不夠明確，在具體運(yùn)用上就會(huì)產(chǎn)生許多問題，為此，最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第4條規(guī)定，舉證責(zé)任倒置適用以下情形：（1）因產(chǎn)品制造方法發(fā)明專利引起的專利侵權(quán)訴訟，（2）高度危險(xiǎn)作業(yè)致人損害的侵權(quán)訴訟；（3）因環(huán)境污染引起的損瞎賠償訴訟；（4）建筑物或其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物，懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落致人損害的侵權(quán)訴訟；（5）飼養(yǎng)動(dòng)物致人損害的侵權(quán)訴訟；（6）因缺陷產(chǎn)品致人損害的侵權(quán)訴訟；（7）因共同危險(xiǎn)行為致人損害的侵權(quán)訴訟；（8）因醫(yī)療行為引起的侵權(quán)訴訟。有關(guān)法律規(guī)定由被告承擔(dān)舉證責(zé)任的情形。（9）有關(guān)法律對(duì)侵權(quán)訴訟的舉證責(zé)任有特殊規(guī)定的，從其規(guī)定。這解決了航空法、證券法等一些專門法，亦可以成為舉證責(zé)任倒置的法律依據(jù)。
在什么情況下適用舉證責(zé)任倒置，取決于是否存在舉證責(zé)任倒置的對(duì)象。根據(jù)上文對(duì)舉證責(zé)任倒置對(duì)象的分析，舉證責(zé)任倒置適用于下列情形：
（1） 實(shí)行過錯(cuò)推定的侵權(quán)訴訟。如建筑物或其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物，懸掛物發(fā)生倒塌，脫落，墜落致人損害的侵權(quán)訴訟；因醫(yī)療糾紛提起的訴訟；證券民事賠償糾紛。
（2） 實(shí)行因果關(guān)系推定的侵權(quán)訴訟。如環(huán)境污染致?lián)p害的侵權(quán)訴訟； 產(chǎn)品質(zhì)量不合格致人損害的侵權(quán)訴訟。
（3） 難以收集證據(jù)，難以舉證的訴訟。如產(chǎn)品制造方法發(fā)明專利引起的專利侵權(quán)訴訟，共同危險(xiǎn)行為致人損害的侵權(quán)訴訟。
（4） 對(duì)方妨害舉證的訴訟。
從2001年開始，我國證券業(yè)大力推行國外流行的證券經(jīng)紀(jì)人制度，以試圖改善國內(nèi)市場(chǎng)對(duì)客戶服務(wù)的質(zhì)量，但是制度實(shí)施以來，各大券商紛紛慘敗，特別第一個(gè)推出此制度的大鵬證券非但沒有提高公司的業(yè)績，反而目前已經(jīng)破產(chǎn)，這種在國外證券市場(chǎng)非常成熟的一種制度在我國實(shí)施起來如何是這樣狀況呢？
1國內(nèi)影響和制約證券經(jīng)紀(jì)人制度實(shí)施的因素
從2001年以來，中國券商在推廣經(jīng)紀(jì)人制度上進(jìn)行了不懈地探索和努力，然而由于長期以來的種種原因，影響和制約“經(jīng)紀(jì)人制度”發(fā)展的因素依然有很多。剝開事件的表面，行業(yè)性的經(jīng)紀(jì)人營銷模式的失敗必然有著更深層次的原因。
1.1戰(zhàn)略規(guī)劃不明確
縱觀中國券商的發(fā)展，在經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)方面，多數(shù)是以營業(yè)部為前沿，無論是最初的贈(zèng)送禮品或是后來的經(jīng)紀(jì)人制度均是由營業(yè)部首先發(fā)起，當(dāng)形成一定規(guī)模后總部相應(yīng)部門方才著手“規(guī)劃”，普遍欠缺系統(tǒng)的策劃。
技術(shù)主導(dǎo)業(yè)務(wù)是證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)多年來的發(fā)展形式，在信息技術(shù)應(yīng)用與業(yè)務(wù)發(fā)展之間，券商更多的是被技術(shù)牽著鼻子走，戰(zhàn)略規(guī)劃根本無從談起。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和通訊技術(shù)方面，每一次的技術(shù)創(chuàng)新都會(huì)首先受到證券業(yè)的關(guān)注，只要在系統(tǒng)擴(kuò)容和方便交易上有可行性，券商便會(huì)不惜代價(jià)地應(yīng)用，并且迅速普及。隨著競(jìng)爭加劇，越來越多的技術(shù)創(chuàng)新帶來的是越來越少的客戶、高昂的運(yùn)行成本、客戶（特別是核心客戶）流動(dòng)的加劇，技術(shù)投入的邊際效益每況愈下。券商對(duì)技術(shù)盲目依賴的極致是對(duì)call-center的熱衷。由于call-center在一定程度上與券商原有的電話委托交易系統(tǒng)具有相通性，迅速得到券商以及技術(shù)供應(yīng)商的認(rèn)同。從純技術(shù)的角度來看，國內(nèi)的call-center系統(tǒng)與國外并無二至，然而在實(shí)際應(yīng)用上卻有著致命的缺陷。call-center的核心在于其人工坐席向客戶提供的專業(yè)化信息咨詢，其背后是一個(gè)由投資理財(cái)專家組成的研發(fā)團(tuán)隊(duì)，而國內(nèi)券商根本就不具備這一能力，雖然有智能應(yīng)答，也有人工坐席，能提供給客戶的卻不過是粗線條的股評(píng)而已，因?yàn)檎叩脑?，即使是提供股評(píng)也不能帶有肯定性的字眼。由于服務(wù)內(nèi)容的缺乏，國內(nèi)券商的call-center紛紛陷入進(jìn)退兩難的境地。
另外，雖然很多券商將建立市場(chǎng)營銷體系，推廣經(jīng)紀(jì)人制度作為自己的“戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型”方案，但是，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，這兩者在營銷過程的各個(gè)環(huán)節(jié)中，只是銷售渠道的重要組成部分，其本身并不能改變中國券商不具備證券業(yè)專業(yè)技能、無核心產(chǎn)品、無個(gè)性化差別服務(wù)的現(xiàn)狀。這樣的狀態(tài)就如同一個(gè)電視機(jī)生產(chǎn)企業(yè)不能生產(chǎn)電視，既使有完善的銷售渠道、有精彩的電視節(jié)目，那又有什么用呢？
在進(jìn)行營銷轉(zhuǎn)型時(shí)，券商投入了大量的人力物力，卻很少有券商真正進(jìn)行市場(chǎng)定位，因而出現(xiàn)全國券商步調(diào)一致說“轉(zhuǎn)型”的場(chǎng)面。券商的資源是有限的，而客戶的需求則是無止境的，因此進(jìn)行市場(chǎng)細(xì)分，在市場(chǎng)細(xì)分的基礎(chǔ)上選定目標(biāo)市場(chǎng)、發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)會(huì)，根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)有針對(duì)性地制定和實(shí)施營銷策略是券商有效利用資源發(fā)展核心競(jìng)爭力的重要途徑。
1.2組織架構(gòu)上的缺陷
券商現(xiàn)有的組織架構(gòu)大多采用事業(yè)部制，以業(yè)務(wù)為單元?jiǎng)澐值氖聵I(yè)部是獨(dú)立的利潤中心，由于不同的事業(yè)部的服務(wù)對(duì)象存在著利益沖突，通過事業(yè)部之間的“防火墻”保證了經(jīng)營上的公正性，有效地避免了風(fēng)險(xiǎn)在不同事業(yè)部之間的擴(kuò)散，但是這樣一來也造成了券商三個(gè)主營業(yè)務(wù)的分離。由于受政策影響，證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)產(chǎn)品單一、創(chuàng)新范圍小、業(yè)務(wù)形態(tài)固化，完全依靠交易通道的壟斷優(yōu)勢(shì)維持經(jīng)營，而承銷業(yè)務(wù)和自營業(yè)務(wù)的分離，使券商很難形成有核心競(jìng)爭力的產(chǎn)品。
此外，以職能線、產(chǎn)品線為主導(dǎo)，以地區(qū)線為輔助的模式不可避免地產(chǎn)生了產(chǎn)品分割、職能分割、地區(qū)分割的問題。由于各級(jí)部門之間利益的相對(duì)而言獨(dú)立性，而管理者又以利潤來衡量各部門的業(yè)績，極易使各部門產(chǎn)生本位主義，忽視長遠(yuǎn)的整體利益，從而影響各項(xiàng)方案的實(shí)施。為了協(xié)調(diào)這一矛盾，又不得不多設(shè)置一些諸如管理總部一類的中間管理層次和中層管理人員，不僅增大了管理成本，也使券商的中間管理層膨脹，損害了組織的運(yùn)作效率。
從券商管理體制角度來看，事業(yè)部之下的區(qū)域管理總部體制是一種混合的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)體制，一方面，證券公司的組織結(jié)構(gòu)采取事業(yè)部制的管理體制，以不同的業(yè)務(wù)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，采取“縱向”管理；另一方面，設(shè)立區(qū)域性管理總部采取“橫向”管理。在實(shí)際運(yùn)作中，這種混合的體制存在著一些問題。此外，券商在轉(zhuǎn)型時(shí)多生硬地將營業(yè)部的市場(chǎng)營銷體系與運(yùn)營保障體系分開，使前后臺(tái)工作反復(fù)交叉，造成了大量的問題。
1.3以短期目標(biāo)為主的考評(píng)方式
由于經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)收入是券商的主要收入來源，所以對(duì)營業(yè)部的考核多數(shù)是以利潤指標(biāo)來衡量，對(duì)短期利潤的過分強(qiáng)調(diào)使?fàn)I業(yè)部很難著眼于長遠(yuǎn)來談發(fā)展。營銷是一個(gè)漫長而堅(jiān)苦的過程，一個(gè)營銷體系的建設(shè)不可能是一朝一夕就能成功的。而券商在進(jìn)行經(jīng)紀(jì)人營銷模式建設(shè)時(shí)顯然缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩ㄎ缓驼撟C，回報(bào)的長期性和考核的短期性產(chǎn)生了不可調(diào)和的矛盾。
1.4“經(jīng)紀(jì)人制度”缺乏可操作性
經(jīng)紀(jì)人制度大多是由一批券商的總部各部門人員組成項(xiàng)目小組負(fù)責(zé)制度的建立，其最大的弊端在于在設(shè)計(jì)階段時(shí)容易成為設(shè)計(jì)者的項(xiàng)目，沒有考慮到作為最終執(zhí)行者的營業(yè)部的實(shí)際情況，使項(xiàng)目脫離實(shí)際。而目前，現(xiàn)實(shí)就是在營業(yè)部極度缺乏營銷管理人員和管理經(jīng)驗(yàn)的情況下，參照國內(nèi)保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人制度和國外證券經(jīng)紀(jì)人制度建立起來的經(jīng)紀(jì)人制度根本就無法執(zhí)行。
2解決問題的相應(yīng)策略
2.1戰(zhàn)略性營銷規(guī)劃
（1）市場(chǎng)調(diào)研。首先，券商必須進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研，系統(tǒng)地、有目的地收集與其經(jīng)營活動(dòng)有關(guān)的各類資料，并用科學(xué)的方法加以分析研究，以助于真正地了解市場(chǎng)。目前，券商最迫切需要進(jìn)行以下三個(gè)方面的市場(chǎng)調(diào)研?？蛻粽{(diào)研：客戶的交易習(xí)慣、服務(wù)需求、經(jīng)濟(jì)狀況、交易動(dòng)機(jī)及其他客戶基礎(chǔ)資料。服務(wù)流程調(diào)研：調(diào)查各業(yè)務(wù)流程中的服務(wù)質(zhì)量，以改進(jìn)營銷過程中的各種服務(wù)。市場(chǎng)需求調(diào)研：從客戶的角度出發(fā)，了解客戶真正的需求。
（2）進(jìn)行市場(chǎng)細(xì)分，選擇目標(biāo)市場(chǎng)。事實(shí)上，券商一直都在進(jìn)行自身市場(chǎng)準(zhǔn)確定位的努力，希望通過市場(chǎng)和客戶的細(xì)分來形成自身的經(jīng)營特色。無論怎么的市場(chǎng)定位，都必須進(jìn)行市場(chǎng)和客戶的細(xì)分，必須明確公司的利潤將從什么樣的客戶身上來以及怎樣來。從國外券商的經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)發(fā)展模式來看，券商根據(jù)利潤來源而進(jìn)行的市場(chǎng)定位可走如下幾條路：①擴(kuò)大基礎(chǔ)量。以較低的收費(fèi)水平賺取利潤，只向客戶提供最基本的服務(wù)。這個(gè)基礎(chǔ)量包括客戶量、資金量和交易量；②高度專業(yè)化。選定優(yōu)質(zhì)客戶群體，按照客戶的不同需求提供不同的專業(yè)服務(wù)，收取不同的服務(wù)費(fèi)用，賺取比較高的利潤。這些需求包括不同層次的專業(yè)咨詢、專業(yè)投資理財(cái)顧問等；③只提供交易通道。除交易通道外不提供其他任何附加值服務(wù)，以極低的價(jià)格吸引眾多中小客戶，賺取超低水平的利潤。網(wǎng)上經(jīng)紀(jì)公司即屬于這種類型。
2.2調(diào)整組織結(jié)構(gòu)
券商的組織架構(gòu)創(chuàng)新應(yīng)包括轉(zhuǎn)變盈利方式、優(yōu)化盈利結(jié)構(gòu)、開拓新的盈利來源、控制成本和提高管理水平等諸手段。在經(jīng)紀(jì)人制度建設(shè)方面，設(shè)立獨(dú)立于原有營業(yè)部網(wǎng)絡(luò)之外的營銷體系是最佳解決方案。
全國性的券商應(yīng)考慮按一定的地理位置將國內(nèi)市場(chǎng)劃分為數(shù)個(gè)大區(qū)，建立大區(qū)一級(jí)的銷售經(jīng)理制度,由大區(qū)經(jīng)理負(fù)責(zé)在區(qū)域內(nèi)以每個(gè)營業(yè)部配備一個(gè)銷售小組為標(biāo)準(zhǔn)，與原營業(yè)部合作，進(jìn)行產(chǎn)品銷售、創(chuàng)新業(yè)務(wù)推進(jìn)、區(qū)域性投資銀行和財(cái)務(wù)顧問等業(yè)務(wù),以實(shí)現(xiàn)營業(yè)部的營銷、服務(wù)和綜合業(yè)務(wù)拓展的兩個(gè)平臺(tái)功能；建立暢通的研究所、經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)總部、營業(yè)部、客戶之間的服務(wù)流程,以及多通道的咨詢產(chǎn)品發(fā)送流程。
2.3平衡計(jì)分卡
績效評(píng)估對(duì)于新制度的執(zhí)行有著不可估量的影響，在券商的轉(zhuǎn)型實(shí)踐中，正是由于以短期利潤為考核目標(biāo)而阻礙了其實(shí)施，多數(shù)券商的績效考核還處在“量化考核與目標(biāo)考核階段”，而平衡計(jì)分卡的核心思想就是通過財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部經(jīng)營過程、學(xué)習(xí)與成長四個(gè)方面指標(biāo)之間相互驅(qū)動(dòng)的因果關(guān)系展現(xiàn)組織的戰(zhàn)略軌跡，實(shí)現(xiàn)績效考核——績效改進(jìn)以及戰(zhàn)略實(shí)施——戰(zhàn)略修正的目標(biāo)。平衡計(jì)分卡中每一項(xiàng)指標(biāo)都是一系列因果關(guān)系中的一環(huán)，通過它們把相關(guān)部門的目標(biāo)同組織的戰(zhàn)略聯(lián)系在一起；而“驅(qū)動(dòng)關(guān)系”一方面是指計(jì)分卡的各方面指標(biāo)必須代表業(yè)績結(jié)果與業(yè)績驅(qū)動(dòng)因素雙重涵義，另一方面計(jì)分卡本身必須是包含業(yè)績結(jié)果與業(yè)績驅(qū)動(dòng)因素雙重指標(biāo)的績效考核系統(tǒng)。之所以稱此方法為“平衡”計(jì)分卡，是因?yàn)檫@種方法通過財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)考核手段之間的相互補(bǔ)充“平衡”，不僅使績效考核的地位上升到組織的戰(zhàn)略層面，使之成為組織戰(zhàn)略的實(shí)施工具，同時(shí)也是在定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)之間、客觀評(píng)價(jià)與主觀評(píng)價(jià)之間、指標(biāo)的前饋指導(dǎo)與后饋控制之間、組織的短期增長與長期發(fā)展之間、組織的各個(gè)利益相關(guān)者的期望之間尋求“平衡”的基礎(chǔ)上完成的績效考核與戰(zhàn)略實(shí)施過程。
2.4經(jīng)紀(jì)人制度的實(shí)施
隨著市場(chǎng)的發(fā)展，經(jīng)紀(jì)人必將成為券商銷售網(wǎng)絡(luò)中的絕對(duì)主角，誰掌握了銷售渠道誰就擁有了未來。無論市場(chǎng)怎樣發(fā)展，客戶始終是券商生存發(fā)展的根基，經(jīng)紀(jì)人才是客戶來源的保證，經(jīng)紀(jì)人在券商中的地位必須得到肯定，經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍的建設(shè)必須成為券商工作中的重點(diǎn)。在經(jīng)紀(jì)人制度中，經(jīng)紀(jì)人是金字塔的塔基，只有塔基穩(wěn)定了，金字塔才能往上搭建。
由營業(yè)部直接經(jīng)營客戶的年代很快就會(huì)過去，作為現(xiàn)有利潤中心的證券營業(yè)部，轉(zhuǎn)型是不可避免的，特別是隨著我國證券市場(chǎng)與國際市場(chǎng)的結(jié)軌，制度的創(chuàng)新是必然的，因此，各券商應(yīng)強(qiáng)化“變革”、“危機(jī)”意識(shí)，形成“客戶導(dǎo)向”、“流程導(dǎo)向”、“團(tuán)隊(duì)合作”，以先進(jìn)可行的策略完成其制度的創(chuàng)新，提高整個(gè)證券業(yè)經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的競(jìng)爭力，這樣才能更好地促進(jìn)證券市場(chǎng)的發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
1吳曉求.海外證券市場(chǎng)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2000
【作者簡介】惠國輝（1968―）男，遼寧阜新人，遼寧工程技術(shù)大學(xué)葫蘆島校區(qū)學(xué)生處講師，主要從事思想政治理論課教學(xué)及研究。
“加強(qiáng)和改進(jìn)思想政治工作，注重人文關(guān)懷和心理疏導(dǎo)，用正確方式處理人際關(guān)系?！边@是黨的“十七大”對(duì)思想政治工作提出的新要求，充分反映了我們黨“以人為本”的執(zhí)政理念。為此，高校思想政治教育過程中人文關(guān)懷必須遵循如下原則。
1.培養(yǎng)目標(biāo)與尊重個(gè)性相結(jié)合
大學(xué)生作為未來社會(huì)的建設(shè)者和創(chuàng)造者，承載著社會(huì)的責(zé)任和民族的希望，基于此，國家教育部對(duì)高校大學(xué)生制定了統(tǒng)一規(guī)范的思想政治教育培養(yǎng)目標(biāo)和實(shí)施方案，但大學(xué)生由于出身、經(jīng)歷、成長環(huán)境、素質(zhì)等不同，其在智力、氣質(zhì)、性格、能力、愛好、優(yōu)勢(shì)等方面存在很大的差異。因此，在努力注重達(dá)到思想政治教育目標(biāo)的同時(shí)，還必須注重學(xué)生個(gè)體的個(gè)性化發(fā)展需求。根據(jù)不同學(xué)生的思想和心理實(shí)際采取不同的教育方法，注重開發(fā)個(gè)體潛在的閃光點(diǎn),給每個(gè)人創(chuàng)造自主發(fā)展的空間,充分發(fā)揮其獨(dú)特的個(gè)性優(yōu)勢(shì),使他形成獨(dú)立高尚的品格。這就要求我們必須進(jìn)一步貫徹“以人為本”的理念，堅(jiān)持“以學(xué)生為本，一切為了學(xué)生，為了一切學(xué)生”的指導(dǎo)思想，既尊重思想政治教育培養(yǎng)目標(biāo)的需要，也尊重大學(xué)生個(gè)體發(fā)展的要求。在具體工作中，轉(zhuǎn)變簡單依賴制度規(guī)范的做法，充分考慮到受教育者的群體特點(diǎn)和個(gè)體差異，在思想政治教育內(nèi)容的制定、工作的實(shí)施上充分尊重學(xué)生的個(gè)性差異，同時(shí)努力將尊重學(xué)生的個(gè)性差異作為制定各項(xiàng)制度規(guī)范和開展思想政治工作的出發(fā)點(diǎn)。根據(jù)學(xué)生不同的個(gè)性特點(diǎn)，不同的心理需要，不同的發(fā)展方向，設(shè)置、規(guī)劃不同的方案和措施，充分保證學(xué)生在受教育過程中的主體意識(shí)和主觀能動(dòng)性，激發(fā)學(xué)生受教育的積極性，在張揚(yáng)個(gè)性的基礎(chǔ)上養(yǎng)成良好的習(xí)慣和品行。
2.人格成長與心理解困相結(jié)合
近年來，由于本身學(xué)習(xí)的緊張和社會(huì)競(jìng)爭的壓力，大學(xué)生中出現(xiàn)心理問題的人次逐年提升。因此為了學(xué)生健全健康人格的養(yǎng)成，要豐富大學(xué)生的課余生活，開啟他們的心智發(fā)展，鼓勵(lì)和吸引大學(xué)生參加校運(yùn)會(huì)、校園歌手大賽、高雅藝術(shù)表演、大學(xué)生社團(tuán)文化節(jié)等各類比賽，要通過校紀(jì)校規(guī)教育、學(xué)風(fēng)建設(shè)、爭優(yōu)創(chuàng)新評(píng)比，規(guī)范他們的校園行為，樹立他們的誠信觀念，提升他們的成就意識(shí)，引導(dǎo)校園弘揚(yáng)互幫互助、誠實(shí)守信、平等友愛、和諧相處的時(shí)代風(fēng)尚。要鼓勵(lì)大學(xué)生構(gòu)建“三自”體系，進(jìn)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)，實(shí)現(xiàn)學(xué)生主體性與學(xué)校主渠道教育相互呼應(yīng)；要培養(yǎng)學(xué)生自主、自信、自尊、自強(qiáng)、自立的精神品格，使學(xué)生樹立崇高的理想信念、強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)、身心和諧的健全人格。與此同時(shí)，要積極開展心理健康教育，舉辦體驗(yàn)式教育、大型心理情景劇、團(tuán)體輔導(dǎo)、咨詢體驗(yàn)、“新鮮人助跑計(jì)劃”等一系列心理健康教育活動(dòng)，引導(dǎo)學(xué)生加強(qiáng)心理品質(zhì)修養(yǎng)和鍛煉，對(duì)心理危困學(xué)生實(shí)施干預(yù)和疏導(dǎo)，把人文關(guān)懷真正落到實(shí)處。
3.人性化與管理科學(xué)化相結(jié)合
“育人為本，德育為先”是構(gòu)建大學(xué)和諧校園的核心，因此，高校思想政治教育必須踐行人文關(guān)懷，體現(xiàn)人性化，從整體上尊重學(xué)生、理解學(xué)生、關(guān)心學(xué)生、幫助學(xué)生。在具體實(shí)踐中，就是要確立大學(xué)生在思想政治教育工作中的主體地位,尊重其能動(dòng)性、自主性和自覺性,使思想政治教育的過程成為引導(dǎo)大學(xué)生自我認(rèn)識(shí)、自我發(fā)現(xiàn)、自我發(fā)展、自我評(píng)價(jià)、自我完善的過程。就是要善于換位思考,多站在對(duì)方的立場(chǎng)上想問題,從正面、積極的角度去理解大學(xué)生的行為,多表揚(yáng)鼓勵(lì),少批評(píng)指責(zé),使大學(xué)生經(jīng)常保持積極樂觀的心態(tài)；就是要始終腦中有學(xué)生,關(guān)心學(xué)生的健康成長和全面發(fā)展,做到動(dòng)之以情、曉之以理、施之以愛。同時(shí)，我們特別要注意，思想政治教育過程中強(qiáng)調(diào)人文關(guān)懷，推崇要尊重人、理解人、關(guān)心人、幫助人，決不是指思想政治教育工作游離于高校正常管理，實(shí)事求是地說，管理的核心問題是人的問題，即如何做好人的工作，最大限度地調(diào)動(dòng)和激發(fā)被管理者的積極性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性的問題；管理的根本目標(biāo)在于追求管理的價(jià)值和效益最大化，即實(shí)現(xiàn)人的潛能挖掘和創(chuàng)造價(jià)值最大化的問題。我們強(qiáng)調(diào)在管理中重視人文關(guān)懷，就是盡量滿足和妥善解決好被管理者的基本生理需要、安全需要、感情需要、尊重需要以及自我實(shí)現(xiàn)的需要，從而調(diào)動(dòng)被管理者的工作熱情，更好更快地完成工作任務(wù)。這也恰恰是實(shí)現(xiàn)管理科學(xué)化的內(nèi)在要求和主要標(biāo)志，從這一角度說，重視人文關(guān)懷是實(shí)現(xiàn)管理科學(xué)化的有效手段，是對(duì)管理工作忽視人文關(guān)懷誤區(qū)的修正；若想做好大學(xué)生思想政治工作，必須遵循人性化與管理科學(xué)化相結(jié)合的原則。
4.教育引導(dǎo)與關(guān)心服務(wù)相結(jié)合
0引言
我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》中關(guān)于產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督和法律制裁部分頗具中國特色，政府對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督，體現(xiàn)了國家對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)；政府在尊重生產(chǎn)者、銷售者自主經(jīng)營的前提下，從保護(hù)消費(fèi)者的利益和提高一國產(chǎn)品質(zhì)量水平及維護(hù)社會(huì)整體利益的角度出發(fā)，對(duì)生產(chǎn)者、銷售者的產(chǎn)品質(zhì)量行為進(jìn)行監(jiān)督。但是我國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督還不盡人意，產(chǎn)品質(zhì)量問題比較突出，究其原因還是監(jiān)管不到位。監(jiān)管不到位的原因與產(chǎn)品監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任和職能不相匹配有關(guān)，要解決產(chǎn)品監(jiān)管問題就必須要研究監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)的一定的產(chǎn)品監(jiān)管責(zé)任，這樣才能解決我國產(chǎn)品監(jiān)督的問題，保證市場(chǎng)上流通產(chǎn)品的質(zhì)量。
1由產(chǎn)品質(zhì)量問題反映出的產(chǎn)品監(jiān)管問題
全國產(chǎn)品質(zhì)量問題比較突出，生產(chǎn)經(jīng)營假冒偽劣產(chǎn)品等違法現(xiàn)象屢禁不絕，在局部地區(qū)，特別是農(nóng)村，假劣有毒有害食品蔓延的勢(shì)頭還沒有得到根本遏制，很多人的手機(jī)上流傳著一則短信，充滿了讓人心酸的自嘲：中國人在食品中完成了化學(xué)掃盲；從大米里，我們認(rèn)識(shí)了石蠟；從火腿里，我們認(rèn)識(shí)了敵敵畏；從咸鴨蛋、辣椒醬里，我們認(rèn)識(shí)了蘇丹紅；從火鍋里我們認(rèn)識(shí)了福爾馬林；從銀耳、蜜棗里，我們認(rèn)識(shí)了硫磺；從木耳中，認(rèn)識(shí)了硫酸銅；從奶粉中，知道了三聚氰胺。沒有人把這段子當(dāng)成笑話來聽。打開中國質(zhì)檢總局的網(wǎng)站，這是2007年的進(jìn)入食物的化工原料的名單，這個(gè)名單長得讓人震驚，這些化工原料在人們的常識(shí)當(dāng)中，原本是用來制造炸藥的。這些質(zhì)量問題讓人觸目驚心，主要因?yàn)楫a(chǎn)品監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有做好監(jiān)管工作，我國的產(chǎn)品監(jiān)管存在以下問題：
1)產(chǎn)品監(jiān)管機(jī)構(gòu)多頭，監(jiān)管法律參差不齊；
2)監(jiān)管人員，監(jiān)管環(huán)節(jié)形同虛設(shè)；
3)監(jiān)管部門的行政執(zhí)法力度不大；
4)對(duì)偽劣產(chǎn)品的生產(chǎn)單位懲處不力。
我國現(xiàn)階段的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管存在一定問題，在實(shí)際執(zhí)法的過程中，有相當(dāng)多的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都將收取行政罰款作為單位“創(chuàng)收”的一種手段，預(yù)定罰款指標(biāo)，收取罰款后便對(duì)違法違規(guī)行為聽之任之等做法普遍。產(chǎn)品質(zhì)量問題的這種嚴(yán)重形式，與生產(chǎn)者不負(fù)責(zé)任的生產(chǎn)有關(guān)，也與產(chǎn)品監(jiān)管的機(jī)制有關(guān)，但更重要的是產(chǎn)品監(jiān)管者的職責(zé)與其所承擔(dān)的責(zé)任不相當(dāng)，這樣導(dǎo)致市場(chǎng)上無監(jiān)管或者弱監(jiān)管。這種監(jiān)管模式其實(shí)就是偽劣產(chǎn)品泛濫的源頭，只有從源頭上下功夫才可以對(duì)偽劣產(chǎn)品標(biāo)本兼治。
2產(chǎn)品監(jiān)管問題源于監(jiān)管責(zé)任的落空
用博弈論的概念講，法律制度本身必須構(gòu)成一個(gè)納什均衡：給定別人遵守法律的情況下，每個(gè)人都要遵守法律[1]。然而，我們通過對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查的博弈分析可以看出，我國1993年制定的《產(chǎn)品質(zhì)量法》雖然經(jīng)過2000年的修訂，加強(qiáng)了國家對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的干預(yù)力度，但是該法對(duì)于產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理部門、工商行政管理部門的工作人員進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查所提供的激勵(lì)仍然是不夠的，“過罰相當(dāng)”的原則容易混淆監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)行政處罰首要目的的認(rèn)識(shí)，在實(shí)際執(zhí)法的過程中，有相當(dāng)多的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都將收取行政罰款作為單位“創(chuàng)收”的一種手段，預(yù)定罰款指標(biāo)，收取罰款后便對(duì)違法違規(guī)行為聽之任之等做法普遍。許多不法廠商將這種罰款視為“固定成本”，進(jìn)而更多地生產(chǎn)銷售劣質(zhì)產(chǎn)品。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中的偏差客觀上加劇了假冒偽劣產(chǎn)品的泛濫，違背了產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的初衷。
正如青木昌彥所述，制度是關(guān)于博弈重復(fù)進(jìn)行的主要方式的共有信念的自我維系系統(tǒng)。他認(rèn)為制度既可能是與法律、法規(guī)一致的，也可能是與法律和法規(guī)相悖的，只要是一種影響人們行動(dòng)的可自我維系的“共有信念”，那么它就是一種制度。這意味著監(jiān)管人員從事監(jiān)管時(shí)選擇遵守何種形態(tài)的規(guī)則，是在博弈過程中基于自身成本——收益考量的結(jié)果。監(jiān)管人員的選擇對(duì)現(xiàn)存規(guī)則有肯定或否定的實(shí)質(zhì)性意義，這是制度存在的現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)。監(jiān)管人員以標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待監(jiān)管，經(jīng)濟(jì)人的天性是機(jī)會(huì)主義的：只要有可能，總想擴(kuò)大自己的利益，即使這樣做會(huì)損害其他經(jīng)濟(jì)人的利益。如果搶東西、偷東西不受懲罰，搶和偷就有吸引力；如果違反承諾不受懲罰，守信就沒有吸引力。為了實(shí)現(xiàn)‘看不見的手’的功能，必須解決的一大問題是對(duì)監(jiān)管人的這一經(jīng)濟(jì)人進(jìn)行約束。這種約束至少包括三項(xiàng)內(nèi)容：職責(zé)的界定和保護(hù)；義務(wù)實(shí)施；適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。沒有這些，監(jiān)管行為不受到約束，市場(chǎng)就是無秩序的，監(jiān)管人為自己利益的努力，最終傷害消費(fèi)者的利益，產(chǎn)品質(zhì)量問題不僅關(guān)系到產(chǎn)品的使用者和消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)，更重要的是它直接關(guān)系到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，因此需要國家干預(yù)，而國家對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的干預(yù)又必須制定相關(guān)的經(jīng)濟(jì)法律予以規(guī)范。我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》雖然規(guī)定了監(jiān)管人員違反產(chǎn)品質(zhì)量法的行政和刑事法律責(zé)任，但從總體上來看，該法著重規(guī)定的是產(chǎn)銷者的法律責(zé)任。對(duì)產(chǎn)銷者的民事、行政以及刑事法律責(zé)任規(guī)定得詳細(xì)而嚴(yán)厲；對(duì)監(jiān)管人員不作為的法律責(zé)任規(guī)定的較為粗略且欠嚴(yán)厲，對(duì)監(jiān)管人員的行為不構(gòu)成犯罪的給予行政處分。首先，對(duì)監(jiān)管人員的刑事處罰的前提是產(chǎn)銷者的行為已經(jīng)達(dá)到犯罪的標(biāo)準(zhǔn)，還要求監(jiān)管人有不作為的情節(jié)才可以夠刑事處罰；其次，行政處分僅僅是一種國家機(jī)關(guān)內(nèi)部行為，透明度不夠，執(zhí)行力較差。這樣實(shí)際上就意味著對(duì)大多數(shù)偽劣產(chǎn)品，即使監(jiān)管人員在產(chǎn)品監(jiān)督檢查中不作為，其所受到的處罰也僅僅是輕微的行政處分，而且這種行政處分也可能由于種種原因得不到執(zhí)行，所以監(jiān)管人員并沒有受到足夠的激勵(lì)去進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查。社會(huì)制度要解決的核心問題是激勵(lì)問題，即如何使得個(gè)人對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。如果每個(gè)人都對(duì)自己的行為承擔(dān)完全責(zé)任，社會(huì)就可以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)。而法律正是一種激勵(lì)機(jī)制，它通過責(zé)任的配置和賠償(懲罰)規(guī)則的實(shí)施，內(nèi)部化個(gè)人行為的外部成本，誘導(dǎo)個(gè)人選擇社會(huì)最優(yōu)行為。
產(chǎn)品質(zhì)量法作為一種激勵(lì)機(jī)制，應(yīng)該盡量給產(chǎn)銷者與監(jiān)管人員提供最優(yōu)激勵(lì)，使產(chǎn)銷者與監(jiān)管人員內(nèi)部化他們行為的外部成本。要使產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查中監(jiān)管人員的不作為所產(chǎn)生的外部性完全內(nèi)部化，就必須對(duì)監(jiān)管人員的不作為加以嚴(yán)厲處罰。法律經(jīng)濟(jì)分析表明：當(dāng)違法者可能遭受的懲罰大于他可能得到的收益時(shí)就可以阻止違法行為發(fā)生，但在法律機(jī)制能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，可能遭受的懲罰與違法行為能被發(fā)現(xiàn)的概率和懲罰的嚴(yán)厲程度正相關(guān)。因此，在概率不變的情況下，懲罰的嚴(yán)厲程度對(duì)阻止違法行為的發(fā)生就相當(dāng)重要。因此，我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查中監(jiān)管人員不作為的法律責(zé)任規(guī)定是欠嚴(yán)歷的。筆者認(rèn)為，《產(chǎn)品質(zhì)量法》應(yīng)規(guī)定由監(jiān)管人員按比例補(bǔ)償由于其不作為的失職行為給產(chǎn)品的用戶、消費(fèi)者和社會(huì)帶來的損失，比例越大就越容易使監(jiān)管人員的這種外部行為內(nèi)部化。
3產(chǎn)品監(jiān)管相應(yīng)的責(zé)任形式
恰當(dāng)?shù)呢?zé)任形式，不僅能夠?yàn)樾姓鄬?duì)人提供相對(duì)充分的法律救濟(jì)，促使產(chǎn)品監(jiān)管機(jī)構(gòu)謹(jǐn)慎行政，依法行政，而且能夠促進(jìn)法治秩序的建立與維持。從各國法治實(shí)踐看，產(chǎn)品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任形式主要有以下兒類：
3．1政治責(zé)任
政治責(zé)任，是指經(jīng)選舉或政治任命而產(chǎn)生的并有一定任期的官員制定符合民意的公共政策并推動(dòng)其實(shí)施的職責(zé)以及沒有履行好職責(zé)時(shí)所應(yīng)受到的制裁和譴責(zé)。行政權(quán)力的行使必須直接或間接地對(duì)人民負(fù)責(zé)。當(dāng)經(jīng)選舉或政治任命而產(chǎn)生的并有一定任期的政府首長沒有履行好職責(zé)時(shí)，就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，這是責(zé)任政治原則的內(nèi)在要求。政治責(zé)任的基本承擔(dān)是政治上受信任度降低，具體方式隨失去信任的程度的不同而不一樣，最嚴(yán)厲的形式是失去行使政治權(quán)力的資格，如引咎辭職或被彈幼、被罷免[3]。政治責(zé)任不同于法律責(zé)任：法律責(zé)任必須有法律的明文規(guī)定，而承擔(dān)政治責(zé)任的行為有可能并不違反法律的規(guī)定。在民主政治下，設(shè)有一個(gè)常設(shè)的專職機(jī)構(gòu)來追究有關(guān)人員的政治責(zé)任，通過問責(zé)的形式追究監(jiān)管者本身的責(zé)任。
3．2法律責(zé)任
1)懲罰性責(zé)任和補(bǔ)救性責(zé)任。
法律責(zé)任是指因違反了法定義務(wù)或契約義務(wù)，或不當(dāng)行使法律權(quán)利、權(quán)力所產(chǎn)生的，由行為人承擔(dān)的不利后果。就其性質(zhì)而言，法律關(guān)系可以分為法律上的功利關(guān)系和法律上的道義關(guān)系；與此相適應(yīng)，法律責(zé)任方式也可以分為補(bǔ)償性方式和制裁性方式。法律責(zé)任是由特定法律事實(shí)所引起的對(duì)損害予以補(bǔ)償、強(qiáng)制履行或接受懲罰的特殊義務(wù)，亦由于違反第一性義務(wù)而引起的第二性義務(wù)]?，F(xiàn)代法律責(zé)任是將道義責(zé)任、社會(huì)責(zé)任融為一體的責(zé)任。在價(jià)值論的意義上，責(zé)任的本質(zhì)在于道義性價(jià)值與社會(huì)功利性價(jià)值的水融式的體現(xiàn)。這種融合并沒有完全抹煞其各自的獨(dú)立性，無論是刑事法律責(zé)任、民事法律責(zé)任還是行政法律責(zé)任，在責(zé)任的根據(jù)方面，道義責(zé)任論和社會(huì)責(zé)任論均為其提供了強(qiáng)有力的理論支撐，使法律責(zé)任制度的設(shè)置與變遷與不同時(shí)代的社會(huì)需求相契合；但在責(zé)任的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面，歸責(zé)技術(shù)傾向于尋求客觀的、社會(huì)性的標(biāo)準(zhǔn)將抽象的價(jià)值判斷轉(zhuǎn)化為具體的、客觀的行為標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)法律評(píng)價(jià)的確定性和可預(yù)期性，從而賦予法律責(zé)任鮮明的社會(huì)責(zé)任論的色彩。這個(gè)認(rèn)識(shí)不僅對(duì)明晰法律責(zé)任的規(guī)范構(gòu)造是有所裨益的，而且與現(xiàn)代法律方法的基本立場(chǎng)——尋求法律價(jià)值的客觀化是相吻合的。
懲罰性責(zé)任是指對(duì)違法者施以一定懲戒的各種責(zé)任形式的總稱。包括使責(zé)任主體對(duì)其違法行為承擔(dān)名譽(yù)上、人格上的譴責(zé)的精神方面的懲罰性責(zé)任；使責(zé)任主體的資產(chǎn)等物質(zhì)利益受到損失的物質(zhì)方面的懲罰性責(zé)任以及限制或剝奪責(zé)任主體短期內(nèi)的人身自由的人身方面的懲罰性責(zé)任等。補(bǔ)救性責(zé)任是指補(bǔ)償受害人精神上和經(jīng)濟(jì)上損失的各種責(zé)任形式的總體。包括以一定的作為或不作為結(jié)束違法狀態(tài)，使受害人擺脫侵害的行為上的補(bǔ)救責(zé)任；采取一定的行為補(bǔ)救對(duì)受害人所造成的精神上的傷害的精神上的補(bǔ)救責(zé)任，以及通過一定的行為恢復(fù)被違法行為打破的法律關(guān)系主體之間的物質(zhì)利益關(guān)系，彌補(bǔ)受害人的物質(zhì)利益損失的物質(zhì)上的補(bǔ)救責(zé)任等。
從各國立法實(shí)際看，行政主體及公務(wù)人員承擔(dān)懲罰性責(zé)任的形式主要有以下幾種：批評(píng)教育；對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行行政處分；對(duì)違法的行政主體的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改組；撤銷違法的行政主體；對(duì)行政主體或公務(wù)人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁或處罰等。行政主體及公務(wù)人員承擔(dān)補(bǔ)救性責(zé)任的形式主要有：向受害人賠禮道歉，承認(rèn)錯(cuò)誤，對(duì)受害人進(jìn)行精神撫慰；為受害人恢復(fù)名譽(yù)，消除影響；返還則產(chǎn)，恢復(fù)原狀；停止違法行為；撤銷違法決定；進(jìn)行行政賠償或行政補(bǔ)償?shù)取?/p>
2)侵權(quán)責(zé)任和違約責(zé)任。
所謂侵權(quán)責(zé)任，是指行政主體及公務(wù)人員在行使職權(quán)過程中，違法侵犯公民、法人、其他組織的合法權(quán)益造成損害時(shí)，所應(yīng)承擔(dān)的不利后果。行政侵權(quán)責(zé)任有如下特點(diǎn)：
其一，侵權(quán)主體是行政主體及公務(wù)人員；
近年來,我國的高等職業(yè)教育取得了巨大的成就,在校學(xué)生逐年增加,面對(duì)的對(duì)象是一個(gè)多元化以及轉(zhuǎn)型期的學(xué)生群體,多為“90”后,他們的思想和行為獨(dú)具個(gè)性,這就要求輔導(dǎo)員具備較高的綜合素質(zhì),而心里素質(zhì)是其綜合素質(zhì)中最重要的一方面,對(duì)輔導(dǎo)員本身保持激昂的工作熱情和做好學(xué)生的心理健康教育都具有重要的意義。
一、學(xué)生政治輔導(dǎo)員應(yīng)具備的心理素質(zhì)
(一)高度的政治責(zé)任感和強(qiáng)烈的革命事業(yè)心
輔導(dǎo)員要想做好學(xué)生思想政治工作,就要具備高度的政治責(zé)任感和強(qiáng)烈的革命事業(yè)心。只有具備這兩樣素質(zhì),才能保證輔導(dǎo)員工作的順利進(jìn)行。像是革命事業(yè)心和政治責(zé)任感就是輔導(dǎo)員對(duì)認(rèn)知問題、情感溝通、意志堅(jiān)定的綜合考量,也能夠反應(yīng)人的價(jià)值觀、人生觀和世界觀。但是對(duì)于學(xué)生輔導(dǎo)員來講,政治責(zé)任感和革命事業(yè)心都是建立在為社會(huì)主義建設(shè)培養(yǎng)合格的人才的基礎(chǔ)上,要能夠表現(xiàn)一定的職業(yè)素養(yǎng)。對(duì)自己所從事職業(yè)的性質(zhì)、對(duì)象都有明確的認(rèn)識(shí)。而在新時(shí)期的學(xué)生思政工作的政策和方針都要與學(xué)生的現(xiàn)實(shí)情況聯(lián)系在一起,從而更加準(zhǔn)確和清晰付諸于行動(dòng)。
(二)良好的情感品質(zhì)
學(xué)生輔導(dǎo)員的主要工作就是為學(xué)生做思想工作,能夠塑造學(xué)生的靈魂,在工作的過程中,職業(yè)貴任和社會(huì)責(zé)任都會(huì)影響自己的態(tài)度,能夠決定自己是否積極向上以及樂觀豁達(dá)。能夠擁有一個(gè)良好的情感世界,對(duì)于輔導(dǎo)學(xué)生工作也是有一定的幫助作用。當(dāng)輔導(dǎo)員能夠很認(rèn)真的對(duì)待教育和科學(xué)事業(yè)的時(shí)候,他就能把自己的全部寄托賦予給教育事業(yè)。這樣在不知不覺中,就會(huì)影響著自己的學(xué)生,讓他們熱愛生活,有一個(gè)好的生活態(tài)度。通過對(duì)學(xué)生給予幫助和誘導(dǎo),可以讓學(xué)生迅速的成長起來。而如果輔導(dǎo)員能夠熱愛學(xué)生,這就表明他能做好學(xué)生的思想政治工作。因?yàn)闊釔鄄粌H僅是職業(yè)選擇的內(nèi)在要求,也能表現(xiàn)一個(gè)人的責(zé)任感和事業(yè)心。一個(gè)教師對(duì)學(xué)生所表現(xiàn)的愛和期望,會(huì)在潛移默化中影響學(xué)生的心理,這樣就能夠促進(jìn)學(xué)生的智力和人格的發(fā)展。而由愛和期待所產(chǎn)生的思政工作也能夠被學(xué)生所認(rèn)同,從而也會(huì)促使他們支持自己的學(xué)生工作。
(三)堅(jiān)強(qiáng)的意志品質(zhì)
高職院校的輔導(dǎo)員就是依靠著毅力而調(diào)節(jié)自身的一些行為,從而克服各種困難,積極地完成各項(xiàng)任務(wù)。而思想政治工作本身又是復(fù)雜的,這就在客觀上要求輔導(dǎo)員可以具備堅(jiān)強(qiáng)的意志。這樣才能在遇到困難與挫折之時(shí),表現(xiàn)出不退縮、不放棄的態(tài)度。他能把困難和挫折當(dāng)做是千金路上的階梯,從而爭取成功。只有經(jīng)得起失敗和困難的考驗(yàn),并從困難和失敗中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),這樣才能不斷進(jìn)步,向前發(fā)展。除此之外,意志品質(zhì)還體現(xiàn)在面對(duì)事情的堅(jiān)定性以及做出判斷的果斷性方面,要能快速高效的處理問題,只有這樣才能讓學(xué)生信服,才能在意外事故的處理中,表現(xiàn)的更加的得當(dāng)合理。而要是表現(xiàn)的優(yōu)柔寡斷和猶豫不決,那就會(huì)使場(chǎng)面失控,而錯(cuò)過了處理問題的最佳時(shí)機(jī),這就是新時(shí)期高職院校的輔導(dǎo)員所要面對(duì)的與意志力的較量過程。當(dāng)面對(duì)一些不講道理,不遵紀(jì)守法,不懂禮貌,或是公開頂撞老師的學(xué)生,作為輔導(dǎo)員就要能夠表現(xiàn)的沉著,冷靜的處理事端,能夠做到以情感人,以理服人。通過情感來感化學(xué)生,讓他們能夠端正思想,從而向更好的方向發(fā)展。
(四)良好的人際關(guān)系
擁有良好的人際關(guān)系能幫助輔導(dǎo)員提高自己的工作效率。在學(xué)校里,教育學(xué)生是一項(xiàng)和復(fù)雜的工程,如果想讓工程有效果,達(dá)到一定的育人目的,就要求輔導(dǎo)員能夠正確處理好個(gè)人與其他人或是群體的關(guān)系,只有協(xié)調(diào)好各個(gè)方面的關(guān)系,才能在工作的過程中得心應(yīng)手。而通過協(xié)調(diào)關(guān)系,也能夠?qū)W習(xí)一些知識(shí)、信息從而發(fā)展自身的素質(zhì),另一方面也可以通過思想、態(tài)度、情感、信念等相互訴求,來提高自己的精神境界。而良好的人際關(guān)系就能保證這種協(xié)調(diào)關(guān)系正常的進(jìn)行。而通常來講,輔導(dǎo)員都具有良好的相容心理,更加的善于處理人際關(guān)系。不論是同事之間或是師生之間發(fā)生了一些沖突,輔導(dǎo)員能夠在中間起到劑的作用。
(五)創(chuàng)新意識(shí)
所謂的創(chuàng)新是人類進(jìn)步的靈魂,是思政工作生命力的源泉所在。創(chuàng)新意識(shí)對(duì)輔導(dǎo)員的要求是能夠敢于創(chuàng)新、勇于承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn),能夠?qū)嵤虑笫堑靥幚硎虑?。在上?jí)分配下來的任務(wù)不盲目地服從,機(jī)械地照搬,而是能夠根據(jù)自己學(xué)生的特點(diǎn),有創(chuàng)造力的完成任務(wù)。而這個(gè)新任務(wù)能夠體現(xiàn)自己獨(dú)特的思想、作風(fēng)以及方法。只有輔導(dǎo)員具備了創(chuàng)新的心理意識(shí),才能不斷的引導(dǎo)學(xué)生創(chuàng)新,激發(fā)學(xué)生進(jìn)行求知、求異、求新。如果采用傳統(tǒng)的思想教育學(xué)生,沒有創(chuàng)新意識(shí),那就只能阻礙學(xué)生接受新的思想、感受新的事物,從而形成一個(gè)良好的品質(zhì)。
二、提高高職院校輔導(dǎo)員心理素質(zhì)的主要措施
輔導(dǎo)員的心理素質(zhì)培養(yǎng)對(duì)于高職院校師資來說是很重要的一個(gè)方面,要把輔導(dǎo)員的培訓(xùn)和工作考核、職
展有效的結(jié)合在一起,這樣就能為高職院校師資隊(duì)伍的建設(shè)提供力量源泉。
(一)自我調(diào)節(jié)措施
輔導(dǎo)員要想有心理保健的意識(shí),就要能夠做到掌握一定的心理調(diào)適方法,來維護(hù)自己的心理健康。
1、調(diào)節(jié)情緒,保持良好的心理平衡
積極的情緒不僅僅對(duì)健康有幫助,對(duì)工作的順利開展也具有促進(jìn)作用,而消極的情緒就會(huì)導(dǎo)致人的心理障礙。輔導(dǎo)員每天都要面對(duì)復(fù)雜的工作,多變的教育對(duì)象,難免會(huì)有一些消極情緒反應(yīng),這就要求能夠調(diào)節(jié)情緒,如果沒有及時(shí)的疏導(dǎo),就會(huì)影響到學(xué)生。當(dāng)輔導(dǎo)員心理有不良的情緒時(shí),可以盡量的改變一些情緒,使用心理的調(diào)節(jié)法,從而達(dá)到心理的平衡。
2、建立良好的人際交往
心理適應(yīng)中的很重要的一部分就是人際關(guān)系的適應(yīng),而擁有一個(gè)良好人際關(guān)系,對(duì)個(gè)人的心理健康有很大的幫助,也能夠幫助他提高適應(yīng)的能力。因此輔導(dǎo)員要善于與人交往,能夠融合到社會(huì)之中,這樣才能與學(xué)生有良好的師生或是朋友關(guān)系。
3、積極進(jìn)取,努力工作
輔導(dǎo)員要具備積極的進(jìn)取精神,這樣在工作的過程中就能夠發(fā)揮自己的聰明才智,并從自己努力的成果中收獲激勵(lì)和滿足。而輔導(dǎo)員能夠把工作當(dāng)作樂事,樂于教育事業(yè),才能保持健康的心理。
(二)外部強(qiáng)化措施
1、創(chuàng)設(shè)良好的心理健康環(huán)境
高職院校的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該充分地認(rèn)識(shí)到輔導(dǎo)員心理健康的重要性,這樣才能夠采取一些有效的措施。像是幫助輔導(dǎo)員建立良好的人際關(guān)系,為輔導(dǎo)員營造一個(gè)寬松、和諧的工作環(huán)境,從而讓輔導(dǎo)員提高自己的業(yè)務(wù)能力。
2、做好崗上培訓(xùn)
輔導(dǎo)員的崗上培訓(xùn)是很重要的,尤其是在教育學(xué)、心理學(xué)理論方面。而輔導(dǎo)員的工作很繁忙,很難做到自己學(xué)習(xí),這就顯得崗上培訓(xùn)的重要性。
在不同的國家里，違憲審查的部門不同，但是共同的是違憲審查機(jī)構(gòu)的專業(yè)化與獨(dú)立性：專門審理政府或立法機(jī)關(guān)侵犯公民權(quán)利的案件，獨(dú)立于普通法院、獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，并且都關(guān)注過程合法性。從違憲審查的手段上說，現(xiàn)代國家通過兩種方式對(duì)法律及法律性文件的合憲性進(jìn)行審查[4]。
（一）事先審查制。即在法律、法律性文件頒布生效之前所進(jìn)行的合憲性審查，一旦被確認(rèn)違憲，該項(xiàng)法律、法律性文件便不得頒布實(shí)施[5]。這是為了防止法律違憲事件的發(fā)生，在法律未頒布之前，對(duì)其進(jìn)行合憲性審查。事先審查又稱為預(yù)防性審查，即在法律、法令、法規(guī)等生效之前進(jìn)行的審查。如法國憲法委員會(huì)進(jìn)行違憲審查的方式通常采用事先審查，“各項(xiàng)法律在頒布以前，議會(huì)兩院的內(nèi)部規(guī)章在執(zhí)行以前，均應(yīng)提交憲法委員會(huì)審查，以裁決其是否符合憲法。為了同樣的目的，各項(xiàng)法律在頒布以前，可以由共和國總統(tǒng)、總理、兩院中任何一院議長，或由60名國民議會(huì)議員或60名參議院議員提交憲法委員會(huì)?！?[6]被宣布為違反憲法的條款不得公布，也不得執(zhí)行。對(duì)憲法委員會(huì)的裁決不得上訴，憲法委員會(huì)的裁決對(duì)于政府各部、一切行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制力[7]，如法國。
（二）事后審查制。即頒布實(shí)施之后進(jìn)行的合憲性審查。這是在法律頒布之后且發(fā)生了違憲事件以后，為了處理違憲糾紛應(yīng)請(qǐng)求而進(jìn)行的審查, 事后審查也稱為懲罰性審查，即在法律、法令、法規(guī)等生效之后進(jìn)行審查。實(shí)行事后審查一般在法律尚未引起具體訴訟時(shí)進(jìn)行，并且必須在政府或議會(huì)提出請(qǐng)求的條件下進(jìn)行，凡經(jīng)宣布為違憲的法律即失去法律效力。德國既可以進(jìn)行事前審查也可以進(jìn)行事后審查，而意大利則是在法律實(shí)施后的一段期限內(nèi)進(jìn)行審查[8]。
（三）混合制。這是采取事前審查和事后審查相結(jié)合的方式進(jìn)行的一種審查制度，如美國、英國、加拿大等西方國家經(jīng)常使用。
二、違憲審查的基本模式
（一）立法審查模式。立法機(jī)關(guān)審查模式是憲法或憲法慣例所規(guī)定的立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查、裁決違憲案件的一種違憲審查模式，也就是由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的違憲審查權(quán)。由立法機(jī)關(guān)實(shí)施違憲審查的體制始于英國。英國奉行“議會(huì)至上”的原則，奠定了由議會(huì)行使違憲審查權(quán)的基礎(chǔ)?！半m然英國至今仍然實(shí)行這一體制，但由于英國是實(shí)行不成文憲法的國家，在形式上沒有高于普通法律的憲法，構(gòu)成憲法組成部分的憲法慣例和成文法都是可以為新的憲法慣例以及議會(huì)新的立法所改變的。因此，在英國實(shí)際上不存在法律違憲的問題，其體制和經(jīng)驗(yàn)也缺乏普遍意義?！?[9]目前由立法機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)的國家主要有英國、新西蘭、比利時(shí)、芬蘭、荷蘭、盧森堡等[10]。由立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)違憲審查的模式。這種模式最大的優(yōu)點(diǎn)在于它保證了違憲審查機(jī)關(guān)的最高權(quán)威性 ,從而保證了立法機(jī)關(guān)制定的法律得以更有效貫徹和執(zhí)行。這種模式最大的缺點(diǎn)是審查的有效性不足 ,因?yàn)檫@種模式的實(shí)質(zhì)是立法機(jī)關(guān)自己審查自己 ,失去了違憲審查的真正意義，達(dá)不到違憲審查的實(shí)際效果 ,難以保證其有效性和合理性。此外在實(shí)行這種模式的國家中，立法機(jī)關(guān)往往是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由于權(quán)力集中，事務(wù)繁忙，難以切實(shí)履行違憲審查的職責(zé)[11]。
（二）司法審查模式。即普通法院違憲審查模式，又稱美國模式，是美國最高法院在1803年馬伯里訴麥迪遜案中所確立的。由普通法院行使違憲審查權(quán)的理論淵源在于三權(quán)分立原則和聯(lián)邦黨人的“法院應(yīng)該有審查法律的合憲性的權(quán)力”的思想。在分權(quán)的政府中，司法機(jī)關(guān)是三權(quán)中最弱的一支，不能采取任何主動(dòng)的行動(dòng)。為了保證三權(quán)的制衡，必須由司法機(jī)關(guān)“審查執(zhí)法甚至立法機(jī)構(gòu)的決定，從而保障政府在法定軌道內(nèi)行動(dòng)”[12]。美國式的由普通法院審查立法和行政行為是否符合憲法的做法，開創(chuàng)了司法審查的先例，對(duì)世界各國的實(shí)踐和憲法理論的發(fā)展產(chǎn)生了重大的影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前世界上實(shí)行美國模式的國家有60多個(gè)，其中絕大多數(shù)屬普通法系的國家[13]。司法模式的優(yōu)點(diǎn)：一是通過這種方式審查憲法 ,可以將憲法適用于普通法院的審判活動(dòng)之中 ,將違憲審查納入普通的司法活動(dòng)之中 ,也可以使憲法的實(shí)施置于法院的經(jīng)常地和有效地監(jiān)督之下 ,使憲法爭議的解決具有了有效的司法程序保障。二是在這種模式下 ,法官可以直接適用憲法的有關(guān)條文進(jìn)行判案 ,公民個(gè)人可以通過違憲訴訟來保障自己的權(quán)利 ,使違憲審查經(jīng)?；?,從而更有利于憲法意識(shí)的形成 ,在全社會(huì)形成尊重憲法的良好風(fēng)尚[14]。不足:一是這種審查方式要求法官的職業(yè)素養(yǎng)和法院的威信很高 ,必須建立在法院的地位相對(duì)獨(dú)立的情況下才能有效保障這一模式的正常運(yùn)轉(zhuǎn) ,因而實(shí)行這一模式的國家大都是英美法系的國家。二是這種模式屬于事后審查。如果沒有權(quán)利主體到法院 ,法院不能主動(dòng)提起審查 ,實(shí)際上采取的是不告不理的原則 ,是一種消極的事后審查方式。三是這種審查由于受審查法院的級(jí)別限制 ,往往審查的效率比較低[15]。
（三）專門機(jī)構(gòu)審查模式。專門機(jī)構(gòu)違憲審查模式又稱凱爾森模式、奧地利模式、歐洲模式，它由奧地利在1920年首創(chuàng)。具體又可分為兩種形式，即以德國為代表的制度和以法國為代表的憲法委員會(huì)制度。在違憲審查的歷史上，立法機(jī)關(guān)審查制曾經(jīng)為許多國家所采納。然而在二戰(zhàn)以后，不少國家為了有效地維護(hù)其秩序，保障基本人權(quán)，紛紛拋棄原有的立法機(jī)關(guān)審查模式，轉(zhuǎn)而實(shí)行普通法院或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)的違憲審查模式，尤其是專門機(jī)構(gòu)違憲審查模式為許多歐洲和其他一些地區(qū)的國家所采納[16]。專門機(jī)關(guān)審查模式的優(yōu)點(diǎn)，一方面保證了審查機(jī)關(guān)相對(duì)于議會(huì)的獨(dú)立，另一方面事前與事后審查模式的結(jié)合（主要是德國）也使違憲審查制度更加嚴(yán)密。缺點(diǎn)在于脫離或干擾司法實(shí)踐，導(dǎo)致普通法院法官審查案件不得不依賴于的判決的狀況；容易對(duì)立法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響；容易導(dǎo)致審查機(jī)關(guān)凌駕于其他機(jī)關(guān)地位之上的結(jié)果。
三、政治問題不審查原則
政治問題不審查原則，在英美通常被稱為“政治問題原則”，在歐陸則稱為“統(tǒng)治行為原則”。從理論上而言，政治問題屬于政治部門的權(quán)限，根據(jù)憲法，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)或者由兩者共同協(xié)商、斟酌、運(yùn)用裁量權(quán)決定。因此，憲法審判機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)尊重政治部門的意見，不干預(yù)或者不介入政治問題或統(tǒng)治行為的糾紛，這就是所謂的“政治問題不審查原則”[17]。違憲審查制度中之所以確立“政治問題不審查原則”，原因固然很多，但概括起來主要有：其一，法官不是政治與行政專家，在收集、整理、分析各種情報(bào)與資料方面，難以與國會(huì)議員和行政官員相比，因此要求法官憑借自身的情報(bào)收集、整理能力來發(fā)揮決策的機(jī)能，實(shí)在強(qiáng)人所難。其二，法院或者法官如果干預(yù)政治問題，必然會(huì)導(dǎo)致憲法審判機(jī)關(guān)卷入政治漩渦，司法權(quán)之獨(dú)立性及中立性將受重大影響，憲法審判機(jī)關(guān)的權(quán)威性也難免不受到損害。其三，基于三權(quán)分立的原理，憲法審判機(jī)關(guān)不宜介入立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的政治決定，否則將動(dòng)搖權(quán)力分立的基石與信念。其四，基于民主主義思想的責(zé)任政治原理，參與政治問題的議會(huì)議員或人民代表和行政官員，是由人民選舉產(chǎn)生，并對(duì)其負(fù)政治責(zé)任，一旦失信于民，則面臨罷免落選的政治后果，而法官并非來自選舉，不承擔(dān)政治責(zé)任，若政治問題不由負(fù)政治責(zé)任的議員或人民代表、行政官員作出決定反而由不負(fù)政治責(zé)任的法官作出決定，實(shí)在有悖于“責(zé)任政治”的理論與邏輯?；谝陨纤狞c(diǎn)，政治問題不審查原則有了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)[18]。從實(shí)證層面而言，政治問題不審查原則是由美國聯(lián)邦最高法院首法官馬歇爾在1803年的一項(xiàng)案件的判決中[19]認(rèn)為“聯(lián)邦憲法賦予總統(tǒng)若干重要的政治權(quán)能，總統(tǒng)自得以自己之裁量權(quán)行使之，并以政治的資格對(duì)國家負(fù)其責(zé)任，為執(zhí)行這些職務(wù)，總統(tǒng)有任命若干官吏之權(quán)限……這些官吏之行為具有政治的性質(zhì)……其權(quán)能既委任行政機(jī)關(guān)，則行政機(jī)關(guān)之決定系終局之決定……絕非可由法院加以審查者?！睆拇?，政治問題不審查原則幾乎成為世界各國法院避免卷入政治漩渦的避風(fēng)港，因?yàn)榉ü偃绻胶侠淼乃痉?quán)界限，無視其資格或能力，恣意過問政治，政治司法化的結(jié)果不但不會(huì)出現(xiàn)，反而會(huì)致使司法政治化的惡果[20]。
不過政治問題與法律問題并無分明的界線，例如國會(huì)的議事程序、議決方式為國會(huì)自律之事項(xiàng)，均屬于政治問題，與憲法無關(guān)，不構(gòu)成違憲審查的對(duì)象。但是自律事項(xiàng)之決定應(yīng)符合自由民主秩序的原則，如議會(huì)議事程序明顯抵觸憲法或與自由民主的秩序相背，則該項(xiàng)政治問題就會(huì)蛻變?yōu)榉蓡栴}，自然構(gòu)成違憲審查的對(duì)象。又如，在美國，州議會(huì)選舉中的選區(qū)劃分問題，聯(lián)邦最高法院在1946年時(shí)認(rèn)為該問題是政治問題，法院無權(quán)過問，但到上世紀(jì)60年代，它又認(rèn)為選舉中選區(qū)的劃分問題，關(guān)系到憲法規(guī)定的平等保護(hù)條款的實(shí)現(xiàn)問題，不是政治問題而是一個(gè)法律問題，法院有權(quán)對(duì)此作出判斷。我國臺(tái)灣省也確立了政治問題不審查原則。臺(tái)灣司法院大法官會(huì)議于第328號(hào)解釋文指出：“國家領(lǐng)土范圍之如何界定純屬政治問題；其界定之行為，學(xué)說上稱之為統(tǒng)治行為，依權(quán)力分立之原則，不受司法審查。”[21]
四、違憲審查的制度保障
司法審查制度的完善對(duì)于司法審查順利、有效地進(jìn)行具有保障作用，沒有完善、健全的法律制度對(duì)司法審查機(jī)構(gòu)的組成、地位、職權(quán)、行使職權(quán)的原則、程序、手段等內(nèi)容作出規(guī)定或確認(rèn)，司法審查機(jī)構(gòu)就無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)[22]。
“在普通法院審查的模式下，普通法院承擔(dān)司法審查的工作，法院的建立、法官的選任、職責(zé)、職務(wù)保障、司法審查的手段、方式往往是由憲法和有關(guān)法院、法官方面的單行法規(guī)規(guī)定的，司法審查的程序則同民事、刑事、行政案件審理程序一致，故往往沒有專門的司法審查程序法，而是采用民事訴訟法規(guī)、刑事訴訟法規(guī)和行政訴訟法規(guī)，司法審查原則往往通過長期的司法實(shí)踐，形成一整套判例和慣例加以確立?！?[23]以美國為例，1787年聯(lián)邦憲法第三條第一項(xiàng)規(guī)定了聯(lián)邦法院的任職期限及報(bào)酬，第三條第二項(xiàng)劃定各級(jí)聯(lián)邦政府管轄范圍及聯(lián)邦最高法院的初審案件、上訴案件的管轄范圍。聯(lián)邦法院經(jīng)過實(shí)踐操作，總結(jié)出一系列司法審查原則，如政治問題拒絕審查原則、合憲性推定原則、憲法判斷回避原則等?？梢?，美國各級(jí)法院尤其是聯(lián)邦最高法院的司法審查制度是相當(dāng)完善、健全的[24]。
在審查模式下，司法審查制度的完善趨勢(shì)最為明顯和典型，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一，通過制定或修改憲法，規(guī)定違憲審查的主體、審查權(quán)力、提訟或?qū)彶橹黧w、審查機(jī)構(gòu)成員組成、任期、職務(wù)保障、裁決效力等內(nèi)容，為司法審查制度完善提供基礎(chǔ)和依據(jù)。如法國第五共和國憲法規(guī)定憲法監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)是憲法會(huì)議(又稱憲法委員會(huì))，它還規(guī)定了憲法會(huì)議的組成、任命方式、職務(wù)限制、職權(quán)范圍、審查方式、提起違憲審查的主體、裁決的權(quán)限和效力。第二，制定規(guī)范司法審查專門機(jī)構(gòu)行使權(quán)力的專門性法律。如德國在1951年3月12日制定《聯(lián)邦法》，以后多次修正，該法共4章107條，4章內(nèi)容依次規(guī)定聯(lián)邦的組織與管轄權(quán)、法院的地位、法官的資格、任期、回避、法院的管轄權(quán)、對(duì)法官的保障等內(nèi)容[25]。
注釋：
[1][6][7][8][22][24][25]蔡?hào)|麗：《論西方國家的司法審查制度》，載《華北水利水電學(xué)院學(xué)報(bào)(社科版) 》2005年第6期。
[2]參閱王霞林主編：《地方人大監(jiān)督研究》，南京大學(xué)出版社2003年版。
[3]楊金華：《違憲審查制度的比較分析》,載《人大建設(shè) 》2006年第5期。
[4][5]王申：《法治的理念與實(shí)踐》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版) 》2005年第10期。
[9]王名揚(yáng)著：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第634頁。
[10]傅瑋：《論我國憲法監(jiān)督體制之重構(gòu)》，載《湘潭大學(xué)碩士論文 》2006年5月1日。
[11][14][15]郭洪：《完善我國違憲審查制度芻議》，載《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期。
[12]參見杜鋼建：《外國制度研究》，載《湘江法律評(píng)論》（第2卷），湖南人民出版社2008年版，第295頁。
[13][16]費(fèi)善誠：《試論我國違憲審查制度的模式選擇》，載《政法論壇》1999年第4期。
關(guān)鍵詞:公共企業(yè) 公司治理 法制制度
一、前言
(一)研究公共企業(yè)公司治理法律制度的背景與意義
公司治理((Corporate Governance)起源于西方發(fā)達(dá)國家，盡管此相關(guān)的很多研究早已存在，但對(duì)于這一理論的系統(tǒng)性研究是20世紀(jì)80年代的事。1984年，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Bob Tricker在《公司治理》中首先論述了現(xiàn)代公司治理的重要性，并首先提了公司治理這個(gè)概念。在我國，公司治理研究起步于20世紀(jì)90年代。近年來，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和公司制企業(yè)的迅猛發(fā)展，公司治理理所當(dāng)然的成為了我國理論界的一個(gè)重要課題。
公共企業(yè)是指持續(xù)存在的、以為社會(huì)提供具有公共性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)為主要經(jīng)營活動(dòng)的、且具有一定盈利目標(biāo)、受到政府特殊管制措施制約的組織化經(jīng)濟(jì)實(shí)體。對(duì)公共企業(yè)公司治理來自于對(duì)公司治理的演繹。而我國公共企業(yè)治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的獨(dú)特的背景，決定了其采取的治理機(jī)制重點(diǎn)與西方國家一般意義上的公司治理有所不同。在西方國家，產(chǎn)生公司治理問題的背景是上市公司股權(quán)大規(guī)模分散的條件下，產(chǎn)生了兩權(quán)分離的要求，并在實(shí)施兩權(quán)分離的情況下;廣大中小股東與大股東需要解決如何監(jiān)督和獎(jiǎng)勵(lì)管理人員為股東的最大利益服務(wù)問題。而我國目前的主要問題是絕大多數(shù)公共企業(yè)上市公司是國有企業(yè)或國有控股企業(yè)，仍然存在一股獨(dú)大的事實(shí)，即國有股作為具有絕對(duì)控制權(quán)的股東，仍在操縱上市公司。我國公司治理面臨的任務(wù)首先要解決通過金融市場(chǎng)向社會(huì)圈錢的問題，解決如何能使上市公司在市場(chǎng)上真正獨(dú)立，管理人員能獨(dú)立于大股東而為廣大的中小股東利益服務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公共企業(yè)的設(shè)立，是由于需要政府提供市場(chǎng)本身不能有效提供的、具有使用上“非排他性”的和利益上“非占有性”的公共產(chǎn)品，對(duì)市場(chǎng)供給不足或供給不夠有效的產(chǎn)品予以補(bǔ)充，由政府控制戰(zhàn)略性資源和為公眾提供服務(wù)。為了盡量減少公共財(cái)政資源浪費(fèi)，就需要制定公共領(lǐng)域的具體法律來規(guī)范各種公共企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)營行為，并通過公共政策針對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行某些保護(hù)性和限制性的經(jīng)濟(jì)規(guī)制，以保證社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保障公眾得到良好的服務(wù)并支付合理的價(jià)格;又要保證市場(chǎng)的公平競(jìng)爭而不破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率。
(二)公共企業(yè)公司治理法律制度的邏樣框架
就我國公共企業(yè)的法律調(diào)整現(xiàn)狀看，分為三類:第一類是沒有進(jìn)行公司制改造的或不是按公司制度設(shè)立的企業(yè)，主要由《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》調(diào)整，本文論述的公共企業(yè)公司治理暫不涉及此類企業(yè)。第二類是已進(jìn)行了公司制改造的或按照公司制度設(shè)立的企業(yè)，這一類企業(yè)由《公司法》調(diào)整。第三類是已進(jìn)行公司制改造或按照公司制度設(shè)立并以上市的企業(yè)，這一類企業(yè)由《公司法》和《證券法》共同調(diào)整。因而，我國的公共企業(yè)目前呈現(xiàn)出由現(xiàn)行《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、((公司法》和((證券法》共同調(diào)整的狀況。然而這兩部企業(yè)法律都已不能適應(yīng)我國公共企業(yè)公司治理的現(xiàn)狀，滿足我國公共企業(yè)企業(yè)公司治理發(fā)展的需求。
(三)本文的結(jié)構(gòu)
“公司治理”一個(gè)內(nèi)外相互彌補(bǔ)的系統(tǒng)工程，是治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一。公司治理結(jié)構(gòu)，就是基于公司所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離而形成的公司所有者、董事會(huì)和經(jīng)理人員及公司相關(guān)利益者之間的一種權(quán)力和利益分配的制衡關(guān)系。治理機(jī)制主要包括激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和決策機(jī)制。公司治理過程按照公司治理權(quán)力是否來自公司出資者所有權(quán)與(公司法》直接賦予，可分為公司內(nèi)部治理和公司外部治理。本文將簡單介紹目前關(guān)于公共企業(yè)公司治理法律制度的主要理論并從內(nèi)部治理和外部治理兩方面來具體論述公共企業(yè)公司治理法律制度。
二、公共企業(yè)公司治理法律制度的理論
(一)政府有限理論
有限政府是指在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式都受到法律明確規(guī)定和社會(huì)有效制約的政府。關(guān)于有限政府的理論在西方社會(huì)由來已久。荷蘭著名哲學(xué)家斯賓諾莎認(rèn)為政府的權(quán)力源于自然法，并受自然法制約，這是權(quán)力應(yīng)該受到束縛的較早闡述。洛克在《政府論》將有限政府的核心要素第一次提煉為一套知識(shí)傳統(tǒng)，認(rèn)為政府的權(quán)力來源于人民權(quán)利的讓渡，并希望通過分權(quán)來限制政府的權(quán)力。有限政府論的經(jīng)濟(jì)學(xué)淵源主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)自由主義。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，市場(chǎng)是富有效率的，并且具有自我調(diào)劑的功能，政府不應(yīng)當(dāng)以自己的干涉行動(dòng)來破壞自由市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行。這一思想逐漸從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域被推廣到其他領(lǐng)域，由經(jīng)濟(jì)理論變成了西方公家公共政策的基本指導(dǎo)原則。
