時(shí)間：2023-08-28 09:23:22
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一、社區(qū)治理的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)意義
全球治理委員會(huì)于1995年發(fā)表的研究報(bào)告《我們的全球伙伴關(guān)系》中，對(duì)治理做出了具有權(quán)威性和代表性的概念界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。 治理理論打破了社會(huì)科學(xué)中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，強(qiáng)調(diào)管理是一種有效互動(dòng)的合作過程，認(rèn)為公民社會(huì)也是合法權(quán)力的來源，同時(shí)，治理也是當(dāng)代民主的一種新的形式。
善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。隨著我國改革開放的深入，單位制的解體，街居制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變，政府主導(dǎo)下的傳統(tǒng)社區(qū)管理方式已經(jīng)不能有效解決城市社區(qū)發(fā)展中存在的矛盾和問題，正是在此背景下，社區(qū)治理應(yīng)運(yùn)而生。在社會(huì)資源的配置過程中的政府失靈和市場失靈使得國內(nèi)外學(xué)者紛紛將希望寄于治理理論，而建立在國家和市場基礎(chǔ)上的有效的治理--善治--是彌補(bǔ)國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中不足的有效手段。善治是一種最好的治理方式，是國家權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。因此社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)意義即是走向善治，實(shí)現(xiàn)合作共治。
二、D市城市社區(qū)治理的實(shí)證研究
1.調(diào)查方法
本文采取實(shí)證研究的方法，通過電話采訪和走訪民政局相關(guān)部門（基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)科、社會(huì)組織管理科、社區(qū)管理辦公室）、查閱D市政府信息公開的政策文件和在典型社區(qū)（二女橋社區(qū)、望海社區(qū)、新壩社區(qū)）發(fā)放調(diào)查問卷（對(duì)象為社區(qū)居民，紙質(zhì)調(diào)查問卷60份，電子調(diào)查問卷40份，回收問卷94份，其中有效問卷92份）等形式對(duì)D城市社區(qū)整體情況和典型社區(qū)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析和實(shí)地調(diào)查。
2.調(diào)查背景及概況
近年來，D市以“組織和諧、文化和諧、利益和諧、人際和諧、環(huán)境和諧”為根本出發(fā)點(diǎn)，以創(chuàng)建“居民自治、管理有序、服務(wù)完善、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和”的新型社區(qū)為目標(biāo)，不斷提高社區(qū)服務(wù)水平，扎實(shí)推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)，取得了比較明顯的成效。
截止2013年5月，D市全市轄14個(gè)鎮(zhèn)，368個(gè)村委會(huì)（其中含75個(gè)農(nóng)居），42個(gè)居委會(huì)，總?cè)丝?15.23萬人，總面積2340平方公里，耕地面積161.6萬畝。目前，市區(qū)現(xiàn)有5個(gè)街道、22個(gè)社區(qū)，常住人口21萬人，市區(qū)建成區(qū)面積26平方公里。先后創(chuàng)建省級(jí)文明社區(qū)2個(gè)、和諧社區(qū)3個(gè)、民主法治示范社區(qū)10個(gè)、綠色社區(qū)3個(gè)，地市級(jí)社區(qū)建設(shè)示范社區(qū)17個(gè)?！禗市“一委一居（村）一站一辦”社區(qū)管理體制改革實(shí)施辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定，到2013年，D城市社區(qū)全面建立“一委一居（村）一站一辦”社區(qū)管理新體制，農(nóng)村社區(qū)達(dá)標(biāo)率達(dá)80%；到2015年，農(nóng)村社區(qū)“一委一居（村）一站一辦”達(dá)標(biāo)率達(dá)100%。2013年D城市社區(qū)已全面建立“一委一居（村）一站一辦”社區(qū)管理新體制，農(nóng)村社區(qū)達(dá)標(biāo)率達(dá)82%，已達(dá)《辦法》規(guī)定水平。
3.問題及原因分析
D市城市社區(qū)在組織架構(gòu)、規(guī)章制度、人事管理安排、公共服務(wù)等方面已經(jīng)取得了一定的實(shí)踐成果，一定程度上實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代社區(qū)管理的標(biāo)準(zhǔn)，但社區(qū)治理還未在這個(gè)長江以北縣級(jí)市中唯一的中等城市里深入人心，與已在全國很多城市得到良好實(shí)行的成熟社區(qū)治理機(jī)制還存在著一定的差距，主要表現(xiàn)在：
社區(qū)治理主體單一。在D市城市社區(qū)生成和發(fā)展的過程中，政府扮演著不可或缺的角色。但隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷深入，社區(qū)問題越來越復(fù)雜化、多樣化，而社區(qū)治理的主體仍然停留在政府“一家獨(dú)大”的局面，政府全能型的主導(dǎo)地位并沒有改變，政府部門對(duì)于社區(qū)方面還沒有實(shí)質(zhì)性的放權(quán)，只是交給社區(qū)居委會(huì)來承擔(dān)社區(qū)管理的相關(guān)工作，忽視了社區(qū)中其他治理主體的地位和作用。
1認(rèn)知城市社區(qū)
1.1社區(qū)與城市社區(qū)
社區(qū)原本是社會(huì)學(xué)中的概念，源于德文gemeinschaft，由德國社會(huì)學(xué)家F．騰尼斯(1887)在《禮俗社會(huì)與法理社會(huì)》(Gemeinshaft ungese Uschaft)-書中提出，英文譯作Communityand Society。1930年代社會(huì)學(xué)家吳文藻先生提出“社區(qū)”的概念，后由眾多學(xué)者在共同討論中達(dá)成共識(shí)，將community譯成“社區(qū)”。
從社區(qū)的基本內(nèi)涵來看，社區(qū)是在一定地域范圍內(nèi)，以一定數(shù)量的居民的居住生活為中心，具有內(nèi)在互動(dòng)關(guān)系與文化維系力的社會(huì)生活共同體。而城市社區(qū)則是由城市基本建筑物、人等要素所限定下的空間關(guān)系、社會(huì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。與鄉(xiāng)村社區(qū)相比，城市社區(qū)有較大的開放性，它的內(nèi)涵也會(huì)隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市人口變遷和城市科技進(jìn)步等進(jìn)一步發(fā)展變化。在我國，“城市社區(qū)”的概念從上個(gè)世紀(jì)90年代才興起，帶有很強(qiáng)的行政色彩。目前，城市社區(qū)一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)。
1.2城市社區(qū)的構(gòu)成要素
城市社區(qū)具有強(qiáng)烈的地域性，一個(gè)完整意義上的城市社區(qū)一般具有5種要素：
①人口：按照一定社會(huì)制度和社會(huì)關(guān)系組織起來的人口；
②地域：按照一定地域界線確定的相對(duì)穩(wěn)定的自然環(huán)境和生活居住區(qū)域；
③組織：有一套適應(yīng)社區(qū)的管理機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的制度，自發(fā)、互助的社會(huì)團(tuán)體；
④心理：具有本地文化特質(zhì)、情感上可以相互溝通、有認(rèn)同和歸宿感的社會(huì)心理；
⑤設(shè)施：能維持社區(qū)人們生活的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會(huì)設(shè)施。
1.3城市社區(qū)的基本功能
隨著改革開放的不斷深入，現(xiàn)代企業(yè)制度明確了企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營功能，剝離了它們承擔(dān)的大量社會(huì)服務(wù)、社會(huì)管理、社會(huì)保障功能；行政管理體系的改革，一部分社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)職能也從政府中分化出來。在社會(huì)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，這些被剝離或分化出來的社會(huì)職能必須落實(shí)到社會(huì)最基本的載體。因此，城市社區(qū)作為基礎(chǔ)層面上的社會(huì)單元，必須承擔(dān)多重社會(huì)職能，主要包括8個(gè)方面功能：①管理服務(wù)功能；②經(jīng)濟(jì)綜合功能；③社會(huì)交流功能；④社會(huì)服務(wù)功能；⑤教育培訓(xùn)功能；⑥文化娛樂功能；⑦醫(yī)療保健功能；⑧市政公用事業(yè)服務(wù)功能。
1.4城市社區(qū)與住宅區(qū)、居住區(qū)
在城市建設(shè)與管理中，住宅區(qū)、居住區(qū)的概念使用頻率較高，在概念表述上有一種包涵關(guān)系，但并無本質(zhì)的不同，可以通稱為“住區(qū)”。對(duì)比住區(qū)與社區(qū)的概念，雖然兩者都是以居住為主的地域空間，但是還是有些不同點(diǎn)：
①從地域概念上來講，社區(qū)一般有明確的行政或管理界線，而住區(qū)則只有地塊界線或物業(yè)管理范圍線；
②從功能上來講，住區(qū)的功能比較單一，是城市功能區(qū)劃之一，而社區(qū)則比較綜合、復(fù)雜，強(qiáng)調(diào)功能混合；
③從規(guī)劃上講，住區(qū)更多關(guān)注是物質(zhì)環(huán)境，而社區(qū)則不但考慮物質(zhì)環(huán)境，還要考慮更多社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等非物質(zhì)因素。
2國內(nèi)外城市社區(qū)的管理模式
2.1美國――基于社區(qū)中心的社區(qū)自治管理模式
在美國，社區(qū)是真正意義上的生活共同體，它的劃分沒有具體規(guī)定，可大可小。每個(gè)社區(qū)有個(gè)社區(qū)中心，通常社區(qū)把學(xué)校、公園和娛樂場所共同體或者YMCA(Young Men Christian Association)作為社區(qū)中心，供社區(qū)開展活動(dòng)、居民交往等。社區(qū)中心必須滿足一定標(biāo)準(zhǔn)：有足夠地方開展活動(dòng)，布局要合理，足夠設(shè)施滿足不同需要，為不同年齡層次居民提供服務(wù)，每1000人社區(qū)中心用地10畝，公共娛樂和開放用地不能少于用地的10％，設(shè)施必須在小區(qū)和社區(qū)范圍內(nèi)提供。所以，學(xué)校的政府公益性特點(diǎn)和良好的設(shè)施并且位于社區(qū)中，成為社區(qū)中心的最佳選擇，一般公立的正常工作時(shí)間之外的所有時(shí)間作為社區(qū)居民的文化、教育、學(xué)習(xí)、健康、娛樂等場所而對(duì)外開放。每個(gè)社區(qū)中心有一個(gè)管理機(jī)構(gòu)。
2.2新加坡――以選區(qū)為單位的政府主導(dǎo)社區(qū)管理模式
新加坡是一個(gè)比較小的島國，國土面積只有682平方公里，但是其民族、宗教、語言和文化呈現(xiàn)多元化特征，這決定了它社區(qū)管理的目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)團(tuán)結(jié)、和諧的多元社會(huì)。新加坡的社區(qū)治理是政府主導(dǎo)模式，政府對(duì)社區(qū)進(jìn)行直接管理，并在社區(qū)設(shè)有許多派出機(jī)構(gòu)。這種模式取得了巨大成功，成為了許多多民族國家學(xué)習(xí)的成功典范。
新加坡根據(jù)地域范圍劃分社區(qū)管理層次，在全國層次，人民協(xié)會(huì)（People’s Association）統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理全國社區(qū)工作。在區(qū)域?qū)哟紊?，劃分為中區(qū)、北區(qū)、西北、南區(qū)、西南區(qū)。每個(gè)區(qū)域建立社區(qū)發(fā)展理事會(huì)負(fù)責(zé)本社區(qū)工作，社區(qū)發(fā)展理事會(huì)管理范圍基本是80萬戶居民。在社區(qū)發(fā)展理事會(huì)下面，以選區(qū)為單位設(shè)立公民咨詢委員會(huì)，管理范圍大約是1.5-2.5萬戶居民。選區(qū)內(nèi)還有最基層組織：居民委員會(huì)和鄰里委員會(huì)，管理范圍是1500－2500戶居民。在新加坡社區(qū)中，還有一個(gè)特殊組織：民眾聯(lián)絡(luò)所和民眾俱樂部，它是與選區(qū)對(duì)應(yīng)的社區(qū)服務(wù)設(shè)施，經(jīng)費(fèi)90%來源于政府?；旧?，每個(gè)民眾聯(lián)絡(luò)所和民眾俱樂部服務(wù)1.5萬戶居民，并由一個(gè)專門的管理委員會(huì)，其具體職能是組織文化、教育、娛樂、體育以及其它大型民眾參與的社會(huì)活動(dòng)來促進(jìn)民族的和諧，提高社會(huì)凝聚力，溝通政府和民眾的關(guān)系，同時(shí)還管理財(cái)務(wù)。
2.3日本――基于地域中心的混合型城市社區(qū)管理模式
日本社區(qū)管理是地域中心的管理模式，日本的地域類似我國街道的行政區(qū)域，而地域中心則類似我國街道辦事處。這種地域中心體制是為了更好滿足大城市對(duì)居民管理的新需要。地區(qū)中心是區(qū)政府根據(jù)人口密度和管理半徑劃分的一定區(qū)域的行政管理機(jī)構(gòu)，隸屬于區(qū)政府地域中心部。除了地域中心外，還有一個(gè)與之平行的居民參與公共事務(wù)管理的群眾自治組織，即住區(qū)協(xié)議會(huì)，它由居民自愿參加，建立在原來町片基礎(chǔ)上。住區(qū)協(xié)議會(huì)主要任務(wù)是對(duì)區(qū)政府的中長期計(jì)劃進(jìn)行討論，把居民意見反饋給區(qū)政府，對(duì)區(qū)域的共性問題進(jìn)行討論提供對(duì)策，它是居民參與地域管理的有效途徑，是一個(gè)非政府自治組織。由此可見，日本大城市是基于地區(qū)中心的混合型城市社區(qū)管理模式。
2.4上海、杭州、天津――基于社區(qū)居委會(huì)的黨政主導(dǎo)社區(qū)管理模式
在我國，城市社區(qū)建設(shè)時(shí)間還比較短，社區(qū)管理模式還處在不斷深入探索中，上海、天津、杭州等不同城市結(jié)合自身特點(diǎn)設(shè)計(jì)社區(qū)管理體系。
上海市把加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)作為上海實(shí)施新世紀(jì)宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)的重要組成部分，把社區(qū)建設(shè)與改革和完善城市管理體制結(jié)合，實(shí)行“兩級(jí)政府，三級(jí)管理，四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的管理體制，明確提出街道黨工委在社區(qū)建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，努力構(gòu)建四大系統(tǒng)，形成具有時(shí)代特征和上海特色的社區(qū)管理模式。
杭州是我國城市社區(qū)建設(shè)和管理的先進(jìn)城市，分為市――區(qū)――街道辦事處――居民委員會(huì)四級(jí)，市和區(qū)設(shè)有社區(qū)建設(shè)委員會(huì)，指導(dǎo)協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)工作并為社區(qū)提供有效的服務(wù)，街道辦事處設(shè)有社區(qū)建設(shè)工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)的督促和落實(shí)工作，社區(qū)委員會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)具體管理和服務(wù)工作。它以原有居民區(qū)和居委會(huì)為基礎(chǔ)，按照管轄區(qū)域與戶數(shù)適當(dāng)、區(qū)域相對(duì)集中、資源配置合理、功能相對(duì)齊全的基本要求，全市五個(gè)中心城區(qū)劃分272個(gè)社區(qū)，每個(gè)社區(qū)一般規(guī)模1500－2000戶，平均1760戶。
天津市實(shí)行“分類式”城市社區(qū)管理模式，以區(qū)級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝唬ㄟ^定性和定量分析，把城市社區(qū)分為完全物業(yè)管理型社區(qū)、部分物業(yè)管理型社區(qū)、非物業(yè)管理型社區(qū)三類，確定管理主體，明確社區(qū)職責(zé)，實(shí)施分類管理。
總結(jié)這幾個(gè)城市管理模式和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，盡管不同城市把社區(qū)管理模式不盡相同，社區(qū)空間落腳點(diǎn)也不同，上海是落實(shí)到街道一級(jí)，杭州是落實(shí)到居委會(huì)一級(jí)，但是由于制度背景的影響，它們都在社區(qū)管理體系中強(qiáng)調(diào)黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)作用，都把城市社區(qū)管理與政府行政管理體系緊密融合在一起，并且隨著政府職能轉(zhuǎn)型，又都在從政府主導(dǎo)模式向共同治理模式的演變過程中。
2.5小結(jié)
綜合比較國內(nèi)外不同城市社區(qū)管理模式，不同國家根據(jù)自身的政治、經(jīng)濟(jì)、行政等特點(diǎn)采用社區(qū)自治模式、政府主導(dǎo)模式和混合模式等不同社區(qū)管理模式，同時(shí)形成了不同城市社區(qū)管理空間體系，社區(qū)空間落腳點(diǎn)也不同，美國是落實(shí)到社區(qū)中心，新加坡是落實(shí)到選區(qū)，日本是落實(shí)到地域中心，而我國則落實(shí)到街道或居委會(huì)。
3中心城區(qū)城市社區(qū)空間管理體系
3.1現(xiàn)狀及問題
某市從1988開始以社區(qū)建設(shè)為載體，深入開展文明小區(qū)、文明社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)。到2000年，市委、市政府根據(jù)國家民政部《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的意見》，它標(biāo)志該市社區(qū)建設(shè)工作全面深入開展。根據(jù)文件精神，居委會(huì)改稱為社區(qū)居委會(huì)，并開始大力開展“村改居”和“鎮(zhèn)改街”工作。截至2006年底，該市中心城區(qū)共有街道35個(gè)，社區(qū)居委會(huì)272個(gè)。
通過現(xiàn)狀調(diào)查與分析，這種以社區(qū)居委會(huì)為核心的社區(qū)空間管理體系存在以下問題：
①在規(guī)劃建設(shè)中，規(guī)劃體系和行政管理體系也沒有完全對(duì)接，在管理層級(jí)、配套標(biāo)準(zhǔn)等也沒有完全統(tǒng)一，因此也就帶來了社區(qū)建設(shè)和居住區(qū)規(guī)劃“兩張皮”現(xiàn)象。
②對(duì)“村改居”和一些原來單位管理的集中居住區(qū)，在社區(qū)管理體制上還沒有完全理順。
③建設(shè)與管理方式還是具有明顯的行政化特征。社區(qū)活動(dòng)、治安管理、環(huán)境衛(wèi)生、設(shè)施建設(shè)等等依賴政府的管理和干預(yù)，社區(qū)功能沒有充分發(fā)揮。
④由于住宅零星開發(fā)帶來社區(qū)空間布局不均衡，社區(qū)服務(wù)設(shè)施零散，社區(qū)配套設(shè)施共享困難。
3.2新型城市社區(qū)空間管理體系
在借鑒國內(nèi)外相關(guān)城市社區(qū)管理模式和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，為了適應(yīng)該市現(xiàn)行行政體系，滿足城市管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的需要，進(jìn)一步理順城市社區(qū)管理體制，推進(jìn)社區(qū)居民自治，按照“屬地管理、以塊為主，條塊結(jié)合、職責(zé)明確、管理有序”的要求，確定市中心城“兩級(jí)政府，兩級(jí)社區(qū)”的“網(wǎng)格化”城市社區(qū)空間層級(jí)體系。
“兩級(jí)政府”即市、區(qū)兩級(jí)政府，以行政管轄區(qū)為界限，相應(yīng)成立城市社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理工作。
“兩級(jí)社區(qū)”即街道社區(qū)和基層社區(qū)。以一定地域范圍和人口規(guī)模，對(duì)每個(gè)區(qū)轄范圍劃分若干個(gè)街道社區(qū)，對(duì)每個(gè)街道社區(qū)劃分若干基層社區(qū)。
“網(wǎng)格化”管理緣自計(jì)算機(jī)網(wǎng)格技術(shù)思想，后被國外城市管理者作為一種管理理念引入到城市街區(qū)管理中。在這里，“網(wǎng)格化”的含義就是把城市社區(qū)空間作為網(wǎng)格對(duì)象，以基層社區(qū)為基本網(wǎng)格單元，以街道社區(qū)為次級(jí)管理單元，進(jìn)行層級(jí)化、全覆蓋式管理，如下圖所示。
網(wǎng)格化城市社區(qū)空間體系構(gòu)建圖
4不同管理體系之間的契合關(guān)系
4.1與城市行政管理體系之間的契合關(guān)系
在該市城市行政管理系統(tǒng)中，政府分市、區(qū)兩級(jí)，街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)，而居委會(huì)雖然法律上是居民自治組織，協(xié)助政府機(jī)構(gòu)處理行政管理事務(wù)，辦公經(jīng)費(fèi)也主要來自于政府的行政撥款，所以，它也是城市行政管理體系的一部分。而理論上，社區(qū)是社會(huì)生活共同體，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)民主自治，所以，從城市管理角度看，兩者應(yīng)該是同一個(gè)管理對(duì)象的不同管理主體。因此，兩者的契合點(diǎn)就是基本單元的地域空間一致性，即每個(gè)基層社區(qū)就是一個(gè)城市行政管理基本單元，每個(gè)街道社區(qū)就是街道辦事處管轄范圍，是城市次級(jí)行政管理單元。每個(gè)基層社區(qū)設(shè)置一個(gè)社區(qū)居委會(huì)，每個(gè)街道社區(qū)設(shè)置相應(yīng)的準(zhǔn)政府性質(zhì)的社區(qū)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，協(xié)助兩級(jí)政府來開展指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理工作。
4.2與居住區(qū)規(guī)劃體系之間的契合關(guān)系
在城市規(guī)劃中，《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》按居住戶數(shù)或人口規(guī)?？煞譃榫幼^(qū)、小區(qū)、組團(tuán)三級(jí)。居住區(qū)，泛指不同居住人口規(guī)模的居住生活聚居地和特指城市干道或自然分界線所圍合，并與居住人口規(guī)模（30000--50000人）相對(duì)應(yīng)，配建有一整套較完善的、能滿足該區(qū)居民物質(zhì)與文化生活所需的公共服務(wù)設(shè)施的居住生活聚居地。小區(qū)，是指被城市道路或自然分界線所圍合，并與居住人口規(guī)模（10000--15000人）相對(duì)應(yīng)，配建有一套能滿足該區(qū)居民基本的物質(zhì)與文化生活所需的公共服務(wù)設(shè)施的居住生活聚居地。組團(tuán)，指一般被小區(qū)道路分隔，并與居住人口規(guī)模（1000--3000人）相對(duì)應(yīng)，配建有居民所需的基層公共服務(wù)設(shè)施的居住生活聚居地。從上述定義可以看出，居住區(qū)規(guī)劃層級(jí)體系劃分著眼點(diǎn)是人口規(guī)模、城市各級(jí)道路以及配套設(shè)施，這些要素也是社區(qū)的基本要素，但落腳點(diǎn)是配套設(shè)施。因此，兩個(gè)體系之間的契合點(diǎn)是各級(jí)配套設(shè)施完備性。
三個(gè)體系之間的契合關(guān)系如下圖所示：
三個(gè)體系契合關(guān)系圖
【參考文獻(xiàn)】
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隨著市場經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，以“單位”為基礎(chǔ)的城市基層社會(huì)管理體制被打破，城鄉(xiāng)一體化逐步取代城鄉(xiāng)分治。城市社區(qū)已成為各種人群、各類體制、各方利益及各項(xiàng)矛盾交織、融合、沖撞的復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)。傳統(tǒng)的管理理念、體制及模式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)。我國城市管理必須運(yùn)用相關(guān)理論工具，從新的研究視角來探索城市社區(qū)治理問題。
一、我國城市社區(qū)治理的多重困境
1.政府機(jī)構(gòu)：街居管理體制僵化，權(quán)能失衡失真
90年代以來，我國城市社區(qū)管理普遍采用“街居”管理模式，主要依靠街道辦事處和居委會(huì)進(jìn)行管理?；谏鐣?huì)轉(zhuǎn)型的壓力，雖然有些城市對(duì)這種街居管理模式進(jìn)行了改革，如撤“街道”設(shè)“社區(qū)”或“社區(qū)工作站”“居站分設(shè)”等。但大都限于形式上的調(diào)整，對(duì)深層次的權(quán)力配置及權(quán)責(zé)關(guān)系觸及不多。社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，街道辦事處的管理任務(wù)和管理對(duì)象大幅增加，他們承接了“單位人”時(shí)期由單位剝離出來的職能，有些街道還承接“村改居”轉(zhuǎn)移到城市的鄉(xiāng)村事務(wù)；隨著管理重心下移，城市管理中的很多職能部門也將任務(wù)下放到街區(qū)。街道擁有了諸如社會(huì)治安、市容衛(wèi)生、文化教育、勞動(dòng)就業(yè)、民政福利等30多個(gè)方面100余項(xiàng)管理任務(wù)。而依據(jù)《城市街道辦事處組織條例》，街道辦事處主要承擔(dān)辦理上級(jí)政府有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)、指導(dǎo)居民委員會(huì)工作、反映居民意見和要求這三項(xiàng)任務(wù)。而現(xiàn)今的街道職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了被規(guī)定的工作范圍。街道辦事處作為城市基層政府的派出機(jī)關(guān)，實(shí)際上已承擔(dān)一級(jí)政府的責(zé)任，但卻沒有被賦予相應(yīng)的法定地位和權(quán)力。作為政府機(jī)關(guān)的街道只能受制于各職能部門的委托或充當(dāng)上級(jí)政府與居民群眾之間的中介組織的角色。這直接導(dǎo)致了街道辦事處所承擔(dān)的職責(zé)與其所賦予的權(quán)力不相符，造成職、責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，使得街道管理的任務(wù)虛置和行政權(quán)能失衡。社區(qū)居委會(huì)是一個(gè)社區(qū)最核心組織機(jī)構(gòu)之一。作為居民自治組織，它本應(yīng)是居民的“頭”。居委會(huì)的日常工作應(yīng)立足于社區(qū)自治，引導(dǎo)社區(qū)居民參與?？僧?dāng)街道辦事處不堪重負(fù)時(shí)，通常會(huì)將大量行政事務(wù)下派到居委會(huì)，使居委會(huì)變成街道的“腿”，成了街道辦事處下面的一級(jí)政府機(jī)構(gòu)。街道不僅直接控制或“協(xié)助”居委會(huì)選舉，還承擔(dān)居委會(huì)專職和聘用干部的工資。居委會(huì)工作人員普遍年齡老化、學(xué)歷偏低，管理方式落伍，陷入繁瑣冗長的行政性事務(wù)中，根本無暇顧及應(yīng)該行使的社區(qū)自治事務(wù)。社區(qū)居委會(huì)被“行政化”，原本的自治功能嚴(yán)重“失真”，權(quán)能錯(cuò)位乃至倒置，其目標(biāo)和使命幾乎喪失殆盡。
2.社區(qū)組織：能力和資源有限，缺乏有機(jī)整合
這里探討的社區(qū)組織排除官方或帶有官方性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，主要包括社區(qū)居民大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、文體類團(tuán)體和其他中介組織等社區(qū)自組織機(jī)構(gòu)。
(1)社區(qū)組織的政治資本、經(jīng)濟(jì)能力和社會(huì)資源都嚴(yán)重不足。從政治資本看，社區(qū)組織政治合法化低，缺乏實(shí)質(zhì)性的話語權(quán)。以物業(yè)型社區(qū)為例，理論上物業(yè)公司受業(yè)委會(huì)聘用行使管理職權(quán)，成為社區(qū)管理的主要力量。但作為企業(yè)法人，物業(yè)公司主要體現(xiàn)為契約性和經(jīng)營性特征，很難以社區(qū)“公共信托人”身份獲得管理權(quán)力。物業(yè)公司最多也只能提供一些勞務(wù)型的社區(qū)服務(wù)，在法律上沒有獲得執(zhí)行權(quán)，其主導(dǎo)功能很難發(fā)揮。在社區(qū)服務(wù)和文化活動(dòng)中，各類居民互助或互益組織原本能成為建設(shè)社區(qū)共同體的良好平臺(tái)。
但基于我國目前的社團(tuán)登記管理制度，相當(dāng)一部分這類組織難以獲得合法身份。沒有法律授權(quán)和較高地位，社區(qū)組織很難走向政治前臺(tái)，動(dòng)員能力不強(qiáng)，其作為政府與居民之間的紐帶和橋梁作用受阻，在公共決策和社會(huì)管理方面的影響和參與作用也難以發(fā)揮。從經(jīng)濟(jì)能力看，我國社區(qū)組織建設(shè)資金來源單一，數(shù)額不足，無法滿足社區(qū)組織活動(dòng)和建設(shè)的需要。而從社會(huì)資源來看，社區(qū)組織獲得社會(huì)資源的能力有限，利用率較低。目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)。管理轄區(qū)范圍一般都較小，具有很鮮明的地域界限。所以，社區(qū)組織容易表現(xiàn)為視野狹隘、自我封閉、本位主義等特征，組織獲得資源和發(fā)揮作用的空間范圍及其有限，無法和其他的社會(huì)組織抗衡爭取更多社會(huì)資源。
（2）不同類型的社區(qū)組織之間缺乏有機(jī)整合與協(xié)調(diào)。社區(qū)組織的自治性與官方組織的行政性之間存在博弈關(guān)系。博弈的結(jié)果是，社區(qū)組織往往處于弱勢。例如，居委會(huì)管理代表的是國家行政權(quán)力，業(yè)委會(huì)及物業(yè)公司管理架構(gòu)代表的是社會(huì)自治能力,兩者交錯(cuò)體現(xiàn)一種張力關(guān)系。行政與自治的強(qiáng)弱取決于行政權(quán)力的逐步退出，自治組織自我管理能力的生成。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)代，出于對(duì)穩(wěn)定壓倒一切的政治目標(biāo)的追求，國家行政權(quán)力的退出會(huì)較為緩慢。短期內(nèi)迅速匯入城市社區(qū)的各利益主體難以形成較高的社群性社會(huì)資本，所以只能在博弈中處于下風(fēng)。同時(shí)，各類組織之間各自為政，基于不同的利益需求而產(chǎn)生各種沖突和矛盾。例如，在一些業(yè)主自治型社區(qū)中,原有物業(yè)公司一般是開發(fā)商聘用或是開發(fā)商的下屬公司,業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司的矛盾常與業(yè)主和開發(fā)商的矛盾相重疊,構(gòu)成了業(yè)委會(huì)及其所代表的多數(shù)業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)公司之間嚴(yán)重對(duì)立。
3.社區(qū)居民：普遍存在無權(quán)感，參與度較低
社區(qū)居民普遍存在無權(quán)感。無論是從“單位制”走向“社區(qū)制”，還是“村改居”的推行，乃至新型物業(yè)型社區(qū)的創(chuàng)建，原有的居民個(gè)人、家庭獲得社會(huì)資源的機(jī)會(huì)和秩序被打破，帶來各種不適應(yīng)和造成新的不平等。而固有的各項(xiàng)社會(huì)制度，反過來會(huì)使社區(qū)或家庭系統(tǒng)不能很好地發(fā)揮功能。這些受到傷害的系統(tǒng)不能保護(hù)個(gè)人免予壓迫情境的負(fù)面影響，從而使社區(qū)居民產(chǎn)生無權(quán)感。從心理和文化層面看，原“單位人”、外來人員、村民等在社會(huì)變革中匯集到城市社區(qū)，其在權(quán)利、身份、地位向城市社區(qū)居民轉(zhuǎn)變同時(shí)，也要實(shí)現(xiàn)包括自身素質(zhì)、價(jià)值觀、生產(chǎn)與生活方式等方面的“自我轉(zhuǎn)型”。這是一個(gè)艱難的過程，角色調(diào)適緩慢，難以產(chǎn)生自我認(rèn)同，從而帶來身份迷茫感。例如，城市化進(jìn)程中大量外來人員進(jìn)入城市社區(qū)，原居住民片面以自我的文化背景為中心，死守原有的價(jià)值觀念，再加上語言和非語言障礙的存在，使他們與外來人口之間溝通不暢，抱有強(qiáng)烈的排斥心理，嚴(yán)重影響了社區(qū)新居民的歸屬感和社區(qū)認(rèn)同。社區(qū)居民的參與，主要取決于個(gè)體與社區(qū)的關(guān)系和參與本身的價(jià)值。前者是后者的基礎(chǔ)。社區(qū)所動(dòng)員起來的參與，與完全實(shí)行基層群眾自治條件下的參與相比，還是屬于弱參與。因?yàn)?，許多居民并沒有把這種參與看作是自身權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而僅僅從義務(wù)的角度來認(rèn)識(shí)這種參與，并沒有賦予很高的價(jià)值。這可以從居民對(duì)社區(qū)選舉積極性不高的事實(shí)中得以印證。
綜上所述，我國城市社區(qū)普遍存在“弱政府--弱社區(qū)”的管理格局。各種權(quán)力的混亂和缺失使得包括國家、社會(huì)、公民各方出現(xiàn)了不同程度的無權(quán)境況。破解困境要從根源上挖掘掣肘的核心問題，即權(quán)能如何增加，權(quán)力應(yīng)如何重新分配。
二、充權(quán)及相互充權(quán)理論的引入
1.充權(quán)理論的解讀和基本假設(shè)
“充權(quán)”英文原詞為empowerment，也譯為“賦權(quán)”“增權(quán)”或“增能”。在中文語境下，“賦權(quán)”易被理解為權(quán)力機(jī)構(gòu)自上而下賦予權(quán)力給公民。這與本文探討的增權(quán)并非“賦予”公民權(quán)力，而是挖掘或激發(fā)組織或個(gè)體的潛能在本質(zhì)上相左，故使用“充權(quán)”概念。1976年，美國哥倫比亞大學(xué)學(xué)者索羅門明確地使用“賦權(quán)”一詞，來描述美國社會(huì)中的黑人少數(shù)民族因長期遭受同輩團(tuán)體、優(yōu)勢團(tuán)體與宏觀環(huán)境的負(fù)面評(píng)價(jià)，以至于感受到深切、全面的無權(quán)。他們建議社會(huì)工作的介入應(yīng)致力于增強(qiáng)黑人民族的權(quán)力，以解除社會(huì)中的“制度性種族主義”所加諸的壓迫與疏離，增進(jìn)個(gè)人的自我效能與社會(huì)改革的力量。隨后，學(xué)者們把充權(quán)概念引入到不同研究領(lǐng)域中，充權(quán)理論在西方逐漸發(fā)展為較為成熟的理論系統(tǒng)，適用于多個(gè)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域。
關(guān)于充權(quán)的理解至今沒有明確的共識(shí)。在宏觀層面，學(xué)者通常把它刻畫成增加集體政治權(quán)力的過程。齊默曼認(rèn)為，公民充權(quán)一方面包括組織充權(quán)，因?yàn)樗绊懥苏呋蛩箓€(gè)人感覺能主導(dǎo)自己的生活；同時(shí)也包括群體充權(quán)，因?yàn)楣駞⑴c到維持或改善他們生活質(zhì)量的行動(dòng)中。微觀層面的學(xué)者經(jīng)常把公民充權(quán)描繪成個(gè)人增加權(quán)力，強(qiáng)調(diào)的是公民對(duì)他人、組織或社會(huì)的擁有、控制和影響。阿蘭認(rèn)為，公民充權(quán)是一個(gè)伴隨著個(gè)人能力提高逐漸對(duì)自己生活增加控制的過程。這個(gè)過程開始于個(gè)人對(duì)自己需求的界定與渴望，并隨后尋求提升能力、獲得資源與支持的途徑以最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。第三類學(xué)者試圖調(diào)和兩種取向，個(gè)人充權(quán)為集體充權(quán)做出貢獻(xiàn)，群體權(quán)力的增加提升個(gè)別成員的功能。基弗認(rèn)為，公民充權(quán)的含義為：更積極的自我觀念或自我能力觀念的發(fā)展；社會(huì)環(huán)境與政治環(huán)境的構(gòu)建；社會(huì)與政治行動(dòng)的個(gè)人與集體資源的獲得。上述對(duì)充權(quán)的解讀雖然并不統(tǒng)一，但大都包含自主、能力、控制、參與等
關(guān)鍵詞 ，強(qiáng)調(diào)能力挖掘、行為過程和社會(huì)控制。
2.相互充權(quán)的提出
政治學(xué)研究提出國家和社會(huì)“相互充權(quán)”（mutual empowerment）概念。從韋伯以來，權(quán)力被視作一種單向的支配與被支配的關(guān)系，假定權(quán)力關(guān)系的雙方處于一種零和博弈之中。相互充權(quán)的提出，對(duì)這種觀點(diǎn)進(jìn)行了修正。相互充權(quán)意味著權(quán)力可以擴(kuò)展和轉(zhuǎn)換，權(quán)力關(guān)系之中的雙方可以達(dá)到某種雙贏游戲的結(jié)果。基于這種概念的理解，研究者認(rèn)識(shí)到，公民的充權(quán)不一定會(huì)削弱國家的權(quán)力；反過來，國家的充權(quán)也不一定會(huì)壓制公民的權(quán)力和權(quán)利。國家和社會(huì)之間存在某種協(xié)作關(guān)系，兩者存在共享的目標(biāo)，并通過相互充權(quán)來實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)角度看，相互充權(quán)概念蘊(yùn)含了充權(quán)理論的另一項(xiàng)基本假設(shè)，即權(quán)力關(guān)系不是零和游戲，可以透過社會(huì)互動(dòng)增加與衍生更多的個(gè)人及人際權(quán)能。相互充權(quán)可以為國家與社會(huì)建立更為平衡的關(guān)系。一方面，公民社會(huì)的發(fā)展有利于制約國家專制權(quán)力，從而倒逼國家增強(qiáng)其基礎(chǔ)權(quán)力。這種基礎(chǔ)權(quán)力的增強(qiáng)主要體現(xiàn)為國家制度建設(shè)的完善，而發(fā)展國家基礎(chǔ)權(quán)力對(duì)國家是有益的。它有利于增強(qiáng)國家自主性和有效性，承擔(dān)國家應(yīng)有的社會(huì)監(jiān)管任務(wù)，避免國家為社會(huì)所俘獲。另一方面，國家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展可以為公民社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造良好條件，從而實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的良好互動(dòng)。將相互充權(quán)理論運(yùn)用到城市社區(qū)治理，既能解析當(dāng)前“弱政府--弱社區(qū)”格局的內(nèi)在機(jī)理，也能為不同主體提供解決矛盾、擺脫困境的框架設(shè)計(jì)，并可為進(jìn)一步塑造“強(qiáng)政府—強(qiáng)社區(qū)”尋求理論支持。
三、城市社區(qū)治理的充權(quán)分析
1.充權(quán)起點(diǎn)：社區(qū)居民個(gè)體充權(quán)
以社區(qū)居民作為充權(quán)起點(diǎn)的依據(jù)，對(duì)機(jī)構(gòu)和組織而言，社區(qū)居民個(gè)體是最弱小但也是最活躍的主體，最需要也最容易進(jìn)行充權(quán)。充權(quán)理論的基本假設(shè)是基于個(gè)體狀況出發(fā)的：個(gè)人應(yīng)被視為有能力、有價(jià)值的個(gè)人；個(gè)人的無力感源于環(huán)境的排擠和壓迫；社會(huì)環(huán)境中存在直接和間接障礙，使人無法發(fā)揮自己的能力，但是這種障礙是能改變的?；谏鲜黾僭O(shè)，在社區(qū)治理中，堅(jiān)持以人為本，重視挖掘與培養(yǎng)人的權(quán)能，通過充權(quán)的途徑，權(quán)力可以重新再分配。同時(shí)，社區(qū)居民的基本權(quán)力的實(shí)現(xiàn)是其他一系列權(quán)能的出發(fā)點(diǎn)與歸宿。研究認(rèn)為，個(gè)人充權(quán)包含自尊、自我效能、知識(shí)與技能、政治意識(shí)、社會(huì)參與、政治參與、政治權(quán)力和責(zé)任、資源八個(gè)基本要素。［7］目前，城市社區(qū)居民在這八個(gè)要素方面的無權(quán)感帶來一系列城市治理問題，包括社區(qū)認(rèn)同性危機(jī)、社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的合法性危機(jī)、社區(qū)公共政策難以貫徹的滲透性危機(jī)等。逐漸解決這些問題都需要對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行充權(quán)。同時(shí)，當(dāng)居民得到充分權(quán)能時(shí)，依據(jù)相互充權(quán)理論，居民也可反向?qū)ζ渌鐓^(qū)治理的主體包括政府機(jī)構(gòu)和社區(qū)組織進(jìn)行充權(quán)，促使其他主體的權(quán)能得到有效發(fā)揮，更好地為社區(qū)居民服務(wù)。所以，社區(qū)居民的個(gè)體充權(quán)是所有充權(quán)的出發(fā)點(diǎn)和最終目的。
2.社區(qū)居民充權(quán)的兩個(gè)層面：主動(dòng)充權(quán)和外力充權(quán)
社區(qū)居民充權(quán)包括自我充權(quán)和外力充權(quán)兩個(gè)層面。對(duì)城市社區(qū)而言，居民充權(quán)需要依靠居民自身、眾多居民自愿集結(jié)起來形成的公民社會(huì)來實(shí)現(xiàn)。通過居民充權(quán)意識(shí)的形成，公民社會(huì)內(nèi)部的組織、聯(lián)系、動(dòng)員和參與提升自身能力，改變其弱小無助的狀態(tài)。圖3-1說明社區(qū)居民自我充權(quán)的發(fā)生過程及結(jié)果；居民充權(quán)需要政府及社區(qū)組織賦予保障公民充權(quán)基本條件和培育強(qiáng)有力的公共領(lǐng)域，不斷改革完善制度安排，提供更多政治經(jīng)濟(jì)資源，促進(jìn)社區(qū)居民充權(quán)。圖3-2對(duì)具體充權(quán)要素進(jìn)行了概括。
3.社區(qū)居民的反向充權(quán)：強(qiáng)居民、強(qiáng)社區(qū)造就強(qiáng)政府
在城市社區(qū)，當(dāng)居民得到充權(quán)并足夠成熟時(shí)，就能形成強(qiáng)大的社區(qū)居民社會(huì)，又會(huì)反過來促進(jìn)政府能力的增強(qiáng)。從社區(qū)居民對(duì)社區(qū)組織的反向充權(quán)來看，充權(quán)后逐步成熟的社區(qū)居民無論在資源獲取、組織整合，還是社區(qū)組織的能力提高等方面都能積極作為，帶來良好結(jié)果。不僅能使社區(qū)成員實(shí)現(xiàn)由“單位人”到“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變，也能使社區(qū)整體自治能力大為提高。社區(qū)居民也能對(duì)政府進(jìn)行反向充權(quán)，城市社區(qū)的公民社會(huì)一旦形成，他們具備了強(qiáng)大的自治能力，能夠倒逼政府改革社區(qū)管理體制。居民要求還權(quán)于民，變官方性質(zhì)的“街道居委會(huì)”為純自治的“社區(qū)居委會(huì)”。在行政控制權(quán)配置上，要求重新合理定位基層政府對(duì)城市社區(qū)的行政管理職能。將區(qū)政府、街道辦事處作為直接管理社區(qū)的一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，都需要在充分尊重社區(qū)居民自治前提下，重新界定政府職能和權(quán)責(zé)體系，既不能越位也不能缺位。社區(qū)居民自治在政府制度建設(shè)、績效能力等方面也能約束政府，進(jìn)一步推動(dòng)政府自身的充權(quán)。
總之，居民通過參與社區(qū)組織，個(gè)人能有效地把自己和其他公民及整個(gè)政治體系聯(lián)系起來，促成社會(huì)的自組織和秩序的自我形成與調(diào)節(jié)，約束國家權(quán)力干預(yù)的范圍和限度。對(duì)社區(qū)居民充權(quán)有助于政府制度績效的提高。通過培育公民參與網(wǎng)絡(luò)，克服集體行動(dòng)困境，增強(qiáng)政府制度運(yùn)行績效，從而使強(qiáng)社區(qū)造就強(qiáng)政府。
參考文獻(xiàn)
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中圖分類號(hào)：R197.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2014）15-0234-01
一社區(qū)概念的界定
目前國內(nèi)學(xué)者大多從社會(huì)學(xué)角度對(duì)社區(qū)概念進(jìn)行界定，多強(qiáng)調(diào)地域性的概念，通過與社會(huì)、國家、城市、社會(huì)群體等不同概念的對(duì)比中得出社區(qū)的含義，“更多的社會(huì)學(xué)家是從一定地域社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)的角度，或者從社區(qū)的功能與地域空間相結(jié)合的角度社區(qū)下定義”。
一種觀點(diǎn)從社區(qū)與社會(huì)對(duì)比的角度詮釋社區(qū)概念，“在方法論上，社會(huì)是一個(gè)一般的概念，它的性質(zhì)是無法使用實(shí)證資料來論證的”，“研究者只能做出范圍較小的、具有典型意義的研究――社區(qū)研究，從社區(qū)研究中取得實(shí)證資料來論證社區(qū)的性質(zhì)并進(jìn)而推出社會(huì)的性質(zhì)”。這種定義方法將社區(qū)作為社會(huì)的特例，是從哲學(xué)角度對(duì)社區(qū)進(jìn)行的界定。它比較重視社區(qū)、社會(huì)的對(duì)比，并對(duì)這兩種經(jīng)常被人們搞混的概念進(jìn)行了明確的區(qū)分，基本厘清了社區(qū)、社會(huì)的含義；不足之處在于它只是用對(duì)比的方式告訴了人們社區(qū)不同于社會(huì)，而缺乏從自身出發(fā)的論證，沒有明確指出社區(qū)應(yīng)該包含的基本要素，因而無從說明社區(qū)的本質(zhì)。
另一種觀點(diǎn)是從社區(qū)與國家、城市及社會(huì)共同體的對(duì)比關(guān)系中對(duì)社區(qū)加以解釋。該觀點(diǎn)認(rèn)為國家“始終是和不可侵犯的要件緊密聯(lián)系在一起的”，而社區(qū)是“早在私有制產(chǎn)生之前人類就有了自己的共同體方式”，社區(qū)要表達(dá)的是“居住在同一社群、同一地方居民之間的人際關(guān)系和交往模式”，因而從本質(zhì)上或者是產(chǎn)生歷史上，社區(qū)和國家都是截然不同的。當(dāng)論述社區(qū)和城市的關(guān)系時(shí)，“城市是人類勞動(dòng)分工尤其是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的歷史產(chǎn)物”，而社區(qū)“既可坐落于農(nóng)村又可坐落于城市，二者具有一定的交叉性”。與社會(huì)群體的對(duì)比關(guān)系中，作該觀點(diǎn)認(rèn)為社會(huì)群體是“由一定社會(huì)交往關(guān)系聯(lián)結(jié)起來的人類集體生活共同體”，血緣、地緣、業(yè)緣起紐帶作用，而社區(qū)則是“地域特色鮮明的社會(huì)共同體”，其中加入了地域性的要素。
二社區(qū)管理體制
首先是社區(qū)管理主體。在定位社區(qū)管理主體方面，國內(nèi)外學(xué)者的基本觀點(diǎn)一致，大家普遍認(rèn)為社區(qū)管理涉及多個(gè)主體，“社區(qū)建設(shè)離不開政府、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等的努力”。但對(duì)于如何確定不同管理主體尤其是政府作用時(shí)，學(xué)者們產(chǎn)生了不同的觀點(diǎn)。
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府在只是在建立社區(qū)服務(wù)體系的初始階段發(fā)揮重要作用，承擔(dān)培育非政府組織、提供資金政策支持的責(zé)任，并利用自身的權(quán)威性和號(hào)召力發(fā)揮主導(dǎo)性作用。這種觀點(diǎn)主要是基于當(dāng)前我國社區(qū)治理的現(xiàn)狀而提出來的，比較符合我國的實(shí)際情況，但并未對(duì)各治理主體之間關(guān)系明確定位，只是著眼于當(dāng)前狀況而未有長遠(yuǎn)目光。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，社區(qū)服務(wù)組織者是基層社區(qū)組織，是社區(qū)服務(wù)中主要的依托力量。因?yàn)檫@些基層組織“直接面對(duì)社區(qū)，最貼近社區(qū)人民群眾，最了解社區(qū)的基本狀況，最了解社區(qū)居民及其他成員的需求”。這種觀點(diǎn)實(shí)際上充分肯定了社區(qū)基層組織在社區(qū)服務(wù)體系中的作用，從社區(qū)治理角度指出了基層組織在提供服務(wù)方面的優(yōu)越性，并認(rèn)為政府只是起到政策指導(dǎo)和資金支持的作用，是“小政府、大社會(huì)”理念的體現(xiàn)。
三社區(qū)文化建設(shè)
（一）社區(qū)文化概念
由于理論界對(duì)社區(qū)文化研究角度不同，對(duì)社區(qū)文化內(nèi)涵的界定也不相同。有人認(rèn)為“社區(qū)文化，是在特定的地域范圍內(nèi)，人們所創(chuàng)造、孕育、形成的人文環(huán)境、行為模式和生活方式的總和”；有人認(rèn)為“社區(qū)文化是指在特定的社會(huì)區(qū)域當(dāng)中，人們各方面的行為所構(gòu)成的文化生態(tài)系統(tǒng)。它既包括這一區(qū)域內(nèi)人們的生產(chǎn)方式、生活方式，也包括該區(qū)域內(nèi)社會(huì)成員的理想追求、價(jià)值觀念、道德情操、生活習(xí)俗、審美方式、娛樂時(shí)尚等?！?/p>
（二）社區(qū)文化的作用
在對(duì)于社區(qū)文化作用的探討上，學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)基本一致。有人認(rèn)為社區(qū)文化有益于營造“社區(qū)精神”，促進(jìn)人與人之間的和諧相處，增強(qiáng)社區(qū)成員的認(rèn)同感并滿足居民的精神需求；有人從更大的層面提出了社區(qū)文化建設(shè)有益于“完善城市功能，樹立城市品牌，打造城市特色”；有人認(rèn)為社區(qū)文化建設(shè)可以促進(jìn)社區(qū)自治的發(fā)展，通過社區(qū)文化活動(dòng)培養(yǎng)居民的自治意識(shí)，增強(qiáng)居民的團(tuán)體意識(shí)；也有人認(rèn)為培養(yǎng)社區(qū)文化可以提升社區(qū)的凝聚力，形成良好的社區(qū)風(fēng)尚，也有益于社會(huì)環(huán)境的安定?？傮w來說，社區(qū)文化建設(shè)的意義首先在于社區(qū)自身的穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)、和諧，還可以擴(kuò)展到更大的范圍，從整個(gè)城市乃至社會(huì)層面上都有良好的影響作用。
參考文獻(xiàn)
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一、城市社區(qū)治理的問題
（一）城市社區(qū)治理的“應(yīng)然”定位
社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)共同體。它具有以下幾個(gè)特征：1、社區(qū)有地域性，具有明確的地理邊界；2、社區(qū)是一定范圍內(nèi)居民社會(huì)生活的共同體；3、社區(qū)是相互聯(lián)系、相互制約的整體，轄區(qū)內(nèi)居民因居住于此而產(chǎn)生社會(huì)交往；4、在一定程度上獲得的公共服務(wù)具有同質(zhì)性。在社會(huì)管理領(lǐng)域，城市社區(qū)治理是指在是地域性社會(huì)實(shí)體一定地域范圍內(nèi)地方政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理公共事務(wù)的活動(dòng)。在危機(jī)管理的意義上，社區(qū)是指同一范圍內(nèi)居住和生活，具有共同的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)和減災(zāi)目標(biāo)，由一定人口和家庭組成的區(qū)域，與此社區(qū)對(duì)應(yīng)的是社區(qū)治理指的是危機(jī)應(yīng)對(duì)。綜上，城市社區(qū)的“應(yīng)然”定位應(yīng)該是治理主體多元化、治理方式協(xié)商化，且社區(qū)滿足各參與行為主體的公共利益的公共利益，最終獲得社區(qū)發(fā)展。這里的“多元”不僅指參與多元，還是指可以在多種解決沖突、解決問題的過程中進(jìn)行選擇。
（二）城市社區(qū)的“實(shí)然”作用
在我國，城市發(fā)育狀況不同，治理理念發(fā)展路徑不同，實(shí)際制度環(huán)境不同，所面對(duì)的實(shí)際情形不同，導(dǎo)致城市社區(qū)治理程度不同，但又體現(xiàn)出共同的問題，舉例說明：
西安市的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)高新區(qū)為例，高新區(qū)逐步向“城”的概念發(fā)展，所以社區(qū)的概念剛剛興起。社區(qū)內(nèi)同時(shí)有社區(qū)居民委員會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)。社區(qū)委員會(huì)方面，高新區(qū)已初步建立其轄區(qū)內(nèi)社區(qū)的組織結(jié)構(gòu)與人員配備體系，并逐步開展各項(xiàng)職能活動(dòng)，初步形成了社區(qū)的雛形，開始履行部分基本公共服務(wù)與社會(huì)治理的職能，為居民的生活、工作提供了便捷。但簡單來說，即居民認(rèn)為社區(qū)的基本職能就只是蓋章審批，即承擔(dān)了街道辦事處的職責(zé)，并不能承擔(dān)其他職責(zé)。社區(qū)內(nèi)的物業(yè)公司負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)部水電氣等硬件設(shè)施維護(hù)及維持治安。業(yè)主委員會(huì)發(fā)揮的作用并不明顯。
以上兩個(gè)實(shí)例都說明一個(gè)問題，社區(qū)是一個(gè)基層性組織，它的職能發(fā)展有賴于政府職能的建設(shè)和發(fā)展，即政府主導(dǎo)的特性。社區(qū)的發(fā)展和城市的發(fā)展同呼吸、共命運(yùn)，在不同的時(shí)期發(fā)揮著不同的作用，它服務(wù)大眾，支撐著政府。但是，基層社區(qū)掛牌多，承接大小行政事務(wù)多，經(jīng)受考核多，證明蓋章多已是眾多社區(qū)的形象縮影，本該是“對(duì)下負(fù)責(zé)”為社區(qū)居民提供公共服務(wù)，卻成為“對(duì)上負(fù)責(zé)”的行政機(jī)關(guān)的延伸。
二、社區(qū)居民組織自主治理社區(qū)
現(xiàn)有的困境和解決路徑不免顯得悲劇色彩十足，一個(gè)良好的治理體系包含了很多方面，可是細(xì)數(shù)我們自己的卻都還沒有發(fā)展起來。如果接著從政府主導(dǎo)的角色出發(fā)，提出來的建議就是：培育自治組織，形成政府、市場、自治組織多元治理體系。但是，埃莉諾.奧斯特羅姆的研究打破了解決公共池塘資源治理的唯一途徑是實(shí)行完全的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)或集權(quán)式的政府規(guī)制，這讓人們意識(shí)到“非政府”“非市場”的巨大魅力。這種思想放到社區(qū)治理中來說，就是享受同質(zhì)公共服務(wù)的社區(qū)居民，他們是有著地緣并且相互聯(lián)系的共同體，由社區(qū)內(nèi)部是有可能內(nèi)生出一種有別于政府主導(dǎo)和市場主導(dǎo)的第三種選擇。首先，政府在社會(huì)治理的角色弱化，而作為一種社區(qū)治理的外部政治制度環(huán)境存在，而社區(qū)所有事物的責(zé)任承擔(dān)者。其次，社區(qū)居民同時(shí)實(shí)現(xiàn)私人理性和公共精神相平衡的心理和行為才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社區(qū)治理的目標(biāo)。換句話來說，在別無他法的情況下（即沒有由政府主動(dòng)提供、完全提供公共服務(wù)，還充當(dāng)居民沖突的協(xié)調(diào)者等一系列假設(shè)前提下），社區(qū)居民可以找到一條路實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理發(fā)展的目標(biāo)。
實(shí)踐表明，在社區(qū)服務(wù)中，單純的政府供給模式或是市場供給模式都無法為居民提供有效的服務(wù)。這是因?yàn)?，如果一個(gè)社會(huì)一端是單一的個(gè)人和家庭，另一端就是正式的政府機(jī)構(gòu)，由于政府對(duì)居民分散而瑣碎的需求信號(hào)反應(yīng)很弱，政府面臨公共服務(wù)持續(xù)供給的巨大壓力，而且政府自上而下、整齊劃一的行政供給模式也無法觸及居民生活的方方面面，顯然不能滿足居民的需求，很多問題也無法得到迅速化解。市場供給模式由于遵循利潤最大化原則，因此在抵償或者無償供給方面就顯得有些林捉襟見肘，如有學(xué)者指出，堅(jiān)持福利宗旨對(duì)于密切社區(qū)關(guān)系、增強(qiáng)社區(qū)凝聚力和居民的歸屬，也有著相當(dāng)重要的作用①。只是，如何激發(fā)居民參與社區(qū)事務(wù)？如何在每個(gè)人都有搭便車享受良好的公共服務(wù)而不愿參與到公共服務(wù)的供給中來？解決社區(qū)治理中這些問題，主要需要分析的是作為特定社區(qū)環(huán)境特征的變量。
有研究指出，隨著民主參與和社區(qū)服務(wù)的擴(kuò)大，人們發(fā)現(xiàn)社區(qū)中的弱勢群體中社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)服務(wù)站的參與認(rèn)同，包括志愿服務(wù)隊(duì)參與認(rèn)同，卻高于在職職工等社會(huì)主流群體②。我認(rèn)為奧斯特羅姆的這句話在一定程度上可以說明這種現(xiàn)象發(fā)生的原因，即人們對(duì)避免損失的重視程度要高于潛在收益的重視程度，相對(duì)應(yīng)的，人們對(duì)避免未來損害的預(yù)期收益大大勝過對(duì)生產(chǎn)未來產(chǎn)品的收益的重視③。社區(qū)居民雖然是生活在一個(gè)有邊界的范圍之內(nèi)，但是有著不同的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)生活背景。當(dāng)參與社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)服務(wù)站可以使自己避免一些生活困境時(shí)參與的積極性就較高。而之所以在職職工等社會(huì)主流群體則沒有意識(shí)到自己某個(gè)時(shí)刻生活質(zhì)量變差等類似這種威脅的存在，他們認(rèn)為參與到社區(qū)治理過程中需花費(fèi)大量的時(shí)間然而這個(gè)過程帶來的顯性收益微乎其微，所以這類群體的參與認(rèn)同感將大大降低。假設(shè)政府職能轉(zhuǎn)變，政府鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)，也就是說，社區(qū)自治得到政府鼓勵(lì)而不受外部政治制度的消極作用。另一方面，政府作為一種將部分社會(huì)服務(wù)職能轉(zhuǎn)交由市場企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人承接，從而使其能夠有更多的精力投入到制度法律制定和政策法規(guī)建設(shè)中。那么，在這種假設(shè)下，社區(qū)組織、社區(qū)居民如何來承接這樣的職能，提升自治能力？
本文認(rèn)為，原有的制度慣性會(huì)使得社區(qū)治理演變的過程較為漫長，假定以治理能力較弱的社區(qū)為基礎(chǔ)，首先：應(yīng)該從較容易引發(fā)居民共鳴、縮小居民潛在危機(jī)的角度培育社會(huì)組織，激發(fā)出社區(qū)的自我調(diào)節(jié)和解決沖突的能力。例如，提升社區(qū)應(yīng)急能力的社團(tuán)組織構(gòu)架，社區(qū)調(diào)解組織。由社區(qū)自生出的社團(tuán)組織，雖然培育速度較慢，但是也有生命力強(qiáng)，根基穩(wěn)的特點(diǎn)。倘若，社區(qū)居民能在某一方面的事務(wù)進(jìn)行良好的組織，則可以實(shí)現(xiàn)很好的輻射帶動(dòng)作用，擴(kuò)大自治范圍。其次，實(shí)行“居站分設(shè)”制度，即分別設(shè)立社區(qū)工作站和居民委員會(huì)。在短時(shí)間內(nèi)，社區(qū)處于政府的行政末梢端的地位不能改變，則應(yīng)該將行政事務(wù)嚴(yán)格劃分出來，一部分政府行政事務(wù)的執(zhí)行者即社區(qū)工作站，方便基層政府在社區(qū)治理過程中承擔(dān)行政職能和責(zé)任以及自身工作的展開，增強(qiáng)了社區(qū)行政事務(wù)管理的執(zhí)行力，保證工作人員的專業(yè)化。除去社區(qū)行政事務(wù)外，均作為居民委員會(huì)自治部分，有一定的自治空間和需要將是居民委員會(huì)自治能力提升的必要條件。（作者單位：西北大學(xué)公共管理學(xué)院）
注釋：
二、社會(huì)工作介入的重要性
西方發(fā)達(dá)國家關(guān)于社區(qū)公共服務(wù)及社會(huì)工作的研究已經(jīng)有100多年的發(fā)展歷史，形成了一套豐富、完整的理論體系。與國外，我國的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展起步較晚，還處于初步探索階段。社會(huì)工作在國內(nèi)還是一個(gè)新興事物。在創(chuàng)新社會(huì)管理和公共服務(wù)的背景下，社會(huì)工作介入城市社區(qū)公共服務(wù)，是在“小政府、大社會(huì)”條件下提高公共管理效率和公共服務(wù)水平的有效途徑。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，研究和探討社會(huì)工作在城市社區(qū)公共服務(wù)的介入，對(duì)于社會(huì)工作介入城市社區(qū)公共服務(wù)在理念、機(jī)制、方法上提供新的啟發(fā)和探索，為城市社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展提供新的思路，具有重要的理論價(jià)值。
社區(qū)作為人們?nèi)粘Ｉ畹幕締卧?，是直接反映公共服?wù)需求的窗口，也是開展社會(huì)工作服務(wù)的重要區(qū)域。社會(huì)工作介入城市社區(qū)公共服務(wù)，能夠有效承接政府職能轉(zhuǎn)變后的社會(huì)服務(wù)職能，彌補(bǔ)政府的不足，提高服務(wù)效率和水平；能夠最大化滿足社區(qū)居民多樣化、個(gè)性化的公共服務(wù)需求；能夠增強(qiáng)社區(qū)活力，推動(dòng)和諧社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。
三、社會(huì)工作介入面臨的困境
目前，社會(huì)工作在城市社區(qū)公共服務(wù)的介入還處于起步階段，還沒有普遍成為城市社區(qū)中必不可少的參與主體，仍面臨諸多問題。
（一）社區(qū)居民參與不足
社區(qū)居民是社區(qū)的主人，是社區(qū)公共服務(wù)需求的最初提出者和最終受益者。能否實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的積極、廣泛參與，是影響社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展效果的重要因素之一。社區(qū)居民積極參與公共服務(wù)事務(wù)，也是提高現(xiàn)代公民意識(shí)、造就現(xiàn)代公民的過程。所以，社會(huì)工作能夠順利在社區(qū)內(nèi)提供公共服務(wù)，不僅僅需要其本身專業(yè)的知識(shí)和技能，也需要社區(qū)和居民的多方配合。然而在實(shí)踐中，社區(qū)居民的有效參與嚴(yán)重不足。首先，很多社區(qū)居民對(duì)于社會(huì)工作的認(rèn)可度和信任度較低，由于對(duì)社會(huì)工作沒有概念，表現(xiàn)出不了解、不信任社工所提供的服務(wù)，更不愿意主動(dòng)參與到這一過程中來。因此，缺乏對(duì)社會(huì)工作的理解和支持，也就造成了社區(qū)居民的參與不足。其次，社區(qū)居民的公共服務(wù)需求表達(dá)較為被動(dòng)。社區(qū)公共服務(wù)應(yīng)該是社區(qū)居民“集體選擇”的結(jié)果，社工在社區(qū)提供的公共服務(wù)也是以社區(qū)居民的服務(wù)需求為導(dǎo)向的，然而，由于社區(qū)居民的參與溝通渠道缺乏、不暢等原因，社區(qū)居民對(duì)于服務(wù)需求的表達(dá)較為被動(dòng)。再次，社區(qū)居民作為最直接的公共服務(wù)受益者，很多卻沒有參與到最終的服務(wù)效果評(píng)估，社區(qū)居民的公共服務(wù)需求和意見沒有得到完全反饋。
（二）專業(yè)社工人員不足
社會(huì)工作介入城市社區(qū)公共服務(wù)，需要特殊、專業(yè)的人力資源。社工是城市社區(qū)公共服務(wù)的生產(chǎn)主體，其人員素質(zhì)與工作能力直接影響著社區(qū)公共服務(wù)的最終效果。完善的社區(qū)公共服務(wù)的提供，需要項(xiàng)目主管、一線社工和具備心理咨詢、法律背景的相關(guān)人員等，然而，目前專業(yè)社工的人員隊(duì)伍尚不能有效滿足城市社區(qū)公共服務(wù)的要求。一方面，社工人員的人數(shù)不足，不能很好地滿足社區(qū)居民的服務(wù)需求。另一方面，社工人員的服務(wù)質(zhì)量和水平還有待提高。社會(huì)工作是一門實(shí)務(wù)性很強(qiáng)的專業(yè)，不僅需要專業(yè)的理論培訓(xùn)，更需要豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累。目前專業(yè)社工人員的實(shí)務(wù)能力和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還需要進(jìn)一步提高，尤其是剛剛進(jìn)入社區(qū)工作的大學(xué)生，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，不能很好地勝任本職工作。
（三）社會(huì)工作的關(guān)系定位
社會(huì)工作進(jìn)入城市社區(qū)提供公共服務(wù)，將置身于復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，除了處理好與服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系外，還包括與社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)居民、社區(qū)所在主管單位之間的關(guān)系。這些關(guān)系的正確處理將直接影響到社會(huì)工作的服務(wù)是否能夠順利開展。在推動(dòng)社區(qū)公共服務(wù)的發(fā)展中，構(gòu)建分工明確、權(quán)責(zé)清晰的和諧伙伴關(guān)系，是社會(huì)工作介入社區(qū)公共服務(wù)的基本要求，這也是社會(huì)工作面臨的一大難題。
除此之外，地方政府向社工機(jī)構(gòu)購買公共服務(wù)的制度、機(jī)制不夠完善。雖然政府已經(jīng)明確提出要大力發(fā)展和培育社會(huì)工作，為社會(huì)工作提供了一個(gè)很好的發(fā)展契機(jī)。但是，政府向社會(huì)工作購買公共服務(wù)的力度不夠，在購買程序、購買內(nèi)容、評(píng)估機(jī)制等方面都存在著需要改進(jìn)的地方。對(duì)于社會(huì)工作在社區(qū)公共服務(wù)中到底如何定位、怎樣定位，一些政府部門缺乏認(rèn)識(shí)和了解。
四、未來的發(fā)展建議
（一）政府方面
首先，健全相關(guān)法律法規(guī)，積極關(guān)注并妥善解決社工介入城市社區(qū)公共服務(wù)的政策法規(guī)、制度保障等問題。以國家法律的形式，保障社會(huì)工作的合法地位，并進(jìn)行監(jiān)督落實(shí)，保障政策的有效實(shí)施，促進(jìn)政策的不斷完善。其次，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)工作的資金支持，積極引導(dǎo)全社會(huì)關(guān)注社區(qū)公共服務(wù)，將社會(huì)的閑散資金有效利用起來，轉(zhuǎn)化為社工的運(yùn)作資金。對(duì)于積極參與社區(qū)公共服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大其知名度，給予各項(xiàng)榮譽(yù)，以讓更多的社工機(jī)構(gòu)獲益。再次，加強(qiáng)與社會(huì)工作的合作，通過購買項(xiàng)目，引導(dǎo)社工的合理、有序參與。
（二）社區(qū)方面
一、現(xiàn)代城市社區(qū)建設(shè)和公共精神培養(yǎng)的價(jià)值關(guān)聯(lián)。
社區(qū)是我國城市管理實(shí)施“兩級(jí)政府三級(jí)管理”的行政框架內(nèi)最基層單位，隨著改革開放以來經(jīng)濟(jì)體制改革和戶籍制度的改革，地域界限打破，人口可以自由流動(dòng)，基層單位實(shí)體漸漸分化和消解，原來傳統(tǒng)的“單位人共同體”“地域人共同體”已漸漸變身為“社區(qū)人共同體”。 現(xiàn)代社區(qū)共同體是由來自于不同地域環(huán)境和行業(yè)的具有不同價(jià)值觀念的差質(zhì)人口所組成的， 特別是長沙作為省會(huì)和中部發(fā)展快的城市，吸引了來自于各地、州、市和全國各地的人才定居或參與長沙現(xiàn)代城市的建設(shè)，這些不同異質(zhì)的人共同生活在同一社區(qū)，因?yàn)閭€(gè)體差異降低了鄰里關(guān)系情感認(rèn)同，增加心理上誤會(huì)和矛盾，其認(rèn)同危機(jī)影響社區(qū)共同體建設(shè)。加之社區(qū)行政化傾向?qū)е戮游瘯?huì)工作模式成就、工作方法簡單，社區(qū)居民大多是在不了解前提上被動(dòng)性參與社區(qū)事務(wù)，隨意性大，導(dǎo)致居民對(duì)社區(qū)事務(wù)參與意識(shí)淡薄，社區(qū)公共精神上弱化和忽視，影響社區(qū)公共精神提升。
特別是黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，各級(jí)部門越來越受重視社區(qū)建設(shè)。在城市化進(jìn)程中，長沙城市化快速發(fā)展拆解原有的地域關(guān)系紐帶，單位集體記憶和情感歸屬日漸遠(yuǎn)去，個(gè)人與社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)發(fā)變化。為適應(yīng)長沙新形勢社區(qū)建設(shè)需求，培育社區(qū)公共精神以促進(jìn)社區(qū)建設(shè)與和諧發(fā)展，進(jìn)而提高長沙市基層社區(qū)治理體系、治理能力現(xiàn)代化水平，此課題研究具有重要實(shí)際意義。
二、國內(nèi)外學(xué)者的研究概況
（一）西方：學(xué)術(shù)界針對(duì)社區(qū)研究有的兩種不同傾向：
①一種是針對(duì)城市社區(qū)中鄰里關(guān)系變化進(jìn)行研究所形成兩種對(duì)立的社區(qū)消失與繼存的理論。以滕尼斯、韋伯等社會(huì)學(xué)家為代表的社區(qū)消亡論和以美國社會(huì)學(xué)家甘斯、劉易斯為代表的“繼存論”；。前者認(rèn)為社會(huì)分化結(jié)果是人們價(jià)值觀念、生活方式差異增大、社會(huì)認(rèn)同感降低使得傳統(tǒng)社區(qū)存在基礎(chǔ)喪失。后者認(rèn)為認(rèn)為傳統(tǒng)社區(qū)不能完全否定和消亡，在城市化過程中城中村居民生活方式和精神情感與外面的世界并無多大影響。②另一種是社區(qū)解放論。費(fèi)舍爾、費(fèi)爾曼和雷頓在20紀(jì)70年代運(yùn)用社會(huì)人類學(xué)網(wǎng)絡(luò)研究的理論研究城市社區(qū)的變化。強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代城市社區(qū)人際關(guān)系應(yīng)從地域局限中解放出來，有應(yīng)該更廣網(wǎng)絡(luò)，開啟了新的網(wǎng)絡(luò)研究視角。
（一）國內(nèi)在中國社區(qū)概念的研究上：、吳文藻等人創(chuàng)立了“社區(qū)”概念和研究社區(qū)的范式。對(duì)社區(qū)研究近年來有幾種不同觀點(diǎn)：
①，社區(qū)共同體包括地域性共同體、文化共同體、利益共同體和精神的共同體，社區(qū)精神文化是從生活共同體提升到精神共同體的關(guān)鍵。社區(qū)自身就可以實(shí)現(xiàn)自我管理、教育、服務(wù)、約束來實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共生活有序化。
②公共精神是一個(gè)龐大的體系，是社會(huì)成員在公共生活中對(duì)人們共同生活行為準(zhǔn)則、規(guī)范的認(rèn)可，并體現(xiàn)于行動(dòng)上的遵守和執(zhí)行。從道德上而言，公共精神是以利他方式關(guān)心公共利益的態(tài)度和行為方式。有的學(xué)者認(rèn)為它是超越個(gè)人狹隘界限和個(gè)人直接功利目的關(guān)懷公共事務(wù)的精神境界和行為態(tài)度，它孕育并鑲嵌在特定的社會(huì)架構(gòu)和文化土壤當(dāng)中，并不斷地影響、修復(fù)、變遷著特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)。有的學(xué)者認(rèn)為公共精神是孕育于人類公共生活之中的，位于人類內(nèi)心深處的基本道德和政治秩序觀念，態(tài)度和行為取向，以公共性作為價(jià)值基石，表現(xiàn)為社會(huì)成員對(duì)公共事務(wù)的積極關(guān)懷和參與，對(duì)公共生活的熱情融入和，對(duì)政治社群的虔誠認(rèn)同和歸屬。
綜合來看，國內(nèi)外這些學(xué)者的相P研究，對(duì)課題組展開社區(qū)共同體建設(shè)與公共精神培育研究頗具借鑒價(jià)值和啟發(fā)意義。國內(nèi)著名學(xué)者如秦宣、韓慶祥、張雷聲、劉書林等近年來也高度關(guān)注城市化社會(huì)發(fā)展、共同體建設(shè)和核心價(jià)值觀提煉與培育等問題，深刻回答了城市化社會(huì)發(fā)展的諸多重大問題，其觀點(diǎn)不僅為此課題開啟了研究思路，而且提供了堅(jiān)實(shí)的理論支撐。
國內(nèi)外研究尚存在些許不足和遺憾：①側(cè)重社區(qū)共同體或公共精神某一方面的研究，欠缺綜合性的研究；②；對(duì)應(yīng)到長沙社區(qū)公共精神的培育路徑研究還較缺乏；③長沙社區(qū)公共精神培育策略的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺乏研究。
三、長沙社區(qū)建設(shè)中公共精神的現(xiàn)狀分析
長沙作為省會(huì)和中部發(fā)展快的城市，吸引了來自于各地、州、市和全國各地的人才定居或參與長沙現(xiàn)代城市的建設(shè)，這些不同異質(zhì)的人共同生活在同一社區(qū)，因?yàn)閭€(gè)體差異降低了鄰里關(guān)系情感認(rèn)同，增加心理上誤會(huì)和矛盾，其認(rèn)同危機(jī)影響社區(qū)共同體建設(shè)。加之社區(qū)行政化傾向?qū)е戮游瘯?huì)工作模式單一、工作方法簡單，社區(qū)居民大多是被動(dòng)性參與社區(qū)事務(wù)，隨意性大，導(dǎo)致居民對(duì)社區(qū)事務(wù)參與意識(shí)淡薄，社區(qū)公共精神上弱化和忽視，影響社區(qū)公共精神提升。
（一）社區(qū)公共精神培育包含培養(yǎng)獨(dú)立人格、民主法治精神、公平正義、社會(huì)責(zé)任、社會(huì)公德、自控自律意識(shí)六個(gè)方面。但是長沙社區(qū)存在公共精神缺乏現(xiàn)狀：
首先是社區(qū)意識(shí)比較單薄，從而存在對(duì)社區(qū)的認(rèn)同危機(jī)，從1996年至今長沙實(shí)行單位住房貨幣化，原單位的福利房通過房改后成為人們有使用權(quán)的私有房，住房都是單位人，后來隨著房地產(chǎn)的飛速發(fā)展，人么需要換更大更好的房子，所以出現(xiàn)將原有從單位購買的房子進(jìn)行轉(zhuǎn)手買賣，這樣使得原來的單位人集中居住的狀況變?yōu)楦鞣N外來人員雜居的現(xiàn)象，這樣彼此因?yàn)椴煌男枨蠖偕木用裆鐓^(qū)成分相對(duì)復(fù)雜起來。經(jīng)過對(duì)社區(qū)居民的100份問卷調(diào)查結(jié)果分析：其中因?yàn)猷徖锉舜瞬皇煜?，即使門對(duì)門也不往來不熟悉的占40%。甚至因?yàn)楣ぷ鞯臅r(shí)間不一，有20%的問卷說幾個(gè)月都沒看見鄰居。這樣一來，因?yàn)榫用耖g彼此陌生，對(duì)房前屋后和樓道的的公共衛(wèi)生、共有園林的保護(hù)等公共環(huán)境也漠不關(guān)心，缺乏對(duì)居住環(huán)境的愛護(hù)和維持的公共情懷，亂放亂丟垃圾的現(xiàn)象常見。鄰里之間缺乏相互幫扶和相互關(guān)照的共同意識(shí)，還因?yàn)槌鲎夥靠偷某蓡T復(fù)雜性，以及其不同的生活習(xí)慣，更增加了相互交流和溝通難度。這種復(fù)雜情況得鄰里相互很難融入在一起，引發(fā)了社區(qū)共公共精神的認(rèn)同危機(jī)。
其次社區(qū)居民公共參與公共活動(dòng)的自覺度不多，更難得經(jīng)常性開展。為了增加社區(qū)粘合度和凝聚力、增進(jìn)交流和鄰里情感，即使有社區(qū)熱情發(fā)動(dòng)居民一起參與的社區(qū)公共活動(dòng)，也常出現(xiàn)參與度很少，多數(shù)居民抱著看熱鬧的心理或不理不睬的尷尬局面，收效不大。
再次是社區(qū)建設(shè)的困境：社區(qū)主體、社區(qū)自治、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)參與、社區(qū)文化等困境。
社區(qū)主題因?yàn)樯鐓^(qū)主體的結(jié)構(gòu)先對(duì)變化，原來有單位管理的變成了社區(qū)自治，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)一般帶有政府行政性，社區(qū)劃分不夠合理，管理的區(qū)域比較大，人員與管理區(qū)域不匹配，加上社區(qū)工作人員素質(zhì)偏低，工作方法簡單、宣傳較少，基礎(chǔ)設(shè)施不足，提供的服務(wù)還不能滿足社區(qū)居民的需要，供給缺口大；加之社區(qū)機(jī)構(gòu)與政府和住區(qū)物業(yè)管理理順不足，一有問題，就是“臨時(shí)抱佛腳”，解決問題也是出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象。沒有形成規(guī)范的社區(qū)管理機(jī)制。城市社區(qū)的行政化嚴(yán)重常常限制了社區(qū)自制能力的發(fā)揮。
最后社區(qū)法制建設(shè)滯后，與社區(qū)配套的法律法規(guī)還不夠完善，社區(qū)建設(shè)的運(yùn)行缺乏良好的法制環(huán)境。導(dǎo)致社區(qū)生活、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)公益保障、社區(qū)的公共精神的加強(qiáng)缺乏制度保障，公共活動(dòng)難以開展，居民的公共文化難以普及。
（二）是長沙城市現(xiàn)代化建設(shè)中需要加強(qiáng)社區(qū)公共精神的構(gòu)建。
隨著長沙城市的發(fā)展現(xiàn)代化，長沙市政府確立了“建設(shè)國家級(jí)中心城市”的宏偉規(guī)劃，迫切需要加快長沙城市的的現(xiàn)代化建設(shè)體系；而作為長沙城市建設(shè)的的重要內(nèi)核構(gòu)成細(xì)胞就是的社區(qū)建設(shè)，可見社區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)尤為重要。而社區(qū)公共精神的缺乏現(xiàn)狀與現(xiàn)代化社區(qū)建設(shè)是極其不協(xié)調(diào)的，所以加強(qiáng)對(duì)社區(qū)建設(shè)，重點(diǎn)是社區(qū)公共精神建設(shè)，才能帶動(dòng)公共意識(shí)、公共服務(wù)、公共設(shè)施的完善和公共文化的和諧，構(gòu)建和諧的現(xiàn)代社區(qū)。社區(qū)公共精神的建設(shè)對(duì)策和路徑有如下幾點(diǎn)：
1、營造濃厚的社區(qū)意識(shí)，搞好社區(qū)服務(wù)，增強(qiáng)社區(qū)居民參政議政的積極性。建立社區(qū)通信錄和社區(qū)現(xiàn)代QQ群和微信群，加強(qiáng)社區(qū)公共活動(dòng)的廣泛性，提高消息發(fā)散性和居民知情權(quán)，擴(kuò)大活動(dòng)的居民參與度；建設(shè)齊全社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。
2、理順社區(qū)建設(shè)管理體制，加強(qiáng)居民自制組織建設(shè)，爭取處理好社區(qū)自治組織與政府和物業(yè)之間關(guān)系。加強(qiáng)社區(qū)法制建設(shè)和立法工作，重視社區(qū)制度化建設(shè)。爭取處理社區(qū)和政府行為之間的聯(lián)系，加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)，選撥優(yōu)秀的專業(yè)社區(qū)管理和服務(wù)人員，提升社區(qū)管理質(zhì)量，引導(dǎo)居民參與社區(qū)的公共事務(wù)。
3、社區(qū)要加強(qiáng)所轄居民區(qū)的物業(yè)和業(yè)主委員會(huì)之間的聯(lián)系和溝通，通過協(xié)同合作加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，發(fā)展社區(qū)服務(wù)，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)的多樣性、社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化。
4、推社區(qū)管理創(chuàng)新，加強(qiáng)社區(qū)民主自治。學(xué)習(xí)廣州和香港等地的社區(qū)公共精神建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。建立以政府為主導(dǎo)，建立社區(qū)與非政府組織的物業(yè)和業(yè)主委員會(huì)為主體的社區(qū)管理體制，突出政府的服務(wù)職能，形成以民生為重點(diǎn)、以服務(wù)為導(dǎo)向的公共服務(wù)體制，豐富社區(qū)建設(shè)的服務(wù)內(nèi)容的寬度和廣度，構(gòu)建以兒童入園、一站式醫(yī)療服務(wù)和康復(fù)、學(xué)習(xí)和生活?yuàn)蕵方∩淼榷嘈问降姆?wù)體系。按權(quán)力下放中心下移原則，制定法律法規(guī)，協(xié)調(diào)社^主體之間的利益關(guān)系。
5、建立社情民情表達(dá)機(jī)制，充分發(fā)揮老齡群體對(duì)公共精神余熱的作用。重視大學(xué)生公共精神。充分發(fā)揮中國傳統(tǒng)文化的作用、彰顯社區(qū)管理善治理念、構(gòu)建地域共同體、利益共同體和意義共同體、加強(qiáng)行政性復(fù)合與自主性合作、結(jié)構(gòu)異質(zhì)性與社區(qū)凝聚力包容共享致力形成社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的組織體系和氛圍。
6、加強(qiáng)社區(qū)的資金和人才投入，設(shè)立社區(qū)服務(wù)基金，大力培養(yǎng)非政府的社會(huì)服務(wù)組織，形成以“政府投入為主，社會(huì)支持”為輔的多元體制。
中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-949X（2008）-08-0041-02
精神病患者失管現(xiàn)象是中國城鄉(xiāng)社區(qū)管理中較為受到忽視的部分。中國城市社區(qū)建設(shè)是在國內(nèi)改革開放與國際全球化的雙重時(shí)代背景下出現(xiàn)的潮流，不少城市，例如上海、北京、深圳都在實(shí)踐中發(fā)展出一定的社區(qū)發(fā)展模式。同時(shí)，學(xué)者們又進(jìn)一步在理論層面上進(jìn)行學(xué)理性探索，在對(duì)城市社區(qū)建設(shè)進(jìn)行全面理論分析基礎(chǔ)上，明確提出了政府、社區(qū)組織、社區(qū)成員三方合作的理論架構(gòu)。然而，在對(duì)于失管的這一部分精神病患者來說，他們恰恰同時(shí)被這三方所“遺棄”，處于這一時(shí)期被社會(huì)結(jié)構(gòu)性整體排斥的狀態(tài)，在人們?nèi)找嬷匾晫?duì)弱勢群體關(guān)注的今天，這一群體卻處于無政府部門、無社會(huì)團(tuán)體或組織或社會(huì)成員自發(fā)參與進(jìn)行干涉和管理的狀態(tài)。
一、政府能力的有限性及管理機(jī)制的滯后性
由于歷史文化因素，中國在經(jīng)歷了幾十年高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之后，深切感受了政府高度集權(quán)、政府職能無限擴(kuò)張所帶來的弊端。在各類有關(guān)現(xiàn)代社區(qū)的研究指出，現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展的方向是“非國家化”，即不再是國家行政層次，而成為同國家行政相分離的市民社會(huì)的一部分。因此，社區(qū)自理和自治成為當(dāng)下理論及實(shí)踐中為各界所關(guān)注的趨勢，在這其中，有必要認(rèn)識(shí)到政府職能所具有的有限性。
首先，政府能力賴以建立的物質(zhì)基礎(chǔ)是有限的。目前，捉襟見肘的財(cái)政正是我國公共事業(yè)嚴(yán)重落后的重要原因。政府籌集資金的途徑在正常的情況應(yīng)該主要依靠稅收。但稅收的數(shù)量是有限的，過高的稅率將會(huì)嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。因此，政府的物質(zhì)基礎(chǔ)是有限的，有限的物質(zhì)基礎(chǔ)所能支撐的政府能力必然也是有限的。就針對(duì)精神病患者的治療方面看，據(jù)了解，目前上海市共有42所精神衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，有11000多張病床，也就是說，只有十五分之一的重性精神病患者能夠長期入院治療。因此，不難看出，物質(zhì)方面現(xiàn)在城市政府對(duì)這一群體所擁有的物質(zhì)資源十分有限。
其次，政府能力賴以建立的信息資源是有限的。由于政府管理的權(quán)威性、集中性、綜合性和全面性，政府管理對(duì)信息的要求是非常高的。但在社會(huì)的流變性愈來愈大的當(dāng)今社會(huì)，準(zhǔn)確、全面和迅捷地收集信息是一項(xiàng)極為困難的工作，信息的局限性必然嚴(yán)重制約政府能力的形成和發(fā)揮。同時(shí)，由于精神病患者社會(huì)資本往往急劇缺乏，又無向他人求助的行為能力，加之親屬往往愿意將其病情進(jìn)行隱瞞，他們的實(shí)際狀況難以得到有效的表達(dá)，目前政府對(duì)其信息獲得及管理處于近“真空”狀態(tài)。
由于以上各種原因，當(dāng)前政府部門，例如街道、派出所對(duì)于精神病患者難以采取有效的監(jiān)管，這實(shí)質(zhì)上是其“失管”的直接原因。不可否認(rèn)，未來社區(qū)發(fā)展的總體趨勢是“自治”的模式，然而僅僅就目前中國城市社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀而言，主要的權(quán)力運(yùn)作仍然是由政府帶頭引導(dǎo)的階段；和其他弱勢群體類似，對(duì)于精神病患者的救助，并不能完全依賴于所謂的市場化模式，這其中，政府具有著不可推卸的重要責(zé)任。
二、專業(yè)化社區(qū)組織缺乏
近20多年來，我國社會(huì)經(jīng)歷急劇變遷，社會(huì)對(duì)心理健康的需求日益增加，精神衛(wèi)生事業(yè)有了較大進(jìn)步。然而，從學(xué)科及專業(yè)發(fā)展來看，雖然近年來，精神衛(wèi)生問題開始受到我國社會(huì)的空前關(guān)注，但是由于既往沒有受到足夠重視和支持，心理－行為科學(xué)長期缺位，由于受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平的制約，作為醫(yī)學(xué)分支的精神病學(xué)發(fā)展相對(duì)緩慢，水平較低；心理學(xué)作為一級(jí)學(xué)科曾經(jīng)在很長時(shí)間里被取消，其社會(huì)作用相對(duì)于國外而言，在我國仍然受到一定的限制。
除了在學(xué)科專業(yè)性方面的不足之外，諸如社會(huì)工作者協(xié)會(huì)等專業(yè)化參與社區(qū)治理的社會(huì)組織，需要在擁有一定的專業(yè)從業(yè)人員和組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上才得以建立。而這兩方面正是當(dāng)前心理精神專業(yè)化組織難以形成的關(guān)鍵。第一，從業(yè)人員少，而且缺乏規(guī)范、系統(tǒng)、扎實(shí)的教育培訓(xùn)。心理咨詢治療需要長期、正規(guī)的院校教育、繼續(xù)教育及持續(xù)不斷的臨床督導(dǎo)。目前，大多數(shù)醫(yī)學(xué)和心理學(xué)畢業(yè)生都不愿去心理衛(wèi)生機(jī)構(gòu)工作，因?yàn)槌巳舾蓚€(gè)學(xué)術(shù)中心外，一般精神病院的工作學(xué)習(xí)條件、薪酬遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如綜合醫(yī)院和其他專科，而除了一些發(fā)達(dá)城市以外，多數(shù)地區(qū)的綜合醫(yī)院也較少設(shè)有精神科或臨床心理學(xué)專業(yè)科室。第二，從國家制度層面看，國家沒有統(tǒng)一的專門管理機(jī)構(gòu)和制度，專業(yè)人員無明確定位。心理學(xué)界為此進(jìn)行多年努力，在勞動(dòng)與社會(huì)保障部系統(tǒng)內(nèi)爭取到開設(shè)“心理咨詢員”和“心理咨詢師”考試的制度。但此項(xiàng)制度面臨諸如對(duì)醫(yī)療服務(wù)部門無約束力，不能與衛(wèi)生行政管理等部門接軌，從業(yè)人員不能在醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作，不能合理收費(fèi)等諸多問題。這些在客觀上造成了精神病患者難以得到有效的重視。
三、社會(huì)資本降低導(dǎo)致社會(huì)成員參與度降低
失管精神病患者問題如能得到解決，雖然應(yīng)當(dāng)主要依靠政府和社會(huì)組織來完成。但實(shí)際上社會(huì)成員的個(gè)體因素與現(xiàn)代城市社區(qū)組織團(tuán)體的培養(yǎng)與建立，以及如何形成這類團(tuán)體與政府之間的互動(dòng)模式，有著密切相關(guān)的聯(lián)系。社會(huì)成員的社會(huì)資本的下降導(dǎo)致人與社會(huì)之間的關(guān)系發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，可以說是造成目前社區(qū)發(fā)展中各類問題中的關(guān)鍵因素，失管精神病患者也在其列。
1980年法國社會(huì)學(xué)家皮埃爾?布迪厄提出“社會(huì)資本”概念后,眾多社會(huì)學(xué)家、政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家，如科爾曼、羅伯特?普特南等分別對(duì)社會(huì)資本下定義。綜合來看，城市社區(qū)社會(huì)資本是城市社區(qū)內(nèi)部的個(gè)人和組織在長期的內(nèi)外互動(dòng)中形成的,在互惠和特點(diǎn)規(guī)則規(guī)范下的互利關(guān)系。全球及中國范圍內(nèi)來看，社會(huì)成員的社會(huì)資本下降已被不少研究者所關(guān)注。羅伯特?D?普特南曾向美國社會(huì)提出了警告：生活在現(xiàn)代社會(huì)中的人有可能越來越孤立無援。其研究的真正意義是讓人們反思當(dāng)代城市社會(huì)生活會(huì)出現(xiàn)的問題。如果我們假定“城市社會(huì)”具有普遍的共性，那么90年代的美國城市社會(huì)生活的問題同樣有可能在中國城市出現(xiàn)。
事實(shí)上中國城市居民的社會(huì)資本已經(jīng)在破壞和喪失之中。在劇烈的社會(huì)變遷過程中，無論是信任、規(guī)范還是網(wǎng)絡(luò)都發(fā)生了重大變化，原有的信任破壞了，新的信任尚未建立、原有的規(guī)范已經(jīng)失去效力了，而新的共識(shí)性規(guī)范未能確立，原有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被打破或不再有效了，新的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)不能發(fā)揮效用或尚未形成。總之，社會(huì)生活中物質(zhì)財(cái)富的積累在增長，但城市居民彼此愈來愈冷漠，愈來愈孤立。改革發(fā)展在城市中帶來的重大變化之一，是總體性單位體制被打破?！皢挝弧焙汀瓣P(guān)系”是改革前城市居民社會(huì)資本的主要提供者，改革后，一方面不少城市居民逐漸失去了“單位”的社會(huì)資本資源。另一方面，“關(guān)系”從改革前的情感交換傾向轉(zhuǎn)變?yōu)榉乔楦薪灰變A向，使得城市居民對(duì)“關(guān)系”對(duì)象的信任被金錢交換所取代。由此帶來的根本性問題是新的社會(huì)資本依托方式或源頭又沒有建立起來。居民的社會(huì)資本不可避免的喪失而又得不到補(bǔ)償，社會(huì)生活的活力和城市社會(huì)的社會(huì)效率因此而受損。
伴隨這一趨勢，社區(qū)參與程度也隨之減弱。社區(qū)發(fā)展的內(nèi)源性也決定了其最終動(dòng)力來自于社區(qū)居民的廣泛參與，要在人口眾多且高異質(zhì)性和高流動(dòng)性的現(xiàn)代城市中促進(jìn)市民之間的交往并進(jìn)而建立起平等交換的規(guī)范和互信，推動(dòng)公共物品締造的機(jī)會(huì)，就需要建立市民參與的網(wǎng)絡(luò)如社會(huì)團(tuán)體和社區(qū)組織等，以促進(jìn)社區(qū)居民之間的合作。而在目前這樣一種狀況中，失管的精神病患者較之老年人、社區(qū)青少年而言，更難引起周圍社區(qū)居民的主意，絕大多數(shù)人采取同情或躲閃的態(tài)度和行為，更難談起社區(qū)自發(fā)建立市民組織針對(duì)這類群體，在政府及社會(huì)其他組織均無力的狀態(tài)下，失管精神病患者同樣遭遇到社會(huì)成員個(gè)體及自治組織團(tuán)體的忽略，幾乎完全處于被整個(gè)社會(huì)所排斥的群體。
四、結(jié)語
面臨城市社區(qū)內(nèi)對(duì)失管精神病患者的治理缺失，盡管部分地區(qū)，如汕頭、?？诘鹊貐^(qū)的政協(xié)會(huì)議已經(jīng)有代表提出了有關(guān)精神病患者救助體系的議案，然而在大部分地區(qū)，政府的實(shí)際行動(dòng)十分有限，相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體幾乎難以形成。當(dāng)前，一些城市基本上具備了借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的能力。許多國家正視社會(huì)對(duì)精神衛(wèi)生服務(wù)的巨大需求，已經(jīng)形成比較完備的服務(wù)體系。例如在費(fèi)用支付問題上，通過提供服務(wù)可以從醫(yī)療保險(xiǎn)、政府資助、自付費(fèi)用等多渠道進(jìn)行。西方國家及一些重視精神衛(wèi)生的發(fā)展中國家，在其公共衛(wèi)生、教育和社會(huì)事務(wù)管理體制中對(duì)精神衛(wèi)生均有具體、細(xì)致的規(guī)定，有相應(yīng)管理部門，有接受國家管理且自律功能強(qiáng)大的行業(yè)組織，使該領(lǐng)域有法可依，有服務(wù)社會(huì)的機(jī)會(huì)與責(zé)任，有自我發(fā)展的空間。在中國城市社區(qū)內(nèi)，失管精神病患者問題遲遲難以得到解決的現(xiàn)象，也一定程度上折射出當(dāng)前社區(qū)發(fā)展中各方的權(quán)利與義務(wù)之間難以平衡及有效協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀，值得進(jìn)一步思考及探索。
參考文獻(xiàn)：
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近年來，我國的城市社區(qū)建設(shè)已初具規(guī)模。城市社區(qū)建設(shè)這一概念是在我國體制轉(zhuǎn)軌的大背景下被提出來的，“努力促進(jìn)新的社會(huì)結(jié)構(gòu)和管理體制的形成，配合人們?cè)谒枷胛幕?、價(jià)值觀念、生活方式等方面的進(jìn)步，重塑‘以人為本’的現(xiàn)代社會(huì)”。[1](p2)在新形勢下，對(duì)社區(qū)的管理不能沿襲以往的方法，由此產(chǎn)生了社區(qū)治理這一理念。社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)的是治理主體多元化，這就把社區(qū)業(yè)主推到一個(gè)前所未有的重要位置。
一、社區(qū)治理主體多元化是發(fā)展趨勢
“治理”這一提法有其獨(dú)立的豐富內(nèi)涵：“作為社會(huì)——控制論系統(tǒng)的治理，政策結(jié)果不是中央政府行為的產(chǎn)物，中央可以通過一種法律，但是在隨后執(zhí)行的過程中，它要與地方政府、保健機(jī)構(gòu)、自愿部門、私人部門等發(fā)生互動(dòng)關(guān)系，相應(yīng)，后面這些制度間相互間也要發(fā)生互動(dòng)。中央政府的凌駕地位不存在了，政治體系日益分化，我們生活在‘沒有中心的社會(huì)’，即以多個(gè)中心為特征的多中心國家中。政府的任務(wù)是使社會(huì)——政治活動(dòng)具有能動(dòng)性，鼓勵(lì)出現(xiàn)多種多樣的解決問題和分配服務(wù)的安排。這種新的互動(dòng)模式種類眾多，例如自我管制和相互管制，公私合作伙伴關(guān)系，合作管理以及有企業(yè)家精神的合資企業(yè)。社會(huì)——控制論研究方法強(qiáng)調(diào)了處于中心的行動(dòng)者進(jìn)行管理時(shí)所受的限制，聲稱不再有單一的權(quán)威，替代它的是：每個(gè)政策領(lǐng)域特有的多種行動(dòng)者；這些社會(huì)——政治——行政行動(dòng)者之間的相互依存；共同的目標(biāo)；界限模糊的公共部門、私人部門以及自愿行動(dòng)部門；行動(dòng)、干預(yù)以及控制方式的多樣化和新出現(xiàn)的方式。治理成了互動(dòng)式的社會(huì)——政治管理方式的結(jié)果。[2](p92-94)近年來席卷全球的新公共管理改革浪潮對(duì)政府職能提出了新的要求，政府的公共管理職能要求管理主體的多元化，不再是單一的政府管理?！肮补芾聿煌耆扔凇芾怼?，而意味著一種新治理。傳統(tǒng)意義上的公共行政強(qiáng)調(diào)的是政府行政或政府管理（governmentadministrationorgovernmentmanagement）。而公共管理中的管理者，不一定完全是政府，私人部門、非營利部門、非政府組織等都是公共管理的一個(gè)重要組成部分。它強(qiáng)調(diào)的是治理（governance），即由眾多行動(dòng)者組成的一個(gè)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，和眾多行動(dòng)者之間的合作伙伴關(guān)系”。[3](p12)治理理論與新公共管理理念相結(jié)合，形成了公共治理理論。公共治理的主要特征有：“1.政府理念從統(tǒng)治到治理的轉(zhuǎn)變；2.公共治理主體從一元到多元的轉(zhuǎn)變；3.公共治理的研究對(duì)象有了巨大的擴(kuò)展；4.公共治理機(jī)制和手段的巨大變革?！盵4](p91-92)社區(qū)治理的理念來源于公共治理理念，以往是政府作為單一的社區(qū)管理主體，而現(xiàn)在由于政府理念的轉(zhuǎn)變，使得治理主體呈多元化發(fā)展趨勢，使除政府以外的非政府組織、企業(yè)、社區(qū)部門和社區(qū)居民都可以成為社區(qū)治理的主體。不同主體在對(duì)社區(qū)事務(wù)的管理中發(fā)揮各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢，相互合作，共同為社區(qū)建設(shè)出力。如果這一套治理體系能夠良好運(yùn)作，必然能夠達(dá)到事半功倍的效果。但在實(shí)際操作中，由于這一新治理模式起步晚，在實(shí)際操作中還要一邊摸索一邊前進(jìn)，存在的問題主要表現(xiàn)在各治理主體之間職責(zé)界限模糊，甚至對(duì)自身的角色定位認(rèn)識(shí)不清。在這里要重點(diǎn)討論的，是社區(qū)業(yè)主在社區(qū)治理中的角色定位問題。
二、社區(qū)業(yè)主的角色定位
（一）社區(qū)業(yè)主與以往的社區(qū)居民的比較。
我們現(xiàn)在所說的社區(qū)業(yè)主，主要是指在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，住房商品化之后購買房屋全部產(chǎn)權(quán)的購房者。舊城改造是城市建設(shè)整體規(guī)劃的重要部分，拆除舊房屋建造新房屋則是舊城改造的主要內(nèi)容。新建的住房大都是商品住宅小區(qū)，城市里的社區(qū)基本上就是以這些商品住宅小區(qū)為主。小區(qū)業(yè)主與以往的社區(qū)居民相比，不同點(diǎn)主要表現(xiàn)在：
1.以往的社區(qū)居民所居住的房屋大都是單位福利分房性質(zhì)，居住在一起的居民一般是在同一單位工作，彼此非常熟悉；現(xiàn)在的小區(qū)是商品化住房，業(yè)主購房都是個(gè)體行為，業(yè)主之間互相不認(rèn)識(shí)。
2.以往由街道辦事處、居委會(huì)等機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)進(jìn)行管理，而現(xiàn)在這些機(jī)構(gòu)已經(jīng)淡化，應(yīng)運(yùn)而生的業(yè)主委員會(huì)擔(dān)負(fù)起了管理社區(qū)業(yè)主的責(zé)任。
3.以往社區(qū)的公共服務(wù)由單位統(tǒng)一提供，現(xiàn)在住宅小區(qū)的公共服務(wù)由物業(yè)公司提供，物業(yè)公司根據(jù)其工作內(nèi)容和性質(zhì)向業(yè)主收取物業(yè)管理費(fèi)。
可見，從傳統(tǒng)社區(qū)向住宅小區(qū)的轉(zhuǎn)變，不僅是人們的居住條件、居住環(huán)境發(fā)生了變化，更是我國城市基層社會(huì)管理方式的轉(zhuǎn)變。以前實(shí)行的以“單位制”為主的管理模式隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型逐漸退出了歷史舞臺(tái)，新的社區(qū)形式作為新的城市基層社會(huì)管理模式，是符合經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展要求的。
（二）存在的問題。
社區(qū)治理主體的多元化發(fā)展趨勢，對(duì)社區(qū)業(yè)主提出了要求。社區(qū)業(yè)主作為跟社區(qū)部門、物業(yè)公司具有平等地位的治理主體，理應(yīng)很好地發(fā)揮自己在社區(qū)中的作用。但在實(shí)際生活中，社區(qū)業(yè)主與物業(yè)公司及其他社區(qū)治理主體的矛盾很大，此類新聞也是屢見不鮮。
從上面總結(jié)的社區(qū)業(yè)主與以往社區(qū)居民的不同點(diǎn)中可以看出，現(xiàn)在的社區(qū)業(yè)主之間沒有工作上的聯(lián)系，加之當(dāng)今社會(huì)競爭激烈、壓力大、生活節(jié)奏快，人們總是很忙，人情淡漠，對(duì)于自己所居住的社區(qū)的其他成員更是不會(huì)主動(dòng)去結(jié)識(shí)交往，這就造成了社區(qū)業(yè)主之間聯(lián)系不緊密，缺乏把自己當(dāng)成社區(qū)治理主體的覺悟。業(yè)主委員會(huì)是指由物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)業(yè)主代表組成，代表業(yè)主的利益，向社會(huì)各方反映業(yè)主意愿和要求，并監(jiān)督物業(yè)管理公司管理運(yùn)作的一個(gè)民間性組織。業(yè)主委員會(huì)的建立是社區(qū)自治發(fā)展的標(biāo)志，但由于起步較晚，發(fā)展時(shí)間短，很多方面還不成熟，而且業(yè)主委員會(huì)是民間性組織，號(hào)召力似乎不強(qiáng)，許多業(yè)主對(duì)于委員會(huì)的職能性質(zhì)都不了解，支持委員會(huì)的工作就更無從談起了。物業(yè)公司為社區(qū)提供公共服務(wù)，也是社區(qū)治理主體之一。目前社區(qū)里的矛盾問題，最集中的就是業(yè)主與物業(yè)公司之間的矛盾，往往是業(yè)主認(rèn)為物業(yè)公司在收取了較高的物業(yè)管理費(fèi)之后并沒有提供相應(yīng)的服務(wù)，于是拒絕繳納以后的物業(yè)管理費(fèi)；物業(yè)公司則認(rèn)為他們收取的管理費(fèi)都不足以維持公司的正常運(yùn)轉(zhuǎn)了，這樣一來，后果一般是物業(yè)公司不再為社區(qū)提供公共服務(wù)，社區(qū)環(huán)境變得越來越惡劣，業(yè)主深受其害。
（三）社區(qū)業(yè)主的角色定位。
矛盾問題已經(jīng)不容忽視了，那么業(yè)主在社區(qū)治理中究竟扮演著一個(gè)什么樣的角色呢？既然前面已經(jīng)提出社區(qū)治理主體多元化的發(fā)展趨勢，毫無疑問，業(yè)主是社區(qū)治理主體之一，與物業(yè)公司及其他社區(qū)部門有著平等的地位。但在實(shí)際操作中不能發(fā)揮出業(yè)主應(yīng)有的作用，這促使我們對(duì)社區(qū)業(yè)主的角色定位進(jìn)行反思。
社區(qū)治理主體多元化是社區(qū)治理理論的組成部分，將理論運(yùn)用到實(shí)踐中，必然要經(jīng)歷一段磨合期，在此期間可能會(huì)產(chǎn)生很多以往沒有遇到過的新問題。“綜觀我國城市社區(qū)治理模式的發(fā)展與演變，可以將其概括為三種模式或三個(gè)階段：1.行政型社區(qū)——政府主導(dǎo)型的治理模式。2.合作型社區(qū)——政府推動(dòng)與社區(qū)自治結(jié)合型的治理模式。3.自治型社區(qū)——社區(qū)主導(dǎo)與政府支持型的治理模式。我國城市社區(qū)建設(shè)由第二個(gè)階段向第三個(gè)階段的發(fā)展需要一個(gè)較長的過程”。[5](p136-137)在這個(gè)發(fā)展演變的過程中，社區(qū)業(yè)主對(duì)自身的主體地位缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，很大程度上是受到傳統(tǒng)管理模式的影響。在以往的社區(qū)管理模式中，社區(qū)居民是被管理者，是接受政府管理的一群人，人們?cè)谒枷肷弦呀?jīng)形成了對(duì)管理者的依賴。現(xiàn)在的社區(qū)沒有了所謂的上級(jí)管理者，更多的是靠自己進(jìn)行管理。而靠自己進(jìn)行管理，又沒有明確的管理方法和標(biāo)準(zhǔn)，于是更多的人選擇不管理，對(duì)公共事務(wù)不聞不問，至于私人的事情，自己管自己的，別人也無權(quán)過問。這樣一來就導(dǎo)致了社區(qū)業(yè)主對(duì)社區(qū)事務(wù)的普遍不關(guān)心，即使出現(xiàn)了會(huì)影響到自身利益的問題，只要他人也遇到同樣的問題，就不會(huì)主動(dòng)去尋求解決方法，從眾心理在這里起到了很大作用。還有就是單位制解體，盡管凸顯了人們的自主性和個(gè)性，但也會(huì)造成人與人之間聯(lián)系的不緊密，住在同一個(gè)社區(qū)的人們?nèi)狈?nèi)聚力，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)漠不關(guān)心也就不足為奇了。業(yè)主委員會(huì)無法發(fā)揮更大的作用，很大程度上是得不到業(yè)主們的理解和支持，當(dāng)然其根源還是前面提到的社區(qū)業(yè)主之間缺乏內(nèi)聚力。同時(shí)，其他社區(qū)治理主體的職責(zé)界限模糊，對(duì)自己應(yīng)負(fù)的責(zé)任認(rèn)識(shí)不清，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，也是導(dǎo)致很多問題無法妥善解決的原因。
問題的產(chǎn)生也許是在磨合期間無法避免的，如何解決這些問題就成為了過渡的關(guān)鍵。既然現(xiàn)在社區(qū)業(yè)主不能很好地發(fā)揮其作為社區(qū)治理主體的作用，那就應(yīng)該在實(shí)踐中將其定位在一個(gè)還不能夠達(dá)到治理主體水平，但正在向著治理主體前進(jìn)的位置。在實(shí)踐的過程中努力將業(yè)主群體往治理主體的方向引導(dǎo)，并讓其認(rèn)識(shí)到社區(qū)事務(wù)與自身利益有著密切關(guān)聯(lián)性。
三、努力引導(dǎo)社區(qū)業(yè)主發(fā)揮其治理水平
將社區(qū)業(yè)主放在一個(gè)還不能夠達(dá)到治理主體水平，但正在向著治理主體前進(jìn)的位置，這就需要我們?cè)趯?shí)際操作中采取相應(yīng)的措施，將業(yè)主向治理主體引導(dǎo)。
（一）強(qiáng)化業(yè)主委員會(huì)在社區(qū)中的作用。
我國傳統(tǒng)的管理模式是由上級(jí)機(jī)構(gòu)管理社區(qū)居民，而且人們的思想方式受其影響很深。既然這樣，完全可以順應(yīng)這一思維方式，提高業(yè)主委員會(huì)的地位，強(qiáng)化其作用。業(yè)主委員會(huì)雖然是民間性組織，也不是對(duì)社區(qū)的業(yè)主進(jìn)行上對(duì)下的管理，但它是代表業(yè)主利益的組織，所做的工作都是在維護(hù)業(yè)主的合法權(quán)益。從這一點(diǎn)出發(fā)，我們可以強(qiáng)調(diào)業(yè)主委員會(huì)的組織功能，委員會(huì)是通過民主程序推選出來的業(yè)主代表組成的，跟大家是同樣平等的身份，這就不會(huì)出現(xiàn)以前管理模式中管理者與被管理者之間的隔閡。業(yè)主們有什么困難，遇到了什么問題，都可以向委員會(huì)反映，委員會(huì)幫助業(yè)主解決問題。在這一點(diǎn)上，業(yè)主委員會(huì)可以填補(bǔ)在沒有了傳統(tǒng)管理者之后人們心理上的缺失，業(yè)主們通過委員會(huì)解決了困難與問題，自然會(huì)感激業(yè)主委員會(huì)，在心理上對(duì)其產(chǎn)生認(rèn)同后，要擁護(hù)委員會(huì)就是順理成章的了。所以，業(yè)主委員會(huì)必須強(qiáng)化自身在社區(qū)治理中的作用，當(dāng)業(yè)主們還對(duì)自己的治理主體地位認(rèn)識(shí)不清時(shí)，業(yè)主委員會(huì)就應(yīng)該站出來，代表廣大業(yè)主發(fā)揮治理主體的作用。
要做到這一點(diǎn)，首先社區(qū)中要選出大家都信賴的、人際關(guān)系較好的、熱心為大家服務(wù)的業(yè)主代表來組成業(yè)主委員會(huì)，組成之后要建立一套業(yè)主委員會(huì)運(yùn)作的規(guī)章制度，切忌三分鐘熱情，要切實(shí)把每項(xiàng)工作都落到實(shí)處，并一直堅(jiān)持下去。其次要加強(qiáng)業(yè)主委員會(huì)與廣大業(yè)主的聯(lián)系，獲得業(yè)主的支持。這一點(diǎn)在實(shí)際操作上有很大困難，由于前面已經(jīng)說過的一些原因，很多人都對(duì)所居住社區(qū)的公共事務(wù)漠不關(guān)心。還是必須依靠業(yè)主委員會(huì)自身勤做工作，不能只是在產(chǎn)生問題和發(fā)生矛盾時(shí)，委員會(huì)才能證明其是存在的，必須在日常生活中時(shí)時(shí)處處體現(xiàn)出業(yè)主委員會(huì)的存在。
（二）加強(qiáng)社區(qū)業(yè)主間的內(nèi)聚力。
社區(qū)業(yè)主的內(nèi)聚力不強(qiáng)，是業(yè)主不團(tuán)結(jié)，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)不關(guān)心的根源。如果在這方面有所強(qiáng)化，許多問題解決起來會(huì)更容易。由于工作、生活上的差異，社區(qū)業(yè)主也許很難在同一時(shí)間聚集到一起，這也給他們的溝通造成了一定困難。加強(qiáng)業(yè)主之間的聯(lián)系，可以先從老人和孩子著手。退休在家，平時(shí)無事可做的老人們完全可以加強(qiáng)聯(lián)系和溝通，業(yè)主委員會(huì)可以組織老人們參加一些有益身體健康的活動(dòng)，加深對(duì)其他人的了解和熟悉，老人之間互相來往多了，會(huì)影響整個(gè)家庭與其他家庭的來往，慢慢地就可以把業(yè)主們聯(lián)系起來。孩子們也是，平時(shí)經(jīng)常在一起玩，家庭之間的聯(lián)系自然就會(huì)越來越緊密。社區(qū)業(yè)主之間的聯(lián)系緊密了，內(nèi)聚力自然就會(huì)加強(qiáng)。業(yè)主們對(duì)社區(qū)公共事務(wù)就不會(huì)再抱著漠不關(guān)心的態(tài)度，而是真正感覺到自己是這個(gè)社區(qū)的一分子，社區(qū)的大小事務(wù)都與自己息息相關(guān)，也樂意參與到社區(qū)的管理中來，負(fù)起自己那份責(zé)任，這樣，社區(qū)業(yè)主達(dá)到社區(qū)治理主體的水平就指日可待了。要加強(qiáng)社區(qū)業(yè)主的內(nèi)聚力，要做的還有很多，而且這肯定是一個(gè)需要花費(fèi)較長時(shí)間的過程，不能操之過急。
（二）業(yè)主應(yīng)加強(qiáng)與物業(yè)公司的互動(dòng)。
物業(yè)公司為社區(qū)提供公共服務(wù)，是當(dāng)前的主流。盡管物業(yè)公司是企業(yè)，但由于其主要業(yè)務(wù)是為社區(qū)提供公共服務(wù)，如垃圾清理、安全保衛(wèi)、綠化維護(hù)、車輛管理等，收取的物業(yè)管理費(fèi)也在業(yè)主可以接受的范圍內(nèi)，所以物業(yè)公司是為社區(qū)業(yè)主提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，是社區(qū)治理主體之一。當(dāng)前普遍存在的業(yè)主與物業(yè)公司的矛盾，很大部分還是由于物業(yè)公司自身不完善，提供的實(shí)際服務(wù)與承諾時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)不相符，收取費(fèi)用與提供的服務(wù)不相符等。由于物業(yè)管理的質(zhì)量與業(yè)主日常生活密切相關(guān)，特別是經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)系，使得業(yè)主與公司之間的問題十分復(fù)雜且敏感，一旦出了問題，雙方都不愿意承擔(dān)責(zé)任，致使本來也許并不嚴(yán)重的問題越來越嚴(yán)重，原本可以協(xié)商解決的矛盾也變得不可能解決了。當(dāng)前我國的物業(yè)公司發(fā)展較快，但良莠不齊的現(xiàn)象也很突出。社區(qū)要找到一家負(fù)責(zé)任講信用的物業(yè)公司并不容易。撇開客觀因素，業(yè)主自己應(yīng)該做到的，是重視最初與物業(yè)公司簽訂的合同，嚴(yán)格按照合同擬訂的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，如果物業(yè)公司日后提供的服務(wù)沒有達(dá)到合同上規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)主應(yīng)堅(jiān)決捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益，在物業(yè)公司提供服務(wù)的過程中，業(yè)主應(yīng)時(shí)常監(jiān)督物業(yè)公司的運(yùn)作，及時(shí)溝通，出了問題立刻解決，盡量不要拖延，以保證問題能盡早得到解決。業(yè)主與物業(yè)公司的互動(dòng)加強(qiáng)了，一些潛在的發(fā)生矛盾的可能性就能夠被消除，雙方都深入了解對(duì)方，就可以更好地合作。物業(yè)公司與業(yè)主都是社區(qū)治理的主體，所以就應(yīng)該相互尊重，相互監(jiān)督，做好自己應(yīng)該做的，出現(xiàn)矛盾問題盡快通過協(xié)商解決。當(dāng)然，企業(yè)性質(zhì)的物業(yè)公司是以盈利為目的，在經(jīng)濟(jì)利益與提供的服務(wù)之間找到平衡點(diǎn)也非易事，所以業(yè)主們?cè)诒O(jiān)督物業(yè)公司工作上必須付出更多，而一個(gè)有威信和號(hào)召力的業(yè)主委員會(huì)就可以替業(yè)主們擔(dān)負(fù)起監(jiān)督物業(yè)公司工作的責(zé)任，這也證明了社區(qū)里建立一個(gè)有威信有號(hào)召力、負(fù)責(zé)任，能真正代表業(yè)主的業(yè)主委員會(huì)的重要性。
（四）政府為社區(qū)建設(shè)提供外部支持。
政府是傳統(tǒng)的社區(qū)管理主體，在當(dāng)今治理主體多元化發(fā)展的趨勢下，政府的作用仍然很大，特別是在我國。政府應(yīng)該為社區(qū)建設(shè)提供一些外部支持，“社區(qū)的人力、物力、財(cái)力有限，政府必須協(xié)助社區(qū)解決工作中遇到的難題，特別是要解決區(qū)內(nèi)居民的就業(yè)問題。為了將社區(qū)內(nèi)黨政組織、企事業(yè)單位組織、社會(huì)團(tuán)體這三類組織統(tǒng)一調(diào)動(dòng)起來，使之為整個(gè)社區(qū)的利益和目標(biāo)而共同努力，需要政府擔(dān)當(dāng)起協(xié)調(diào)者的角色，理順城市社區(qū)各行各業(yè)之間的關(guān)系”。[6](p135)社區(qū)其他治理主體都是通過政府授權(quán)才可能成為治理主體的，所以政府在社區(qū)工作上起到的總領(lǐng)性作用是無可取代的。政府為社區(qū)建設(shè)提供外部支持，相當(dāng)于減輕了業(yè)主的負(fù)擔(dān)，使得他們能夠更好地看清自己的定位，明確自己的責(zé)任。政府還應(yīng)在政策和法律制定上為社區(qū)建設(shè)提供良好的大環(huán)境。對(duì)物業(yè)公司的監(jiān)督管理應(yīng)該有法可依，一些社區(qū)部門目前還沒有法律地位，這在很大程度上限制了這些部門的發(fā)展，政府應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，制定出有利于社區(qū)健康發(fā)展的政策和法律，這同樣也有助于社區(qū)業(yè)主認(rèn)清自己的角色定位。
綜上所述，社區(qū)業(yè)主作為社區(qū)治理主體之一，在當(dāng)前還不能很好地發(fā)揮作為治理主體的作用。因此，應(yīng)該在實(shí)踐中逐步采取措施，引導(dǎo)社區(qū)業(yè)主認(rèn)清自己的角色定位，明確自己擔(dān)負(fù)的責(zé)任，強(qiáng)化其責(zé)任意識(shí)，使其主動(dòng)參與到社區(qū)治理中來，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)快速穩(wěn)定的發(fā)展。
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理查德·C ·博克斯在《公民治理： 引領(lǐng)21 世紀(jì)的美國社區(qū)》一書中提出了公民治理模型，認(rèn)為社區(qū)居民是自己社區(qū)的“提供者”，居民自己應(yīng)該決定提供什么樣的公共服務(wù)和如何運(yùn)營這些公共服務(wù)，公共服務(wù)職業(yè)者在社區(qū)公共管理生活中的角色應(yīng)該是提供服務(wù)和支持，而不是成為公民的上級(jí)，他們應(yīng)該和公民站在一起，這才能形成一個(gè)社區(qū)。
一、相關(guān)概念涵義
1. 社區(qū)與社區(qū)自治組織?！吧鐓^(qū)”一詞由德國社會(huì)學(xué)家滕尼斯于1887年在《社區(qū)與社會(huì)》一書中首次提出，其含義是指人們生活的共同體和親密伙伴關(guān)系。自20 世紀(jì)80 年代末以來，逐漸受到諸多領(lǐng)域內(nèi)的專家學(xué)者們的關(guān)注，對(duì)于“社區(qū)”一次的理解也呈現(xiàn)“百家爭鳴”式的發(fā)展。筆者比較認(rèn)同滕尼斯對(duì)于社區(qū)的定義，“社區(qū)是聚居在共同地域內(nèi)的人所組成的具有共同的認(rèn)同感和價(jià)值取向的社會(huì)生活共同體?！?/p>
2.公民治理理論。公民治理理論的主要觀點(diǎn)和基本主張集中地體現(xiàn)在美國學(xué)者理查德·C·博克斯，博蓋森等人的系列文獻(xiàn)中。他們從不同角度強(qiáng)調(diào)，以公民與官僚合作為特征的公民性政府是現(xiàn)代行政的必要途徑，公民應(yīng)積極參與到公共管理中，扮演主人翁的角色。 公民治理理論的價(jià)值觀是建立在對(duì)新公共管理理論某此缺陷的批判基礎(chǔ)之上，在一定意義上對(duì)新公共管理理論的一種超越。美國學(xué)者博克斯在《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國社區(qū)》一書中明確提出“公民治理”行政模式，對(duì)公民治理理論框架進(jìn)行了較為完善的建構(gòu) 。
二、公民治理角度的自治組織功能分析——以上海新途社區(qū)為例
我國城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展同時(shí)帶來了人民民主自治精神上較以往有很大的提升，而城市社區(qū)治理中存在的主體差異性和職責(zé)不清等問題迫切需求理論的指導(dǎo)，而治理理論便在這種需求下在我國城市社區(qū)治理中的興起。其領(lǐng)域涉及社區(qū)流動(dòng)人群、老年人、失能人群 、孕婦、婦女兒童社會(huì)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)救助、心理健康服務(wù)等。通過發(fā)展社區(qū)內(nèi)居民成為機(jī)構(gòu)會(huì)員，定期為社區(qū)居民提供就業(yè)技能培訓(xùn)、健康檢查、心理輔導(dǎo)等培訓(xùn)課程。經(jīng)過六年的發(fā)展，已經(jīng)成為當(dāng)?shù)鼐哂杏绊懥Φ拿耖g基層自治組織。它所體現(xiàn)的顯著功能主要有以下幾點(diǎn)：1. 更有利于形成一致的集體行動(dòng)，凸現(xiàn)治理績效。在奧爾森《集體行動(dòng)的邏輯》一書中提到西方社會(huì)學(xué)家西梅爾的觀點(diǎn)，“比起大集團(tuán)來， 小集團(tuán)的行動(dòng)更果斷， 而且能有效地運(yùn)用他們身邊的資源，向心組織的小集團(tuán)一般總能發(fā)掘并使用其能量， 而在大集團(tuán)中， 能量經(jīng)常是潛在的。” 城市社區(qū)自治組織較于政府部門是范圍更小的集團(tuán)，且更易促使社區(qū)居民采取一致的集體行動(dòng)，從而帶來更好的治理效果。 經(jīng)過筆者在新途社區(qū)健康促進(jìn)社旗下的品牌之一新市民生活館的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)小范圍的組織機(jī)構(gòu)比當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)等政府派出機(jī)構(gòu)更能夠組織社區(qū)居民采取果斷有效的行動(dòng)。例如，為促進(jìn)當(dāng)?shù)匦》秶鷥?nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，新市民生活館為當(dāng)?shù)赝鈦砣丝诘摹吧馊恕迸e辦小型的“商業(yè)交流會(huì)”，探討各自的“生意經(jīng)”及個(gè)人經(jīng)歷，很好的促進(jìn)了當(dāng)?shù)厝说娜嗣}交際；定期為社區(qū)居民開辦就業(yè)職能培訓(xùn)，如烹飪技術(shù)教學(xué)、淘寶店鋪經(jīng)營等技術(shù)，來促進(jìn)社區(qū)居民的就業(yè)，這些是當(dāng)?shù)卣鶡o暇顧及的。2.更有效的實(shí)現(xiàn)社區(qū)共享資源的自主治理。公共管理中的典型案例“公地悲劇”以及奧爾森提出的集體行動(dòng)的邏輯形象說明了社會(huì)生活中，人們往往只關(guān)心自己的利益，而忽視公共事務(wù)的治理。個(gè)人理可能導(dǎo)致集體行為的非理性結(jié)果。在此理論下認(rèn)為社區(qū)公共資源的使用者只關(guān)注自身得到的利益，而管理者則為了實(shí)施有效的管理限制使用者獲得自身利益的權(quán)利，故二者難以就社區(qū)共有資源的治理采取一致有效的集體行動(dòng)。政府與市場一直以來被視為解決公共事務(wù)治理問題的兩種途徑，相應(yīng)的市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)也就成了解決公共事務(wù)各種問題的兩種方式。然而，無論哪種途徑，都無法完全解決資源共享者的自主治理難題。 從這一角度出發(fā)，社區(qū)作為一個(gè)自主治理的單元，由社區(qū)自治組織協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)居民共同治理來解決公共資源治理的難題不失為一個(gè)有效的措施。3.有利于社區(qū)居民形成共同意識(shí)。目前，社區(qū)居民普遍缺乏社區(qū)意識(shí)，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)淡漠。這是由城市發(fā)展進(jìn)程中社區(qū)的產(chǎn)生和構(gòu)成方式?jīng)Q定的。我國大多數(shù)的城市社區(qū)為了方便基層部門的管理，多半由“劃片”產(chǎn)生，只是這種方式下產(chǎn)生的社區(qū)中居民共同意識(shí)淡薄，缺少歸屬感。 而社區(qū)自治組織多半是由居民依照共同喜好自上而下自發(fā)組織產(chǎn)生的，為居民提供了一個(gè)良好的公共活動(dòng)領(lǐng)域，有助于強(qiáng)化居民的社區(qū)意識(shí) 。同樣，筆者在對(duì)上海新途社區(qū)設(shè)立在上海浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)歸涇村的新市民生活館的調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，以新市民生活館為活動(dòng)的組織場地，為社區(qū)居民組織舉辦各種免費(fèi)的就業(yè)技能培訓(xùn)、政策宣傳，心理輔導(dǎo)講座和社區(qū)內(nèi)流動(dòng)兒童英語輔導(dǎo)班等各類團(tuán)體組織活動(dòng)，并在每月舉辦一次社區(qū)主題型活動(dòng)，使社區(qū)人心凝聚，社區(qū)居民的共同意識(shí)得到了強(qiáng)化。
三、 當(dāng)前社區(qū)自治組織發(fā)展面臨的困境及對(duì)策建議
1. 社區(qū)自治組織發(fā)展面臨的困境。隨著社會(huì)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，各種社區(qū)自治組織涌現(xiàn)，雖然在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供上，政府開始向社區(qū)自治組織開放，但起到的作用仍然是“拾遺補(bǔ)缺”，社區(qū)自治組織的發(fā)展主要受一下幾個(gè)因素的制約：（1）地位合法性問題。 國家對(duì)社區(qū)自治組織實(shí)施控制管理，允許有限的結(jié)社自由 。但筆者認(rèn)為，這種自由的空間仍然是有限的，國家的態(tài)度決定著社區(qū)自治組織發(fā)展的前途，此外還要受到法律和行政機(jī)制的約束。（2）活動(dòng)經(jīng)費(fèi)籌資困難。筆者在對(duì)設(shè)立在浦東新區(qū)的新市民生活館調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，維持館內(nèi)運(yùn)營的資金主要來自于企業(yè)的贊助、政府的招標(biāo)項(xiàng)目，而且資金有限，通常需要組織的籌資部門對(duì)外聯(lián)系籌集資金。經(jīng)費(fèi)缺乏是社區(qū)自治組織發(fā)展中相當(dāng)普遍和嚴(yán)峻問題，大多數(shù)的社區(qū)自治組織由于資金來源渠道有限，創(chuàng)收能力弱，隨時(shí)面臨關(guān)閉的危險(xiǎn)。
2.對(duì)策建議。社區(qū)自治組織的健康發(fā)展對(duì)我國城市社會(huì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變有著積極的推動(dòng)作用。首先，從政府角度來說，社會(huì)組織對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與治理可以減少政府管理公共事務(wù)的負(fù)擔(dān)，還權(quán)于社會(huì)，讓政府集中精力在真正的“大事”上面；其次，從社會(huì)組織角度來說，參與到社區(qū)治理中與政府形成平等合作共同治理的局面，有利于促進(jìn)社會(huì)組織自身能力建設(shè)的發(fā)展，同時(shí)還有利于推動(dòng)公民社會(huì)的發(fā)展 。對(duì)此，筆者認(rèn)為，促進(jìn)社區(qū)自治組織的健康發(fā)展，首先，政府管理部門應(yīng)加強(qiáng)相應(yīng)的社區(qū)自治組織政策支持，把區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)的方針落實(shí)到實(shí)處，使社區(qū)自治組織健康有序發(fā)展的軌道；其次，在社區(qū)自治組織注冊(cè)登記上予以較低的“門檻”，并在后期發(fā)展中通過對(duì)社區(qū)自治組織購買服務(wù)的方式提供資金扶持；最后，監(jiān)督管理上充分發(fā)揮外部監(jiān)管的作用，將其納入規(guī)范有序的管理軌道。
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