時間：2022-10-01 11:54:32
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1對統(tǒng)計(jì)行政行為要有正確的認(rèn)識。
何謂統(tǒng)計(jì)行政行為？簡言之，就是統(tǒng)計(jì)行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序所作出的影響到相對人權(quán)益的行為。具體化地說統(tǒng)計(jì)行政行為包括統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目審批行為、統(tǒng)計(jì)調(diào)查行為、統(tǒng)計(jì)資料公布行為、統(tǒng)計(jì)確認(rèn)行為（包括統(tǒng)計(jì)資料的認(rèn)定、統(tǒng)計(jì)行政登記等）、統(tǒng)計(jì)行政許可行為（包括發(fā)放統(tǒng)計(jì)上崗資格證等）、統(tǒng)計(jì)行政處罰行為，等等。一般而言，政府統(tǒng)計(jì)行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)處室所涉及到的行為只要與相對人發(fā)生關(guān)系的，都是統(tǒng)計(jì)行政行為，都要受統(tǒng)計(jì)法的調(diào)整和規(guī)范，都要依法行政，而不僅僅是統(tǒng)計(jì)行政處罰行為。只要統(tǒng)計(jì)行政行為不當(dāng)，影響到相對人的合法權(quán)益，作出該項(xiàng)統(tǒng)計(jì)行政行為的統(tǒng)計(jì)行政機(jī)關(guān)就有可能當(dāng)被告。譬如講，統(tǒng)計(jì)局向某基層單位布置了一張調(diào)查表，這就是統(tǒng)計(jì)行政行為，基層單位認(rèn)為這項(xiàng)調(diào)查侵犯了其合法權(quán)益，既可以申請行政復(fù)議，也可以向人民法院提起行政訴訟，如果向法院提起行政訴訟，那么，統(tǒng)計(jì)局就是被告，就有出示作出這項(xiàng)調(diào)查的依據(jù)和具體審批程序等證據(jù)的義務(wù)。沒有合法、合理的依據(jù)，法院可以判決撤銷這項(xiàng)統(tǒng)計(jì)行政行為。如果因?yàn)檎{(diào)查給基層單位造成損害（人力、物力等），作出這項(xiàng)調(diào)查決定的統(tǒng)計(jì)行政主管部門還要作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行國家賠償，并對有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行追償。
2為何要強(qiáng)調(diào)統(tǒng)計(jì)行政程序的建設(shè)
在作出具體統(tǒng)計(jì)行政行為時，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)計(jì)行政程序，有利于減少行政行為的隨意性，克服撊酥螖?shù)默F(xiàn)象，保護(hù)相對人的合法權(quán)益。
在統(tǒng)計(jì)行政法律關(guān)系中，統(tǒng)計(jì)行政機(jī)關(guān)作為統(tǒng)計(jì)行政主體，處于領(lǐng)導(dǎo)的地位，而相對人（統(tǒng)計(jì)調(diào)查對象等）則處于服從的地位。統(tǒng)計(jì)部門隨意制發(fā)一張調(diào)查表就有可能給相對人帶來較大的工作量，增加一定的人力、物力、財力的開支，特別是不科學(xué)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)更給填報帶來極大的困難，而這些數(shù)字匯總上來后，領(lǐng)導(dǎo)也不見得就是很需要，甚至于統(tǒng)計(jì)部門通過現(xiàn)有的資料進(jìn)行必要的加工也可以獲得。因此，這種在統(tǒng)計(jì)工作中的撊酥螖現(xiàn)象必須通過一定的程序加以控制。即任何統(tǒng)計(jì)調(diào)查都必須要進(jìn)行立項(xiàng)論證，確定有無必要進(jìn)行專門調(diào)查，若確有必要進(jìn)行調(diào)查，還要對調(diào)查表進(jìn)行審查，弄清指標(biāo)的設(shè)置有無必要，指標(biāo)設(shè)置是否科學(xué)，調(diào)查時間是否合理，調(diào)查經(jīng)費(fèi)有無保障，等等。在此基礎(chǔ)上由有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行簽發(fā)，在統(tǒng)計(jì)調(diào)查前還要進(jìn)行公告等。
在作出具體行政行為時，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)計(jì)行政程序，有利于增強(qiáng)統(tǒng)計(jì)行政行為的合法性、科學(xué)性，提高統(tǒng)計(jì)工作的質(zhì)量。
在日常的統(tǒng)計(jì)行政管理工作中，統(tǒng)計(jì)法律、法規(guī)、規(guī)章對一系列的統(tǒng)計(jì)行政行為的程序都作了具體的規(guī)定，這些都是必須要認(rèn)真貫徹執(zhí)行的，不履行這些程序上的義務(wù)，也就是違法。從另一方面來講，講究一定的程序，可使統(tǒng)計(jì)工作的科學(xué)性得到極大的提高。這是由于在一個良好的程序中，必然有具有一定專業(yè)知識的人員參予對行政行為論證這個環(huán)節(jié)，有的還要進(jìn)行必要的聽證環(huán)節(jié)，重要的事項(xiàng)還要通過有關(guān)的辦公會議集體討論拍板，經(jīng)過這樣的層層把關(guān)，統(tǒng)計(jì)行政行為的質(zhì)量，也必然得到極大的提高。如在統(tǒng)計(jì)報送期限的問題上，過去不經(jīng)過論證，給基層單位的上報期限規(guī)定得太緊，以至于到了基層必須25日前就要報整個月的數(shù)字，這樣質(zhì)量是難以保證的。如果在制定這樣的決策前聽取相對人的聽意見，也不至于作出這樣不近人情的行政行為來。由于時間緊，基層就采取統(tǒng)計(jì)加估計(jì)的辦法來報數(shù)，不僅影響了統(tǒng)計(jì)數(shù)字的質(zhì)量，更重要的是弱化了統(tǒng)計(jì)法制觀念，為弄虛作假提供了溫床。在某種程度上可以說，統(tǒng)計(jì)數(shù)字上的不實(shí)事求是的現(xiàn)象，與調(diào)查組織者對待搜集資料的不實(shí)事求是的行為有著一定的聯(lián)系。
在作出具體統(tǒng)計(jì)行政行為中，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)計(jì)行政程序，有利于加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)執(zhí)法，明確統(tǒng)計(jì)行政關(guān)系主體的權(quán)利與義務(wù)。
從統(tǒng)計(jì)行政管理領(lǐng)域上來講，在統(tǒng)計(jì)行政權(quán)（公權(quán)力）與統(tǒng)計(jì)調(diào)查對象的私權(quán)利之間存在著一個平衡點(diǎn)。這種平衡，我認(rèn)為是一種動態(tài)的平衡。即除了要對統(tǒng)計(jì)行政管理權(quán)進(jìn)行控制以外，在統(tǒng)計(jì)行政管理的某些方面要加強(qiáng)對統(tǒng)計(jì)行政管理相對人的執(zhí)法檢查。由于統(tǒng)計(jì)行政行為未經(jīng)過一定的程序造成相應(yīng)的手續(xù)不完備，給監(jiān)督檢查帶來了諸多的困難。如在組織年定報統(tǒng)計(jì)工作的過程中，作為一個統(tǒng)計(jì)行政行為，首先必須要以統(tǒng)計(jì)行政機(jī)關(guān)的名義下發(fā)一個開展統(tǒng)計(jì)年定報工作的通知，明確開展統(tǒng)計(jì)調(diào)查依據(jù)、目的、意義、統(tǒng)計(jì)行政主體、統(tǒng)計(jì)調(diào)查對象的權(quán)利、義務(wù)以及相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任。最主要的是要對每張表要列出具體的表名、表號、填報單位、上報日期、上報給誰（受表單位），等等。如果上報日期推遲和提前都必須要有相應(yīng)的正式書面通知。其次，開展年定報的通知和有關(guān)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)解釋，要采取適當(dāng)?shù)男问剿瓦_(dá)到統(tǒng)計(jì)調(diào)查對象手中，并留有送達(dá)的依據(jù)，如采取開年定會的形式進(jìn)行工作布置的，則必須留存會議簽到單，以便于查閱。對于一次性重大調(diào)查要在有關(guān)報刊上進(jìn)行調(diào)查前的公告等等。通過上述程序，便于明確統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任，有利于統(tǒng)計(jì)執(zhí)法工作的有效開展。
3對統(tǒng)計(jì)行政程序的探討
統(tǒng)計(jì)行政行為是統(tǒng)計(jì)行政機(jī)關(guān)單方面的意思表示，這個表示一經(jīng)作出就具有公定力、執(zhí)行力、拘束力等法律效力。
4統(tǒng)計(jì)行政行為意思的形成程序
我認(rèn)為行政行為的意思可分為貫徹性意思、創(chuàng)設(shè)性意思兩大類。在這兩大類中有不同的特點(diǎn)：
貫徹性意思的形成。所謂貫徹性意思是指統(tǒng)計(jì)行政機(jī)關(guān)為貫徹上級統(tǒng)計(jì)部門有關(guān)統(tǒng)計(jì)工作的總體布置所要進(jìn)行的具體統(tǒng)計(jì)行政行為的意思。如開展全市年定報工作就是貫徹全國、全省統(tǒng)一部署進(jìn)行的。在這類意思的形成中，要吃透上級的文件精神，在滿足上級要求的同時，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行具體化。重點(diǎn)就是要明確本地基層單位如何上報、以及上報的時間、地域、對象等各種要求。一般由統(tǒng)計(jì)行政機(jī)關(guān)部門草擬文件，并對基層上報時間、上報方式進(jìn)行合理論證后，由分管局長簽發(fā)即可。
創(chuàng)設(shè)性的意思的形成。所謂創(chuàng)設(shè)性意思又可分為自身創(chuàng)設(shè)性意思、他人創(chuàng)設(shè)性意思兩種。自身創(chuàng)設(shè)性意思，即根據(jù)當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的要求或根據(jù)實(shí)際工作開展的需要所要作出的各種具體行政行為的意思。這是要重點(diǎn)控制的。
首先，開展這項(xiàng)統(tǒng)計(jì)行政行為要合法、合理，不能違反法律。這是一個基本的前提條件。
其次，在程序上要遵循撋昵肓⑾顢、撎致蹟（聽證、召開座談會、書面征求意見）、摪旃嵫芯浚ɑ蚴壯づ陌澹、撉?shù)然具^程。
申請立項(xiàng)。這是一般重大的統(tǒng)計(jì)行政行為的必經(jīng)程序。立項(xiàng)必須要有立項(xiàng)的依據(jù)（法律依據(jù)）和實(shí)際的需求。一般還需要有可行性研究的報告。
討論。這里的討論指對立項(xiàng)需求（申請）的可行性問題的討論。一般由一個參謀性（輔）的機(jī)構(gòu)（組織）來實(shí)施。這個機(jī)構(gòu)（組織）要吸收相關(guān)的專家或有關(guān)方面代表（最好包括人大代表、政協(xié)委員）組成。重大的涉及到相對人切身利益的應(yīng)進(jìn)行公開的聽證。一般的也可沿用傳統(tǒng)的召開座談會、放發(fā)征求意見稿等形式。重點(diǎn)討論項(xiàng)目需求（申請）的必要性、可行性的論證科學(xué)性等內(nèi)容，然后對實(shí)施內(nèi)容、形式等要素進(jìn)行討論和優(yōu)選，形成一個意見報決策層會議或交由首長拍板。在上述過程中，要注意聽證與召開座談會的區(qū)別。首先，聽證是一個法律概念，它是靠眾多法律原則支持的一種程序，具有嚴(yán)格的法律規(guī)則和意義，它不是泛泛的道德要求，也不是簡單的工作作風(fēng)，而是一種具有法律意義的工作規(guī)則，一旦違反這些原則和規(guī)則，將影響某項(xiàng)決策或行政決定的效力。其次，聽證的核心在于撎龜和撝兩方面。所謂撎龜就是撎，如果只聽摬蝗，或撎龜而不撊，則起不到撎?shù)淖饔谩Ｋ^撝是指決策部門的決定必須建立在利害相關(guān)人提供的證據(jù)事實(shí)基礎(chǔ)上，允許利害相關(guān)人就對方提供的證據(jù)加以質(zhì)證、辯駁。換言之，決策部門不能偏聽偏信，必須兼聽各方意見，而且每次決策必須是建立在相關(guān)證據(jù)基礎(chǔ)之上，特別是建立在有力證據(jù)基礎(chǔ)上的意見。
5辦公會研究或首長拍板
對于重大的一般要經(jīng)過辦公會集體討論，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則舉手表決。在表決程序上應(yīng)規(guī)定不得投棄權(quán)票，即要么反對，要么贊成。各人表決情況記錄在會議紀(jì)要中，這雖是集體決定，若出了問題，凡投贊成票的，要承擔(dān)責(zé)任，投反對票的不負(fù)責(zé)任。但同時要建立一個約束機(jī)制，凡三次投反對票而該項(xiàng)行政行為卻分別被實(shí)踐證明是正確的領(lǐng)導(dǎo)集體成員，要受到相應(yīng)的處分，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。那么，認(rèn)定行政行為對與錯的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？我認(rèn)為從根本上來講要堅(jiān)持撊鲇欣跀?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，具體可采用民意測驗(yàn)、跟蹤調(diào)查、綜合評價等方法來論證。
對于一般的行政行為的決策可在經(jīng)過必要的程序后，依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)分工由行政首長拍板決定。
上述貫徹性意思和創(chuàng)設(shè)性意思是相對的，有些創(chuàng)設(shè)性意思經(jīng)過決定后，對于具體的部門（如專業(yè)處）來說又變成了貫徹性意思。有些貫徹性意思，為了貼近各地實(shí)際情況需要進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充或修正又具有創(chuàng)設(shè)性意思了。
而他人創(chuàng)設(shè)性意思，即他人為貫徹黨政領(lǐng)導(dǎo)的需要或自身需要就統(tǒng)計(jì)方面的工作，向統(tǒng)計(jì)部門提出的利用統(tǒng)計(jì)行政權(quán)的申請的意思。如市機(jī)械局為了調(diào)查全市機(jī)械工業(yè)的情況，向統(tǒng)計(jì)部門提出要開展統(tǒng)計(jì)調(diào)查的創(chuàng)設(shè)性意思，若經(jīng)統(tǒng)計(jì)部門依法審核同意就具有法定效力。屬于部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查，就受到統(tǒng)計(jì)法的保護(hù)。其具體的程序同自身創(chuàng)設(shè)性意思的程序。
統(tǒng)計(jì)行政行為的簽發(fā)和公告的程序
統(tǒng)計(jì)行為一經(jīng)確定下來，要經(jīng)行政首長的簽發(fā)，以文件的形式下發(fā)，使有關(guān)相對人知曉。其送達(dá)方式同法律文書的送達(dá)方式。有委托送達(dá)、留置送達(dá)、公告送達(dá)、直接送達(dá)、郵寄送達(dá)等。送達(dá)必須符合法律的規(guī)定。在對不特定的相對人作出統(tǒng)計(jì)行政行為時，可在一定范圍內(nèi)采取在報紙上公告的方式。這里的撘歡ǚ段要與統(tǒng)計(jì)行政行為的實(shí)施范圍相一致。如要在南京市開展全市范圍的居民出行情況的調(diào)查，可在《南京日報》等全市性的報紙上進(jìn)行調(diào)查公告。
6統(tǒng)計(jì)行政程序?qū)嵤┲械脑陉P(guān)問題
程序與效力的問題
行政活動有其多、雜、變化快等諸多特點(diǎn)，講究一定的程序就必然要經(jīng)歷一定的過程，需要耗費(fèi)一定的時間，而行政效力總是與一定的時間聯(lián)系在一起的，這就必然要影響行政效力。為了解決這一對矛盾，在作為具體統(tǒng)計(jì)行政行為時，有必要把統(tǒng)計(jì)行政行為區(qū)分為重要的統(tǒng)計(jì)行政行為和一般的統(tǒng)計(jì)行政行為。對于重要的統(tǒng)計(jì)行政行為毫無疑問必然要嚴(yán)格適用上述的程序。面對于一般的行政行為，要有限度地適用簡易程序。簡易程序可將立項(xiàng)申請、討論、辦公會審議等過程有選擇地壓縮適用，但作為行政首長的簽發(fā)是必經(jīng)的程序，不可忽略。
對于時間緊迫的重大的統(tǒng)計(jì)行政行為的決策，在一定條件下也可適用簡易程序，但必須是十分慎重，且不宜多搞。
統(tǒng)計(jì)行政程序必須公示。
為對統(tǒng)計(jì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)行政行為的程序必須采取公示的原則，使統(tǒng)計(jì)行政管理相對人進(jìn)行充分的了解，以避免摪迪洳僮鲾，使相對人的合法權(quán)益得不到維護(hù)。實(shí)踐證明，公示的方法對于提高統(tǒng)計(jì)行政效率有著十分重要的意義。
一、程序的哲學(xué)涵義及其啟示
所謂程序是指一定的運(yùn)動過程及其構(gòu)成運(yùn)動的因子或因素之間內(nèi)在關(guān)聯(lián)之總和。從程序的這個哲學(xué)概念可以看出，程序蘊(yùn)含著運(yùn)動的方式、步驟，時限和順序。方式、步驟是程序空間上的要求；時限和順序則是其時間上的要求。任何物質(zhì)或現(xiàn)象在時間和空間上的延續(xù)和伸展皆是程序。程序的哲學(xué)概念給我們以如下啟示：程序總是在一定時間內(nèi)，在一定的場所中存在的運(yùn)動和活動，程序無所不在?？紤]世上任何事物都應(yīng)該用到程序的觀念?！盁o程序就無事物本身，程序就是事物存在和運(yùn)動的方式。”（湯維建。關(guān)于程序正義的若干思考[J].法學(xué)家，2000，（6）。）
我們所要了解的程序是法律意義上的程序即法律程序。程序是法理念的不可或缺的要素，可以說沒有程序就沒有法，正是程序決定了法治和任性之區(qū)別。傳統(tǒng)法學(xué)對法律程序概念的理解是片面的，這表現(xiàn)在把法律程序與訴訟程序劃等號，例如《中國大百科全書。法學(xué)卷》解釋說“凡規(guī)定實(shí)體法有關(guān)訴訟手續(xù)的法為程序法或訴訟法。”（中國大百科全書。法學(xué)卷[M].北京：中國大百科全書出版社，1984.80.）此即認(rèn)為訴訟程序即為法律程序?，F(xiàn)在，這種觀點(diǎn)已被絕大多數(shù)學(xué)者所拋棄。從法學(xué)角度并結(jié)合程序的一般意義，我們認(rèn)為法律程序即是指人們進(jìn)行法律行為所必須遵循或履行的法定的時間與空間上的步驟和形式。對這一定義可作如下理解：首先，法律程序針對的對象是法律行為。包括立法行為、司法行為、行政行為、訴訟行為以及其它法律行為。因而相應(yīng)地存在著立法程序、司法程序、行政程序和訴訟程序等等。其次，法律程序是由時間要素和空間要素構(gòu)成的。和其它任何程序一樣，法律程序離不開時間和空間要素，它是時間的延伸和空間的延展的統(tǒng)一。最后，法律程序是一種法定的程序，也就是說法律程序并不同于事實(shí)程序。它是由法律規(guī)定的，具有強(qiáng)制力的，必須予以遵守的。
程序往往是相對于實(shí)體而出現(xiàn)的，有必要闡述一下程序與實(shí)體的關(guān)系。如前所述，傳統(tǒng)法學(xué)“重實(shí)體而輕程序”，認(rèn)為程序無足輕重，從屬于實(shí)體，從而抹煞了程序之獨(dú)立價值。隨著社會之發(fā)展，人們對程序的認(rèn)識也不斷發(fā)展。程序的重要性和獨(dú)立性日益受到學(xué)者的重視。有學(xué)者提出“雖然我們承認(rèn)兩者是形式與內(nèi)容之關(guān)系，但是我們也應(yīng)當(dāng)注意把握法律程序的相對獨(dú)立性，不能輕易地說形式是次要的，所以法律程序是次要的，法律程序這種‘形式’相對于法律實(shí)體內(nèi)容而言具有相對獨(dú)立性”。原因在于：第一，法律程序的合理性有其自身的評價標(biāo)準(zhǔn)。程序上的合理性判斷，無需借助于法的實(shí)體內(nèi)容就能夠獨(dú)立進(jìn)行。第二，法律程序與實(shí)體法并不同步發(fā)展。實(shí)體法內(nèi)容的優(yōu)劣程度也并不必然決定法律程序內(nèi)容之優(yōu)劣。第三，法律程序在很多方面都保持其相對穩(wěn)定性和歷史的延續(xù)性。（張文顯。法理學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999.337-388.）
法律程序的相對獨(dú)立性讓我們進(jìn)一步反思實(shí)體與程序的關(guān)系定位：程序可以獨(dú)立于實(shí)體內(nèi)容之外，雖然這種獨(dú)立性只是相對的。程序并不是實(shí)體的附屬物。當(dāng)然，我們在此探討并重視程序及程序法自身的獨(dú)立價值，決不能從一個極端走向另一個極端，否認(rèn)二者的聯(lián)系。我們認(rèn)為實(shí)體和程序之間，實(shí)體法和程序法之間是一種互相依賴、互相保障、互為目的和手段的辯證統(tǒng)一關(guān)系?！皩?shí)體和程序的互相依賴表現(xiàn)為：有實(shí)體，必然有程序；有程序，也必然有實(shí)體。二者總體上是相伴而生的。實(shí)體與程序法之間的互相保障關(guān)系表現(xiàn)為：沒有程序，實(shí)體便將無法實(shí)施；而沒有實(shí)體，程序?qū)o從依據(jù)?！保ɡ钣訕?biāo)。試論實(shí)體法和程序法的關(guān)系[A].訴訟法理論與實(shí)踐[C].中國法學(xué)會訴訟法學(xué)研究會編。35.）也就是說實(shí)體與程序既是互相獨(dú)立的，又是相互聯(lián)系的，二者具有同等的價值。我們認(rèn)為這才是對待實(shí)體與程序關(guān)系所應(yīng)持有的理性態(tài)度。
二、行政程序的涵義及其獨(dú)立性
以上從程序的哲學(xué)含義入手，論述了一般法律意義上的法律程序的概念、內(nèi)涵及法律程序之相對獨(dú)立性，并對實(shí)體與程序關(guān)系作出了理性的定位。行政程序作為法律程序的一種，理應(yīng)具備一般法律程序之共性。但是從行政法之角度來看，行政程序又具有其獨(dú)立之個性，行政程序與實(shí)體的關(guān)系在表現(xiàn)形式上也有其獨(dú)特個性，因此十分有必要闡述一下行政程序的概念和內(nèi)涵。
行政學(xué)或行政管理學(xué)也要研究行政程序，但與行政法學(xué)研究之角度不同。在行政學(xué)中，行政程序的定義是“處理行政事務(wù)過程中必須遵守的一系列前后相繼的工作步驟”。（關(guān)保英。行政法的價值定位[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.17.）從這個角度研究行政程序，我們稱之為行政過程或行政決策過程可能更為妥當(dāng)。而行政法學(xué)上研究行政程序則是從法律的角度來研究，強(qiáng)調(diào)程序的法定性及其法律上的意義。
“世界上大多數(shù)糾紛都是由詞語引起的”。在法律界和法學(xué)界，對法律要領(lǐng)把握和理解的不同，常常是引起爭論和討論之根源。（楊海坤，黃學(xué)賢。中國行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.4.）目前，關(guān)于行政程序和行政程序的概念也存在著分歧。在國外，有三種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為行政程序就是行政訴訟程序，把行政程序等同于行政訴訟程序；二是認(rèn)為行政程序包括行政行為程序和行政救濟(jì)程序；三是認(rèn)為行政程序是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)所遵循的法定程序。受國外行政法觀念的影響，國內(nèi)對行政程序的內(nèi)涵也尚未有統(tǒng)一的說法，基本上也有三種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為行政程序是貫穿行政行為（包括行政立法，行政執(zhí)法，行政司法）的全過程，包括事先、事中應(yīng)遵循的程序及事后的補(bǔ)救程序（行政訴訟程序）；二是認(rèn)為行政程序即行政訴訟程序，“程序法為訴訟活動所專有”；三是認(rèn)為行政程序是行政主體實(shí)施行政行為時必須遵循的方式、步驟、時限和順序之總和。（有關(guān)行政程序定義的不同觀點(diǎn)，見楊海坤，黃學(xué)賢。中國行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.4-5；陳麗芳。論行政程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)的控制[J].河北法學(xué)，2000，（4）；張曉光。現(xiàn)代行政程序價值的透視[J].浙江省委黨校學(xué)報，1998，（2）。）
結(jié)合前面對法律程序的論述，綜合評價國內(nèi)關(guān)于行政程序定義的幾種觀點(diǎn)，我們認(rèn)為，第一種觀點(diǎn)將行政訴訟程序包含于行政程序之中，掩蓋了訴訟程序和行政程序的區(qū)別，范圍過大，很少有人持此觀點(diǎn)。第二種觀點(diǎn)既抹煞了行政程序即是訴訟程序的區(qū)別，又忽略了行政行為程序，通過對法律程序定義的分析可知此觀點(diǎn)難以站得住腳。而第三種觀點(diǎn)則已成為國內(nèi)的通說，如有學(xué)者認(rèn)為“行政程序就是由行政行為的方式、步驟和時間順序構(gòu)成的行政行為之過程?！保_豪才。行政法學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.264.）還有學(xué)者認(rèn)為行政程序“是行政主體實(shí)施行政行為時所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時限和順序”。（姜明安。行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999.260.）也有學(xué)者認(rèn)為“行政程序是指行政主體作出行政行為依法必須經(jīng)過的過程、次序或步驟”。（葉必豐。行政法學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1996.118.）
綜合上述學(xué)者對行政程序的定義，表述雖各不盡相同，但基本觀點(diǎn)是統(tǒng)一的，都認(rèn)為：第一，行政程序是行政行為之程序，行政程序總是相對于行政行為而言的，一方面它與行政行為不可分離，另一方面，它又只能是行政行為的程序而不是其它行為的程序；第二，行政程序的主體是行政主體，雖說行政相對人有參與行政程序的權(quán)利，但行政程序是調(diào)整行政主體在實(shí)施行政行為過程中的程序，其主體只能是行政主體；第三，行政程序是法定的程序，行政程序并非可有可無，而是行政主體及其工作人員在實(shí)施行政行為過程中所必須遵守的，否則將承擔(dān)法律上之責(zé)任；第四，行政程序是由行為的方式和步驟、時限和程序所構(gòu)成的，這兩個方面構(gòu)成行政程序的空間表現(xiàn)形式和時間表現(xiàn)形式。
在了解行政程序的概念之后，我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政程序與行政實(shí)體的關(guān)系。前面所述一般法律程序與實(shí)體的關(guān)系及其相對獨(dú)立性，同樣適用于行政程序。但是在行政程序與行政實(shí)體的關(guān)系方面，又具有行政法上的獨(dú)特個性，這種個性是由行政法之特點(diǎn)所決定的。從法的表現(xiàn)形式角度，“實(shí)體法規(guī)范與程序法規(guī)范往往存在于一個法律文件之中”?！霸谛姓I(lǐng)域中，……行政程序法即行政主體實(shí)施行政行為之程序法規(guī)則，成為行政法特有的一類行為規(guī)范”。（周佑勇。行政法原論[M].北京：中國方正出版社，2000.9-10.）其原因在于，在非訴狀態(tài)的民事關(guān)系中，遵循行為人意思自治原則，不可能也無必要規(guī)定當(dāng)事人的行為程序法；在非訴狀態(tài)下的刑事關(guān)系中，若規(guī)定罪犯應(yīng)按一定程序作案，那更是荒謬的。但在行政關(guān)系中，由于行政主體的特殊地位，國家需要對其規(guī)定一定的行為程序，這既是民主與法制的要求，也是科學(xué)與效率的需要。因此在各種行政管理法律中，往往既有行政實(shí)體法規(guī)范，又有相應(yīng)的行政程序法規(guī)范，且二者通常交織在一起，共存于一體。從行政行為角度，任何行政行為都是實(shí)體內(nèi)容與程序形式之統(tǒng)一，任何行政行為都是實(shí)體行政與程序行政之統(tǒng)一。在行政主體行政管理活動中，行政主體運(yùn)用行政職權(quán)為相對人設(shè)定實(shí)體上的權(quán)利與義務(wù)，同時，行政主體又必須依法定的程序來實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利與義務(wù)。
也許正是因?yàn)閺姆ǖ谋憩F(xiàn)形式和行政行為的角度來看，行政實(shí)體與行政程序緊密相關(guān)，不可分割，在“重實(shí)體，輕程序”觀念的影響下，行政實(shí)體代替了行政程序，行政程序的獨(dú)立性及其獨(dú)立價值被完全抹煞。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，行政程序是現(xiàn)代行政法的重要內(nèi)容之一，行政法治的實(shí)質(zhì)就是依法定程序行政。行政程序作為規(guī)范行政權(quán)、體現(xiàn)法治形式合理性的行為過程，是實(shí)現(xiàn)行政法治的重要前提，而行政程序發(fā)達(dá)與否是衡量一國行政法治程序的重要標(biāo)志，因此現(xiàn)代行政法中，行政程序具有極其重要的法律地位。雖然行政程序與行政實(shí)體相輔相承，密不可分，但行政程序畢竟不能等同于行政實(shí)體，更不能忽視行政程序之獨(dú)立性，不能抹煞行政程序之獨(dú)立價值。
三、行政程序價值的反思與重構(gòu)
行政程序價值，也即是行政程序的法律價值。在已出版的各種教材和專著之中，僅有少數(shù)學(xué)者對行政程序價值作了論述。如有學(xué)者認(rèn)為行政程序價值包括以下幾方面的內(nèi)容：第一，公正性；第二，準(zhǔn)確性；第三，可接受性；第四，效率性。（葉必豐。行政法學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1996.125-127.）另有學(xué)者認(rèn)為行政程序具有以下幾個方面的價值：一是擴(kuò)大公民參與政權(quán)行使的途徑；二是保護(hù)相對人程序權(quán)益；三是提高行政效率；四是監(jiān)督行政主體依法行使職權(quán)。（姜明安。行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999.263-264.）還有一些學(xué)者在談到行政程序價值時認(rèn)為“程序即是法”，一味強(qiáng)調(diào)程序正義，程序之價值只在于程序正義。而更多的學(xué)者則是在其著作中避免直接論述行政程序的價值，而是將行政程序價值之內(nèi)容分散于行政程序的目標(biāo)模式、功能、原則和基本制度之中。
綜上所述，我們認(rèn)為學(xué)界在論述行政程序價值之時存在以下問題，一是對行政程序價值概念之理解不當(dāng)，造成程序價值與程序功能、目標(biāo)模式等概念的混淆，如將“擴(kuò)大公民參政權(quán)”、“保護(hù)相對人程序權(quán)益”等功能方面的內(nèi)容視為價值的內(nèi)容；二是將程序自身所應(yīng)當(dāng)具備的特性或是應(yīng)當(dāng)達(dá)到的要求視之為程序的價值，如將準(zhǔn)確性、可接受性等作為程序的價值；三是對行政程序價值體系的建構(gòu)不完整，對行政程序價值所具體包含的內(nèi)容在列舉上不全，且有的相互包含或重合，表現(xiàn)在：一是認(rèn)識到行政程序?qū)τ谛姓?shí)體的價值，即程序的工具價值，卻沒有認(rèn)識到行政程序也具有非工具性價值；二是雖也認(rèn)識到了行政程序的非工具性價值，但認(rèn)為其非工具性價值僅僅就是程序正義。這也許是受了一些學(xué)者對民事訴訟程序或是刑事訴訟程序價值研究的影響。在民事訴訟或是刑事訴訟中，程序特指訴訟程序，學(xué)者研究程序之價值實(shí)際上就是研究訴訟程序的價值。而大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為訴訟程序的價值就是程序正義，從程序設(shè)計(jì)的內(nèi)容上可表述為正當(dāng)程序。（司法界以及研究刑訴、民訴的學(xué)者在論及程序的價值時，實(shí)質(zhì)是把司法訴訟程序等同于法律程序，所以他們所論述的程序的價值實(shí)際上就是訴訟程序的價值。而在行政法學(xué)界，行政程序是不能和行政訴訟程序劃等號的。因而只論及程序正義是片面的。）很明顯，行政程序并不是行政訴訟程序，而認(rèn)為行政程序的價值就是程序正義也是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>
鑒于大多數(shù)學(xué)者避開行政程序的價值而論述行政程序的目標(biāo)模式或是行政程序的功能，有必要區(qū)分這三者的關(guān)系以突出研究行政程序的價值的意義。行政程序目標(biāo)模式，是指一國行政程序法因理想效果設(shè)計(jì)而確定的主要立法目的及其整合規(guī)則，以及由此呈現(xiàn)出來的總體風(fēng)格和特征，是行政程序價值取向或價值模式的法律化。（應(yīng)松年。比較行政程序法[M].北京：法律出版社，1999.43.）行政程序的功能，簡言之就是行政程序所發(fā)揮的作用。我們認(rèn)為行政程序的價值是一個最抽象的概念，只有在這一概念的指導(dǎo)之下才能夠更好地研究行政程序的目標(biāo)模式、原則、基本制度和功能。理性的邏輯思維過程是這樣的：首先在設(shè)置行政程序之前就應(yīng)該設(shè)想將要設(shè)置的行政程序它應(yīng)當(dāng)保護(hù)和促進(jìn)哪些價值，其自身又應(yīng)該具有哪些價值；其后，根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要，立法者可以對眾多的價值取向進(jìn)行選擇，強(qiáng)化某一方面的價值，這種選擇將使一國的行政程序法形成一定的目標(biāo)模式；然后，在一定的目標(biāo)模式下確立行政程序功能，確立行政程序的原則，制定行政程序的基本制度，具體制度，具體程序規(guī)則；最后，在具體運(yùn)用程序規(guī)則的過程中，去評價和判斷行政程序。由此可見，行政程序的價值是處于第一位的，最最抽象的概念，它對于行政程序的設(shè)置具有至關(guān)重要的意義。
下面將試從一般法律價值入手建構(gòu)行政程序的價值體系。
1.法律價值。價值本是哲學(xué)的一個基本范疇。價值是作為主體的人和作為客體的外界物的關(guān)系中表現(xiàn)出來的客體對主體的效應(yīng)。而在法學(xué)研究中，很難給法律價值下一個準(zhǔn)確的定義，按照法理學(xué)界的通說，我們可以從三個方面來理解這一術(shù)語。第一，是指法律在發(fā)揮其社會作用的過程中能夠保護(hù)和增加的價值如秩序、自由、民主、正義、效率等等。法律發(fā)揮社會作用的目的就在于對這些價值予以保護(hù)并促進(jìn)其增加。這種價值構(gòu)成了法律所追求的理想和目的，因此可以稱之為法的“目的價值”；第二，是指法律自身所具有的“善”的品質(zhì)。此意義上的法之價值可稱之為“形式價值”，是指法律在形式上應(yīng)當(dāng)具備哪些值得肯定的好的德性；第三，是指法律所包含的價值評價標(biāo)準(zhǔn)，即是對眾多價值的評價和選擇，是在幾種法律價值發(fā)生沖突時，如何評價取舍。
2.行政程序價值。行政程序價值是相對于行政實(shí)體價值而言的。前已談到行政程序不是可有可無的，對行政法、行政行為而言行政程序至關(guān)重要，具有其相對的獨(dú)立性和存在的必要性，行政程序之價值正是基于此而存在的。那么，行政程序的價值到底包括哪些內(nèi)容呢？我們認(rèn)為相對于行政實(shí)體而言，行政程序價值包括程序的工具價值和程序的獨(dú)立價值兩大類。應(yīng)該說學(xué)界對于行政程序的工具性價值已經(jīng)有了足夠而全面的認(rèn)識，我們現(xiàn)在批判絕對的“程序工具論”，但絕不能否認(rèn)程序的確具有工具性價值。程序法具有為實(shí)體法服務(wù)的天然使命。從實(shí)體與程序、行政實(shí)體與行政程序的關(guān)系之中，我們已經(jīng)認(rèn)識到，實(shí)體與程序密不可分，離開了行政實(shí)體，行政程序難以獨(dú)行，離開了行政程序，實(shí)體也將無從依附。鑒于行政主體運(yùn)用行政權(quán)力作出行政行為之首要和最終目的就是為相對人設(shè)定實(shí)體上的權(quán)利與義務(wù)，其過程也是通過行政程序的一步步向下開展而達(dá)到行政實(shí)體的實(shí)現(xiàn)，我們不能否認(rèn)行政程序之對于行政實(shí)體具有工具價值。鑒于這一工具性價值不是通過程序自身表現(xiàn)出來的，而是相對于行政實(shí)體表現(xiàn)出來的，我們亦可稱之為“行政程序的外在價值”。
關(guān)鍵是，我們不能認(rèn)為行政程序只具有工具性價值。很明顯，除了相對于行政實(shí)體所表現(xiàn)出來的工具性價值也即外在價值之外，行政程序自身還具有其獨(dú)立于實(shí)體之外的價值即行政程序的獨(dú)立價值，鑒于這種價值是行政程序自身所表現(xiàn)出來的，我們也可以稱之為“行政程序的內(nèi)在價值”。因此，只有從行政程序的工具性價值和行政程序的獨(dú)立價值兩個方面去建構(gòu)行政程序價值體系，這個體系才是科學(xué)而完整的。鑒于學(xué)界對于行政程序的工具性價值已經(jīng)有了足夠的認(rèn)識，我們在此沒有必要贅述，下面將重點(diǎn)闡述我們對行政程序獨(dú)立價值的認(rèn)識。
四、行政程序的獨(dú)立價值
行政程序的獨(dú)立價值就是行政程序自身所具有的內(nèi)在價值。它既不同于行政實(shí)體價值，也不同于行政程序的工具價值而是獨(dú)立于二者之外的價值。作為法的內(nèi)容之一種，行政程序理應(yīng)具有法的一般共性，比照一般意義上的法的價值，行政程序獨(dú)立價值也可以從三個方面來理解：一是行政程序的目的價值，二是行政程序的形式價值，三是行政程序價值評價標(biāo)準(zhǔn)。作為價值評價標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)質(zhì)上是對價值的評判與選擇。行政程序價值內(nèi)容不是惟一的，在眾多的目的價值之間、形式價值之間、目的價值和形式價值之間都存在著價值的判斷，在價值出現(xiàn)沖突時還存在價值的選擇問題?？梢姡瑑r值的評價標(biāo)準(zhǔn)是內(nèi)含于目的價值和形式價值之中的，是在動態(tài)的程序運(yùn)行中表現(xiàn)出來的，所以我們將著重從行政程序的目的價值和形式價值兩個方面來論述行政程序的獨(dú)立價值。
1.行政程序的目的價值。行政程序目的價值即行政主體在實(shí)施行政行為的過程中通過嚴(yán)格的程序規(guī)則所要保護(hù)和促進(jìn)的價值。對于此概念可以從以下兩個角度分析之：第一，目的價值在行政程序確立之前就應(yīng)當(dāng)被確立，并在此目的價值之指引下來設(shè)立行政程序。立法機(jī)關(guān)或是行政機(jī)關(guān)在設(shè)定行政程序之前就應(yīng)當(dāng)有一個價值取向，設(shè)想將要設(shè)定的程序規(guī)則應(yīng)當(dāng)保護(hù)和促進(jìn)哪些價值，并把此價值設(shè)立體現(xiàn)于行政程序之中。第二，目的價值在行政程序的具體運(yùn)用過程中體現(xiàn)出來，并指引著行政行為的具體作出。目的價值實(shí)際上就是行政程序的精神實(shí)質(zhì)。行政主體在實(shí)施行政行為時應(yīng)當(dāng)考慮其行為是否符合行政程序的精神實(shí)質(zhì)，是否保護(hù)和促進(jìn)了程序的目的價值。
行政程序的目的價值構(gòu)成了行政程序所要追求的社會目的，反映著行政程序創(chuàng)設(shè)和實(shí)施的宗旨，它居于價值體系的主導(dǎo)地位。行政程序的目的價值內(nèi)容到底包括哪些價值呢？一般認(rèn)為法所追求的價值內(nèi)容包括正義、效率、民主、自由、秩序、個人尊嚴(yán)等等，行政程序的目的價值也不例外。
（1）正義。正義又可稱之為公正、公平等等。正義是法所要追求的首要價值。“正義是至高無上的，而社會正義是首要的正義?！保╗美]羅爾斯。正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖申白譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，1988.73.）依公共利益本位論，行政程序所追求的正義應(yīng)當(dāng)是一種社會正義。行政法調(diào)整的是一定層次的公共利益和個人利益之間的關(guān)系，在二者之中，公共利益占本位，當(dāng)二者發(fā)生矛盾時，應(yīng)當(dāng)以公共利益優(yōu)先。而公共利益體現(xiàn)的是一種社會正義。我們認(rèn)為，行政程序在設(shè)定之前、設(shè)定之時，其所追求的正義是一種社會正義，以符合公共利益；但是一旦行政程序確立之后，在個案之中，行政程序追求的則應(yīng)當(dāng)是個體之正義，應(yīng)力求去維護(hù)相對人的權(quán)益。因?yàn)橄鄬θ水吘故翘幱谙鄬θ鮿莸牡匚?，只有在個案中嚴(yán)格依法定程序追求個人正義，才可能在總體上維護(hù)公共利益以實(shí)現(xiàn)社會公正。從另一個角度講，行政程序所追求的正義應(yīng)當(dāng)是過程之正義。正義要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)，這是一個法律原則。惟有如此才能讓公眾確信法是正義的，從而增強(qiáng)法的公信力并樹立法的權(quán)威。過程之正義正是強(qiáng)調(diào)“意義在于過程之中”。實(shí)現(xiàn)程序的過程也即實(shí)現(xiàn)正義的過程，這里并不強(qiáng)調(diào)實(shí)體上是否一定正義。
（2）效率。效率也是法的價值的重要內(nèi)容。哲學(xué)意義上的效率是指人的活動中的輸出量與輸入量的比值。此處說的效率是行政效率，它是效率在行政管理領(lǐng)域的具體化。它是指一定行政行為在單位時間和空間所產(chǎn)生的社會效果與在此行為過程中所付出耗費(fèi)之比率?？梢哉f，效率價值既是行政程序時間性的體現(xiàn)，又是對行政程序在時間上的限制。對于行政法而言，效率重要性尤為突出。因?yàn)樾姓黧w的人力、物力、財力和時間都是有限的，因而就有必要提高行政效率，這對公共利益的維護(hù)和個人利益的保護(hù)都是有益的。這就要求我們耗費(fèi)最少的行政資源去實(shí)現(xiàn)最大限度的公共利益，具體而言，要通過設(shè)立一套科學(xué)的、合理的行政程序來提高行政效率，實(shí)現(xiàn)社會公正。
以上從正義與效率兩個方面來論述行政程序的目的價值。但是正義和效率并不總是統(tǒng)一的，當(dāng)二者相沖突時，應(yīng)當(dāng)如何取舍呢？這就牽涉到價值評價的問題。有學(xué)者認(rèn)為行政法在處理效率與公平之間關(guān)系時應(yīng)該“效率優(yōu)先兼顧公平”，其理由就在于行政法是以公共利益為本位，其所追求的是最大限度的公共利益，并認(rèn)為“效率優(yōu)先兼顧公平”原則應(yīng)當(dāng)成為行政法制實(shí)踐中合理處理正義與效率關(guān)系的指導(dǎo)思想。（有關(guān)行政法上效率與正義的論述。見葉必豐。行政法學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1996.周佑勇。行政法原論[M].北京：中國方正出版社，2000.關(guān)保英。行政法的價值定位[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.）當(dāng)然，行政程序目的價值不僅僅包括正義和效率這兩個方面，還包括民主、自由、秩序、個人尊嚴(yán)等一般的法的價值。但我們認(rèn)為正義和效率是行政程序目的價值之根本，因而詳細(xì)論述之。
2.行政程序的形式價值。行政程序的形式價值，簡言之，就是行政程序自身所應(yīng)當(dāng)具備的“善”的品質(zhì)，或者說行政程序本身就應(yīng)當(dāng)是正當(dāng)?shù)某绦?。對行政程序的形式價值也可以從兩方面予以理解，其一，行政程序形式價值是由行政程序的目的價值所決定的，并最終去體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)目的價值。設(shè)置一套完美的行政程序使之具有善的品質(zhì)，就是為了保護(hù)和促進(jìn)目的價值，否則，無論程序自身在設(shè)置上多么完美，多么善，也只能是毫無意義；其二，對行政程序形式價值之評價可以脫離于實(shí)體之外僅就程序規(guī)則本身作出判斷，看其是否具有善的德性。對行政程序規(guī)則的評價可以直接就規(guī)則本身是否合法、是否合理、是否科學(xué)做出判斷，而不必依靠實(shí)體。應(yīng)該說行政程序形式價值內(nèi)容可以用一個字來概括即“善”，具體而言就要求程序是“正當(dāng)程序”?！罢?dāng)程序”源于“自然公正原則”，自然公正原則完全是一個程序性規(guī)則。它的內(nèi)容包括：第一，任何人不得成為審理自己案件之法官；第二，處理糾紛不能偏聽偏信；第三，決定對當(dāng)事人不利的事務(wù)時，應(yīng)預(yù)先通知當(dāng)事人并給予其發(fā)表意見的機(jī)會。就行政法而言，行政程序之正當(dāng)性要求程序的合法性、合理性、科學(xué)性、公開性。
（1）合法性。行政法治之實(shí)質(zhì)就是依法定程序行政，因此一個“善”的行政程序必是由法律明文規(guī)定的行政程序。程序的合法性要求一方面要有事先即已設(shè)定的可以在實(shí)施行政行為時予以依照的法定程序，另一方面要求行政主體在做出行政行為時必須且只能嚴(yán)格依照法定的程序，不得在行政法明文規(guī)定之外自創(chuàng)程序或者破壞程序。
（2）合理性。行政程序不僅應(yīng)符合法律要求，還應(yīng)當(dāng)做到客觀、適度，符合行政法的一般法律精神。程序的合理性，要求在設(shè)定行政程序的時候應(yīng)符合法律的目的，考慮到行政主體和行政相對人的不同地位和特點(diǎn)；在具體運(yùn)用中，應(yīng)在合法之前提下，根據(jù)具體情況選擇合理之程序。
（3）科學(xué)性。程序的科學(xué)性是就程序規(guī)則在內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、語言上的要求。在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)真實(shí)，合乎實(shí)際；在結(jié)構(gòu)上，程序規(guī)則各個組成部分在其組合搭配和排列順序上應(yīng)該層次清楚，內(nèi)在聯(lián)系緊密而構(gòu)成一個個有機(jī)的整體；在語言上應(yīng)當(dāng)既準(zhǔn)確無誤，又簡明扼要，既嚴(yán)謹(jǐn)一致，又樸實(shí)無華，明白易懂。
2高職Java程序設(shè)計(jì)課程教學(xué)的改革
2.1教學(xué)內(nèi)容的改革
高職教育更側(cè)重于將學(xué)生培養(yǎng)成能夠滿足工作崗位或職業(yè)需求、掌握相應(yīng)技能的應(yīng)用型人才，因此，改革教學(xué)內(nèi)容是非常有必要的。改革教學(xué)內(nèi)容就是改變傳統(tǒng)的理論教學(xué)，引入適量的案例，將基本理論的講授穿插于案例教學(xué)中。需要特別注意的是，選擇恰當(dāng)合理的案例是非常重要的，它的質(zhì)量能夠直接影響到最終的教學(xué)效果。因此，教師要根據(jù)學(xué)生認(rèn)知的特點(diǎn)選擇具有適用性及代表性的案例，而且這些被選擇的案例必須能夠包含Java程序設(shè)計(jì)中的大部分知識，這些案例既區(qū)別于課堂上的舉例，但又和它們具有一定的聯(lián)系。為了能夠很好地展開案例教學(xué)，教師在課前需要對案例教學(xué)進(jìn)行周密詳細(xì)的安排，主要包括四個方面，它們分別是發(fā)放案例素材、組織案例實(shí)施、區(qū)分案例分析中的理論分析以及操作分析、安排處理案例教學(xué)中涉及到的外延知識。案例教學(xué)能夠在課堂上很好的結(jié)合理論與實(shí)踐，促進(jìn)學(xué)生綜合能力的提升。學(xué)生帶著問題去分析案例，在這個過程中教師對涉及到的相關(guān)理論知識進(jìn)行講授，這種方式能夠幫助學(xué)生更好地理解知識。對案例進(jìn)行分析的過程不僅能夠使學(xué)生拓寬知識面，掌握分析問題的技巧，還能夠幫助學(xué)生將理論運(yùn)用于實(shí)踐，更好地消化吸收所學(xué)知識。因此，相比傳統(tǒng)的理論教學(xué)，案例教學(xué)這種教學(xué)方法更夠滿足當(dāng)今社會對應(yīng)用型人才的需求。
2.2教學(xué)方法的改革
當(dāng)今社會團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力是非常重要的，因此，改革教學(xué)方法最主要的一個途徑就是實(shí)行小組教學(xué)。所謂小組教學(xué)就是很據(jù)自愿或者協(xié)商的原則，將全班學(xué)生平均劃分成幾個小組，由小組成員共同推選出一個成員作為組長。在課堂上，首先教師需要在對典型案例進(jìn)行講解的過程中穿插對Java語言的介紹，幫助學(xué)生更好地理解進(jìn)而接受理論知識，并且深入了解Java語言面向?qū)ο蟮奶匦?。然后教師通過為每個學(xué)習(xí)小組安排編程的任務(wù)來使學(xué)生對案例進(jìn)行分析，并且分析討論后每個小組都要確定出最終的解決方案，由教師來點(diǎn)評這些方案。為了能夠使學(xué)生高效率的完成規(guī)定任務(wù)，教師要在分析討論過程中對學(xué)生提出相應(yīng)的技術(shù)要求及紀(jì)律要求，并設(shè)定一個恰當(dāng)?shù)耐瓿善谙?。這種教學(xué)模式充分體現(xiàn)了學(xué)生學(xué)習(xí)的自主性，彰顯了學(xué)生課堂的主體地位以及突出了教師協(xié)助引導(dǎo)的作用。小組教學(xué)的教學(xué)模式可以使學(xué)生進(jìn)行不同的思想交流，擦出智慧的火花，正如蕭伯納所說“如果我有一個蘋果，你有一個蘋果，互相交換，還是你有一個蘋果，我有一個蘋果。但是我有一種想法，你有一種想法，交換一下，雙方就都有了兩種思想?！边@就說明了通過小組交流，學(xué)生思維會更加活躍，從而產(chǎn)生更優(yōu)的思想。通過小組教學(xué)，不僅可以提升學(xué)生對理論知識的認(rèn)知度，培養(yǎng)團(tuán)隊(duì)合作的能力，還能夠提升學(xué)生分析、處理、解決問題的能力。此外，在小組教學(xué)的過程中，教師能夠迅速接收到來源于學(xué)生的反饋信息，比如反饋分析案例過程中遇到的問題等信息，通過這些反饋信息，教師能夠及時的采取相應(yīng)措施來解決問題，從而實(shí)現(xiàn)教學(xué)相長。
2.3考核方式的改革
對教學(xué)成果進(jìn)行考核對無論是教還是學(xué)都能做出恰當(dāng)?shù)脑u價，目前我國高職院校中通常采取考核這一手段來對教學(xué)的效果進(jìn)行檢驗(yàn)。在傳統(tǒng)的教學(xué)模式下，通常采取卷面考試來進(jìn)行考核，而且最終結(jié)果往往是由一次考試的成績來評定的，也就是說，無論學(xué)生平日里表現(xiàn)多好，但如果在作為最終考核的那次考試中發(fā)揮失常，那么就會在一定程度上否認(rèn)這個學(xué)生的學(xué)習(xí)能力。而且這種考核方式并不能夠?qū)W(xué)生的能力、知識以及技能做到真實(shí)的反映。由此看來，為了能夠?qū)W(xué)生的學(xué)習(xí)做出恰當(dāng)合理的評價，改革考核方式是非常有必要的。這就要求高職院校要制定一個科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)突出對學(xué)生知識應(yīng)用能力的培養(yǎng)。在對高職Java程序設(shè)計(jì)課程學(xué)習(xí)進(jìn)行考核時，可以通過兩個方面來展開考核工作，相應(yīng)地，學(xué)生總成績也由兩部分組成，一部分是綜合能力考核成績，另一部分是平時課堂表現(xiàn)成績。具體來講，一方面，通過案例教學(xué)，教師要求每個小組在對案例分析完成之后，做出案例的分析報告，在此基礎(chǔ)上，綜合小組成員的意見和建議，為假定的任意一個應(yīng)用領(lǐng)域或虛擬企業(yè)設(shè)計(jì)一個信息管理系統(tǒng)，然后模擬其運(yùn)行環(huán)境，最后進(jìn)行編碼或者程序設(shè)計(jì)。總之，就是給予學(xué)生一個展示自我知識、技能、操作等綜合能力的機(jī)會，這種考核方式能夠使學(xué)生更加牢固、系統(tǒng)的掌握所學(xué)的理論知識，這方面的考核成績占據(jù)較大的比重，在總成績中通常占據(jù)60%的比例。另一方面，也就是占據(jù)總成績40%的平時成績，具體來講，就是在平時教學(xué)過程中，教師要密切關(guān)注課堂小組討論中每位學(xué)生的表現(xiàn)，并且加以記錄，給出相應(yīng)的分?jǐn)?shù)。此外，在本門學(xué)科結(jié)束學(xué)習(xí)后，教師需要組織每個小組進(jìn)行小組內(nèi)成員間的彼此評價，相互打分。最后，教師通過對這兩小部分的成績進(jìn)行綜合的評定，給出每個學(xué)生最終的平時課堂表現(xiàn)成績。
2、污水治理工程設(shè)計(jì)進(jìn)水水質(zhì)及排放標(biāo)準(zhǔn)
2.1設(shè)計(jì)進(jìn)水水質(zhì)。
在原有工程經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)行方案污水水質(zhì)情況按畜牧養(yǎng)殖業(yè)平均污染物進(jìn)水水質(zhì)設(shè)計(jì)為：COD3000-5000mg/L，NH3-N200-800mg/L，BOD5200-500mg/L，SS1500-2500mg/L。
2.2排放標(biāo)準(zhǔn)。
嚴(yán)格控制排放標(biāo)準(zhǔn)在《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GBl8596—2001)的排放標(biāo)準(zhǔn)水平上。
3、污水處理工藝流程設(shè)計(jì)說明
先將畜牧養(yǎng)殖基地產(chǎn)生的污染類廢水（未經(jīng)處理）排入格柵池中進(jìn)行固液分離，然后將處理過后的液體排入酸化池中進(jìn)行水解和酸化，再將一部分酸化液排入沼氣池中進(jìn)行厭氧發(fā)酵處理。得到的沼液有兩種主要用途：（1）用于種植黑麥草等盈利作物；（2）用于和上一步得到的酸化液混合，用來調(diào)節(jié)配水池中的水質(zhì)和水量，得到的液體排放入SBR池除去未被完全沉淀和吸收的碳和氮。經(jīng)過除碳脫氮處理的液體進(jìn)入填料溝實(shí)行進(jìn)一步脫氮和除磷操作。SBR產(chǎn)生的剩余污泥和沼氣池的沼渣可以當(dāng)做肥料用于土壤的改良。具體來說，以上整個畜牧養(yǎng)殖基地污水處理系統(tǒng)設(shè)計(jì)中涉及到沼氣池、調(diào)節(jié)池、混凝沉淀池、一級接觸氧化池、二級接觸氧化池、二沉池、接觸消毒池、污泥濃縮池和污泥干化池等，整個污水處理系統(tǒng)不僅能夠使用物理和化學(xué)的方法處理廢水，而且利用了生物化學(xué)反應(yīng)來處理廢水，經(jīng)過這些處理池的相互協(xié)調(diào)配合使用，畜牧養(yǎng)殖基地排放的污水再進(jìn)行深度消毒后即可到達(dá)國家規(guī)定的《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GBl8596—2001)。
4、污水處理構(gòu)筑物設(shè)計(jì)參數(shù)
4.1沼氣池。
沼氣池又稱厭氧池，通過將來自畜牧養(yǎng)殖基地的懸浮糞渣以及濃度高的有機(jī)廢水進(jìn)行厭氧處理達(dá)到初步降低水中COD濃度的目的。同時，沼氣池的設(shè)置還可以降低后續(xù)好氧處理的沖擊負(fù)荷。整個沼氣池主體可以利用鋼筋混凝土搭建為地下式結(jié)構(gòu)，將配水管設(shè)置在沼氣池的上方。除了糞渣及有機(jī)廢水的處理外，也可將沉淀池中剩余的污泥傾倒在沼氣池中消化處理。將水力在沼氣池中的停留時間設(shè)計(jì)為100~120個小時。
4.2調(diào)節(jié)池。
調(diào)節(jié)池的主要作用是：（1）降低污水的水量波動。未經(jīng)特殊處理的污水具有相當(dāng)大的水量波動，不具備調(diào)節(jié)池的污水處理系統(tǒng)，往往會因?yàn)樗坎▌虞^大使整個處理環(huán)節(jié)不受控制。（2）水質(zhì)均勻化處理。均勻的水質(zhì)更易于生物化學(xué)反應(yīng)的進(jìn)行，所以，污水水質(zhì)的均勻化處理也是必不可少的。將水力在調(diào)節(jié)池中的停留時間設(shè)計(jì)為20~24個小時。
4.3混凝沉淀池。
混凝沉淀池的主要作用是去除污染物和污水中的可沉淀雜質(zhì)。首先，利用污水提升泵將調(diào)節(jié)過后的廢水排入混凝沉淀系統(tǒng)中的混凝反應(yīng)池中，然后將已經(jīng)調(diào)配好的混凝專用藥劑溶液加入混合池中，再進(jìn)入反應(yīng)池，使懸浮物聚合成大的、密集的、可沉淀的礬花，繼而排入沉淀池中進(jìn)行沉淀。沉淀池底部的沉泥可利用靜壓裝置導(dǎo)入至污泥濃縮池中。混凝沉淀系統(tǒng)中的沉淀池可一致采用斜管沉淀池的形式。將水力在混凝沉淀池中的停留時間設(shè)計(jì)為4~5個小時。
4.4接觸氧化池。
YDT立體彈性填料是該池中的核心氧化材料，YDT立體彈性填料具有較大的比表面積，不僅具有掛膜簡便、脫膜快速的優(yōu)勢，而且由于其具有很好的柔韌性，很少會產(chǎn)生結(jié)團(tuán)的現(xiàn)象。生化池中含有大量的微生物，可容量大，采用了耐受沖擊的材料具有很強(qiáng)的負(fù)荷承受能力，畜牧養(yǎng)殖基地的工作人員能在不需要接受專業(yè)訓(xùn)練的基礎(chǔ)上，靈活的操作該系統(tǒng)。
4.5二沉池.
同混凝沉淀池相同，二沉池中也設(shè)置了斜管裝置。不過，二沉池采用了穿孔墻整流布水的進(jìn)水方式，裝置的表面負(fù)荷為0.1m3/(m2•h)。微生物的繁殖速度快，生長周期短，在此過程中會產(chǎn)生大量的生物膜，生物膜會與微生物一同進(jìn)行新陳代謝，當(dāng)生物膜生長一段時期后，會由于部分機(jī)體的老化從YDT立體彈性填料上掉落下來，被上層水流帶入二沉池中，此時斜管裝置的使用就可以讓這些生物膜懸浮物在二沉池沉淀，使從此系統(tǒng)排放的水質(zhì)達(dá)標(biāo)。將水力在二沉池中的停留時間設(shè)計(jì)為3~4個小時。
4.6接觸消毒池。
經(jīng)過上述處理的污水中仍含有大量的有害的微生物或寄生蟲卵，接觸消毒池中的二氧化氯發(fā)生器可以根據(jù)水量或水的含氯量變化自動調(diào)節(jié)二氧化氯的發(fā)生量，該系統(tǒng)在保證安全的基礎(chǔ)上還可以保證水中的二氧化氯濃度達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)水平。在消毒過程中將工作溫度設(shè)定在5~40℃。將水力在接觸消毒池中的停留時間設(shè)計(jì)為3個小時。
4.7污泥處理。
污泥處理系統(tǒng)中包括兩個主要污泥處理池：（1）污泥濃縮池。該池中的污泥主要來自沉淀池和接觸氧化池，池中設(shè)有便于排出上層澄清液的排水管，池體的可用容積大約為20m3。（2）污泥脫水系統(tǒng)污泥干化池：該池主要是將沉淀池產(chǎn)生的污泥用泥泵打入池中然后自然風(fēng)干。根據(jù)畜牧養(yǎng)殖基地的規(guī)模，可以建造兩座以上的污泥脫水系統(tǒng)污泥干化池，采用普通的磚砌結(jié)構(gòu)即可。
水電站工程施工質(zhì)量對我國水電項(xiàng)目的發(fā)展有著重要的影響,對我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施有著重要的影響。加強(qiáng)水電站工程施工質(zhì)量管理、加強(qiáng)施工過程監(jiān)理工作管理是促進(jìn)我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中電力能源供應(yīng)的重要工作。現(xiàn)代水電站工程監(jiān)理工作的開展,需要監(jiān)理企業(yè)以科學(xué)的監(jiān)理工作架構(gòu)、工作流程為基礎(chǔ),針對影響水電站工程施工質(zhì)量的各質(zhì)量控制點(diǎn)進(jìn)行施工的監(jiān)理工作。以科學(xué)的、嚴(yán)禁的施工監(jiān)理保障水電站工程施工質(zhì)量,為我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中電力供應(yīng)奠定基礎(chǔ)。
一、水電站工程監(jiān)理工作現(xiàn)狀與重要性分析
近年來水利工程項(xiàng)目的大規(guī)模建設(shè),為水電工程施工企業(yè)的發(fā)展帶來了廣闊的發(fā)展空間,同時也對水電站工程監(jiān)理企業(yè)提出了更高的要求?，F(xiàn)代水電站工程建設(shè)企業(yè)施工技術(shù)力量與管理水平參差不齊,造成水電站工程建設(shè)施工過程存在諸多問題。加強(qiáng)許多施工企業(yè)在中標(biāo)后將工程項(xiàng)目分包給小型施工企業(yè),更是造成了施工質(zhì)量管理的困難。這樣的條件下,水電站工程建設(shè)監(jiān)理工作就顯得尤為重要,監(jiān)理工程師必須以自身的管理權(quán)限嚴(yán)格進(jìn)行施工過程的監(jiān)理工作,補(bǔ)足中標(biāo)企業(yè)管理存在的不足,保障水電工程施工質(zhì)量。針對這樣的情況,水電站工程監(jiān)理企業(yè)必須根據(jù)工程實(shí)際情況與施工企業(yè)管理水平,構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)理工作流程,保障工程施工質(zhì)量。
二、水電站工程監(jiān)理工作程序的科學(xué)構(gòu)建
由于水電站工程施工管理存在的不足使得工程監(jiān)理必須承擔(dān)更多的質(zhì)量責(zé)任,通過嚴(yán)格的施工監(jiān)理保障水電站工程施工質(zhì)量。監(jiān)理工作流程的構(gòu)建對監(jiān)理工作質(zhì)量有著重要的影響,其是水電工程監(jiān)理工作科學(xué)、有效開展的基礎(chǔ),是工程項(xiàng)目監(jiān)理工作實(shí)施的基本準(zhǔn)則。
2.1結(jié)合工程實(shí)際情況,科學(xué)的設(shè)計(jì)水電站工程監(jiān)理工作流程
水電站工程的施工設(shè)計(jì)方案是設(shè)計(jì)監(jiān)理工作流程的基礎(chǔ),監(jiān)理工作流程的設(shè)計(jì)在保障監(jiān)理工作完整性、科學(xué)性的同時必須注重與水電站工程施工工藝、技術(shù)要求以及工程特點(diǎn)。根據(jù)工程實(shí)際情況以及監(jiān)理工作重點(diǎn)科學(xué)的設(shè)計(jì)水電站工程監(jiān)理工作流程,以滿足工程施工質(zhì)量的要求,保障工程施工過程中對施工質(zhì)量監(jiān)理。根據(jù)水電站工程監(jiān)理內(nèi)容,建立工作流程應(yīng)以工程實(shí)際情況為基礎(chǔ),首先構(gòu)建監(jiān)理工作主體流程,然后根據(jù)各項(xiàng)監(jiān)理工作進(jìn)行分項(xiàng)監(jiān)理工作流程的設(shè)計(jì)與構(gòu)建。
2.2水電站工程監(jiān)理工作主體流程的構(gòu)建
水電站工程監(jiān)理工作主體流程是工程建立企業(yè)自承接工程建立工作開始至合同結(jié)束過程中各項(xiàng)工作開展的主要流程。其工作流程為:(1)建設(shè)單位與建立單位簽訂委托監(jiān)理合同(2)組建項(xiàng)目監(jiān)理部進(jìn)駐現(xiàn)場并進(jìn)行現(xiàn)場查勘(3)編制監(jiān)理規(guī)劃、實(shí)施細(xì)則與表示文件(4)協(xié)助建設(shè)單位組織進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)技術(shù)交底和圖紙會審(5)參加第一次工地會議進(jìn)行建立交底(6)審批施工組織設(shè)計(jì)、施工條件準(zhǔn)備、檢查場地移交,審查控制測(7)施工過程的監(jiān)理(質(zhì)量、進(jìn)度、造價控制、安全環(huán)保監(jiān)督、合同信息管理、組織協(xié)調(diào))(8)審核竣工報告、參加工程竣工驗(yàn)收(9)審查承包單位結(jié)算(10)工程監(jiān)理工作攻訐、提交工程檔案資料(11)保修期監(jiān)理(12)監(jiān)理合同結(jié)束。按照每部分工作的重點(diǎn),其又分為多個監(jiān)理流程分項(xiàng),如:施工水電工程招標(biāo)監(jiān)理工作程序、施工準(zhǔn)備階段監(jiān)理工作程序、工程質(zhì)量控制程序、工程合同費(fèi)用控制程序等多個分項(xiàng)監(jiān)理工作程序,其目的就是通過科學(xué)的監(jiān)理工作程序有效保障工程的順利開展、保障投資方、施工企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益、保障工程施工質(zhì)量。主體工作程序的構(gòu)建是根據(jù)監(jiān)理工作主要工作進(jìn)行分類后按照工程招標(biāo)、施工、竣工等步驟進(jìn)行的工作程序設(shè)計(jì),其必須根據(jù)工程建設(shè)的步驟進(jìn)行,以保障監(jiān)理工作能夠?qū)こ添?xiàng)目每一階段都進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督與管理。
2.3水電站工程監(jiān)理分項(xiàng)監(jiān)理工作程序的建立
分項(xiàng)監(jiān)理工作程序是針對該分項(xiàng)管理工作進(jìn)行的監(jiān)理,以監(jiān)理工作程序的實(shí)施達(dá)到分項(xiàng)控制的目標(biāo)。在進(jìn)行分項(xiàng)監(jiān)理工作程序設(shè)計(jì)與建立時,必須要對該分項(xiàng)目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)分析與分解,將目標(biāo)按照工作重點(diǎn)、按照施工進(jìn)度分解為若干小項(xiàng),并依據(jù)目標(biāo)分解到各階段的控制關(guān)鍵進(jìn)行監(jiān)理工作。例如:工程進(jìn)度控制程序要根據(jù)工程進(jìn)度各主管部門級別、管理內(nèi)容的不同進(jìn)行控制程序的建立。承包單位申報已完成工程量報表、工程價報表監(jiān)理檢查工程量(對照圖紙、現(xiàn)場量測)造價監(jiān)理工程師審核已完工程價款報表總監(jiān)簽發(fā)建設(shè)單位審查會簽后支付工程款至承包單位。通過上述流程可以看出,該工作程序是按照施工款項(xiàng)各級主管單位為主進(jìn)行流程設(shè)計(jì),根據(jù)工程款審核部門權(quán)限的不同構(gòu)建的科學(xué)的工作程序。該工作程序能夠有效保障建設(shè)單位與施工單位經(jīng)濟(jì)利益。
2.4以科學(xué)的監(jiān)理工作程序?yàn)榛A(chǔ)開展水電站工程監(jiān)理工作
科學(xué)的監(jiān)理工作程序是保障水電站工程監(jiān)理工作中監(jiān)理人員工作嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)范執(zhí)行的基礎(chǔ),是監(jiān)理工作開展的基本準(zhǔn)則。水電站監(jiān)理企業(yè)必須根據(jù)工程情況,以及科學(xué)的設(shè)計(jì),構(gòu)建現(xiàn)代化的、科學(xué)的監(jiān)理工作程序,以此規(guī)范水電站監(jiān)理工作,保障監(jiān)理工作質(zhì)量,促進(jìn)工程建設(shè)監(jiān)理工作的開展。
三、注重監(jiān)理工作考核程序的建立,提高監(jiān)理工作質(zhì)量
建立單位是根據(jù)業(yè)主的授權(quán)和委托、依據(jù)國家有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)、工程建設(shè)文件、監(jiān)理合同等對給你改成建設(shè)實(shí)施監(jiān)督管理的組織。其工作程序的建立對有效保障工程順利開展有著重要的意義。水電站工程項(xiàng)目監(jiān)理工作程序的科學(xué)構(gòu)建不僅需要根據(jù)工程施工各項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督與管理,還需要監(jiān)理企業(yè)構(gòu)建科學(xué)的現(xiàn)場監(jiān)理考核程序,以此保障水電站工程施工的順利開展、保障現(xiàn)場監(jiān)理工作質(zhì)量。對現(xiàn)場建立工作進(jìn)行考核時監(jiān)理單位在實(shí)施監(jiān)理工作時必須做好的重要基礎(chǔ)工作,其對水電站工程建設(shè)施工質(zhì)量有著重要的影響。因此,水電站監(jiān)理企業(yè)必須根據(jù)工程實(shí)際情況以及管理結(jié)構(gòu)等進(jìn)行綜合分析,并根據(jù)監(jiān)理工作內(nèi)容構(gòu)建科學(xué)的現(xiàn)場監(jiān)理考核工作程序,以此考核現(xiàn)場監(jiān)理工作質(zhì)量,保障監(jiān)理工作的順利開展。
結(jié)論
綜上所述,水電站工程監(jiān)理工作程序的科學(xué)構(gòu)建對工程項(xiàng)目的實(shí)施、對承建企業(yè)與業(yè)主的經(jīng)濟(jì)利益都有著重要的意義。監(jiān)理企業(yè)必須認(rèn)識到監(jiān)理工作程序監(jiān)理的重要性,通過對工程實(shí)際情況、施工企業(yè)技術(shù)水平等基本信息的綜合分析與論證,科學(xué)的設(shè)計(jì)監(jiān)理工作程序,以保障水電站工程建設(shè)施工質(zhì)量、保障雙方企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益。這就需要監(jiān)理企業(yè)必須不斷加強(qiáng)自身監(jiān)理人員專業(yè)技術(shù)水平的培養(yǎng),以專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)為基礎(chǔ)促進(jìn)企業(yè)監(jiān)理水平的提高,促進(jìn)監(jiān)理企業(yè)綜合市場競爭力的提高。
參考文獻(xiàn):
1.李建東《水利工程施工階段監(jiān)理工作重點(diǎn)分析》水工工程與管理2009.1
2.艾佳琳《水利工程監(jiān)理工作程序重要性分析》水電工程資訊2009.7
一、引言
行政程序法同刑法、民法、刑事訴訟法和民事訴訟法一樣，主要不是作為分散的行政程序法律規(guī)范的總稱，而是作為一部集中系統(tǒng)的大型法律文件的名稱。一個國家如果只有分散的行政程序法律規(guī)范而沒有一部以“行政程序法”命名的集中系統(tǒng)的法典性的大型法律文件，通常不被認(rèn)為已經(jīng)制定了行政程序法。
制定行政程序法，是上世紀(jì)初以來世界許多國家越來越普遍的立法現(xiàn)象。20世紀(jì)初，西歐一些國家首先制定行政程序法；20世紀(jì)中期，美國制定了聯(lián)邦行政程序法，對其他國家行政程序法的發(fā)展產(chǎn)生了很大影響；特別是20世紀(jì)后期，更多的國家制定了行政程序法。[①]
行政程序法的興起和發(fā)展在人類政治文明、制度文明進(jìn)步史上的意義非同尋常。從對國家權(quán)力進(jìn)行約束的意義上講，人類政治文明、制度文明的進(jìn)步表現(xiàn)為三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出現(xiàn)。在這次浪潮中，法律并不對國家權(quán)力的來源進(jìn)行約束，而且法律本身充滿著不平等，但法律的出現(xiàn)畢竟意味著國家權(quán)力運(yùn)行方式的確定化、有序化，對國家權(quán)力有了源自它本身的適當(dāng)約束。第二次浪潮是現(xiàn)代憲法的出現(xiàn)。在這次浪潮中，法律實(shí)現(xiàn)了對國家權(quán)力來源的約束，一切不合法的國家權(quán)力不被法律所承認(rèn)，為建立平等公正的法治掃除了政治障礙，奠定了制度基礎(chǔ)，對國家權(quán)力有了根本性的約束。第三次浪潮就是行政程序法的出現(xiàn)。這一次浪潮不滿足于對國家權(quán)力的總體約束，而是進(jìn)一步對國家權(quán)力的行使過程（主要是行政過程）進(jìn)行具體的約束。毫無疑問，第三次浪潮要以第二次浪潮為前提，否則就不可能出現(xiàn)第三次浪潮，但它并不從屬于第二次浪潮，而是有其獨(dú)立的不容忽視的歷史地位。行政程序法所構(gòu)建的是國家權(quán)力行使過程中全方位的民主化和法治化，因而它是適應(yīng)當(dāng)代政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活的必然的法律現(xiàn)象，這已為相關(guān)的學(xué)界所公認(rèn)。[②]
早在上世紀(jì)80年代后期我國起草行政訴訟法的過程中，就有過起草我國行政程序法的設(shè)想和建議。最近十幾年，對于我國是否應(yīng)當(dāng)盡早制定行政程序法的問題進(jìn)行了許多討論。有的專家學(xué)者主張先分散地制定各類行政行為的程序法，待條件成熟后再制定統(tǒng)一的行政程序法，也有的主張盡快制定統(tǒng)一的行政程序法?，F(xiàn)在，人們更加普遍認(rèn)識到，我國的民主和法制建設(shè)已經(jīng)為制定行政程序法提供了充分的條件，我國政治文明的發(fā)展向行政程序法提出了迫切要求，社會生活中發(fā)生的許多問題都需要通過完善行政程序的法制化來解決。今天，擺在我們面前的任務(wù)，已經(jīng)不是探索“要不要”制定、“什么時候”制定行政程序法，而是“怎樣”制定行政程序法。
制定行政程序法涉及幾個基本問題，一是對我國行政程序法的各個立法目的之間的關(guān)系要有一個明確的界定，處理好保障公民程序性權(quán)利與提高行政效率之間的關(guān)系；二是對我國行政程序法的結(jié)構(gòu)要有一個基本的考慮，處理好行政程序法與各類行政行為的程序性規(guī)定之間的關(guān)系；三是對行政程序法律關(guān)系主體的規(guī)定要有一個適當(dāng)?shù)脑瓌t，處理好行政程序法與行政組織法的關(guān)系，既要避免把行政組織法的內(nèi)容規(guī)定到行政程序法中來，也要避免以內(nèi)部程序?yàn)槔碛煞恋K公民程序性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；四是對行政程序法中的實(shí)體性規(guī)定要有一個正確的認(rèn)識，使實(shí)體法與程序法互相依托、融為一體；五是對行政程序法與行政復(fù)議法、行政訴訟法之間的關(guān)系要有一個合理的把握，使三種程序法形成有機(jī)的銜接。這幾個基本問題對于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在對這些基本問題談一些初步的看法。
二、保障權(quán)利與提高效率并重及其體現(xiàn)方式
法律的立法目的常常不是單一的，許多法律都有兩個甚至多個立法目的。如果各個立法目的之間存在抵觸的可能性，就需要明確界定它們之間的關(guān)系，這被稱為法律的“目標(biāo)模式”。確定法律的目標(biāo)模式非常重要，它決定著一部法律的主要制度安排，并且影響著這部法律每一項(xiàng)具體的制度安排。所以，把目標(biāo)模式稱為某部法律的“靈魂”，并不過分。
行政程序法主要有兩個立法目的，一是保障公民程序性權(quán)利；二是提高行政效率。[③]這兩個立法目的存在著互相抵觸的可能性，保障公民的程序性權(quán)利，可能影響行政效率，為了提高行政效率，公民的程序性權(quán)利就要在一定情況下和一定程度上加以“克制”；提高行政效率也會影響對公民程序性權(quán)利，為保障公民的程序性權(quán)利，行政效率也要作一定的“犧牲”?！翱酥啤币埠茫盃奚币埠?，都不能沒有限制，要有一定的度，因此，對行政程序法的兩個立法目的之間的關(guān)系需要加以明確，確定行政程序法的“目標(biāo)模式”。根據(jù)對各國行政程序法的研究，行政程序法主要有兩種立法模式，一種是“權(quán)利模式”，側(cè)重保障公民的程序性權(quán)利；另一種是“效率模式”，側(cè)重提高行政效率。
近幾年，我國行政法學(xué)界對我國行政程序法的目標(biāo)模式作了很多研究，得到比較廣泛認(rèn)同的主張是，我國行政程序法既不應(yīng)采取側(cè)重保障公民程序性權(quán)利的“權(quán)利模式”，也不應(yīng)采取側(cè)重提高行政效率的“效率模式”，應(yīng)當(dāng)采取“權(quán)利效率并重模式”。即在設(shè)計(jì)各種程序制度時做到兩種立法目的兼顧，既要有利于保障公民程序性權(quán)利，又要有利于提高行政效率。[④]
這里要討論的問題是，在制定行政程序法時怎樣體現(xiàn)這個模式，這個問題至今還未有深入研究。
一般地分析，在立法時體現(xiàn)法律的目標(biāo)模式可以有三種辦法，第一個辦法，把目標(biāo)模式同立法目的寫在同一個條文中，用以表明各個立法目的之間的關(guān)系；第二個辦法，把目標(biāo)模式作為一項(xiàng)基本原則，與法律的其他基本原則規(guī)定在一起，用以指導(dǎo)這部法律的實(shí)施；第三個辦法，在規(guī)定每一項(xiàng)程序制度時都充分考慮如何體現(xiàn)法律的目標(biāo)模式。
用前兩個辦法來體現(xiàn)行政程序法的目標(biāo)模式都不可取。首先，目標(biāo)模式在性質(zhì)上不是立法目的，而是對各個立法目的之間關(guān)系的確定，因而不宜作為立法目的的組成部分來規(guī)定。其次，目標(biāo)模式在性質(zhì)上也不是行政程序法的基本原則，因?yàn)樾姓绦蚍ǖ幕驹瓌t是關(guān)于行政主體與相對人在行政活動中的程序性權(quán)利義務(wù)的原則性規(guī)定，而不是關(guān)于立法目的之間關(guān)系的原則性規(guī)定，因而目標(biāo)模式也不能當(dāng)作基本原則來規(guī)定。再者，采用前兩個辦法還可能引起實(shí)施過程中的問題。設(shè)想在行政程序法的立法目的或基本原則中列條規(guī)定“保障公民權(quán)利與提高行政效率具有同等重要的意義”，如果在具體的制度設(shè)計(jì)中不對權(quán)利與效率的沖突作出具體的規(guī)定，就等于把這種沖突交給法律的實(shí)施者去解決，成為立法的“遺留問題”；如果在具體的制度設(shè)計(jì)中對權(quán)利與效率的沖突作出具
體規(guī)定，又會因?yàn)橥瑫r存在著原則性規(guī)定而給法律實(shí)施者提供用原則性規(guī)定否定具體規(guī)定的可能性，反而給法律的實(shí)施造成不必要的混亂。
所以，在制定行政程序法時，應(yīng)當(dāng)采用第三個辦法，就是把“權(quán)利與效率并重”作為立法者的指導(dǎo)思想，在設(shè)計(jì)具體制度時逐個地解決權(quán)利與效率之間可能發(fā)生的沖突，這樣才能使“權(quán)利效率并重模式”落到實(shí)處。也就是說，目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)是立法者經(jīng)過深入研究形成的立法精神，它不是立法目的，而是立法者對立法目的之間關(guān)系的處理原則；它也不是法律的基本原則，而是立法者處理各項(xiàng)原則之間關(guān)系的基本思路。因此，目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在每一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)中，而不是把它直接以條文方式寫出來。
至此，我們還應(yīng)當(dāng)作進(jìn)一步思考：在設(shè)計(jì)行政程序法的每一項(xiàng)制度時，應(yīng)當(dāng)怎樣具體地體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”？具體的說，可通過以下方式：
第一，通過程序制度的“多樣化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂“多樣化”，就是為同一個程序行為設(shè)計(jì)兩個甚至多個程序制度。比如聽證，可以設(shè)計(jì)正式聽證和非正式聽證兩種聽證程序制度，這樣，可以用正式聽證保障公民的程序性權(quán)利，也可以用非正式聽證提高行政效率。再比如送達(dá)，可以設(shè)計(jì)直接送達(dá)、郵遞送達(dá)和公告送達(dá)；可以設(shè)計(jì)由相對人簽字的送達(dá)和無須相對人簽字的公證送達(dá)。總的來說，各種程序制度都可以設(shè)計(jì)正式程序和簡易程序兩種形式，既為保障公民權(quán)利提供途徑，也為提高行政效率創(chuàng)造條件。
第二，通過程序制度的“具體化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂具體化，一是指各種程序制度本身的規(guī)定要具體，二是指關(guān)于程序制度適用的規(guī)定也要具體。特別是，如果關(guān)于程序制度適用的規(guī)定不具體，那么程序制度的多樣化就會形同虛設(shè)。在正式程序和簡易程序并存的情況下，要具體規(guī)定在何種情況下適用正式程序，何種情況下適用簡易程序，這樣有利于避免行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)剡x擇簡易程序，以保障公民的程序性權(quán)利；同時也有利于避免公民不適當(dāng)?shù)匾笮姓C(jī)關(guān)適用正式程序，以提高行政效率。
第三，通過程序制度的“遞進(jìn)化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂遞進(jìn)化，就是使程序制度層層遞進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣，前一個程序制度為后一個程序制度創(chuàng)造條件、奠定基礎(chǔ)，后一個程序制度使前一個程序制度實(shí)際有效、決不落空。這樣就可根據(jù)行政活動的具體情況，在前一個階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重提高行政效率，而在后一個階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重保障公民程序性權(quán)利；或者倒過來，在前一個階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重保障公民程序性權(quán)利，而在后一個階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重提高行政效率，從而使行政程序在整體上實(shí)現(xiàn)權(quán)利與效率并重。
可以相信，用以上三種主要方式來體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”，可以使保障公民權(quán)利與提高行政效率兩個立法目的都得到比較充分的實(shí)現(xiàn)。
三、行政行為的多樣性與行政程序法的總分式結(jié)構(gòu)
行政程序法與訴訟法一樣，都是程序性法律。程序具有“時間性”這一基本特征，它對程序性法律的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響，使程序性法律在結(jié)構(gòu)上基本按照“時間流程”安排各項(xiàng)程序制度，形成以時間為主線的“線性結(jié)構(gòu)”。刑事訴訟法和民事訴訟法都是這樣。行政程序法作為程序性法律，在結(jié)構(gòu)上也應(yīng)當(dāng)考慮到程序的時間性，也應(yīng)當(dāng)采用這種“線性結(jié)構(gòu)”。但是，行政程序法與訴訟法又有不同之處。訴訟法通常只規(guī)定某一種訴訟行為的程序，比如刑事訴訟法只規(guī)定刑事訴訟行為的程序，民事訴訟法只規(guī)定民事訴訟行為的程序，而不把各種訴訟程序規(guī)定在同一部訴訟法中。這樣，訴訟法在結(jié)構(gòu)上不需要考慮兩種以上訴訟行為程序之間的關(guān)系。行政程序法則不同，它把各種行政行為的程序規(guī)定在同一部法律中，包括行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等各種行政行為的程序制度。這樣，行政程序法在結(jié)構(gòu)上就不能只考慮程序的時間性，還要考慮各種行政行為之間的關(guān)系。這是制定我國行政程序法在結(jié)構(gòu)上必然要遇到的一個重要問題。
據(jù)上所述，行政程序法的結(jié)構(gòu)大致有三種選擇：第一，并列式-按照行政行為的類別確定行政程序法的基本結(jié)構(gòu)。整個行政程序法分為若干部分，每一部分為一種行政行為的程序，各個部分內(nèi)部采用線性結(jié)構(gòu)，但整個行政程序法不是線性結(jié)構(gòu)，而是并列結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的特征是以行政行為的類別為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，程序的時間性從屬于行政行為的類別。第二，總括式-打破行政行為的類別界線，按照行政程序的時間性確定行政程序法的基本結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)與訴訟法的結(jié)構(gòu)十分相似，其特征是以程序的時間性為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，行政行為的類別從屬于行政程序的時間流程。第三，總分式-行政程序法分成兩大部分，上半部分采取總括式，下半部分采取并列式。這種結(jié)構(gòu)的特征是兼采上述兩種方式，既作通則性規(guī)定，也作分則性規(guī)定，能統(tǒng)則統(tǒng)，不能統(tǒng)則分。我國行政程序法應(yīng)當(dāng)采用哪一種結(jié)構(gòu)方式，下面作一些更為深入的分析。
第一，并列式結(jié)構(gòu)不可取。這種結(jié)構(gòu)使行政程序法像一部各類行政行為程序法的“匯編”，由于各類行政行為的程序有許多共性，因而這種結(jié)構(gòu)使許多程序制度在同一部法律中大量重復(fù)，整個法律冗長、拖沓。表面上看，這種結(jié)構(gòu)似乎有一個優(yōu)點(diǎn)，就是各類行政行為的程序自成一體，方便法律的實(shí)施。但這個優(yōu)點(diǎn)完全可能被法律的冗長、拖沓抵銷掉。所以，世界各國行政程序法基本上都不采取這種結(jié)構(gòu)方式。
第二，總括式結(jié)構(gòu)也有不足。這種結(jié)構(gòu)對各類行政行為共有的程序制度進(jìn)行歸納重組，顯然能夠克服并列式結(jié)構(gòu)冗長、重復(fù)的缺陷，使行政程序法結(jié)構(gòu)簡潔、條理清晰。但它不能兼顧各類行政行為特有的程序制度，為此，各類行政行為還需要另行制定程序性法律，使行政程序法仍然不能充分發(fā)揮作為行政程序法典的作用。
第三，總分式結(jié)構(gòu)是較好的選擇。其一，總分式結(jié)構(gòu)能夠充分體現(xiàn)制定集中系統(tǒng)的行政程序法的必要性。行政活動復(fù)雜、多樣，為了實(shí)現(xiàn)行政法制的統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)力求使行政行為統(tǒng)一起來。由于在實(shí)體上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一十分困難，各國主要謀求在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一。行政程序法擔(dān)負(fù)著這個重要使命，它要在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一性。采用總分式結(jié)構(gòu)，以通則性程序制度為主體，就能使行政程序法不負(fù)這一使命。其二，總分式結(jié)構(gòu)能夠較好地處理行政程序法與各類行政行為法的關(guān)系。行政程序法并不能取代各類行政行為法，因?yàn)楦黝愋姓袨榉ㄟ€需要規(guī)定各自的實(shí)體規(guī)范以及特有程序規(guī)范。如果行政程序法不能與各類行政行為法有機(jī)地銜接起來，整個行政法體系依然是松散的?？偡质浇Y(jié)構(gòu)通過適當(dāng)?shù)姆謩t性規(guī)定可以起到與各類行政行為法銜接的作用，使行政法體系形成一個有機(jī)整體。其三，從根本上講，總分式結(jié)構(gòu)是行政法體系對行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法體系中處于基本法律的地位，它與各類行政行為法形成“扇形”結(jié)構(gòu)關(guān)系。體系的結(jié)構(gòu)關(guān)系必然影響法律內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，處于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取總分式結(jié)構(gòu)。所以，總分式結(jié)構(gòu)被大多數(shù)國家的行政程序法所采用。
總體上認(rèn)識總分式結(jié)構(gòu)的合理性并不困難，但是，如何具體地構(gòu)建總分式結(jié)構(gòu)，還需要作進(jìn)一步研究。主要研究兩個問題：
第一，如何設(shè)計(jì)通則性規(guī)定。從理論上講，通則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)“跳出”各類行政行為，另行設(shè)計(jì)適用于各
類行政行為的程序制度。但是，在具體立法中，許多國家和地區(qū)的行政程序法卻以行政決定程序?yàn)橹骶€設(shè)計(jì)通則性規(guī)定，這應(yīng)當(dāng)引起我們的注意和思考。在各類行政行為程序中，行政決定程序最具代表性。一是它最具完整性，行政決定基本上涉及行政活動的全過程；二是它具有終極性，行政決定能夠窮盡行政活動所能做的行為；三是它具有具體性，行政決定能夠?qū)ο鄬θ说臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生具體的影響。所以，以行政決定程序作為通則性規(guī)定并不妨礙制定通則性規(guī)定的目的。而且，以行政決定程序作為通則性規(guī)定還可以避免在分則性規(guī)定中對行政決定程序再行規(guī)定，避免條文的重復(fù)。因此，以行政決定程序作為通則性規(guī)定是設(shè)計(jì)通則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)考慮的一個重要方案。當(dāng)然，這種通則性規(guī)定只能是各類行政主體在作出行政決定時都應(yīng)遵循的最基本的程序制度。或者是各類行政主體在作出行政決定時的最低程序要求。簡單說，這也就是正當(dāng)程序的基本要求，任何行政決定都不得違反正當(dāng)程序要求。
第二，如何把握分則性規(guī)定的限度。行政程序法要包含行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等各類行政行為的程序制度，作為行政程序法的分則性規(guī)定。但是，這些行政行為有的已經(jīng)制定相關(guān)的專門法律，有的將來可能制定專門的法律，行政程序法對這些行政行為的程序不能不規(guī)定，但又不能規(guī)定得過多，否則就會與專門的法律重復(fù)，這就需要把握一定的限度。從各國行政程序法的經(jīng)驗(yàn)和我國其他法律處理類似問題的做法來看，可以以三種規(guī)定為限。一是原則性規(guī)定，即在行政程序法中規(guī)定可作為專門法律的基本原則的規(guī)定；二是接口性規(guī)定，即在行政程序法中規(guī)定引據(jù)性條款，作為與專門法律的銜接；三是補(bǔ)缺性規(guī)定，即在行政程序法中只對一些需要法律作出規(guī)定，但又不可能制定單行法的重大的基本程序制度作出規(guī)定，其他程序制度則由專門法律規(guī)定。
四、內(nèi)部程序的外化與外部程序的內(nèi)化
從是否涉及相對人程序性權(quán)利義務(wù)的角度，行政程序分為內(nèi)部程序和外部程序。內(nèi)部程序不涉及相對人程序性權(quán)利義務(wù)，僅對行政機(jī)關(guān)適用；外部程序涉及相對人程序性權(quán)利義務(wù)的規(guī)范，適用于行政主體與相對人雙方。行政程序法除了規(guī)定外部程序以外，要不要規(guī)定內(nèi)部程序？目前，不少學(xué)者認(rèn)為行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定內(nèi)部程序，[⑤]而且迄今沒有看到與此相反的意見。
分析其他國家和地區(qū)行政程序法是否規(guī)定內(nèi)部程序的做法，可概括為兩種情況。一種是“外部程序型”，只規(guī)定外部程序不規(guī)定內(nèi)部程序。采用這種類型的國家比較少，主要是美國、日本和瑞士。另一種是“外部與內(nèi)部并存型”，既規(guī)定外部程序，也規(guī)定內(nèi)部程序。采用這種類型的國家有德國、奧地利、西班牙、葡萄牙、我國澳門地區(qū)和臺灣地區(qū)等。[⑥]由此看來，在行政程序法中規(guī)定內(nèi)部程序的做法占多數(shù)。
應(yīng)該說，行政程序法規(guī)定內(nèi)部程序是必要的。其一，從總體上講，內(nèi)部程序是外部程序的前提或基礎(chǔ)，不規(guī)定內(nèi)部程序，外部程序無法展開。比如，行政程序的啟動有兩種情況，一種是行政主體依相對人的申請啟動，一種是行政主體依自己的職權(quán)啟動。無論哪一種方式，都要以行政主體的存在為前提或基礎(chǔ)。而很多行政主體是通過內(nèi)部程序建立的，沒有關(guān)于行政主體成立的內(nèi)部程序，外部程序便沒有前提或基礎(chǔ)。所以，正如民法要對民事主體作出規(guī)定一樣，行政程序法也要對行政主體作出規(guī)定。其二，內(nèi)部程序和外部程序并無嚴(yán)格的界限，它們常常隨著具體情況發(fā)生轉(zhuǎn)化或滲透，內(nèi)部程序可能轉(zhuǎn)化外部程序，外部程序可能滲透到內(nèi)部程序中去。比如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的會議紀(jì)要，從理論上似應(yīng)屬于內(nèi)部程序，但在有關(guān)行政信息公開的程序制度中，或者在有關(guān)制定行政規(guī)范的程序中，很可能屬于涉及相對人權(quán)利義務(wù)的“外部”程序。又如調(diào)查，一般來說屬于影響相對人權(quán)利義務(wù)的外部程序，但它顯然會滲透到行政主體內(nèi)部，比如對行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行調(diào)查時的人數(shù)作出規(guī)定。其三，許多內(nèi)部程序都存在著間接涉及相對人權(quán)利義務(wù)的可能性。比如，行政機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系對相對人權(quán)利義務(wù)就有影響，如果行政機(jī)關(guān)之間不能很好地協(xié)調(diào)，互相推諉或者互相爭搶管轄權(quán)，就可能對相對人產(chǎn)生不利影響。因此，在行政程序法中應(yīng)當(dāng)對內(nèi)部行政程序加以規(guī)定。
但是，行政程序法對內(nèi)部程序應(yīng)當(dāng)規(guī)定到什么程度？是不是要把行政組織法的內(nèi)容都規(guī)定到行政程序法中來？這個問題應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究。對此，似應(yīng)從以下兩個方面把握：
第一，注意外部程序的內(nèi)化。這是行政程序法需要規(guī)定內(nèi)部程序的第一種情況，為了外部程序的有效進(jìn)行而規(guī)定內(nèi)部程序。前面已經(jīng)提到，外部程序在許多情況下需要以內(nèi)部程序作為前提或基礎(chǔ)，。行政程序法關(guān)于行政主體的規(guī)定基本上屬于這種情況，主要包括行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、合議機(jī)關(guān)的合議制度、行政機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)、行政授權(quán)、行政委托等。行政程序法對這些內(nèi)容加以規(guī)定以后，這些內(nèi)容在性質(zhì)上并不改變，依然屬于內(nèi)部程序，它們只是因?yàn)橥獠砍绦虻男枰谛姓绦蚍ㄖ屑右砸?guī)定，是外部程序向內(nèi)部程序提出的規(guī)范要求。有些內(nèi)容純屬行政組織法的范疇，不應(yīng)當(dāng)在政程序法中規(guī)定，比如行政機(jī)關(guān)的編制等級和編制員額、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、內(nèi)部呈批程序、公務(wù)員制度等。這些內(nèi)容要不要規(guī)定到行政程序法中來，在立法時比較容易把握，較難把握的主要是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。實(shí)際上，行政程序法不應(yīng)當(dāng)規(guī)定具體行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，它只應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得超越職權(quán)進(jìn)行管轄，為了防止行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)，可以進(jìn)一步規(guī)定相對人有權(quán)合理懷疑行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)，有權(quán)通過一定的程序?qū)崿F(xiàn)對行政機(jī)關(guān)是否超越職權(quán)的監(jiān)督。
第二，注意內(nèi)部程序的外化。即當(dāng)內(nèi)部程序影響相對人權(quán)利義務(wù)時，行政程序法應(yīng)當(dāng)對這種內(nèi)部程序加以規(guī)定。比如，行政機(jī)關(guān)派出執(zhí)行調(diào)查的人數(shù)，看起來是一個內(nèi)部程序，但是由于這種內(nèi)部程序涉及相對人權(quán)利義務(wù)，便應(yīng)當(dāng)在行政程序法加以規(guī)定。再比如，聽證主持人的確定，看起來也是一個內(nèi)部程序，但它對相對人權(quán)利義務(wù)的影響很大，因而各國行政程序法都對此予以規(guī)定。在規(guī)定外部程序制度時，會在許多環(huán)節(jié)上涉及到內(nèi)部程序，由于外部程序的需要，有關(guān)的內(nèi)部程序便外化為外部程序。這些內(nèi)容在行政程序法中規(guī)定之后，其性質(zhì)發(fā)生了變化，從內(nèi)部程序轉(zhuǎn)化為外部程序。發(fā)生轉(zhuǎn)化的原因是因?yàn)樗鼈冇绊懙较鄬θ说臋?quán)利義務(wù)。在制定行政程序法時，顯然應(yīng)當(dāng)時時注意這個問題。實(shí)踐中，內(nèi)部程序外化最嚴(yán)重的情況發(fā)生在我國的審批程序中。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各處室的分工，常常轉(zhuǎn)化為對外的獨(dú)立審批權(quán)，要相對人自己逐個蓋章；一級政府內(nèi)的各個職能部門，更是各爭自己的審批權(quán)。內(nèi)部程序外部化的結(jié)果，就使一項(xiàng)許可經(jīng)常要蓋幾十以至幾百個章，嚴(yán)重影響公民權(quán)利，也影響行政效率。不過這要通過行政許可法解決。
五、實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范的互相依托
行政程序法除了規(guī)定程序規(guī)范外，要不要規(guī)定實(shí)體規(guī)范？這也是制定行政程序法應(yīng)當(dāng)研究的基本問題。其他國家和地區(qū)的行政程序法在這個問題上做法不一，大致分為兩種類型。一類是“程序型”，行政程序法只規(guī)定程序規(guī)范，不規(guī)定實(shí)體規(guī)范。屬于這種類型的國家主要有美國、瑞士、日本、韓國等。另一類是“程序與實(shí)體并存型”，行政程序法不僅規(guī)定程序規(guī)范，還規(guī)定實(shí)體規(guī)范。屬于這種類型的以聯(lián)邦德國為代表，包括奧地利、西
班牙、荷蘭、葡萄牙、我國澳門地區(qū)和我國臺灣地區(qū)等國家和地區(qū)。[⑦]
有的學(xué)者闡述了行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定實(shí)體規(guī)范的理由。一是認(rèn)為，程序法中規(guī)定實(shí)體規(guī)范的做法在我國立法實(shí)踐已有先例，比如《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政處罰法》等，屬于程序法，但其中也不乏實(shí)體規(guī)范。二是認(rèn)為，實(shí)體規(guī)范作為程序法的補(bǔ)充，不但不會改變程序法的根本屬性，反而更有利于程序法價值的實(shí)現(xiàn)。三是認(rèn)為，行政實(shí)體法有很多重要原則和內(nèi)容來不及立法，這些原則和內(nèi)容是行政程序法起碼的前置內(nèi)容或先決條件，若不在行政程序法中作出規(guī)定，行政程序法就得不到應(yīng)有的支撐。由此得出結(jié)論，行政程序法主要規(guī)定程序規(guī)范，但同時還要規(guī)定一些必要的實(shí)體規(guī)范。[⑧]
我同意行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定實(shí)體規(guī)范的主張，但上述有些理由不盡妥當(dāng)。我認(rèn)為，在行政程序法中規(guī)定實(shí)體規(guī)范，并不是作為程序法的補(bǔ)充，也不是作為權(quán)宜之計(jì)，而是作為行政程序法應(yīng)有的組成部分；行政程序法中的實(shí)體規(guī)范具有特定的性質(zhì)和一定的范圍，在制定行政程序法時要認(rèn)真把握。
首先，要正確區(qū)分程序規(guī)范和實(shí)體規(guī)范，不要誤將程序規(guī)范當(dāng)作實(shí)體規(guī)范。一些論說中把關(guān)于行政行為、行政合同效力的規(guī)定稱為實(shí)體規(guī)范，這就擴(kuò)大了實(shí)體規(guī)范的范圍，誤將一部分程序規(guī)范當(dāng)成了實(shí)體規(guī)范。比如說，在行政程序法中很可能規(guī)定這樣兩個條文：一是“行政決定自行政決定書送達(dá)當(dāng)事人之日起發(fā)生效力”；另一個是“行政決定的履行構(gòu)成犯罪的，行政決定無效”。這兩條規(guī)定都是關(guān)于行政行為效力的，但并非都屬于實(shí)體規(guī)范，只有后一條才是實(shí)體規(guī)范，而前一條應(yīng)當(dāng)屬于程序規(guī)范。區(qū)分程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)在一般情況下比較容易掌握，程序規(guī)范是關(guān)于行政主體和相對人在行政活動過程中的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，實(shí)體規(guī)范是關(guān)于行政主體和相對人在行政活動發(fā)生前或完成后的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。但是，當(dāng)一條規(guī)范所規(guī)定的內(nèi)容在時間上剛好處在行政活動過程的開始或結(jié)束處，就比較難以認(rèn)定它是程序規(guī)范還是實(shí)體規(guī)范。這時，我們應(yīng)當(dāng)慎重對待，仔細(xì)鑒別。
其次，行政程序法中的實(shí)體規(guī)范與其他行政管理法律中的實(shí)體規(guī)范在性質(zhì)上有重大區(qū)別，不能混為一談。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各類行政管理法律中有許多實(shí)體規(guī)范，這些實(shí)體規(guī)范所針對的對象是相對人的行為，所規(guī)范的內(nèi)容是相對人應(yīng)受管理行為的構(gòu)成要件。即使在行政處罰法這樣的在很大程度上也對行政行為本身進(jìn)行規(guī)范的法律中，針對相對人行為、對相對人行為的構(gòu)成要件作出規(guī)定的實(shí)體規(guī)范也占很大比例。而行政程序法則不同，它完全不規(guī)定針對相對人行為的實(shí)體規(guī)范，只規(guī)定關(guān)于行政行為本身構(gòu)成要件的實(shí)體規(guī)范。這樣的實(shí)體規(guī)范如果另行制定法律加以規(guī)定，既沒有必要，也不符合邏輯，它們完全應(yīng)該是行政程序法的組成部分。
再次，程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范有時十分緊密地聯(lián)系在一起，這時，如果在立法上人為地把它們割裂開來，反而有害。比如，行政程序法很可能作這樣的規(guī)定：“具有下列情形之一的，行政決定無效：（一）行政機(jī)關(guān)無權(quán)作出該行政決定的；（二）行政決定嚴(yán)重違反法定程序的；（三）行政決定的內(nèi)容不可能實(shí)現(xiàn)的；（四）行政決定的履行構(gòu)成犯罪的；（五）行政決定的內(nèi)容違背公共秩序與善良風(fēng)俗的?！逼渲星皟身?xiàng)是程序性的，后三項(xiàng)是實(shí)體性的，它們十分緊密地聯(lián)系在一起，如果把它們分開，硬把后三項(xiàng)規(guī)定到其他法律中去，其結(jié)果之荒唐可想而知。
以上分析表明，在一定范圍內(nèi)的特定性質(zhì)的實(shí)體規(guī)范是行政程序法的必要組成部分，制定行政程序法時必須將之置于我們的視野之內(nèi)。
六、行政程序與復(fù)審程序的有機(jī)銜接
行政復(fù)議和行政訴訟都是相對人在對行政行為不服時尋求救濟(jì)所遵循的程序，可以將其統(tǒng)稱為“行政復(fù)審”。絕大多數(shù)有關(guān)行政行為的法律都要考慮行政行為與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系，行政程序法作為規(guī)范行政行為程序的基本法律，更應(yīng)當(dāng)處理好行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系。
各國行政程序法處理行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系有兩種做法，一是把行政復(fù)議和行政訴訟的程序制度直接規(guī)定在行政程序法中，不再另行制定行政復(fù)議法和行政訴訟法；二是另行制定行政復(fù)議法和行政訴訟法，行政程序法只規(guī)定行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟相銜接的條款。采取第一種做法的主要是美國行政程序法，其他大多數(shù)國家的行政程序法都采取第二種做法。我國行政程序法不宜采用第一種做法，而應(yīng)借鑒第二種做法，主要理由是：第一，我國已經(jīng)制定了行政復(fù)議法和行政訴訟法，沒有必要因?yàn)橹贫ㄐ姓绦蚍ǘ鴱U止這兩部行之有效的法律；第二，行政程序法與行政復(fù)議法和行政訴訟法分開，更符合我國的情況。我國法律體系的建構(gòu)與大陸法系相似，比較注重對法律關(guān)系的分析，根據(jù)法律關(guān)系的不同而制定不同的法律。行政復(fù)議和行政訴訟同行政程序在法律關(guān)系上有明顯不同，不宜規(guī)定在同一部法律中。這樣，銜接好行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系便成為我國制定行政程序法需要考慮的一個重要問題。
行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的銜接主要有兩個方面：第一，程序起止上的銜接。行政程序法的有關(guān)規(guī)定可以成為行政復(fù)議和行政訴訟開始的條件，比如行政復(fù)議機(jī)關(guān)在何種情況下可以啟動復(fù)議程序，法院在何種情況下可以受理行政案件，需要依據(jù)行政程序法的有關(guān)規(guī)定。關(guān)于這種條件的規(guī)定就成為行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的銜接處。第二，判定依據(jù)上的銜接。行政程序法的規(guī)定成為行政復(fù)議和行政訴訟中對行政行為的合法性進(jìn)行判定的依據(jù)，比如在行政復(fù)議或行政訴訟中判定一個行政行為有效還是無效，需要依據(jù)行政程序法的有關(guān)規(guī)定。這樣，行政程序法中影響到行政行為有效性的各種規(guī)定實(shí)際上都有可能影響行政復(fù)議和行政訴訟，這些規(guī)定實(shí)際上也就成為行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的“寬泛”的接口。
根據(jù)以上分析，在制定行政程序法時一定要從行政復(fù)議和行政訴訟的角度對有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審視，考察行政程序法的有關(guān)規(guī)定是否有利于行政程序同行政復(fù)議和行政訴訟的銜接，既要避免從行政程序進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟時出現(xiàn)不應(yīng)有的障礙，影響對相對人權(quán)利的保護(hù)；也要避免過早從行政程序進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟，影響行政主體充分行使行政職權(quán)；還要避免行政復(fù)議和行政訴訟中缺乏行政程序法應(yīng)當(dāng)提供的判案標(biāo)準(zhǔn)?？傊?，要加強(qiáng)法律之間的協(xié)調(diào)性，使行政法制形成一個“統(tǒng)一場”。
七、結(jié)語
制定行政程序法需要考慮的問題很多，除了上面探討的這些問題以外，還有許多重要問題有待研討，比如聽證制度、行政程序法律責(zé)任制度、各類行政行為的主要程序制度等。但是上述探討的幾個問題是影響這一立法活動全局的、首要的基本問題?？紤]這些問題，一要借鑒外國有益的做法；二要以我國的情況為基礎(chǔ)；三要注意理論創(chuàng)新。各國現(xiàn)有的行政程序法基本上可以分為兩類，一類以美國為代表，一類以德國為代表。這兩類行政程序法有共性，有許多共同的原則和制度，但是兩者的區(qū)別也比較大。我國的行政程序法在總體上不宜仿照美國行政程序法，因?yàn)閺奈覈鴩榭?，沒有英美法系的法律文化傳統(tǒng)、制度環(huán)境和社會心理環(huán)境。我們總體上適宜借鑒大陸法系國家的行政程序法
，但同時也要博采眾長，借鑒美國行政程序法對我國有益的制度，比如聽證制度。制定行政程序法是推進(jìn)我國行政法制建設(shè)的重大立法活動，在這一立法活動中，行政程序法理論一定會同時得到深入發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
[①]例如，1925年，奧地利國會通過《普通行政程序法》，對歐洲大陸生產(chǎn)了重大影響。1928年捷克公布有關(guān)行政程序的行政命令，波蘭制定行政程序法。1930年，南斯拉夫制定行政程序法。德國當(dāng)時雖然沒有制定行政程序法，但各邦掀起了制定行政程序法的熱潮。見應(yīng)松年主編：《行政程序法立法研究》，北京：中國法制出版社，2001年3月版，第29頁。
[②]根據(jù)我國學(xué)者現(xiàn)有的研究，行政程序法的興起和發(fā)展有三次：第一次是20世紀(jì)20年代至二戰(zhàn)；第二次是二戰(zhàn)至20世紀(jì)90年代；第三次是20世紀(jì)90年代至今。參見同上，第203頁。
[③]學(xué)者提及的行政程序法立法目的通常有三個，一是保障公民權(quán)利，二是提高行政效率，三是防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。其中第三個目的在邏輯上和實(shí)踐中均可以被前兩個目的吸收，因而提兩個目的就足矣。所以，學(xué)者們在進(jìn)一步討論立法目的之間的關(guān)系時，通常把第三個目的放在一邊，只討論前兩個目的之間的關(guān)系。參見同上，第156—176頁。
[④]姜明安：《我國行政程序立法模式選擇》，載《中國法學(xué)》（京）1996第5期。
[⑤]邢鴻飛：《行政程序立法中的三組關(guān)系》，載《法學(xué)》（滬）2002第9期。
一、執(zhí)行聽證、執(zhí)行和解的概念及意義
執(zhí)行聽證是指在案件執(zhí)行過程中，因執(zhí)行相關(guān)當(dāng)事人向執(zhí)行機(jī)構(gòu)提出涉及自己某些實(shí)體權(quán)利的請求時，由法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)的裁決合議庭召集申請執(zhí)行人、被執(zhí)行人、案外異議人及與執(zhí)行結(jié)果有利害關(guān)系的其他人到庭，聽取他們的陳述，審查其提出的異議或申請并依法作出裁決的一種公開審查方式。聽證中的執(zhí)行和解就是人民法院在案件執(zhí)行過程中由當(dāng)事人或案外人、證人等人參加，由執(zhí)行法官主持公開審查其異議或申請時雙方當(dāng)事人或當(dāng)事人同案外人，在不違反法律禁止性規(guī)定的前提下，對履行生效法律文書確定的內(nèi)容進(jìn)行自主協(xié)商達(dá)成合意的行為，從而導(dǎo)致執(zhí)行程序的結(jié)束。根據(jù)執(zhí)行規(guī)定第86條的規(guī)定和解協(xié)議的內(nèi)容一般包括變更生效法律文書確定的履行義務(wù)主體、標(biāo)的額、履行期限和履行方式。通過執(zhí)行聽證實(shí)現(xiàn)案件和解終結(jié)實(shí)質(zhì)是以和解協(xié)議的內(nèi)容取代原生效法律文書的內(nèi)容。
在執(zhí)行聽證中達(dá)成和解協(xié)議意義在于：
一是有利于增加案件執(zhí)行的透明度，有效防止執(zhí)行人員暗箱操作，杜絕人情案、關(guān)系案的出現(xiàn)，避免了當(dāng)事人或案外人對執(zhí)行法官的猜疑，既防止了執(zhí)行法官的執(zhí)法不公、不作為、消極執(zhí)行，又限制了當(dāng)事人的不規(guī)范舉動，真正體現(xiàn)了新時期執(zhí)行工作“陽光執(zhí)行”的特點(diǎn)。
二是有利于化解矛盾，減少社會不安定因素。通過執(zhí)行聽證達(dá)成和解協(xié)議，既確保被執(zhí)行人在法院的監(jiān)督下履行和解協(xié)議內(nèi)容，避免了因法院采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，而使被執(zhí)行人難以承受壓力的弊端，又維護(hù)了申請人的合法權(quán)益。
三是有利于調(diào)動雙方當(dāng)事人或案外人主動參與執(zhí)行的積極性，并增強(qiáng)對法院執(zhí)行工作性質(zhì)特點(diǎn)的理解。通過召集大家聽證，執(zhí)行法官能夠向他們釋明民事執(zhí)行案件過程、雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)及拒不執(zhí)行的法律后果。
四是有利于避免人情案。案件在聽證過程中申請人舉證，法官的調(diào)查將被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況暴露在大庭之下，使說情者無言以對，有的說情者以保證人的身份參與和解，增加債權(quán)人實(shí)現(xiàn)債權(quán)的保障。
五是有利于減輕當(dāng)事人時間、精力、財力方面的負(fù)擔(dān)，節(jié)約法院執(zhí)行成本。通過聽證及時和解提高案件執(zhí)結(jié)效率，又能及時維護(hù)案外人的利益。
二、聽證程序中執(zhí)行和解的約束力
根據(jù)民事訴訟第211條及其適用意見第226條的規(guī)定，一方當(dāng)事人不履行和解協(xié)議的，另一方當(dāng)事人可以申請法院恢復(fù)執(zhí)行生效法律文書。這一條是針對申請執(zhí)行人和被執(zhí)行人而言的，是有章可循的。但是事實(shí)上，有部分案件在聽證過程中由案外人參與執(zhí)行和解，此和解協(xié)議的約束力應(yīng)如何認(rèn)定，按照合同自由原則，當(dāng)事人之間、當(dāng)事人同案外人之間達(dá)成的和解協(xié)議只要在內(nèi)容上不違反法律和社會公共道德，理應(yīng)受到法律保護(hù)。因此和解協(xié)議一旦達(dá)成就應(yīng)產(chǎn)生拘束力。聽證過程達(dá)成和解協(xié)議一般有案外人參與，此和解協(xié)議的效力僅存在于履行完畢之后，即以協(xié)議內(nèi)容的完全適當(dāng)履行，當(dāng)事人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任？筆者認(rèn)為，只要和解協(xié)議是真實(shí)合法的，就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其合同效力。當(dāng)然需要對當(dāng)事人產(chǎn)生約束力，而且這種約束不僅體現(xiàn)在履行完畢后消滅原有的權(quán)利義務(wù)，在履行過程中，如果一方當(dāng)事人不履行協(xié)議內(nèi)容，可依協(xié)議要求對方承擔(dān)責(zé)任。就當(dāng)事人來說，如果案外人履行協(xié)議而一方當(dāng)事人不履行和解協(xié)議，應(yīng)選擇依現(xiàn)行法律規(guī)定申請恢復(fù)執(zhí)行原生效法律文書，或依協(xié)議另方當(dāng)事人，要求對方繼續(xù)履行并承擔(dān)違約責(zé)任。若案外人不履行協(xié)議內(nèi)容，則視為放棄原權(quán)利的主張。人民法院應(yīng)及時將案件恢復(fù)到聽證前的執(zhí)行狀態(tài)。如果權(quán)利人要求訴訟案外人，人民法院應(yīng)予立案。
此外，為了強(qiáng)化聽證中和解協(xié)議的效力，法律應(yīng)把這種具有代替原法律文書效力的協(xié)議規(guī)定為當(dāng)事人可以選擇約定的特殊的和解協(xié)議。這種特殊協(xié)議的前提是當(dāng)事人約定以協(xié)議內(nèi)容取代原來的執(zhí)行內(nèi)容，并經(jīng)法院審查確認(rèn)，從而具有執(zhí)行力，原生效法律文書終結(jié)執(zhí)行，這樣執(zhí)行和解協(xié)議的效力得以真正強(qiáng)化。
1、責(zé)任控制制度。責(zé)任控制制度是以確定經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部各部門、各環(huán)節(jié)、各層次及其人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任為中心的內(nèi)部控制制度。主要是檢查各部門和經(jīng)辦人員的職責(zé)是否經(jīng)過恰當(dāng)授權(quán)，各種崗位責(zé)任制賦予各職能部門和經(jīng)辦人員的責(zé)任是否達(dá)到分工明確，職責(zé)分明的目的。
2、內(nèi)部牽制制度。內(nèi)部牽制制度是為了保證會計(jì)資料的正確性、可靠性及保護(hù)財產(chǎn)而形成的種制度。它主要檢查不相容職務(wù)是否分離，會計(jì)事項(xiàng)的處理是否遵循必須經(jīng)過兩個以上的人員或部門來完成，是否經(jīng)過復(fù)核，以防止差錯、舞弊的發(fā)生。
3、會計(jì)控制制度。會計(jì)控制制度是指經(jīng)濟(jì)組織為了保證會計(jì)數(shù)據(jù)的正確性和可靠性而采取的各種措施和方法，主要是各種憑證的記錄、傳遞，資金的使用，債權(quán)債務(wù)反映，會計(jì)報表編制等各個環(huán)節(jié)的控制制度和程序。主要是通過賬證、賬賬、賬表之間的相符關(guān)系，檢查會計(jì)數(shù)據(jù)的可靠性；通過賬實(shí)核對檢查賬實(shí)是否相符，以保證會計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性；通過嚴(yán)格的復(fù)核審批制度，以保證會十十業(yè)務(wù)處理的合法性；通過定期編制計(jì)算平衡表檢查所有數(shù)據(jù)的正確性等。
4、經(jīng)營方面各個循環(huán)系統(tǒng)的控制制度。它是經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營和管理所必須經(jīng)過的環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)操作的控制制度：如成本控制、購銷控制、物資控制、生產(chǎn)經(jīng)營過程的控制制度等。通過檢查這些環(huán)節(jié)的控制是否嚴(yán)密，反映企業(yè)是否能正常進(jìn)行經(jīng)營活動及企業(yè)的生存和發(fā)展。
5、財產(chǎn)、憑單管理制度。財產(chǎn)、憑單管理制度是為了確保經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)和各種憑證單據(jù)而建立的控制制度。如財產(chǎn)物資的保管、清點(diǎn)、驗(yàn)收、領(lǐng)用、計(jì)劃、合同、單據(jù)等各個環(huán)節(jié)，都應(yīng)實(shí)行專人管理。
進(jìn)行內(nèi)部控制制度審計(jì)，其重點(diǎn)是放在對于制度內(nèi)各個控制環(huán)節(jié)的審查上，目的在于發(fā)現(xiàn)制度中控制的薄弱環(huán)節(jié)。
二、內(nèi)部控制審計(jì)的程序與方法
主要有四個步驟。
1、了解企業(yè)的內(nèi)部控制情況，并做出相應(yīng)的記錄。這是內(nèi)部控制制度審計(jì)的第一步，其主要目的是通過一定手段，了解被審計(jì)單位已經(jīng)建立的內(nèi)部控制制度及執(zhí)行的情況，并做出記錄、描述。審計(jì)人員應(yīng)考慮被審計(jì)單位經(jīng)營規(guī)模及業(yè)務(wù)復(fù)雜程度、數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)類型及復(fù)雜程度、審計(jì)重要性、相關(guān)內(nèi)部控制類型、相關(guān)內(nèi)部控制汜錄方式、固有風(fēng)險的評估結(jié)果等因素，對內(nèi)部控制的程序、控制環(huán)境、會計(jì)系統(tǒng)采取有效的方法進(jìn)行審計(jì)，主要方法包括：（1）查閱前期審計(jì)報告或?qū)徲?jì)工作底稿；（2）詢問被審計(jì)單位有關(guān)人員，并查閱相關(guān)內(nèi)部控制文件；（3）檢查內(nèi)部控制生成的文件和記錄；（4）觀察被審計(jì)單位的業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部控制的運(yùn)行情況：（5）選擇若干具有代表性的交易和事項(xiàng)進(jìn)行“穿行測試”。通過查閱復(fù)核以前的審汁情況，可以了解以前審計(jì)時所發(fā)現(xiàn)的問題產(chǎn)生的原因以及是否已得到糾正和改進(jìn)，通過查閱相關(guān)規(guī)章制度、方針及政策等文件，查看組織機(jī)構(gòu)系統(tǒng)圖，和相關(guān)人員交談對內(nèi)部控制獲得足夠的了解，以便進(jìn)行程序設(shè)計(jì)和制定運(yùn)用方案。
2、初步評價內(nèi)部控制的健全性。確認(rèn)內(nèi)部控制風(fēng)險，確定內(nèi)部控制是否可依賴。在對控制環(huán)境、控制程序和會計(jì)系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)查了解，對被審計(jì)單位內(nèi)部控制有了一個初步的認(rèn)識的基礎(chǔ)上，應(yīng)對內(nèi)部控制風(fēng)險和內(nèi)部控制的可依賴程度做出初步評價。初步評價實(shí)際上就是評價企業(yè)會計(jì)與內(nèi)部控制在防止或發(fā)現(xiàn)和糾正錯弊中的有效性的過程，通常出現(xiàn)以下情況之一時，應(yīng)將重要賬戶或交易類別的某些或全部認(rèn)定的控制風(fēng)險評估為高水平：（1）企業(yè)內(nèi)部控制失效；（2）難以對內(nèi)部控制的有效性做出評價；（3）不擬進(jìn)行符合性測試。對某項(xiàng)會計(jì)報表認(rèn)定而言，如果同時出現(xiàn)以下情況，則不應(yīng)評價其控制風(fēng)險處于高水平。（1）相關(guān)內(nèi)部控制可能防止或發(fā)現(xiàn)和糾正重大錯弊，（2）擬進(jìn)行符合性測試。
3、實(shí)施符合性測試程序，證實(shí)有關(guān)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和執(zhí)行的效果。
通過對內(nèi)部控制進(jìn)行初步評價，可基本掌握被審計(jì)單位內(nèi)部控制的強(qiáng)弱環(huán)節(jié)，為進(jìn)行符合性測試確定一個前提。審計(jì)人員只對那些準(zhǔn)備信賴的內(nèi)部控制執(zhí)行符合測試，并且只有當(dāng)信賴內(nèi)部控制而減少的實(shí)質(zhì)性測試的工作量大于符合性測試的工作量時，符合性測試才是必要和經(jīng)濟(jì)的。符合性測試是為了確定內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行是否有效而實(shí)施的審計(jì)程序。其基本對象包括控制設(shè)計(jì)測試和控制執(zhí)行測試，控制設(shè)計(jì)測試是測試被審計(jì)單位控制政策和程序是否設(shè)計(jì)合理、適當(dāng)，能否防止或發(fā)現(xiàn)和糾正特定會計(jì)報表認(rèn)定的重大錯報或漏報：控制執(zhí)行測試是測試被審計(jì)單位的控制政策和程序是否實(shí)際發(fā)揮作用。被審計(jì)單位的控制設(shè)計(jì)的再好，還必須靠有效的執(zhí)行來發(fā)揮作用。
[內(nèi)容提要]質(zhì)證是司法證明的基本環(huán)節(jié)之一，也是訴訟活動基本程序之一。質(zhì)證是法官認(rèn)證的基礎(chǔ)，只有在雙方當(dāng)事人針對對方舉出的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)疑、質(zhì)問和辯駁，建立法官職權(quán)相對獨(dú)立，當(dāng)事人直接對抗交叉詢問質(zhì)證的程序模式，才能實(shí)現(xiàn)訴訟公正和效率。
[關(guān)健詞]質(zhì)證當(dāng)事人程序模式
[作者簡介]張軍（1969-），男，漢族，湖北省武漢市人華南師范大學(xué)南海學(xué)院（校區(qū)）法政系講師碩士
一、引言
古今中外的司法實(shí)踐中，質(zhì)證活動普遍存在。但是在很長時期內(nèi)，人們并沒有把質(zhì)證作為一個專門術(shù)語在理論上加以闡釋和在法律上加以界定。在我國，1979年的《刑事訴訟法》和1982年的《民事訴訟法（試行）》都沒有明確使用“質(zhì)證”的概念，更不用說質(zhì)證程序模式的選擇。1991年的《民事訴訟法》首次在法律上明確了當(dāng)事人質(zhì)證權(quán)，規(guī)定“證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出示，并由當(dāng)事人相互質(zhì)證”。隨著審判方式改革的深入，我國民事訴訟中愈加注重強(qiáng)調(diào)證據(jù)的當(dāng)庭質(zhì)證。由于司法實(shí)踐中沒有準(zhǔn)確界定好法官與當(dāng)事人在質(zhì)證過程中的相互關(guān)系，質(zhì)證程序的功能難以發(fā)揮，筆者通過兩大法系質(zhì)證程序模式比較分析，選擇和程序設(shè)置，認(rèn)為可以建立既保留我國注意發(fā)揮法官積極的傳統(tǒng)特色，又要借鑒吸收英美法中注重當(dāng)事人之間直接對抗注重程序規(guī)則的方向發(fā)展。
二、質(zhì)證的概念
何謂質(zhì)證，學(xué)術(shù)界見仁見智，眾說紛紜：有人認(rèn)為，質(zhì)證是指“由雙方當(dāng)事人對證據(jù)通過辨認(rèn)、言詞辨駁或其它方式予以質(zhì)詢，以供審判人員審查真?zhèn)卧V訟活動”①。有的人認(rèn)為質(zhì)證是“提出問題，要求證人作進(jìn)一步陳述，以解除疑義并確認(rèn)證明作用的訴訟活動，是審查核實(shí)證人證言的一種方式”②。有人認(rèn)為，質(zhì)證的概念有廣義與狹義之分，“從廣義上而論，是指在訴訟中，由法律允許質(zhì)證……對包括當(dāng)事人提供的證據(jù)在內(nèi)的各種證據(jù)采取詢問、辯認(rèn)、質(zhì)疑、說明、解釋、咨詢等形式，從而對法官內(nèi)心確信形成特定證明力的一種訴訟活動”；而狹義的質(zhì)證，“主要指在庭審過程中，由訴訟當(dāng)事人就法庭上所出示的證據(jù)進(jìn)行對質(zhì)、核實(shí)等話動”①。也有的人認(rèn)為，質(zhì)證是指“在法官的主持下，由當(dāng)事人雙方對法庭上出示的各種證據(jù)材料及證人證言等進(jìn)行質(zhì)疑核實(shí)的活動”②。也有的人認(rèn)為，“質(zhì)證是指在開庭審理過程中，在法官的主持下，雙方當(dāng)事人通過聽取、核對、辯認(rèn)、詢問等方法對證據(jù)材料的客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性發(fā)表意見，進(jìn)行確認(rèn)或提出異議的訴訟活動”③。還有人認(rèn)為，“質(zhì)證是指訴訟當(dāng)事人及其法律人在審判過程中針對對方舉出的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)疑和質(zhì)問”。④
應(yīng)該說，上述定義均存在一定的缺陷，它們或是僅說明了質(zhì)證的部分對象，或是僅說明質(zhì)證的基本形式，而均缺乏從量上和質(zhì)上對質(zhì)證的內(nèi)涵予以全面而準(zhǔn)確的闡述。筆者認(rèn)為科學(xué)的定義應(yīng)當(dāng)做到內(nèi)涵完整，外延明確，并能使相關(guān)概念區(qū)別開來，因此，若要科學(xué)揭示出質(zhì)證的內(nèi)涵和本質(zhì)屬性，應(yīng)結(jié)合質(zhì)證基本構(gòu)成要素來進(jìn)行，基于此，筆者認(rèn)為，質(zhì)證是當(dāng)事人在庭審過程中，對雙方當(dāng)事人或其他訴訟參加人提供的證據(jù)進(jìn)行公開的辯認(rèn)、說明、質(zhì)疑、質(zhì)問和辯駁，以供審判人員對證據(jù)的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性予以確認(rèn)和否認(rèn)的一項(xiàng)法律制度。
三、我國質(zhì)證程序之現(xiàn)狀考察
（一）質(zhì)證程序的實(shí)踐現(xiàn)狀
質(zhì)證是庭審方式改革采用的審查核實(shí)證據(jù)的方式⑤。在舊的審判方式中，審查核實(shí)證據(jù)幾乎完全是法官的工作，當(dāng)事人在這一過程中基本處于消極被動狀態(tài)，即典型法院職權(quán)主義。而采用質(zhì)證方式后，當(dāng)事人變被動為主動，變消極為積極，這是非常好的一面。但由于有關(guān)質(zhì)證立法不足，法官素質(zhì)不高等眾多原因，質(zhì)證實(shí)踐現(xiàn)狀是當(dāng)事人牽著法官的鼻子走，由一個極端即典型職權(quán)主義走向另一端即英美法國家古典自由主義。在實(shí)踐中還暴露了其他許多問題，具體說：
1、不質(zhì)即采。盡管法律明確規(guī)定“證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出示，并由當(dāng)事人相互質(zhì)證”，但實(shí)踐中仍存在只將部分證據(jù)材料交由當(dāng)事人質(zhì)證的情況，如視聽資料往往以沒有播放設(shè)備為由不予質(zhì)證；對未到庭的證人證言筆錄一經(jīng)宣讀未經(jīng)質(zhì)證便確定其有效性；對法官依職權(quán)調(diào)查收集的證據(jù)材料因已形成“確信”，未經(jīng)質(zhì)證便予采納；質(zhì)證權(quán)是當(dāng)事人的一項(xiàng)重要訴訟權(quán)利，未經(jīng)質(zhì)證便予采納屬于程序上的違法行為。
2、形式化的質(zhì)證。在實(shí)踐中也有證據(jù)材料雖在形式上經(jīng)過質(zhì)證，但實(shí)質(zhì)上質(zhì)證并不充分，也并未起到影響法官認(rèn)證的作用。如證據(jù)材料雖讓當(dāng)事人過目，但卻限制當(dāng)事人發(fā)問和質(zhì)疑；證人、鑒定人、勘驗(yàn)人不出庭，審判人員在庭前依職權(quán)進(jìn)行大量調(diào)查工作，對證據(jù)基本已形成“內(nèi)心確信”，造成了“你質(zhì)你的，我定我的”的后果，從而使質(zhì)證流于形式。
3、無序化、簡略化質(zhì)證。質(zhì)證活動所追求效果本來是希望通過雙方井然有序地你來我往的攻擊和防御，但由于缺乏一套完整系統(tǒng)的操作規(guī)范，常使庭審質(zhì)證活動雜亂無序、程序簡略化，固然有其合理因素，但因其過于簡略，而導(dǎo)致許多實(shí)踐中問題產(chǎn)生，從而影響了質(zhì)證功能的發(fā)揮。
（二）質(zhì)證程序立法現(xiàn)狀
(一)發(fā)展機(jī)遇
未來5年,我們處于不可多得的黃金發(fā)展期,面臨著重大發(fā)展機(jī)遇。首先,隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢快速發(fā)展,國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)融合、生產(chǎn)要素流動和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快,將有助于邯鄲市利用兩個市場、兩種資源,為做大做強(qiáng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開辟了更加廣闊的空間;其次,我國正處在重化工業(yè)主導(dǎo)的新一輪經(jīng)濟(jì)增長周期的上升期,隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快,消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面升級,將為結(jié)構(gòu)偏重的邯鄲市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供難得的機(jī)遇;第三,邯鄲市處于中原腹地,具有承東啟西、連接南北的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢,隨著東西產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、南北經(jīng)濟(jì)融合的加快,將進(jìn)一步推動邯鄲市區(qū)位優(yōu)勢的發(fā)揮和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級;第四,隨著省委、省政府“一線兩廂”發(fā)展布局的全面實(shí)施,邯鄲市打造河北南廂經(jīng)濟(jì)增長極的步伐將進(jìn)一步加快,區(qū)域投資吸引力和經(jīng)濟(jì)影響力將明顯提升,經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿⒊浞轴尫拧?/p>
同時,邯鄲市經(jīng)過近一個時期的不斷探索,發(fā)展理念進(jìn)一步更新,發(fā)展思路更加清晰,工作重點(diǎn)更加突出,發(fā)展環(huán)境不斷改善,全市上下堅(jiān)持樹正氣、講團(tuán)結(jié)、求發(fā)展,干事、創(chuàng)業(yè)、為民的氛圍日漸濃厚,這些都為“十一五”更快更好發(fā)展提供了有力保障。
(二)面臨挑戰(zhàn)
進(jìn)入新時期,邯鄲市仍面臨著一些矛盾和問題,給發(fā)展帶來一定的壓力。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化度低。農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不強(qiáng),特色不突出;工業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中度不高,現(xiàn)有支柱產(chǎn)業(yè)對資源依賴程度過高,抵御市場風(fēng)險能力和戰(zhàn)略支撐作用不夠強(qiáng),缺乏在全國、全省有重大影響的大企業(yè)、產(chǎn)業(yè)集群和知名品牌;服務(wù)業(yè)相對滯后,現(xiàn)代和新興服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢。二是經(jīng)濟(jì)增長方式粗放。資源主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變,資源、環(huán)境約束日益明顯,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式任務(wù)十分艱巨。三是體制機(jī)制問題仍然是影響發(fā)展的根本性因素。改革總體進(jìn)程不快,對外開放水平不高,市場配置資源的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮得不夠充分,重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革亟待突破。四是城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和經(jīng)濟(jì)社會之間發(fā)展不夠協(xié)調(diào)。城市輻射帶動能力不強(qiáng),城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出,東部縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后;科技總體實(shí)力弱,自主創(chuàng)新能力差,人才結(jié)構(gòu)不合理,高層次、高素質(zhì)人才缺乏;社會事業(yè)欠賬多,社會保障、就業(yè)再就業(yè)壓力大,農(nóng)村教育、衛(wèi)生事業(yè)不適應(yīng),居民收入滯后于經(jīng)濟(jì)增長。此外,邯鄲市還面臨著區(qū)域競爭日益激烈的挑戰(zhàn),全省及周邊城市未來發(fā)展勢頭很猛,這將給邯鄲市在全省晉位和建設(shè)區(qū)域經(jīng)貿(mào)中心帶來很大壓力。
“十一五”時期對邯鄲市來說,既是“黃金發(fā)展期”,又是“矛盾凸顯期”,我們必須審時度勢,趨利避害,以高度的歷史責(zé)任感和強(qiáng)烈的憂患意識,搶抓機(jī)遇,迎接挑戰(zhàn),力爭在新一輪產(chǎn)業(yè)分工和市場競爭中贏得主動,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會更快更好發(fā)展。
二、邯鄲市經(jīng)濟(jì)類外語人才培養(yǎng)存在的問題
我們培養(yǎng)的外語人才更適用于從事教學(xué)和研究,而不能把語言作為工具運(yùn)用于實(shí)際交流。但是,嚴(yán)峻的就業(yè)形勢使外語人才培養(yǎng)模式的弊端更加明顯:一方面企業(yè)招不到真正需要的外語人才,另一方面外語人才找不到人盡其材的合適崗位。調(diào)查結(jié)果反映了外語人才的現(xiàn)狀是:到各企業(yè)應(yīng)聘的外語專業(yè)畢業(yè)生多,但符合要求的少,想要招到滿意的人才更是難。這說明,社會經(jīng)濟(jì)所需要的外語人才與高校培養(yǎng)的外語人才之間存在著很大的矛盾,企業(yè)在對外經(jīng)濟(jì)活動中需要的是實(shí)踐應(yīng)用型外語人才,而學(xué)校在專業(yè)設(shè)置方面則偏重于培養(yǎng)應(yīng)試型和理論型外語人才。
事實(shí)證明,地方院校的發(fā)展離不開本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,反過來地方院校的發(fā)展又會促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,二者是相輔相成的?？吹竭@一點(diǎn),地方院校應(yīng)從當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展及就業(yè)市場的需求出發(fā),充分發(fā)掘利用地方特有的辦學(xué)資源,調(diào)整發(fā)展模式,走有自己特色的路。這是關(guān)系到地方院校在今后一段時期內(nèi)能否在激烈的競爭中求得生存的空間、獲得可持續(xù)發(fā)展的大問題。以邯鄲學(xué)院為例,英語專業(yè)多年來一直承擔(dān)著培養(yǎng)服務(wù)于本地區(qū)中學(xué)教師任務(wù),具有一定的教師教育經(jīng)驗(yàn)。建議要繼續(xù)發(fā)揮自己的長處,重點(diǎn)辦好師范類英語教師培養(yǎng)工作,在此基礎(chǔ)上再拓寬發(fā)展渠道,比如現(xiàn)已增設(shè)的商務(wù)英語專業(yè),是否還可考慮增加旅游英語專業(yè),以適應(yīng)邯鄲及周邊旅游業(yè)的發(fā)展。
三、外語人才培養(yǎng)如何與邯鄲市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)
應(yīng)在全市范圍內(nèi)作人才需求分析和預(yù)測,根據(jù)分析和預(yù)測結(jié)果對課程設(shè)置作出相應(yīng)調(diào)整,使我們培養(yǎng)出的人才能夠最大限度的滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求,同時也為我們的畢業(yè)生提供更多的就業(yè)機(jī)會。
那么,如何開展社會人才需求分析和預(yù)測呢?
在21世紀(jì)，人才的競爭，歸根到底是勞動者素質(zhì)的競爭只有高素質(zhì)的勞動者才能生產(chǎn)出高質(zhì)量高水平的產(chǎn)品，提供高質(zhì)量高層次的服務(wù)。那么，這一切取決于什么呢?我想莫過于職業(yè)道德行為的養(yǎng)成。職業(yè)道德行為的養(yǎng)成是職業(yè)道德素質(zhì)的表現(xiàn)，是從業(yè)者綜合素質(zhì)的重要組成部分。要想事業(yè)獲得成功，那么首先就要提高綜合素質(zhì)。人的綜合素質(zhì)是多角度、多側(cè)面、多層次、變動性的整體，各個因素之間既相對獨(dú)立，又相互聯(lián)系、密不可分。其中，任何一個因素的欠缺，都會造成人的整體素質(zhì)的降低。所以我們從小就要注重培養(yǎng)自己各個方面的綜合素質(zhì)。只有這樣才能讓自己在未來激烈的競爭中立于不敗之地，實(shí)現(xiàn)人生的價值。
一、高職大學(xué)生就業(yè)現(xiàn)狀
1．供過于求。在沒有出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的時候，大學(xué)生的就業(yè)問題也是比較突出的問題，從整個就業(yè)情況看，大學(xué)生的供給明顯大于實(shí)際需求。不是總量的供過于求，而是結(jié)構(gòu)性的供過于求，主要是培養(yǎng)的大學(xué)生的方向及大學(xué)生所應(yīng)該學(xué)習(xí)的內(nèi)容和社會的實(shí)際需求是脫節(jié)的。企業(yè)用人的時候，首選是相關(guān)專業(yè)，其次是高潛質(zhì)的人，因?yàn)槠髽I(yè)在發(fā)展期需要大量的人員補(bǔ)給，有些人是可以在工作過程中逐漸培養(yǎng)的，這也為一部分專業(yè)不對口的大學(xué)生解決了就業(yè)的問題。
當(dāng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)到來的時候，企業(yè)普遍實(shí)行的保守的發(fā)展戰(zhàn)略和緊縮的財務(wù)戰(zhàn)略，一方面人力資源的補(bǔ)給大幅減少，另一方面用于培養(yǎng)與培訓(xùn)的費(fèi)用也大幅減少，在招聘的時候會對相關(guān)專業(yè)的大學(xué)生優(yōu)中選優(yōu)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成的結(jié)果是，無論是從結(jié)構(gòu)看，還是從總量上看，大學(xué)生的數(shù)量都是供過于求。
2．缺乏勝任力?，F(xiàn)在高校培養(yǎng)的大學(xué)生都是掌握了一定的理論，實(shí)踐非常缺乏，即便是對實(shí)踐要求極高的技工類，很多學(xué)校因?yàn)榉N種原因取消和減少了實(shí)踐的課程。大量理論的課程讓學(xué)生在專業(yè)方向上的收益是有限的，缺乏實(shí)踐能力的大學(xué)生成了紙上談兵的高手。企業(yè)是非?，F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，需要的人就是能夠給企業(yè)直接帶來績效的人，而紙上談兵的大學(xué)生并不能馬上給企業(yè)帶來績效，還要搭上老員工給為其輔導(dǎo)，從而影響了企業(yè)的整體績效?，F(xiàn)在很多企業(yè)都停止了招聘新員工，尤其是大學(xué)生，即便招聘也是有實(shí)力的公司進(jìn)行的優(yōu)中選優(yōu)的戰(zhàn)略性人才儲備；而有些有實(shí)力的公司，在進(jìn)行人才的戰(zhàn)略性調(diào)整，希望通過現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的變化，招募和儲備一批中高端人才和優(yōu)秀的技術(shù)骨干，從而迎接經(jīng)濟(jì)危機(jī)過去后的新的發(fā)展。而大學(xué)生沒能在這一轉(zhuǎn)機(jī)中受到青睞，其根本原因是大學(xué)生畢業(yè)后，不具備相關(guān)工作的勝任力。
大學(xué)生就業(yè)難已經(jīng)成為社會普遍關(guān)注的問題，對大學(xué)生職業(yè)道德行為養(yǎng)成教育的反思也愈發(fā)深刻。學(xué)校也在積極尋找教育改革途徑，雖然每個學(xué)校每年都在做著就業(yè)率統(tǒng)計(jì)和報告，但是有些學(xué)校有些院系的教育探索已經(jīng)在好幾年前就開始了，比如在湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院的機(jī)械工程系、電氣工程系等好幾年前就成立了實(shí)驗(yàn)室，引進(jìn)了實(shí)訓(xùn)的教學(xué)模式，并建立有自己的實(shí)習(xí)工廠，現(xiàn)在又在積極探討本身引進(jìn)企業(yè)的教育產(chǎn)品和模式。企業(yè)首要考慮的不是職業(yè)道德行為教育問題，卻間接地促進(jìn)了職業(yè)道德行為教育的改革和對教育本身的思考和探索，應(yīng)該說已經(jīng)開始思考教育本身的問題、解決途徑和自身的價值了。企業(yè)一開始考慮的是如何能獲取更多更好的能快速勝任工作的人，于是一些企業(yè)在相關(guān)的高校建立了定制培養(yǎng)班，按照自己企業(yè)的要求和實(shí)踐培養(yǎng)大學(xué)生，然后招募其到本企業(yè)工作，比如機(jī)械工程系的遠(yuǎn)大班、中聯(lián)班、博世班等。這是解決目前問題的途徑之一，解決問題的根本辦法還是職業(yè)道德行為養(yǎng)成教育本身的探索和實(shí)踐。問題的產(chǎn)生不是一朝一夕的，所以解決問題的過程也不會是一蹴而就的。需要從各個角度，不同的時間段有不同的側(cè)重點(diǎn)，逐步來解決這一問題。
二、高職學(xué)校教育中不同階段的職業(yè)道德行為養(yǎng)成
1．打好基礎(chǔ)。為職業(yè)道德行為養(yǎng)成做準(zhǔn)備
順利就業(yè)不是一蹴而就的事情，需要做長期規(guī)劃。要想找到一份理想的工作，養(yǎng)成良好的職業(yè)道德，需要大學(xué)生們在大一學(xué)期間就做好職業(yè)發(fā)展規(guī)劃。大一是“培育期”，學(xué)生應(yīng)多與學(xué)長進(jìn)行交流，初步了解自己未來想從事職業(yè)的情況，利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行輔助學(xué)習(xí)。
在各類招聘會上我們可以看到，對于高職高專類畢業(yè)生企業(yè)普遍表示更欣賞他們過硬的專業(yè)技能和務(wù)實(shí)的工作態(tài)度據(jù)了解，參加招聘的企業(yè)以民營企業(yè)為主，包括著名的房地產(chǎn)集團(tuán)、酒店、IT行業(yè)等等，顯示出民營企業(yè)對人才需求的渴切。而且在今年，企業(yè)“人才高消費(fèi)”的觀念有所改變，有不少企業(yè)就表示：“能用大專生，就不用本科生甚至研究生。”這說明，學(xué)得一技傍身的高職高專畢業(yè)生正逐漸以過硬的專業(yè)技能贏得用人單位的青睞，企業(yè)也開始轉(zhuǎn)變用人觀念，不再一味追求高學(xué)歷，而更加推崇“實(shí)用的才是最好的”擇才理念。
因此，大一時期最重要也是最實(shí)際的事就是要端正學(xué)習(xí)態(tài)度，不要以為進(jìn)了大學(xué)就進(jìn)了保險箱，每學(xué)期為了考試而學(xué)習(xí)要知道我們現(xiàn)在所學(xué)習(xí)和掌握的知識是為了今后就業(yè)打基礎(chǔ)要注重專業(yè)技能的學(xué)習(xí)。大一正是打基礎(chǔ)的關(guān)鍵時期，要在職場上擁有過人的實(shí)力，必須擁有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)知識，為最終的職業(yè)道德行為養(yǎng)成打好基礎(chǔ)。
2．扎實(shí)專業(yè)知識基本功，培養(yǎng)自己的一技之長是形成良好職業(yè)道德行為養(yǎng)成的基石。
大二為“定向期”，學(xué)生應(yīng)考慮未來是繼續(xù)深造還是就業(yè)開始嘗試兼職和社會實(shí)踐活動。我院推行一張文憑多種證書相結(jié)合的培養(yǎng)模式，希望學(xué)生積極通過英語和計(jì)算機(jī)相關(guān)證書考試，在畢業(yè)時具有較強(qiáng)的綜合能力。
挖掘自己的潛能，培養(yǎng)自己的一技之長。在招聘會上，參加應(yīng)聘的人成千上萬，用人單位憑什么選擇你呢?在同等學(xué)歷下，你怎樣才能脫穎而出呢?那就要懂得展示自己的優(yōu)勢，展示別人沒有而你擁有的東西。作為大二的學(xué)生，不妨利用業(yè)余時間，根據(jù)自己對職業(yè)生涯的規(guī)劃，根據(jù)自己的興趣培養(yǎng)一項(xiàng)專長。它會為你今后就業(yè)增加一項(xiàng)砝碼。
