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銀行作為一國金融體系中最重要的組成部分之一，擔(dān)負著重大的社會責(zé)任。其能否穩(wěn)健運行關(guān)系該國的經(jīng)濟、政治的穩(wěn)定，具有極其重要的社會意義。因此，銀行監(jiān)管受到了各國金融監(jiān)管當(dāng)局的普遍重視。各國金融監(jiān)管當(dāng)局紛紛根據(jù)本國銀行業(yè)運行的實際情況對本國范圍內(nèi)的銀行實行嚴格的監(jiān)管。這里當(dāng)然也包括該國境內(nèi)的外資銀行。隨著經(jīng)濟的全球化，金融市場的界限越見模糊，外資銀行大量存在于各國金融領(lǐng)域，它的高速發(fā)展給該國經(jīng)濟穩(wěn)定和金融安全帶來了多方面的影響。各國不得不加強對它的監(jiān)管置于重要位置。但截至目前，理論界尚未形成完備的外資銀行監(jiān)管理論體系。各國的外資銀行監(jiān)管實踐仍依靠原有監(jiān)管理論體系的指導(dǎo)。對此，作者認為，外資銀行本是銀行，對其監(jiān)管的區(qū)別主要來自各國實際情況的不同，而監(jiān)管理論對它是完全適用的，也是十分必要的。中國尚屬發(fā)展中國家，對發(fā)展迅速、影響日益擴大的外資銀行實行審慎的監(jiān)管，能維護國家經(jīng)濟穩(wěn)定，保證國家金融安全，具有重要的現(xiàn)實意義。
二、外資銀行在我國的發(fā)展現(xiàn)狀和特點
（一）外資銀行在我國的發(fā)展現(xiàn)狀
截至2007年10月，我國已有外資獨資銀行20家；中外合資銀行3家；另有72家外國銀行設(shè)立了130家分行，191家外國銀行設(shè)立了241家代表處。截至2007年底，我國共批準匯豐、渣打、花旗等21家外資銀行將在華分行改制為法人銀行。（注：法人銀行在業(yè)務(wù)范圍、稅收等方面享有優(yōu)惠。外資銀行隨時可轉(zhuǎn)為法人銀行。）外資銀行在我國發(fā)展十分迅速，現(xiàn)已具有相當(dāng)規(guī)模。
（二）外資銀行的發(fā)展特點
1．外資銀行經(jīng)營范圍、業(yè)務(wù)范圍不斷擴大。2006年12月11日，我國對外資銀行實行全面的國民待遇，外資銀行不再受到行業(yè)和地域限制。外資銀行發(fā)展進入加速階段。依托成熟的市場營銷策略，外資銀行經(jīng)營范圍和業(yè)務(wù)范圍不斷擴大，對我國經(jīng)濟的影響力逐步加強。
2．外資銀行資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力逐年提高。隨著外資銀行逐步熟悉我國市場規(guī)則，其經(jīng)營狀況日趨穩(wěn)定，市場份額逐步恢復(fù)，盈利能力穩(wěn)步提高，資產(chǎn)總額持續(xù)增加，僅2002年至2004年就從3330.5億元增至5159.95億元，占我國銀行業(yè)資產(chǎn)的1.8%。
3．參股中資銀行速度加快。在《境外金融機構(gòu)投資入股中資金融機構(gòu)管理辦法》的指引下，外資參股中資銀行的速度不斷加快。外資銀行參股中資銀行，一是出于對長期經(jīng)營戰(zhàn)略的思考；二是希望借中資銀行不受政策限制和網(wǎng)點設(shè)置完善之利，繞開各類限制，快速進入零售市場。如花旗銀行和浦發(fā)行聯(lián)手推出的花旗參與管理和技術(shù)合作的雙幣種信用卡就是這方面的典型。
三、我國外資銀行監(jiān)管中的問題
（一）監(jiān)管法規(guī)不健全
監(jiān)管的有效性依賴于監(jiān)管的法制化，而我國的金融立法嚴重滯后。引進外資銀行已近20年，卻無一部約束外資銀行的專門法律。這使外資銀行有機會利用法律漏洞規(guī)避監(jiān)管，嚴重影響了對外資銀行的監(jiān)管效力。2006年頒布的《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》和《外資銀行管理條例實施細則》彌補了這些漏洞，但相關(guān)法規(guī)的健全工作遠未完成。
（二）監(jiān)管方式單一
目前，我國外資銀行監(jiān)管還停留在傳統(tǒng)“經(jīng)驗式”管理階段。主要實行報送稽核。監(jiān)管部門對各外資銀行報送的報表、材料進行全面分析，以確認其經(jīng)營的合規(guī)性。而對于外資銀行運營的風(fēng)險性監(jiān)管上處于空白狀態(tài)。
（三）監(jiān)管資源嚴重不足
由于外資銀行的開放性比較強，對其的監(jiān)管需要高質(zhì)量的資源。目前，我國外資銀行的監(jiān)管在資源方面相對缺乏。包括監(jiān)管人員、信息系統(tǒng)等方面的不足。在監(jiān)管人員方面，表現(xiàn)為量不足、質(zhì)不高。尚未建立完善的認證制度和后續(xù)教育系統(tǒng)。在信息系統(tǒng)建設(shè)方面，缺乏靈敏、準確、高效的監(jiān)管信息系統(tǒng)。在監(jiān)管信息流程上，表現(xiàn)為低效率性。金融監(jiān)管當(dāng)局與相關(guān)機構(gòu)缺乏信息交流。
（四）缺乏與外資銀行母國監(jiān)管者的合作
當(dāng)今世界金融體系間的跨國聯(lián)系不斷加大，僅在某一國范圍內(nèi)考察金融監(jiān)管問題已不能滿足金融監(jiān)管的需要。政府和金融監(jiān)管當(dāng)局要加強與各外資銀行母國監(jiān)管者的合作，以協(xié)調(diào)監(jiān)管措施，降低共同面臨風(fēng)險。而我國金融監(jiān)管當(dāng)局再這一方面尚處于十分被動的境地。
四、對改進我國外資銀行監(jiān)管的建議
（一）健全監(jiān)管法制
要加強外資銀行監(jiān)管，我國就必須結(jié)合本國實際，參照國際公認的準則（如巴塞爾協(xié)議），借鑒西方發(fā)達國家監(jiān)管法律，制定適合我國國情的外資銀行法。從法制角度，規(guī)范外資銀行的行為，授予監(jiān)管機構(gòu)足夠的權(quán)利，為監(jiān)管工作提供基礎(chǔ)條件。
（二）多元化監(jiān)管方法和手段
當(dāng)前我國對外資銀行監(jiān)管的手段單一，落后，主要是現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管，而且兩者缺乏銜接。因此，必須使監(jiān)管手段多元化，由行政監(jiān)管手段向經(jīng)濟性、法律性監(jiān)管手段轉(zhuǎn)變，充分實施現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管、外部審計、審慎監(jiān)管會議、三方會議等多樣化監(jiān)管手段。
（三）健全風(fēng)險監(jiān)管體系
目前我國對外資銀行的監(jiān)管多停留在合規(guī)性監(jiān)管層面，而忽視了風(fēng)險性監(jiān)管。我國應(yīng)根據(jù)巴塞爾協(xié)議的有關(guān)標準，制定嚴格、周密的風(fēng)險監(jiān)管體系，將外資銀行的經(jīng)營風(fēng)險納入監(jiān)管，保證全面、客觀、合理的實施監(jiān)管。
（四）建立監(jiān)管人才培養(yǎng)和認證機制
加強我國外資銀行監(jiān)管要依賴大量專門人才，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)主導(dǎo)建立完善的人才培養(yǎng)和認證體系?？裳埜咝５妊芯繖C構(gòu)參與其中，確保培養(yǎng)認證機制的專業(yè)性。
（五）加強信息交流，與各國監(jiān)管機構(gòu)堅強合作
為了應(yīng)對各國金融體系相互聯(lián)系不斷加強的現(xiàn)狀，我國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)主動同各國監(jiān)管機構(gòu)建立長期、高效的信息交流和合作機制。以協(xié)調(diào)各國監(jiān)管手段，降低共同面臨的風(fēng)險。
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在經(jīng)濟全球化背景下，全球的產(chǎn)品、服務(wù)、資本等通過國際化大生產(chǎn)、國際貿(mào)易、國際投資跨國界流動，各種資源的利用也超越了國界，在全球范圍內(nèi)實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，世界市場形成一個整體，國家與國家之間的經(jīng)濟聯(lián)系和交往更加緊密。資本的國際流動是推進經(jīng)濟全球化的最活躍因素，而資本流動是通過金融機構(gòu)和金融工具實現(xiàn)的，因此，也加速了金融全球化的歷史進程。我國經(jīng)濟、金融呈現(xiàn)出明顯的國際化趨勢，已成為參與經(jīng)濟、金融全球化的重要力量。因此，充分認識經(jīng)濟、金融全球化的影響，強化對有關(guān)問題的研究，以應(yīng)對挑戰(zhàn)，是擺在我們面前的重大課題。
（一）金融全球化加快了金融風(fēng)險的傳播，加大了監(jiān)管的難度，給金融監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)
全球金融市場的一體化，加大了國家宏觀調(diào)控的難度，將促使我國貨幣政策的制定和實施更多地考慮國際市場因素。跨國銀行的進入，國內(nèi)銀行業(yè)面臨著生存和發(fā)展的強大壓力。外資銀行將與中資銀行搶奪市場，爭攬客戶，一批優(yōu)質(zhì)客戶可能被流失，業(yè)務(wù)市場份額將出現(xiàn)重新劃分；金融人才的流失也給我們提出了新的挑戰(zhàn)。
面對國際金融業(yè)全球化的發(fā)展趨勢，加入世貿(mào)組織后，我國將融入金融全球化的歷史進程，不僅要防范內(nèi)部風(fēng)險，還要防范外部帶來的風(fēng)險。同時，對我國的監(jiān)管制度、監(jiān)管方式、監(jiān)管理念、監(jiān)管體制帶來嚴重的沖擊，加大了金融監(jiān)管的難度。如何確保我金融體系不受國際金融風(fēng)險的沖擊，金融監(jiān)管工作必須適應(yīng)入世后金融全球化的要求，提高參與金融全球化并獲益的能力，已成為我們面臨的重大課題，對金融監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)。
（二）國內(nèi)外銀行業(yè)的發(fā)展變化、金融創(chuàng)新步伐的加快，對銀行監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)
綜觀國內(nèi)外銀行業(yè)發(fā)展的趨勢，一個共同的特點，就是應(yīng)對日趨激烈的競爭，迎接金融全球化的挑戰(zhàn)，國際銀行業(yè)如此，國內(nèi)銀行業(yè)更應(yīng)增強緊迫感。面對銀行業(yè)的發(fā)展變化，金融監(jiān)管工作不能″削足適履″，而腳長大了，就應(yīng)把鞋做得大一點。
（三）從金融監(jiān)管的主體看，國內(nèi)外金融監(jiān)管出現(xiàn)了一些新情況，對銀行監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)
隨著經(jīng)濟、金融全球化進程加快，國際金融市場新的發(fā)展趨勢，各國的金融監(jiān)管方式、監(jiān)管手段、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管模式、監(jiān)管體系發(fā)生了一系列重大變化。
二、對人民銀行監(jiān)管工作提出的新要求、新任務(wù)
2002年2月召開的全國金融工作會議對金融監(jiān)管工作提出了新的要求，指明了監(jiān)管工作努力的方向。對金融監(jiān)管的目標概括為依法維護金融市場公開、公平、有序競爭，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險，保護存款人、投資者和被保險人的合法權(quán)益。同時提出，加強監(jiān)管是金融工作的重中之重，要依法履行監(jiān)管職責(zé)，充實監(jiān)管力量，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，切實把工作重心從審批事務(wù)轉(zhuǎn)移到對金融企業(yè)和金融市場的監(jiān)管上來。
全國金融工作會議提出把監(jiān)管作為金融工作的重中之重，是從我國面臨的國內(nèi)外形勢出發(fā)作出的重大決策，是應(yīng)對金融全球化、維護國家經(jīng)濟安全的需要，是維護人民群眾根本利益的需要。在國際金融體系經(jīng)歷了幾次大的風(fēng)波之后，加強金融監(jiān)管成為世界各國共同面臨的課題，也是我國經(jīng)濟發(fā)展全局的關(guān)鍵。監(jiān)管是金融工作重中之重的命題是在金融監(jiān)管實踐中總結(jié)出來的，是新時期對人民銀行監(jiān)管工作的新要求。
（一）按照國際統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，調(diào)整和改進人民銀行監(jiān)管工作
20世紀80年代以來，國際組織在推動金融監(jiān)管的國際化方面了各類指導(dǎo)監(jiān)管實踐的文件，引導(dǎo)各國采用統(tǒng)一的監(jiān)管理念和監(jiān)管標準，運用先進的監(jiān)管經(jīng)驗，國際組織出臺的這些文件為各國監(jiān)管當(dāng)局廣泛認可并接受，就成為金融監(jiān)管的國際慣例。如，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》及其附錄、《全球金融服務(wù)協(xié)議》、《巴塞爾協(xié)議》等。這些文件涉及金融監(jiān)管的方方面面，對各國金融監(jiān)管產(chǎn)生了重大影響。特別是《新資本協(xié)議》（征求意見稿），把資本充足率、監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查、市場約束三大要素結(jié)合起來，體現(xiàn)了以指標為核心的數(shù)量型監(jiān)管模式向以風(fēng)險管理為核心的質(zhì)量監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變。
為提高人民銀行監(jiān)管工作水平，必須借鑒國際監(jiān)管經(jīng)驗，向國際監(jiān)管標準靠攏。對照國際監(jiān)管規(guī)則和慣例，我們在監(jiān)管上的主要不足與差距表現(xiàn)在：金融監(jiān)管的法律法規(guī)還不健全，有的沒有實施細則，缺乏操作性；國內(nèi)銀行資本金嚴重不足，沒有達到國際監(jiān)管標準；監(jiān)管范圍和內(nèi)容還比較窄，風(fēng)險監(jiān)管不全面，對市場風(fēng)險、操作風(fēng)險等全面風(fēng)險監(jiān)管還不到位；監(jiān)管方式單一、落后，不能適應(yīng)有效監(jiān)管的需要；監(jiān)管指標體系還不完善，預(yù)防性、超前性不夠；監(jiān)管人員的素質(zhì)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。因此，按照國際金融監(jiān)管規(guī)則進行有效監(jiān)管，對我們開展金融監(jiān)管工作提出了新的更高的要求。
（二）完善銀行監(jiān)管法規(guī)體系，加大監(jiān)管執(zhí)法力度，做到依法監(jiān)管、依法行政，依法維護金融秩序
加強金融法規(guī)建設(shè)。首先，要加快完善與世貿(mào)組織規(guī)則和銀行監(jiān)管國際慣例相符合的法規(guī)。去年以來，國務(wù)院、人總行先后頒布了《金融機構(gòu)撤銷條例》、《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》、《貸款風(fēng)險分類指導(dǎo)原則》、《銀行貸款損失準備計提指引》、《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》等金融法規(guī)，這些金融法規(guī)充分體現(xiàn)了加入世貿(mào)組織后，金融業(yè)全面對外開放，中外資金融機構(gòu)平等競爭的基本原則。根據(jù)形勢發(fā)展的需要，《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等還要進一步修訂。在法治社會，就要按照法律規(guī)定進行監(jiān)管，對金融機構(gòu)的任何處理、處罰，都要有確切的法律依據(jù)、政策依據(jù)、制度依據(jù)。在監(jiān)管工作中，要客觀、公正、公開、公平地處理監(jiān)管中遇到的問題，要做到依法監(jiān)管，依法維護金融秩序。
（三）建立現(xiàn)代銀行制度，從體制、機制上建立起防范金融風(fēng)險的根本制度
國際金融監(jiān)管理念有一個重大變化，就是金融監(jiān)管當(dāng)局不再包攬一切，而是讓銀行自身、市場承擔(dān)一部分監(jiān)管職能。在我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，中央銀行作為國家金融行政管理機關(guān)，肩負著為金融企業(yè)提供″公共產(chǎn)品″，包括先進的銀行機制、先進的經(jīng)營理念，也就是″鋪路架橋、設(shè)置路標″等特殊任務(wù)，從體制上、機制上改革國有銀行制度，也是我國銀行監(jiān)管的百年大計。
一是要大力支持國有銀行改革，提高抵御風(fēng)險的能力。對國有獨資商業(yè)銀行進行股份制改造，是公有制多種實現(xiàn)形式的重要內(nèi)容?？梢哉f，現(xiàn)在的國有獨資商業(yè)銀行體制、制度、經(jīng)營管理方式不能適應(yīng)金融全球化的發(fā)展要求。國有銀行與國有企業(yè)一樣存在著產(chǎn)權(quán)不清、所有者缺位問題。在對基層商業(yè)銀行調(diào)查時，甚至許多職工不知道本行最大十家貸款戶是誰，職工也就談不上關(guān)心銀行的信貸資產(chǎn)質(zhì)量。因此，對國有商業(yè)銀行進行股份制改造是我國金融體制改革的重點。
二是指導(dǎo)、督促金融機構(gòu)，健全和完善法人治理結(jié)構(gòu)。過去，我們在監(jiān)管中，投入了大量的人力、物力和時間，效果并不理想。經(jīng)驗教訓(xùn)告訴我們，外部監(jiān)管不能代替商業(yè)銀行的內(nèi)部有效控制，因此，監(jiān)管的重點應(yīng)是完善商業(yè)銀行法人治理結(jié)構(gòu)。
法人治理結(jié)構(gòu)是管理和控制公司的系統(tǒng)，也就是有關(guān)公司董事會的功能、結(jié)構(gòu)以及股東權(quán)利等方面的制度安排，它所要解決的是所有者、管理者、監(jiān)督者和經(jīng)營者等不同利益主體間的受益、決策、監(jiān)督、激勵和風(fēng)險分配問題?？梢哉f，完善法人治理結(jié)構(gòu)是國內(nèi)銀行業(yè)針對歷史積弊和面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)提出來的。公司治理結(jié)構(gòu)的原則是長期以來經(jīng)營管理實踐經(jīng)驗的總結(jié)。如果公司治理結(jié)構(gòu)不完善，將會損壞銀行的競爭力，增大銀行風(fēng)險。目前，我國銀行業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)還有很大的差距，有的流于形式、有的董事會沒有發(fā)揮作用。當(dāng)前，作為監(jiān)管的重點，迫切需要建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)，建立一個負責(zé)任的董事會，董事會的構(gòu)成要獨立于管理層、以發(fā)揮監(jiān)督制衡作用。同時，要提高外部董事在董事會中的比重。
三是繼續(xù)加強金融機構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)，從源頭上遏制風(fēng)險。內(nèi)控制度是防范風(fēng)險的基礎(chǔ)性制度，是金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營的前提。去年，人民銀行天津分行在轄區(qū)開展了內(nèi)控制度執(zhí)行情況大檢查，依然發(fā)現(xiàn)內(nèi)控方面存在大量的問題，說明內(nèi)控制度建設(shè)是項長期的任務(wù)，必須持之以恒，完善內(nèi)控機制，提高銀行業(yè)本身對各種風(fēng)險的抵御能力。同時，要加快金融創(chuàng)新步伐，提高國內(nèi)銀行業(yè)的國際競爭力。
（四）以提高資本充足率為目標，建立資本金補充機制，調(diào)整、優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)
加強對資本充足率的監(jiān)管是一項重要任務(wù)。從今年7月巴塞爾委員會召開的會議上傳來信息，就新資本協(xié)議的有關(guān)問題已達成一致，決定于2003年第4季度確定新資本協(xié)議，各成員國將于2006年開始實施，并完全取代1988年的巴塞爾協(xié)議。新資本協(xié)議仍維持了巴塞爾協(xié)議原有的資本水準不變，也就是資本占風(fēng)險總資產(chǎn)的比重仍然保持在8％。新資本協(xié)議將更加全面評估銀行風(fēng)險，包括評估信用風(fēng)險、市場風(fēng)險和操作風(fēng)險，提出了比1988年資本協(xié)議更為復(fù)雜、更加具有風(fēng)險敏感性的框架和管理規(guī)則，強調(diào)了“三個支柱”（即：最低資本要求、監(jiān)管評估過程和市場約束規(guī)則）在現(xiàn)代監(jiān)管體制中的作用，對銀行監(jiān)管者提出了更高的要求。
面對銀行業(yè)進一步擴大對外開放、金融風(fēng)險復(fù)雜多變的形勢，我們必須對銀行資本充足率實施嚴格的監(jiān)管。解決資本金不足的問題。從分子對策看，一是提高金融企業(yè)盈利能力，通過留存利潤進行資本積累，這是增加核心資本的主要方式；二是財政注資，在國家財政困難較大的情況下，繼續(xù)實行財政注資困難較大。三是國有獨資商業(yè)銀行經(jīng)過股份化后，通過發(fā)行上市股票，可以募集資本金。四是提高附屬資本的途徑，主要是改革呆賬準備金、發(fā)行長期金融債券、部分債權(quán)轉(zhuǎn)換為股權(quán)等。從分母對策看，商業(yè)銀行資產(chǎn)規(guī)模不突破資本要求的底線，就是將高風(fēng)險資產(chǎn)向低風(fēng)險資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，降低高風(fēng)險資產(chǎn)在資產(chǎn)總額中的比重。因此，我們要督促金融機構(gòu)繼續(xù)加大不良資產(chǎn)的處置力度。使不良貸款每年要下降2－3個百分點，到2005年，四家國有獨資商業(yè)銀行不良貸款比例降到15％左右。
（五）改進金融監(jiān)管方式，推行全面風(fēng)險管理，有效防范和化解金融風(fēng)險
當(dāng)前，人民銀行監(jiān)管工作在做好合規(guī)性監(jiān)管的基礎(chǔ)上，重點應(yīng)加強對金融企業(yè)法人的風(fēng)險監(jiān)管，在不斷完善對傳統(tǒng)業(yè)務(wù)監(jiān)管的同時，逐步加強對創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管。在商業(yè)銀行經(jīng)營活動中，各種風(fēng)險是相互聯(lián)系、共同作用的。長期以來，對風(fēng)險的認識和監(jiān)管有個過程。過去，我們側(cè)重對信用風(fēng)險的監(jiān)管，后來逐步發(fā)展到對市場風(fēng)險的監(jiān)管。隨著形勢的變化，《新資本協(xié)議》力求能反映潛在的風(fēng)險，轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵭腥娴娘L(fēng)險管理，包括市場風(fēng)險、流動性風(fēng)險、操作風(fēng)險和利率風(fēng)險等，反映了對金融風(fēng)險演變規(guī)律的認識。
全面風(fēng)險監(jiān)管是由事后檢查向事前監(jiān)測，事后發(fā)現(xiàn)向事前預(yù)警，事后糾正向事前防范轉(zhuǎn)變，具有更強的風(fēng)險監(jiān)測、識別和化解能力，因此，是更有效的銀行監(jiān)管。在風(fēng)險性監(jiān)管方面，我們必須看到與國際水平的差距，對國際上一些比較成熟的風(fēng)險監(jiān)管辦法，我們都要積極研究和借鑒。過去，在銀行監(jiān)管工作中考慮信用風(fēng)險多些，基本上沒有考慮利率風(fēng)險和操作風(fēng)險等。隨著利率市場化改革，利率波動將會更多；在操作風(fēng)險方面，近年來也比較突出，如違規(guī)和賬外經(jīng)營，亂用會計科目等。因此，我們要學(xué)會識別、控制、化解各類風(fēng)險的本領(lǐng)。
（六）提高金融機構(gòu)經(jīng)營管理的透明度，加強市場約束和社會監(jiān)督
市場約束是保障金融體系安全的重要手段?，F(xiàn)在越來越重視市場參與者對金融機構(gòu)的監(jiān)督，這是因為投資者、債權(quán)人、存款人往往出于自身利益的考慮，時時盯著銀行的一舉一動，其效果要比監(jiān)管者的作用有效得多，與中央銀行監(jiān)管相比具有更強的主動性。市場約束發(fā)揮作用的前提條件是銀行經(jīng)營的透明度，也就是建立商業(yè)銀行信息披露制度。這項工作我國剛剛開始，與國際慣例比，我們還有許多工作要做。如何看待商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)信息披露？長期以來我們是家丑不可外揚，現(xiàn)在要向社會公布了，這是一個歷史性的進步。我與商業(yè)銀行的同志交換看法，普遍反映是壓力很大，要比人民銀行通報幾次作用大。為什么？公眾是最好的監(jiān)督者，如果不良資產(chǎn)壓不下來，客戶就有個比較選擇銀行的問題。當(dāng)前，我們要認真執(zhí)行《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》，規(guī)范信息披露的原則、標準、內(nèi)容和方式，創(chuàng)新披露的手段，逐步達到巴塞爾有效銀行監(jiān)管的要求。同時，應(yīng)重視行業(yè)自律組織的作用。
（七）完善金融監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率
1.1銀行會計體系和會計財務(wù)信息披露。非上市商業(yè)銀行的會計準則向上市商業(yè)銀行的會計準則靠攏，上市商業(yè)銀行的會計準則向國際標準靠攏，最終實現(xiàn)會計報告國際化。出臺專門的衍生金融交易會計準則，解決衍生金融交易業(yè)務(wù)的會計處理和信息披露的問題。盡快出臺銀行基本業(yè)務(wù)會計準則，強化會計財務(wù)方面的信息披露。
1.2強化表外信息披露。①我國商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)在《巴塞爾新資本協(xié)議》所確定的框架原則基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的表外業(yè)務(wù)風(fēng)險衡量標準和風(fēng)險檢測體系。這樣金融監(jiān)管機構(gòu)可以對不同商業(yè)銀行的各種表外業(yè)務(wù)的風(fēng)險進行量化比較，同時又能夠?qū)⒅虚g業(yè)務(wù)的經(jīng)營納入金融宏觀調(diào)控的范圍予以監(jiān)督。②完善表外業(yè)務(wù)的信息披露方法。要求表外業(yè)務(wù)項目應(yīng)以資產(chǎn)負債表附注形式或附表形式反映出來。對表外業(yè)務(wù)會計核算，無論是已經(jīng)確認還是未經(jīng)確認的金融資產(chǎn)和金融負債，金融企業(yè)均應(yīng)揭示有關(guān)其公允價值的信息。③強化信息披露真實性要求。對在銀行表外業(yè)務(wù)披露中的重大虛假披露事件的當(dāng)事人應(yīng)制定嚴格的懲罰制度，適當(dāng)?shù)臅r候可以引進社會權(quán)威信用中介機構(gòu)，對所披露的會計信息加以審計。
2建立多層次的監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效率
2.1健全銀行內(nèi)部控制機制。
①完善商業(yè)銀行的公司治理結(jié)構(gòu)。股權(quán)結(jié)構(gòu)是公司治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，對公司治理結(jié)構(gòu)的運作有重大影響。針對目前我國商業(yè)銀行股權(quán)過分集中的問題，應(yīng)適當(dāng)分散股權(quán)，將政府的絕對控股變?yōu)橄鄬毓?。在股份改造的基礎(chǔ)上，國有商業(yè)銀行應(yīng)盡快建立規(guī)范的董事會，完善董事會結(jié)構(gòu)，確保董事會履行其受托責(zé)任，保證其有足夠的獨立性。明確各管理部門的權(quán)責(zé)，建立權(quán)力制衡機制。建立董事會、監(jiān)事會、信貸管理委員會、內(nèi)控管理委員會、行長等與現(xiàn)代商業(yè)銀行制度相適應(yīng)的法人治理結(jié)構(gòu)。②建立對內(nèi)部控制科學(xué)有效的綜合評價體系。開展內(nèi)部控制制度評價稽核，確定被稽核單位內(nèi)部控制的缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，評估擬稽核單位的內(nèi)部控制的可靠性，確定現(xiàn)場稽核的范圍和重點。開展內(nèi)部控制評價工作可以分三步進行：首先對內(nèi)部控制建設(shè)狀況進行調(diào)查；其次，開展內(nèi)部控制的符合性測試；最后，進行內(nèi)部控制制度的評價。
2.2建立金融同業(yè)自律機制。應(yīng)當(dāng)根據(jù)金融機構(gòu)的不同類型、不同地區(qū)建立不同的金融同業(yè)公會，并在此基礎(chǔ)上形成全國金融同業(yè)公會的聯(lián)系機制，并賦予金融業(yè)同業(yè)公會行業(yè)保護、行業(yè)協(xié)調(diào)、行業(yè)監(jiān)管、行業(yè)合作與交流等職能。
2.3由指令式監(jiān)管模式向激勵相容式監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。在激勵相容的監(jiān)管模式下，監(jiān)管部門將本應(yīng)由市場、銀行的相關(guān)利益者承擔(dān)的職責(zé)還給了市場和銀行的相關(guān)利益者，可以克服監(jiān)管中的越位、錯位，極大地減少了監(jiān)管者的工作量，使監(jiān)管者將有限地資源集中于本應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，從而有助于監(jiān)管效率的提高。
3建立商業(yè)銀行動態(tài)的風(fēng)險評估系統(tǒng)，制訂合理的風(fēng)險監(jiān)管措施
3.1建立商業(yè)銀行動態(tài)的風(fēng)險評估系統(tǒng)。隨著金融創(chuàng)新步伐進一步加快，銀行面臨的風(fēng)險也必將增加。為了適應(yīng)這種市場環(huán)境的變化，我國商業(yè)銀行應(yīng)按照現(xiàn)代商業(yè)銀行的要求盡快建立一個能夠?qū)崟r監(jiān)控風(fēng)險的動態(tài)風(fēng)險評估系統(tǒng)。
3.2制訂合理的風(fēng)險監(jiān)管措施①確定監(jiān)管周期，實施動態(tài)、持續(xù)監(jiān)管。監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)規(guī)模、業(yè)務(wù)特征和風(fēng)險管理等因素，確定銀行監(jiān)管周期，在每一周期結(jié)束后對銀行進行綜合評級和風(fēng)險評估，并做出下一周期的監(jiān)管計劃和具體安排；同時，跟蹤監(jiān)控上個周期發(fā)現(xiàn)的問題，檢查其改進情況，實施動態(tài)、持續(xù)的監(jiān)管。②制定明確、嚴謹?shù)默F(xiàn)場檢查制度和程序。要建立具體的現(xiàn)場檢查計劃制度，計劃主要以非現(xiàn)場監(jiān)管所預(yù)警的銀行風(fēng)險狀況為依據(jù)，檢查方式為專項檢查和綜合檢查相結(jié)合，檢查頻率依據(jù)銀行風(fēng)險狀況而定；要制定明確的現(xiàn)場檢查程序與步驟，并通過電腦網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)指導(dǎo)每一次檢查，加強信息交流。③建立統(tǒng)一、規(guī)范的非現(xiàn)場監(jiān)管機制。首先要統(tǒng)一商業(yè)銀行非現(xiàn)場監(jiān)管評價體系，各式報表實現(xiàn)標準化，原始數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑規(guī)范化，實施并表監(jiān)管。其次要加快非現(xiàn)場監(jiān)管電子化、信息化進程，逐步建立非現(xiàn)場監(jiān)控中心數(shù)據(jù)庫，開發(fā)統(tǒng)一的計算機非現(xiàn)場監(jiān)管軟件系統(tǒng)，實現(xiàn)非現(xiàn)場監(jiān)管的信息化、自動化。第三要針對風(fēng)險傳遞、控制問題，加快建立完善的金融安全預(yù)警系統(tǒng)。④實行監(jiān)管特派員制。經(jīng)過授權(quán)，監(jiān)管特派員有權(quán)代表監(jiān)管當(dāng)局列席商業(yè)銀行的高層決策會議，并有對銀行內(nèi)控制度的制定和執(zhí)行進行否決的權(quán)利，把監(jiān)管的“關(guān)口”前移，從源頭上抑制違規(guī)和風(fēng)險問題的產(chǎn)生。
4提高我國金融監(jiān)管人員素質(zhì)
4.1完善培訓(xùn)機制，對現(xiàn)有監(jiān)管人員加強培訓(xùn)。風(fēng)險監(jiān)管要求監(jiān)管人員熟悉金融法規(guī)、商業(yè)銀行業(yè)務(wù)及經(jīng)濟金融形勢，能夠結(jié)合區(qū)域金融特點對銀行經(jīng)營情況進行科學(xué)的分析和評價，提出切實可行的風(fēng)險化解措施及建議?？梢圆扇〉絿獗O(jiān)管機構(gòu)考察、調(diào)研、進修或到被監(jiān)管機構(gòu)實際操作等形式，對現(xiàn)有監(jiān)管人員進行現(xiàn)代國際金融知識、法律、計算機及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、外語和專業(yè)技能的培訓(xùn)，優(yōu)化現(xiàn)有監(jiān)管人員的知識結(jié)構(gòu)，造就一批適應(yīng)新形勢需要的高素質(zhì)、復(fù)合型、創(chuàng)新型人才，提高監(jiān)管工作水平。
4.2建立科學(xué)的用人機制和考核機制。
4.3加強對監(jiān)管人員的監(jiān)督，使其盡量做到監(jiān)管行為的客觀、公正和盡職盡責(zé)。
4.4在利益分配上，對監(jiān)管人員實行等級管理和晉升制，根據(jù)監(jiān)管人員的學(xué)識水平和工作業(yè)績進行評聘，并享受相應(yīng)的待遇，提高監(jiān)管人員的工作積極性，實現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。
5建立、完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制
5.1明確各部門職責(zé)，并指定牽頭部門。要建立行之有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制，必須明確各部門職責(zé)，并指定牽頭部門，牽頭部門的職責(zé)主要是起召集、協(xié)調(diào)的作用。結(jié)合我國分業(yè)監(jiān)管的實際，人民銀行應(yīng)當(dāng)發(fā)揮牽頭作用。
5.2建立雙邊或多邊緊急磋商制度，提高危機狀態(tài)下的決策效率。若金融機構(gòu)需要人民銀行“緊急救助”，應(yīng)由人民銀行與被救助機構(gòu)的監(jiān)管部門進行雙邊緊急磋商。若被救助機構(gòu)的風(fēng)險波及多領(lǐng)域的，由人民銀行與監(jiān)管部門進行多邊緊急磋商。經(jīng)緊急磋商，先提出初步解決方案，再根據(jù)有關(guān)決策程序報國務(wù)院或有關(guān)部門。
關(guān)鍵詞:市場準入監(jiān)管法制不足完善
一、我國外資銀行市場準入監(jiān)管法制的不足
我國對外資銀行市場準入的監(jiān)管主要是通過對外資銀行的組織形式、開業(yè)條件、業(yè)務(wù)范圍等方面對外資銀行的市場準入實施規(guī)制。但我國并未樹立明確的監(jiān)管原則,政策上寬嚴不一,某些存在的模糊性給實際操作帶來麻煩,而有些真空地帶又為經(jīng)營者留下可乘之機。
1.立法層面上。《中華人民共和國外資銀行管理條例》及其實施細則與我國的《商業(yè)銀行法》相比,前者更多的是原則性的規(guī)定,且其是國務(wù)院的行政法規(guī),其立法層次低于《商業(yè)銀行法》。同一監(jiān)管當(dāng)局對外資銀行和內(nèi)資銀行所依據(jù)的監(jiān)管法律在效力層次上的不一致易使被監(jiān)管者對執(zhí)法的公平性和可靠性產(chǎn)生懷疑,破壞法律權(quán)威,導(dǎo)致執(zhí)法環(huán)境的惡化。而且,在很多新型的準入問題上如海外市場的準入等問題,我國尚未有配套的管制措施,立法漏洞明顯。
2.監(jiān)管內(nèi)容上。我國法律的規(guī)定過于籠統(tǒng),監(jiān)管體系并不完備。從《外資銀行管理條例》縱觀從申請到審批的整個過程,主體主要為申請人和監(jiān)管機構(gòu),經(jīng)監(jiān)管機構(gòu)認可的會計師事務(wù)所只有在一定條件下,正式申請參與專業(yè)性問題的審計,程序的封閉性問題暴露出來?！锻赓Y銀行管理條例》第16條規(guī)定:申請人應(yīng)當(dāng)自獲準籌建之日起6個月內(nèi)完成籌建工作。在規(guī)定期限內(nèi)未完成的,應(yīng)說明理由,經(jīng)擬設(shè)立機構(gòu)所在地銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準可再延長3個月。在延長期限內(nèi)仍未完成籌建工作的,國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)做出的批準籌建決定自動失效。而在申請批準和批準程序之后,相應(yīng)的修改和撤銷程序缺位,其顯然不符合正確的立法邏輯。
二、我國外資銀行市場準入監(jiān)管制度的完善
(一)完善外資銀行市場準入的立法
我國現(xiàn)在并無完善的《外資銀行法》或者《外資銀行監(jiān)管法》,根據(jù)實際問題處理的需要,可以在適當(dāng)時機出臺上述法律,也可以對《商業(yè)銀行法》進一步做出修改,完善有關(guān)市場準入的制度規(guī)則。針對實踐中可能出現(xiàn)的申請人的申請及對其核準存在錯誤或者因事實或者環(huán)境變化導(dǎo)致核準不符合實際的,有必要規(guī)定核準的修改和撤銷程序。對于外資銀行通過收購股份進入中國市場的問題,可以借鑒國外的經(jīng)驗,對外資股權(quán)占有的最高比例進行限制,采用資本控制的標準,并對投資者的經(jīng)營實力從資產(chǎn)與資本兩方面進行要求,以資本總額為主要標準,在時間上有所延續(xù)。
(二)市場準入方面具體制度的完善
市場準入方面的具體制度主要涉及組織形式、開業(yè)條件、地域限制、業(yè)務(wù)范圍等方面。
1.組織形式的改進。如果說銀行業(yè)開放之初傾斜于分行的政策其客觀需要和可取性,那么時至今日,這種外資銀行準入的形式未免顯得單一,分行占絕對比例的狀況有待改善?！安灰阉械碾u蛋放進一個籃內(nèi)”,風(fēng)險的分散是防范和控制風(fēng)險的良方。我國應(yīng)提倡準入形式的多樣化,特別是鼓勵以中外合資的形式引進外資銀行。
2.開業(yè)條件的放寬。我國對外資銀行要求較高的資本標準,但僅有這樣的一項高標準顯得過于單調(diào)。以美國作比較,美國大銀行的平均資產(chǎn)是265億美元,盈利占31%。這就是說并不是只要財力雄厚、規(guī)模龐大的銀行就可以經(jīng)營有道、盈利性強。相反,很多資產(chǎn)規(guī)模不大的中小型銀行反而異軍突起,單純的限定高額的資本金意義不大。此外,外資銀行的最低注冊資本明顯少于內(nèi)資銀行的最低注冊資本。這種規(guī)定給予外資銀行以超國民待遇,反而不利于內(nèi)資銀行與外資銀行在平等條件下的公平競爭,給本來就處于劣勢的內(nèi)資銀行加重了法律上的負擔(dān)。亟待解決的便是適當(dāng)調(diào)高擬設(shè)立機構(gòu)的最低注冊資本,至少與內(nèi)資銀行的注冊資本基本一致。
3.地域限制的開放。我國在入世承諾中明確了地域限制的逐次開放。具體如下:外匯業(yè)務(wù),自加入時起無地域限制;本幣業(yè)務(wù),地域限制按下列時間表逐步取消:加入時起,開放上海、深圳、天津、大連;加入后一年內(nèi),開放廣州、珠海、青島、南京、武漢;加入后兩年內(nèi),開放濟南、福州、成都和重慶;加入后三年內(nèi)開放昆明、北京、廈門;加入后四年內(nèi),開放汕頭、寧波、沈陽和西安;加入后五年內(nèi)取消所有地域限制。表面上看,這是對外資銀行的一種限制,但實際上這些提前開放的經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)反而減輕了外資銀行的發(fā)展顧慮。外資銀行以追求利潤最大化為目標,一般只愿選擇經(jīng)濟發(fā)展程度較高的金融中心發(fā)展。我國應(yīng)該著手調(diào)整外資銀行的市場分布,結(jié)合我國的中西部大開發(fā)戰(zhàn)略,從市場準入方面為中西部的外資銀行準入提供相對優(yōu)惠的條件。
一巴塞爾委員會在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管方面的重要經(jīng)驗
在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管領(lǐng)域,巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(theBaselCommitteeonBankingSupervision)展開的研究工作和的一系列重要研究成果一直備受各國金融監(jiān)管當(dāng)局和國際銀行業(yè)界的重視和關(guān)注。在眾多公開的文件中,2003年8月的《電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險管理原則》,2003年7月的《跨境電子銀行業(yè)務(wù)活動的管理與監(jiān)督》,以及2005年2月由巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、國際證券委員會組織、國際保險監(jiān)管協(xié)會組成的聯(lián)合論壇所的《金融服務(wù)的外包》尤為重要,它們從不同視角對電子銀行業(yè)務(wù)帶來的新的風(fēng)險特征進行了分析,并在此基礎(chǔ)上提出了對這些風(fēng)險實施有效控制和監(jiān)管的指導(dǎo)原則與方法。通過這些文件的,巴塞爾委員會充分闡釋了其在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管方面積累的主要經(jīng)驗。歸納起來,大體反映在兩個方面:一是跨境電子銀行業(yè)務(wù)的合作監(jiān)管;二是電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險的有效管理。
(一)跨境電子銀行業(yè)務(wù)活動的合作監(jiān)管原則
通過《跨境電子銀行業(yè)務(wù)活動的管理與監(jiān)督》,巴塞爾委員會在《巴塞爾協(xié)定》所確立之跨境銀行業(yè)務(wù)合作監(jiān)管原則的基礎(chǔ)上,①進一步明確表達了其因應(yīng)電子銀行業(yè)務(wù)跨境發(fā)展的實際而改進原有國際銀行合作監(jiān)管框架的立場。關(guān)于跨境電子銀行業(yè)務(wù)活動的管理與監(jiān)督,巴塞爾委員會提出了三大原則:
其一,母國與東道國之間就網(wǎng)絡(luò)銀行的國際監(jiān)管合作極為重要。即母國與東道國當(dāng)局之間的監(jiān)管合作對于確?；ヂ?lián)網(wǎng)環(huán)境下跨境銀行業(yè)監(jiān)管的有效性至關(guān)重要。
其二,監(jiān)管重心在于母國監(jiān)管當(dāng)局。一般說來,母國監(jiān)管在跨境網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管合作中能夠發(fā)揮更為重要的作用。在有關(guān)跨境網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管工作中,在東道國監(jiān)管當(dāng)局能夠確信向東道國居民跨境提供網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)的外國銀行機構(gòu)已受到其母國當(dāng)局有效監(jiān)管的情況下,監(jiān)管的重心應(yīng)從東道國進一步向母國轉(zhuǎn)移。
其三,對于外國銀行在缺乏母國有效監(jiān)管的情形下開辦網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù),東道國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)謹慎處置。當(dāng)從事跨境網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)活動的外國銀行機構(gòu)缺少其母國監(jiān)管者的有效監(jiān)管時,對于是許可還是限制它們同東道國居民開展網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù),東道國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)更加謹慎對待,因為此時做出的許可決定可能使東道國監(jiān)管當(dāng)局承擔(dān)更多的監(jiān)管責(zé)任和風(fēng)險。這些原則的提出,對于各國銀行監(jiān)管當(dāng)局在網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)活動方面加強和完善國際監(jiān)管合作具有重要指導(dǎo)意義。
(二)各種電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險的有效管理經(jīng)驗
在《電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險管理原則》中,巴塞爾委員會詳細闡明了14項電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險管理原則,②分別從強化董事會與管理層監(jiān)控、加強安全控制和重視法律與信譽風(fēng)險管理等三方面列舉了對各種電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險實施有效管理的重要經(jīng)驗:
首先,在董事會與管理層監(jiān)控方面,銀行應(yīng)遵循3項原則:第一,董事會及高級管理層應(yīng)對電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險建立有效的管理監(jiān)控制度,包括建立管理這些風(fēng)險的特定責(zé)任、政策及控制制度。第二,董事會與高級管理層應(yīng)對銀行安全控制程序的關(guān)鍵部分實施審批。第三,董事會與高級管理層應(yīng)確立一套綜合性、持續(xù)性的合理審慎與監(jiān)測程序,以對銀行的外包關(guān)系及其他第三方附屬關(guān)系進行管理。借此,委員會試圖通過增強銀行內(nèi)部管理機構(gòu)在防范電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險方面的意識和職責(zé),來推動監(jiān)管當(dāng)局所制定的各種風(fēng)險監(jiān)管要求在銀行業(yè)內(nèi)部的具體實施。
其次,在安全控制方面,銀行應(yīng)注意7大問題:一是驗證的問題,即銀行應(yīng)采取適當(dāng)措施以驗證與之通過因特網(wǎng)開展業(yè)務(wù)的客戶的身份和授權(quán)。二是不可否認性的問題,即銀行應(yīng)運用能增強交易的不可否認性和確定電子銀行交易責(zé)任的交易方法。三是職責(zé)分離的問題,即銀行應(yīng)確保具備合理措施,以促進電子銀行系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫及應(yīng)用程序中的充分職責(zé)分離。四是授權(quán)控制的問題,即銀行應(yīng)確保對電子銀行系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫及應(yīng)用程序具有合理授權(quán)控制和進入權(quán)。五是數(shù)據(jù)與交易的完整性的問題,即銀行應(yīng)確保其具備適當(dāng)措施,以保護電子銀行交易、記錄和信息的數(shù)據(jù)完整性。六是追蹤審計的問題,即銀行應(yīng)確保全部的電子銀行交易具有明確的追蹤審計監(jiān)督。七是銀行關(guān)鍵性信息的保密問題,即銀行應(yīng)采取適當(dāng)措施為關(guān)鍵的電子銀行信息保密。這些原則主要是為處理電子銀行業(yè)務(wù)中的技術(shù)與操作風(fēng)險而設(shè),體現(xiàn)了巴塞爾委員會對因技術(shù)性、操作性風(fēng)險而給銀行機構(gòu)帶來的安全威脅的重視。再者,在法律與信譽風(fēng)險管理方面,銀行應(yīng)滿足這樣4個方面的要求:第一,遵守信息披露原則;第二,遵守客戶隱私權(quán)保護原則;第三,為確保電子銀行系統(tǒng)與服務(wù)的可用性,銀行還應(yīng)具備有效的業(yè)務(wù)容量、業(yè)務(wù)連續(xù)性及應(yīng)急計劃;第四,為管理、控制和減少意外事件所引發(fā)的問題,銀行應(yīng)制定適當(dāng)?shù)膽?yīng)急計劃。③
此后不久,隨著電子銀行業(yè)務(wù)活動中跨境風(fēng)險監(jiān)控的重要性日益凸現(xiàn),巴塞爾委員會又特別增加了兩項關(guān)于跨境電子銀行業(yè)務(wù)的風(fēng)險管理原則:一是在從事跨境電子銀行業(yè)務(wù)活動之前,銀行應(yīng)進行適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險評估,保持合理審慎,并制定有效的風(fēng)險管理計劃;二是擬開展跨境電子銀行業(yè)務(wù)的銀行應(yīng)在其網(wǎng)站上進行充分披露,以便潛在客戶確定銀行的身份、母國及其獲得許可的情況。④此外,為有效解決網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)活動中日益突出的外包問題以及防控外包風(fēng)險,包括巴塞爾委員會在內(nèi)的聯(lián)合論壇還在其最新的《金融服務(wù)的外包》中提出了9項高級原則,分別就實施外包的受監(jiān)管實體的責(zé)任問題以及監(jiān)管者的作用與職責(zé)問題作出了規(guī)定。⑤
二主要國家和地區(qū)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的普遍經(jīng)驗
在確立和改進網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律體系的過程中,世界各主要國家和地區(qū)均在本國或本地區(qū)法律框架內(nèi)為網(wǎng)絡(luò)銀行確立了具體的監(jiān)管法律制度,內(nèi)容廣泛涉及市場準入監(jiān)管、以風(fēng)險管理為核心的持續(xù)性審慎監(jiān)管及市場退出監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)。
這些國家和地區(qū)大多以巴塞爾委員會等重要國際組織闡發(fā)的網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管原則為參照,以本國和本地區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管法律規(guī)范為依據(jù),以當(dāng)?shù)劂y行業(yè)監(jiān)管機關(guān)為主體,以監(jiān)管部門依法制訂的眾多具體監(jiān)管規(guī)章為指南,規(guī)制和引導(dǎo)著當(dāng)?shù)氐木W(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)活動,使其依循安全、穩(wěn)定、健康的軌跡運行和發(fā)展。從這些國家和地區(qū)的相關(guān)實踐中可歸納出一些較為普遍的國際經(jīng)驗與共識,主要涉及這樣6個方面:
第一,在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管制度設(shè)計的指導(dǎo)思想上,各國都試圖使有關(guān)監(jiān)管法制保留足夠的彈性空間,以便確保法律既具有穩(wěn)定性與權(quán)威性,又具有一定的先進性和超前性。為此,各國在設(shè)計網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管制度時,特別是在確定技術(shù)標準時,總是留有一定的發(fā)展余地,適當(dāng)保持技術(shù)中立性,這樣不僅可避免將未來更具優(yōu)越性的技術(shù)排除在法定范圍之外,還可避免法律被迫隨著技術(shù)的更新而頻繁改動。
第二,在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管方式的類型選擇方面,許多國家都是法定型監(jiān)管與自律監(jiān)管并重的。在依賴法定監(jiān)管的同時,各國也十分重視自律組織及銀行業(yè)界對監(jiān)管規(guī)范制訂過程的參與和推動,這將有助于提高這些監(jiān)管規(guī)則的可接受性和實效性。
第三,在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管機構(gòu)的選擇方面,各國一般都是在現(xiàn)有的金融監(jiān)管機構(gòu)格局基礎(chǔ)上,將網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)納入原來銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管職權(quán)范圍,并注意加強不同金融業(yè)務(wù)部門的監(jiān)管機構(gòu)間的協(xié)調(diào)合作,以便對網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)中超出傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)范圍的新型業(yè)務(wù)品種及其相關(guān)風(fēng)險實施充分有效的監(jiān)控。
第四,在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度架構(gòu)的選擇方面,理論上講一般有兩種模式:一種是在傳統(tǒng)銀行監(jiān)管法律制度的基礎(chǔ)上進行修補、增添和調(diào)整;另一種則是完全摒棄傳統(tǒng)監(jiān)管制度,另外制訂一套全新的專門調(diào)整網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)方方面面的綜合性法律規(guī)范。目前各國主要采用的都是前一種模式,即在傳統(tǒng)銀行監(jiān)管法律框架仍然適用于網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)有關(guān)問題的同時,對該制度框架加以相應(yīng)調(diào)整,納入新的針對網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)特殊風(fēng)險進行監(jiān)管的專門性監(jiān)管制度。本論文由整理提供這種“穩(wěn)中求變”的法律變革模式在現(xiàn)階段是適當(dāng)且務(wù)實的,理應(yīng)受到推崇。因為,畢竟網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)仍然與傳統(tǒng)渠道提供的銀行業(yè)務(wù)無本質(zhì)上的不同,傳統(tǒng)監(jiān)管框架的許多制度都能用于處理網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)方式所共有的特點和風(fēng)險。況且,目前該業(yè)務(wù)的發(fā)展仍處初期,其內(nèi)含的各種矛盾和問題都未充分暴露和體現(xiàn)出來。在此情形下,再制訂一套完全脫離傳統(tǒng)監(jiān)管框架的網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險監(jiān)管法律制度既無必要,也不現(xiàn)實。除制訂專門針對網(wǎng)絡(luò)銀行特殊問題的法律法規(guī)作為傳統(tǒng)監(jiān)管法制的一個組成部分外,各國為解決網(wǎng)絡(luò)銀行相關(guān)法律問題,一般都重視在其他傳統(tǒng)法律領(lǐng)域做出相應(yīng)的配套改革,以從根本上減少導(dǎo)致該業(yè)務(wù)風(fēng)險發(fā)生的法律隱患和法律障礙。
第五,在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的法律形式選擇上,不論是英美法系國家還是大陸法系國家,大都傾向于采用行政性法律規(guī)范的形式。一方面,網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)高度的專業(yè)性決定了由具備相應(yīng)專業(yè)知識與經(jīng)驗的行政主管機關(guān)從事相關(guān)立法更具合理性和科學(xué)性;另一方面,行政立法本身兼具權(quán)威性與靈活性的雙重優(yōu)勢,也即是說,它較之立法機關(guān)通過立法程序制訂法律更為高效、快捷,更加具體、靈活;雖然其法律效力層級不及后者,但其本身也具有一定的權(quán)威性,往往具有更為直接的實際法律效果。當(dāng)然,具有判例法傳統(tǒng)的英美法系國家除行政法規(guī)外,還可借助更為靈活的司法判例形成相應(yīng)的具體規(guī)則來對網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)活動及其風(fēng)險進行約束和監(jiān)控。
第六,在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的具體制度內(nèi)容上,一方面,各國通常都堅持將原有銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)中大部分可適用的內(nèi)容延伸適用于銀行機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)。如資本充足性管理、流動性管理、貸款集中度管理、存款保險制度、最后放款人制度等傳統(tǒng)制度的沿用在客觀上為控制網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險創(chuàng)造了有利的經(jīng)營環(huán)境和條件;又如,傳統(tǒng)銀行監(jiān)管制度中的審慎監(jiān)管原則,單一監(jiān)管和并表監(jiān)管并重原則,以及現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查等監(jiān)管手段同樣也適用于網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險監(jiān)管。另一方面,由于網(wǎng)絡(luò)銀行本身存在著許多傳統(tǒng)銀行監(jiān)管框架無法完全解決的問題,因此,許多國家和地區(qū)的監(jiān)管者都在研究確立一些專門處理網(wǎng)絡(luò)銀行問題的特殊法律規(guī)范。例如,虛擬銀行的出現(xiàn)迫使各監(jiān)管當(dāng)局為這種沒有物理存在的特殊銀行機構(gòu)明確市場準入要求與許可標準;互聯(lián)網(wǎng)安全、客戶身份驗證,以及技術(shù)外包等問題的存在需要各國銀行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局有針對性地制訂具體監(jiān)管政策與指南;網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)跨境提供的日益增多則要求監(jiān)管者之間加強國際合作。
三網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管國際經(jīng)驗對我國的重要啟示
從某種意義上說,這些源自各個國家和地區(qū)的普遍經(jīng)驗與共識其實正代表了它們對網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法制建設(shè)的一些基本設(shè)想,具有一定的科學(xué)性和合理性,值得我國銀行監(jiān)管當(dāng)局認真研究、適當(dāng)參考和合理借鑒。歸納起來,筆者認為,應(yīng)在完善我國網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律體系的過程中,把握如下一些主要原則和方法:
其一,確立安全與效率不可偏廢的監(jiān)管立法指導(dǎo)思想。安全與效率這兩個價值目標缺一不可,政府介入監(jiān)管從某種意義上說正是要努力在這二者之間尋求最佳均衡。⑥概言之,就是要在確?；景踩那疤嵯麓龠M金融系統(tǒng)的高效運轉(zhuǎn)。
其二,運用政府主導(dǎo)的法定型監(jiān)管與市場自律監(jiān)管有機結(jié)合的監(jiān)管方式。在我國,政府法定型監(jiān)管方式運用得較為充分,但在市場自律監(jiān)管方面卻存在明顯不足,如銀行業(yè)公會等行業(yè)自律組織的監(jiān)督作用尚未充分發(fā)揮,銀行機構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全的狀況也較嚴重?？梢?在完善我國網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法制的過程中,不僅需借助外部有效的政府規(guī)管和充分的市場約束,還需重視銀行內(nèi)部健全的法人治理結(jié)構(gòu)。
其三,確定適當(dāng)兼顧現(xiàn)階段國情實際與未來網(wǎng)絡(luò)銀行發(fā)展需要的監(jiān)管理念與模式。具體地說,就是應(yīng)在現(xiàn)階段“機構(gòu)型監(jiān)管”理念的指導(dǎo)下,適當(dāng)吸收更能代表未來發(fā)展趨勢的“功能性監(jiān)管”思想,從而作出適宜于網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)功能全面實現(xiàn)之需要的靈活安排。也就是應(yīng)在當(dāng)前金融業(yè)依法分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理的格局下,在各個不同監(jiān)管機構(gòu)之間建立如信息交流與共享之類的協(xié)調(diào)與合作機制;而在未來市場條件成熟時再逐漸向“功能性監(jiān)管”模式轉(zhuǎn)變。
其四,選擇立足傳統(tǒng)、適度創(chuàng)新的監(jiān)管法律改革途徑。即應(yīng)在將既存的傳統(tǒng)銀行監(jiān)管法律規(guī)則繼續(xù)延伸適用于網(wǎng)絡(luò)銀行的基礎(chǔ)上,針對網(wǎng)絡(luò)銀行某些特有的突出問題進行適當(dāng)?shù)闹贫葎?chuàng)新,以便充分利用現(xiàn)有的法律資源,避免不必要的資源浪費。
其五,借助行政法規(guī)與部門規(guī)章等法律形式承載有關(guān)監(jiān)管制度內(nèi)容。行政法規(guī)與部門規(guī)章因具有靈活性、專門性和細致性等特點而備受監(jiān)管立法者的青睞,我國目前有關(guān)網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)管規(guī)則也主要是以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)。此外,還可借助行業(yè)慣例與指南等不具法律約束力的行為規(guī)范對有關(guān)監(jiān)管規(guī)則進行豐富和細化。
1.調(diào)查方式
我國商業(yè)銀行與一般工商企業(yè)相比，電子化的程度較高，幾乎都建立了自己的網(wǎng)站。筆者通過對各商業(yè)銀行網(wǎng)站的考察，來了解其會計信息網(wǎng)上披露的情況。其他網(wǎng)站也有某些銀行的會計信息，比如許多提供上市公司資訊的網(wǎng)站有已上市的四家銀行的信息。筆者排除了這些因素，因為這些是銀行本身無法控制的，缺乏可比性，而且不容易統(tǒng)計和對照。
2.銀行選取
英國的國際金融界權(quán)威雜志《銀行家》公布的2000年世界1000家大銀行的排名中，有我國的14家銀行。筆者選取了這14家銀行，并加上我國目前僅有的4家上市銀行中沒有入選的深圳發(fā)展銀行，共15家作為考察的對象，它們應(yīng)該代表了我國商業(yè)銀行的主流。
3.調(diào)查項目
各銀行網(wǎng)站是否提供財務(wù)報告、首頁是否能直接鏈接財務(wù)報告、提供了幾年的財務(wù)報告、是否提供英文財務(wù)報告、是否提供審計報告、是否提供完整財務(wù)報告的下載等。筆者希望能夠通過對這些特征的考察，來展現(xiàn)目前我國銀行業(yè)網(wǎng)上會計信息披露的現(xiàn)狀和存在的問題。
4.調(diào)查時間
筆者在2002年6月對于這15家銀行的網(wǎng)站進行了調(diào)查，所取得的資料以2002年6月30日的情況為準，也希望以此來增加數(shù)據(jù)的可比性。
二、調(diào)查結(jié)果
本次調(diào)查結(jié)果見下頁表。
三、主要結(jié)論
1.大多數(shù)銀行主動提供了財務(wù)報告。從統(tǒng)計結(jié)果中可以看出，15家銀行有14家提供了或簡或詳?shù)呢攧?wù)報告。而且，只有上市的四家銀行是根據(jù)證監(jiān)會的要求提供網(wǎng)上財務(wù)報告，其他銀行可以說是自愿披露的。這說明銀行業(yè)已經(jīng)比較重視財務(wù)報告的作用。
2.從提供的方式來看，有三種情況。一種是只提供網(wǎng)上直接瀏覽（即HTML格式），這樣提供的財務(wù)報告除了個別銀行以外，一般不是很詳細，采取這種方式的有：中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、交通銀行、中國光大銀行、中信實業(yè)銀行、中國民生銀行、華夏銀行、福建興業(yè)銀行、廈門國際銀行，共9家；第二種是只提供財務(wù)報告下載（全部都是PDF格式），這樣比較完整，但一般需要下載后才能閱讀，采取這種方式的銀行有：中國銀行、中國建設(shè)銀行、中國招商銀行、深圳發(fā)展銀行，共4家；還有一種是既提供HTML格式的瀏覽，又提供PDF格式的下載，如上海浦東發(fā)展銀行。
3.多數(shù)銀行比較及時地提供了網(wǎng)上財務(wù)報告。截至2002年6月30日，15家銀行已有8家提供了2001年度的財務(wù)報告，占總數(shù)的53.33%.
4.財務(wù)報告被置于比較突出的位置。有7家銀行在首頁就可以直接鏈接到財務(wù)報告，這也說明銀行對于財務(wù)報告作用的重視，不再只是空洞的提供一些情況介紹、業(yè)務(wù)說明、發(fā)展歷程之類的內(nèi)容，而是靠數(shù)據(jù)說話，來宣傳自己。
5.不少銀行提供了英文的財務(wù)報告。15家中有中國工商銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、上海浦東發(fā)展銀行、中國民生銀行、中信實業(yè)銀行、華夏銀行7家提供了英文的財務(wù)報告。而且這些銀行的網(wǎng)頁本身就提供英文版本，這表明它們關(guān)注自身的國際化，也希望給人一種國際化的氣息。但是，除了中國工商銀行、中國建設(shè)銀行和中國銀行3家以外，其他銀行所提供的英文財務(wù)報告的年度都是2000年以前的，說明更新速度比較慢。
6.報告的年度不同。大多數(shù)銀行只提供近兩、三年的財務(wù)報告，多的也只到1997、1998年，跨度只有4、5年。這反映了我國銀行業(yè)開始重視會計信息的披露，僅僅是近幾年的事情。
7.各個年度的內(nèi)容、格式差別較大。各銀行提供的報告基本上是近兩年的比較詳細，更早的就很簡單。而且，報告的內(nèi)容越來越詳細，格式也越來越規(guī)范、復(fù)雜。這一方面反映了我國銀行會計制度、信息披露制度的完善；另一方面，也反映了銀行信息自愿披露范圍的不斷擴大。
8.不少銀行沒有提供現(xiàn)金流量表。15家銀行中除了上市的4家銀行外，只有中國工商銀行、中國光大銀行和福建興業(yè)銀行3家提供了現(xiàn)金流量表。這可能是銀行自身就不編制現(xiàn)金流量表，也可能是銀行出于某種原因不愿意披露。如果是前者則說明銀行的財務(wù)管理水平或者說會計工作水平比較差；如果是后者則說明銀行存在信息的選擇性披露問題，即只提供按權(quán)責(zé)發(fā)生制編制的、比較好看的資產(chǎn)負債表和利潤表，而不提供按收付實現(xiàn)制編制的現(xiàn)金流量表。
9.大多數(shù)提供了審計報告。許多銀行為了顯示其所提供報告的權(quán)威性，提供了相關(guān)年度的審計報告，有11家銀行提供了由國內(nèi)會計師事務(wù)所出具的審計報告，占總數(shù)的73.33%.其中上市的4家銀行還提供了由國際會計師事務(wù)所依照《國際會計準則》審計后出具的審計報告。但是，對于審計報告的披露形式是不同的，一種是HTML格式，可以在網(wǎng)頁中直接瀏覽，這樣做突出強調(diào)了審計報告的作用，更引人注意。采用這種方式的銀行有6家：中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、交通銀行、中信實業(yè)銀行、中國民生銀行、華夏銀行。另一種是包含在下載的財務(wù)報告中，而不能直接在網(wǎng)頁中瀏覽，采用這種方式的銀行有5家：中國銀行、中國建設(shè)銀行、中國招商銀行、上海浦東發(fā)展銀行、深圳發(fā)展銀行。
四、存在的問題
1.銀行會計信息網(wǎng)上披露基本處于自愿階段。目前，只有證監(jiān)會對上市公司的會計信息網(wǎng)上披露有規(guī)定，而對于一般的銀行并沒有規(guī)范可以執(zhí)行。我國商業(yè)銀行的信息網(wǎng)上披露尚處于自愿階段，這也是導(dǎo)致許多問題存在的原因。
2.披露的內(nèi)容和程度差別很大。雖然大多數(shù)銀行在網(wǎng)上披露了自己的財務(wù)報告，但是披露的詳細程度差別很大，一些銀行只是提供了簡要的財務(wù)數(shù)據(jù)，另一些則提供了詳盡、完整的財務(wù)報告。由于網(wǎng)上披露尚無統(tǒng)一規(guī)范，銀行可以有很大的選擇空間，可以根據(jù)自身的利益披露自己想披露的信息，這對包括廣大投資者、存款人在內(nèi)的社會公眾是不公平的。
銀行監(jiān)管機構(gòu)的盡職工作是央行履行金融穩(wěn)定職責(zé)的一個基礎(chǔ)
毫無疑問，央行履行職責(zé)需倚重銀行監(jiān)管。央行通過實行可靠的貨幣政策，增強公眾對貨幣的信心，實現(xiàn)貨幣與價格穩(wěn)定的宏觀目標，但不管央行怎樣專注于貨幣與物價穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟目標，其實現(xiàn)必須基于微觀層次的金融穩(wěn)定，需要銀行體系以及其他金融部門的順利運行。
在金融體系中，資產(chǎn)比重最大的銀行體系既是重要的金融中介又是支付工具的提供者，單個銀行機構(gòu)倒閉的風(fēng)險很容易傳播而引發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險。即使是小銀行的倒閉，也可能會由于同業(yè)往來、支付系統(tǒng)的直接聯(lián)系以及對市場信心的間接影響而損害大型銀行。大型銀行出問題反過來又將導(dǎo)致銀行體系的信用遭受更大損害，對廣大存款人造成更大的損失。因此，獨立于央行的銀行監(jiān)管機構(gòu)的盡職工作，無疑也是央行賴以履行金融穩(wěn)定職責(zé)的＿個重要基礎(chǔ)。
銀行監(jiān)管需要注重央行的宏觀政策分析
提到銀行監(jiān)管，我們一般會將監(jiān)管者與審慎監(jiān)管的微觀層面相聯(lián)系。審慎監(jiān)管的微觀層面是為了減少單個銀行機構(gòu)的倒閉，目標在于控制銀行機構(gòu)的具體風(fēng)險，對存款人提供保護。但是，審慎銀行監(jiān)管不可避免地也會涉及宏觀層面。審慎監(jiān)管宏觀層面的目標是控制系統(tǒng)風(fēng)險，即避免銀行體系崩潰以及由此帶來的相應(yīng)成本，為降低金融動蕩給經(jīng)濟運行帶來的成本，也包括減低政府決策形成的道德風(fēng)險成本，近年來各國監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管理念中已經(jīng)融入了更多的宏觀因素。
從宏觀層面來看，金融不穩(wěn)定與個別銀行機構(gòu)偶爾倒閉的現(xiàn)象可能是﹁致的，因為個別銀行機構(gòu)的倒閉在妨礙金融體系的基本中介功能時就影響了金融穩(wěn)定。所以，從審慎監(jiān)管的宏觀層面考慮，對單個銀行機構(gòu)倒閉風(fēng)險的判斷將視該機構(gòu)的倒閉對整個體系的意義而定。如果一個機構(gòu)規(guī)模不大，其倒閉不會導(dǎo)致其他機構(gòu)的連鎖反應(yīng)，即該機構(gòu)的倒閉并不會影響系統(tǒng)穩(wěn)定，監(jiān)管者將任由該機構(gòu)自生自滅。但是，審慎監(jiān)管的宏觀層面強調(diào)，從單個銀行機構(gòu)角度來看似為合理的行為，可能會對整個銀行體系造成負面影響。例如，單個銀行在經(jīng)濟衰退時期緊縮信貸是理性的選擇，但如果所有銀行都這樣做，那么將導(dǎo)致整個社會的信貸數(shù)量進一步下降，從而惡化經(jīng)濟環(huán)境。而在經(jīng)濟上升時期，所有銀行均放松信貸政策，很可能產(chǎn)生非持續(xù)性的信貸繁榮局面，甚至積累泡沫，而留下金融動蕩的隱患。
不管是在發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，過去銀行監(jiān)管者往往傾向子更多地從微觀層面考慮銀行監(jiān)管問題，在具體設(shè)計和運用監(jiān)管制度方面的宏觀考慮不夠。例如，就一定類型的風(fēng)險來說，監(jiān)管者并沒有根據(jù)各銀行在經(jīng)濟中的重要性而區(qū)別確定最低資本標準，也很少有監(jiān)管者建議一家銀行不要緊縮信貸以避免整個銀行體系的信貸質(zhì)量進一步惡化。從宏觀層面來看，片面注重微觀層面的監(jiān)管既可能導(dǎo)致對單個銀行機構(gòu)的過度保護，削弱市場自律和市場資源配置機制，也可能導(dǎo)致忽視集體行為對整個銀行體系的影響，無法準確監(jiān)測系統(tǒng)風(fēng)險并采取適當(dāng)救濟措施。一旦發(fā)生系統(tǒng)風(fēng)險，單個銀行機構(gòu)最終也很難幸免。所以，銀行監(jiān)管的微觀層面和宏觀層面其實是無法分割的，在審慎監(jiān)管的微觀層面負有主要責(zé)任的銀行監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)注重負責(zé)控制系統(tǒng)風(fēng)險的央行的宏觀分析，將宏觀預(yù)期因素融入日常監(jiān)管之中。
銀行監(jiān)管與央行如何獲職履行金融穩(wěn)定職責(zé)所必需的信息
對于銀行監(jiān)管機構(gòu)與央行之間建立信息交流機制的必要性，幾乎不存在疑議。在世界各國央行與銀行監(jiān)管機構(gòu)分設(shè)的體制中，都對信息共享機制作出了妥善安排。一般認為，分設(shè)體制下央行履行維護金融體系穩(wěn)定的職責(zé)，擔(dān)當(dāng)最后貸款人，不必再直接介入各銀行機構(gòu)的監(jiān)管。但問題在于，央行將因此不再能通過監(jiān)管主動獲得關(guān)于各銀行穩(wěn)健狀況以及整個銀行體系狀況的一手信息，卻還必須決定是否提供必要的救助。這樣，在緊急情況下，央行為維護金融體系穩(wěn)定如何能作出正確決定?對此問題的直接回答是，監(jiān)管者必須與央行進行直接而全面的信息交流，
接下來的問題是央行是否仍有必要直接介入監(jiān)管?對此問題可以用兩個實例來回答。在德國，央行雖沒有明確的監(jiān)管權(quán)，但往往深入地參與制定監(jiān)管政策，所有監(jiān)管信息在到達監(jiān)管機構(gòu)之前要先通過央行過濾。在日本，央行可根據(jù)約定對與其進行交易的銀行的業(yè)務(wù)及財產(chǎn)狀況進行現(xiàn)場檢查，且央行與金融監(jiān)管機構(gòu)經(jīng)常聯(lián)合進行銀行檢查，實際上成了第二監(jiān)管者。兩國央行都不同程度地成為了銀行監(jiān)管者的“影子”，享有與監(jiān)管機構(gòu)相似的權(quán)力。
從本質(zhì)上說，央行需要的不是監(jiān)管權(quán)本身，而是行使監(jiān)管權(quán)能獲得的信息。既然如此，為何合適的信息共享機制不夠呢?首先，行政權(quán)分享與協(xié)調(diào)過程中的摩擦可能會成為信息充分交流的障礙。其次，問題可能不在于銀行監(jiān)管機構(gòu)是否愿意向央行充分提供信息，而是獨立監(jiān)管機構(gòu)自身的重要法定職責(zé)——客戶保護以及其側(cè)重于執(zhí)法的專業(yè)特征，決定了其需要獲取的信息偏重于銀行是否合規(guī)方面。而央行關(guān)注的重點是金融體系的穩(wěn)定，需要側(cè)重于宏觀問題的信息，銀行監(jiān)管機構(gòu)獲取的信息可能無法真正滿足央行的需要。
銀行監(jiān)管機構(gòu)與央行應(yīng)致力于建立合理有效的協(xié)調(diào)機制
銀行監(jiān)管不可能像非銀行金融機構(gòu)的監(jiān)管那樣真正獨立于央行。因為央行是基礎(chǔ)貨幣和最后貸款的惟一提供者，必須對支付清算系統(tǒng)、貨幣市場和貨幣總量給予直接的控制和監(jiān)督，而銀行體系發(fā)生任何重大問題都不可避免地會對這些方面產(chǎn)生影響，所以銀行監(jiān)管機構(gòu)和央行的工作必然會密切相關(guān)。不同的是，機構(gòu)分設(shè)后，銀行監(jiān)管職能和央行職能之間的協(xié)調(diào)合作更加公開化，以前央行內(nèi)部的利益沖突轉(zhuǎn)化為公共層面的政策沖突。因此，不管央行是否負責(zé)銀行監(jiān)管，都需要協(xié)調(diào)兩種職能之間的沖突，關(guān)鍵問題是要使在兩個不同機構(gòu)之間協(xié)調(diào)這種沖突的成本小于在央行內(nèi)部解決沖突的成本。
在負責(zé)銀行監(jiān)管的央行中，監(jiān)管部門與貨幣政策部門往往是隔離的，部門之間的協(xié)調(diào)由央行的最高層負責(zé)，高層官員之間的不同意見在央行內(nèi)部能悄然得到解決。機構(gòu)分設(shè)后，協(xié)調(diào)兩種職能之間沖突的普遍做法是在央行和銀行監(jiān)管者之間建立協(xié)調(diào)機制。在此情況下，協(xié)調(diào)機制的運行成本和效率就決定著分設(shè)體制能否有效地協(xié)調(diào)央行職能和銀行監(jiān)管職能之間的沖突，也決定著分設(shè)體制是否能優(yōu)于集中體制。
一、我國對外資銀行的監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的主要問題
（一）我國對外資銀行監(jiān)管法律制度的現(xiàn)狀
目前，我國已經(jīng)頒布涉及外資銀行監(jiān)管的法規(guī)主要有：《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》以及《〈中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例〉實施細則》等。
據(jù)此，我國對外資銀行的金融監(jiān)管規(guī)定主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1、市場準入監(jiān)管
（1）注冊資本金的規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》第六條規(guī)定“設(shè)立獨資銀行或者獨資財務(wù)公司，申請人應(yīng)當(dāng)具備下列條件：…（三）申請人提出設(shè)立申請前1年年末總資產(chǎn)不少于100億美元…”第七條規(guī)定“設(shè)立外國銀行分行，申請人應(yīng)當(dāng)具備下列條件：…（二）申請人提出設(shè)立申請前1年年末總資產(chǎn)不少于200億美元，并且資本充足率不低于8％…”。
（2）組織形式與地域的規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》第二條規(guī)定，“本條例所稱外資金融機構(gòu)，是指依照中華人民共和國有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，經(jīng)批準在中國境內(nèi)設(shè)立和營業(yè)的下列金融機構(gòu)：（一）總行在中國境內(nèi)的外國資本的銀行（以下簡稱外資銀行）；（二）外國銀行在中國境內(nèi)的分行（以下簡稱外國銀行分行）；（三）外國的金融機構(gòu)同中國的金融機構(gòu)在中國境內(nèi)合資經(jīng)營的銀行（以下簡稱合資銀行）；（四）總公司在中國境內(nèi)的外國資本的財務(wù)公司（以下簡稱外資財務(wù)公司）；（五）外國的金融機構(gòu)同中國的金融機構(gòu)在中國境內(nèi)合資經(jīng)營的財務(wù)公司（以下簡稱合資財務(wù)公司）?！?/p>
2、業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管
根據(jù)《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》第十七條之規(guī)定，“外資銀行、外國銀行分行、合資銀行按照中國人民銀行批準的業(yè)務(wù)范圍，可以部分或者全部經(jīng)營下列種類的業(yè)務(wù)：（一）外匯存款；（二）外匯放款；（三）外匯票據(jù)貼現(xiàn)；（四）經(jīng)批準的外匯投資；（五）外匯匯款；（六）外匯擔(dān)保；（七）進出口結(jié)算；（八）自營和代客戶買賣外匯；（九）外幣及外匯票據(jù)兌換；（十）外幣信用卡付款；（十一）保管及保管箱業(yè)務(wù)；（十二）資信調(diào)查和咨詢；（十三）經(jīng)批準的本幣業(yè)務(wù)和其他外幣業(yè)務(wù)?！?/p>
在資本金管理方面，2002年新頒布的《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》第二十四條至第三十條規(guī)定對此作了規(guī)定：“外國銀行分行的營運資金的30％應(yīng)當(dāng)以中國人民銀行指定的生息資產(chǎn)形式存在，包括在中國人民銀行指定的銀行的存款等?！薄蔼氋Y銀行、合資銀行、獨資財務(wù)公司、合資財務(wù)公司的資本充足率不得低于8％。”“獨資銀行、合資銀行、獨資財務(wù)公司、合資財務(wù)公司對1個企業(yè)及其關(guān)聯(lián)企業(yè)的授信余額，不得超過其資本的25％，但是經(jīng)中國人民銀行批準的除外?！薄蔼氋Y銀行、合資銀行、獨資財務(wù)公司、合資財務(wù)公司的固定資產(chǎn)不得超過其所有者權(quán)益的40％?！薄蔼氋Y銀行、合資銀行、獨資財務(wù)公司、合資財務(wù)公司資本中的人民幣份額與其風(fēng)險資產(chǎn)中的人民幣份額的比例不得低于8％。外國銀行分行營運資金加準備金等之和中的人民幣份額與其風(fēng)險資產(chǎn)中的人民幣份額的比例不得低于8％。對前兩款規(guī)定的比例，中國人民銀行應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定逐步調(diào)整。”“外資金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)確保其資產(chǎn)的流動性。流動性資產(chǎn)余額與流動性負債余額的比例不得低于25％?！薄巴赓Y金融機構(gòu)從中國境內(nèi)吸收的外匯存款不得超過其境內(nèi)外匯總資產(chǎn)的70％。對前款規(guī)定的比例，中國人民銀行應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定逐步調(diào)整?！盵3]
（二）我國對外資銀行監(jiān)管法律制度上存在的問題
在監(jiān)管法律法規(guī)方面，雖然我國于2002年頒布了《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》，并同時廢止了1985年頒布的《中華人民共和國經(jīng)濟特區(qū)外資銀行、中外合資銀行管理條例》和1994年頒布的《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》，并且自1995年以來，我國相繼頒布了《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、以及相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章。2004年我國又對《商業(yè)銀行法》等進行了修改和完善，使外資銀行管理法規(guī)向前邁出了一大步。盡管如此，仔細研究這些條文，我們會發(fā)現(xiàn)這些法律條文中仍然存在著許多的問題。
1、各法律條文之間缺乏必要的銜接
首先，《中國人民銀行法》對外資銀行的監(jiān)管并未做出特別的法律規(guī)定，使外資銀行的專門立法在《中國人民銀行法》和《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中缺乏必要的基本法依據(jù)?？v觀整篇《中國人民銀行法》以及于2003年12月28日最新出臺的《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》法律中都沒有對外資銀行的監(jiān)管作出特別的規(guī)定。而事實上，由于外資銀行性質(zhì)的特殊性，我國目前尚不可能對外資銀行實行完全對等的國民待遇原則，這就要求我們對外資銀行的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)做得更細更深入。
其次，在2004年2月1日起實施的修訂后的《商業(yè)銀行法》第八十八條中明確規(guī)定，外資商業(yè)銀行、中外合資商業(yè)銀行、外國商業(yè)銀行分行適用本法規(guī)定，法律法規(guī)另有規(guī)定的適用其規(guī)定。而《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》對《商業(yè)銀行法》上述規(guī)定沒有相關(guān)的條文銜接，二者的相互關(guān)系不夠明確。
2、監(jiān)管的職能劃分沖突
目前，我國的金融監(jiān)管機構(gòu)中中國人民銀行是按照幣種的標準來確定職能部門的。中國人民銀行的銀行司主管國內(nèi)銀行的人民幣業(yè)務(wù)，而外資金融機構(gòu)管理司負責(zé)外資金融機構(gòu)在我國境內(nèi)的業(yè)務(wù)。從外資金融機構(gòu)管理司行使職能的情況看，存在著兩方面的問題：一是與銀行司的協(xié)調(diào)監(jiān)管問題。隨著我國外匯管制的逐漸放松，人民幣經(jīng)常項目下的可自由兌換，外資金融機構(gòu)本幣業(yè)務(wù)也要進行監(jiān)管，這一監(jiān)管如何與銀行司本幣業(yè)務(wù)監(jiān)管相協(xié)調(diào)，對所有銀行的本幣業(yè)務(wù)進行全面綜合監(jiān)管已成為迫切需要解決的問題；二是目前我國外資金融機構(gòu)管理司對外資金融機構(gòu)的監(jiān)管是總行和分行兩級監(jiān)管，而總行和分行對外資銀行監(jiān)管的權(quán)限無明確法律規(guī)定，造成二者職責(zé)不明，在行使監(jiān)管權(quán)限時彈性過大，不利于提高監(jiān)管效率，也容易出現(xiàn)監(jiān)管空白或監(jiān)管沖突。
3、監(jiān)管內(nèi)容和手段落后
在監(jiān)管內(nèi)容和手段上，我國目前仍處于合規(guī)性監(jiān)管階段，謹慎性監(jiān)管規(guī)定不足。對外資銀行的檢查主要是事后合規(guī)性檢查，缺乏預(yù)防性的事前、事中檢查，風(fēng)險監(jiān)管處于起步階段。對外資銀行定期稽查與評價制度尚未有效建立，監(jiān)管措施體系不完備，事前預(yù)防、事中管理措施需要改進，事后救濟的存款保險制度及緊急援助制度亟待建立。在監(jiān)管手段上仍以行政監(jiān)管為主。目前國際上通行的監(jiān)管方法有一個定量評級的要求，如美國監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)銀行的資本適應(yīng)力、資產(chǎn)狀況、管理水平、盈利能力以及流動性確立了CAMEL[4]標準；為了加強風(fēng)險管理和內(nèi)部控制的監(jiān)管，美國還制定了包括風(fēng)險管理，營業(yè)控制、符合法規(guī)要求和資產(chǎn)質(zhì)量四個方面的ROCA[5]標準，體現(xiàn)了國際金融業(yè)監(jiān)管的新趨勢。對于這些國際上先進的定性分析和定量考核的監(jiān)管辦法，我國目前還沒有在實踐中引進和運用，導(dǎo)致監(jiān)管水平低，無力制約外資銀行可能存在的大量違規(guī)操作行為。
由于我國《商業(yè)銀行法》和《外資金融機構(gòu)管理條例》對外資銀行監(jiān)督管理的規(guī)定過分原則和簡單，缺乏可操作性，加之目前我國監(jiān)管執(zhí)法人員素質(zhì)和水平不夠，使外資銀行的監(jiān)管出現(xiàn)了重審批、輕監(jiān)督管理的現(xiàn)象。某些外資銀行出現(xiàn)了通過多存少貸的方式，把在國內(nèi)的外資資金調(diào)往國外套匯套利，利用各種手段轉(zhuǎn)移利潤、逃避稅收以及利用不正當(dāng)手段招攬業(yè)務(wù)等問題。這些都極大地損害了存款人的利益和我國金融秩序的穩(wěn)定，加大了金融風(fēng)險。
二、完善外資銀行市場準入規(guī)定與許可制度
市場準入監(jiān)管是各國對外資銀行實施金融監(jiān)管的第一步，對外資銀行采取何種監(jiān)管政策是各國對外資銀行進入本國金融市場及對其進行監(jiān)管的態(tài)度和政策的出發(fā)點。由于各外資銀行的組織結(jié)構(gòu)與布局、發(fā)展數(shù)量與質(zhì)量、資本經(jīng)營的能力與水平等都不盡相同，因此把好市場準入關(guān)可以使東道國將那些資本經(jīng)營能力較低、可能危害本國金融業(yè)穩(wěn)定的外資銀行拒之門外，而將符合東道國引進目的、運行穩(wěn)健的外資銀行引入國內(nèi)，真正起到促進國民經(jīng)濟健康、平穩(wěn)發(fā)展的作用。外資銀行的進入，對于我國這樣一個金融業(yè)尚不發(fā)達的國家而言，既給我們帶來了先進的管理經(jīng)驗和技術(shù)，加速了我國國內(nèi)商業(yè)銀行市場化的改革，推動了我國金融市場的國際化進程，同時也給我國金融監(jiān)管帶來了巨大的挑戰(zhàn)。如果外資銀行引進不當(dāng)或監(jiān)管乏力，將不可避免的會對國內(nèi)經(jīng)濟造成沖擊。外資銀行的市場準入監(jiān)管，作為監(jiān)管的第一道關(guān)卡，也就顯得尤為重要了。市場準入監(jiān)管的目的就在于：其一，未雨綢繆，防患未然。將那些素質(zhì)較差，有可能出現(xiàn)問題并損害存款人利益、金融業(yè)秩序穩(wěn)定的外資銀行拒之門外；其二，高瞻遠矚，合理規(guī)劃。使外資銀行的布局符合經(jīng)濟發(fā)展的需要，同時維持適當(dāng)?shù)臄?shù)量為公平競爭創(chuàng)造良好環(huán)境，避免出現(xiàn)過度集中，壟斷經(jīng)營或者極度分散、無序競爭的不利局面。[5]
（一）我國對外資銀行市場準入規(guī)定之分析
目前，我國金融業(yè)的開放原則可以總結(jié)為“限制與優(yōu)惠”相結(jié)合。一方面，我國禁止外資銀行開辦人民幣業(yè)務(wù)[7]，外資銀行的固定資產(chǎn)不得超過其實收資本加儲備金之和的40%；外資銀行從我國境內(nèi)吸收的存款不得超過總資產(chǎn)的40%；另一方面，允許外資銀行可以不同于國內(nèi)銀行的資金籌集辦法，可以自行從國外市場籌集低利率資金在國內(nèi)市場運作，并且在稅收方面，也對外資銀行十分優(yōu)惠。這種原則在我國金融開放初期，曾經(jīng)起到一些作用。但是隨著國內(nèi)、國際經(jīng)濟金融形勢的發(fā)展，這一使得外資銀行享受著超國民待遇的優(yōu)惠政策也越來越顯現(xiàn)出其不合理之處。在財政稅收上，外資銀行所得稅率均為33%，設(shè)在經(jīng)濟特區(qū)的外資銀行與合資銀行適用15%的所得稅稅率。營業(yè)稅率均為8%，但在經(jīng)濟特區(qū)和上海浦東地區(qū)設(shè)立的外資銀行可享受的所得稅率為15%。[8]1997年國務(wù)院頒布《關(guān)于調(diào)整金融保險業(yè)稅收政策有關(guān)問題的通知》，才開始規(guī)定中資銀行與外資銀行都適用33%的所得稅稅率，但是在營業(yè)稅的征收問題上，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于調(diào)整金融保險業(yè)稅收政策有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）之規(guī)定，“對經(jīng)濟特區(qū)（包括中國浦東地區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)，下同）設(shè)立的外商投資和外國金融企業(yè)，凡來源于特區(qū)內(nèi)的營業(yè)收入，繼續(xù)執(zhí)行之注冊登記之日起5年內(nèi)免征營業(yè)稅的優(yōu)惠政策，免稅期滿后，按8%的稅率征收?！蓖赓Y銀行仍然享有8%的優(yōu)惠稅率。同時，該《通知》的第4條也規(guī)定，“1996年12月31日之前在外設(shè)立的外商投資和外國金融、保險企業(yè)在1998年12月31日之前，營業(yè)稅按5%征收?！边@種畸中畸輕的稅收政策，使得中資銀行在競爭處于極其不利的地位。在外幣經(jīng)營業(yè)務(wù)部分我國對國內(nèi)銀行在利率、費率、外匯、匯款、開戶和現(xiàn)金管理上，都有諸多限制條件，但外資銀行卻受到極少限制。事實上，聯(lián)合國早在1993年的《世界投資報告》中就指出，不贊成使用減免稅收這類優(yōu)惠措施，這對于各個國家尤其是發(fā)展中國家會造成很大的經(jīng)濟損失。當(dāng)前一個高度競爭的國際直接投資市場已經(jīng)形成，以“減稅讓利”作為競爭手段已失去效力。事實證明，作為投資刺激措施對于以占領(lǐng)東道國市場為目標的外資服務(wù)型企業(yè)投資決策的影響很小，成熟的投資所看中的條件并不是稅收方面的優(yōu)惠，而是整體的投資環(huán)境。健全、法制化的投資環(huán)境對外資有更大的吸引力。例如，美國對外商投資企業(yè)征收的稅收與本國企業(yè)完全一樣，但卻以其健全、透明、法制化的投資環(huán)境成為世界上吸引外資最多的國家。另一方面，在人民幣業(yè)務(wù)經(jīng)營上，外資銀行又受到了許多限制。如較長時間內(nèi)只在極少數(shù)地區(qū)允許外資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)，并且在允許經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的地域，對客戶的限制和經(jīng)營規(guī)模的限制又十分嚴格，這被國外視為歧視政策，影響我國在國際社會的形象，也不利于我國銀行業(yè)的進一步開放。
（二）完善對外資銀行的許可制度
1、外資銀行設(shè)立數(shù)量與國別的監(jiān)管
由于外資銀行分行、子行、辦事處對東道國的金融秩序產(chǎn)生的影響力是不同的，因此筆者認為應(yīng)對不同類型的外資銀行數(shù)量的設(shè)置上予以一定的限制。截止至2003年8月，在華的184家外資銀行中，以分行形式設(shè)立的就有161家，占87.5%，顯然我國在引入外資銀行的形式上存在一定的不合理性。[10]如芬蘭、冰島、挪威、瑞典等國完全禁止外國銀行到本國開設(shè)分支機構(gòu)；即使是美國、日本等經(jīng)濟強國在外資銀行市場準入的問題上，也對分支機構(gòu)的數(shù)量有一定的限制。而在韓國，其規(guī)定同一外資銀行分行在該國的數(shù)量不得超過兩家；我國的香港地區(qū)也規(guī)定在香港設(shè)立的外資銀行不能開設(shè)分行；我國的臺灣地區(qū)很長時間以來將外資銀行設(shè)立區(qū)域限于高雄和臺北，且只限設(shè)一家。從1990年底起，外資銀行才可在臺北、高雄、臺中三地設(shè)立三家分行。因此我國也應(yīng)參照其它各國的經(jīng)驗，對來自不同國家銀行數(shù)量以及設(shè)立形式做出嚴格限制。同時，對于來自同一國家或地區(qū)的外資銀行的數(shù)量也應(yīng)進行一定的限制。從我國目前外資銀行的分布來看，并沒有國別和數(shù)量分布限制。這就帶來三個方面的問題：一是我國境內(nèi)的外資銀行的國別分布趨于集中。二是一家銀行在我國設(shè)立的分支機構(gòu)過多。如渣打銀行和匯豐銀行在我國設(shè)立的分行各有8家之多。外資銀行如果過于集中的來自某一國家或地區(qū)，一旦這些國家發(fā)生了金融危機，將直接影響到我國整個外資銀行業(yè)甚至是金融業(yè)的穩(wěn)定。因此對來自同一國家或地區(qū)的外資銀行數(shù)量加以限制，可以降低被金融風(fēng)暴牽連的可能性。截止2003年9月，在上海設(shè)立的57家營業(yè)性外資銀行中，有8家為同城支行。[10]并且從我國引進外資銀行的目的來看，外資銀行的過于集中于某些國家和地區(qū)也不利于我國吸收各國的先進管理經(jīng)驗，進而達到提高我國金融業(yè)發(fā)展水平的目的。另外，我國在外資銀行的設(shè)立上，我國《外資金融機構(gòu)管理條例》分別在第六條、第七條、第八條作了規(guī)定，因此只要符合上述三條的條件，我國就將允許設(shè)立外資獨資銀行、外資銀行分行以及合資銀行。這種在外資銀行的設(shè)立上，不分經(jīng)營范圍，也不參照注冊資金的多少一律發(fā)給相同的營業(yè)執(zhí)照的做法，也將使許多銀行資產(chǎn)優(yōu)良度不同，國際信譽度不同的站在同一起跑線上，受同一標準的約束，這既不利于我國對外資銀行的有效管理，同時也使各實力不同的銀行處于事實上的不公平競爭狀態(tài)。
2、外資銀行設(shè)立地域的監(jiān)管
在外資銀行的市場準入問題上，許多國家或地區(qū)處于保護本國金融業(yè)平穩(wěn)發(fā)展的考慮，對外資銀行在本國設(shè)立的地域也作了一定的限制。例如，東道國規(guī)定外資銀行只能在首都和一些大城市開設(shè)，或指定一定的地域范圍供外資銀行進入。如泰國規(guī)定，外資銀行只能在曼谷設(shè)立分行；印度只允許外資銀行在5個城市設(shè)立分行；印度尼西亞則只允許在7個城市設(shè)立外資金融機構(gòu)。因此，我國在外資銀行引進的地域控制上，也應(yīng)注意外資銀行的引進要與我國金融發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)。因此，要本著實事求是，按需引進的原則，對外資銀行的引進數(shù)量進行一定的限制，以防過度引進，超出我國經(jīng)濟發(fā)展的承受能力，從而擾亂國內(nèi)金融市場秩序，給國內(nèi)金融機構(gòu)造成極為不利的發(fā)展環(huán)境。
在外資銀行的設(shè)立布局上要做好統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局。上世紀80年代，在我國有關(guān)經(jīng)濟對外開放的梯度理論中，將我國劃為東部、中部和西部三大地帶。外資銀行的引進，在總體上應(yīng)體現(xiàn)經(jīng)濟對外開放的“梯度理論”的內(nèi)容，對外資銀行的設(shè)立布局，按經(jīng)濟特區(qū)——沿海開放城市——內(nèi)地中心城市推進，而截止2001年3月，在華的181家外資銀行中，上海56家，深圳25家，北京18家，廣州16家，分別占到外資銀行總數(shù)的31%，14%，10%和9%。東北地區(qū)相對較少，亟待發(fā)展的廣大中西部地區(qū)更是寥寥無幾。在東南沿海中，作為大特區(qū)的海南省也僅有3家外資銀行，遠遠不能滿足發(fā)展戰(zhàn)略的需要，分布也不盡合理。目前，我國在西部大開發(fā)的戰(zhàn)略中雖然提到要鼓勵外資進入西部地區(qū)，但是對于銀行業(yè)這一特殊的行業(yè)卻沒有做出任何具體的規(guī)定和提供政策上的優(yōu)惠措施。[11]因此，隨著我國西部大開放戰(zhàn)略的深入，我國的金融開放政策也應(yīng)向中西部傾斜，在引進外資銀行的布局上作出相應(yīng)地調(diào)整，使中西部城市的金融業(yè)也能得到發(fā)展。目前，我國在西部大開發(fā)的戰(zhàn)略中，雖然已經(jīng)意識到金融對于西部建設(shè)的重要性，但是至今仍然缺乏相應(yīng)的有效政策來扶持西部的外資銀行的引入工作。筆者認為，我國可以通過建立稅收上的優(yōu)惠政策以及在同等條件下優(yōu)先審批設(shè)立在西部的外資金融機構(gòu)的做法使我國境內(nèi)的外資銀行的分布能夠更加合理，進而達到發(fā)展中西部城市的金融業(yè)的目的。
三、完善對外資銀行的市場業(yè)務(wù)監(jiān)管
（一）我國對外資銀行的市場業(yè)務(wù)監(jiān)管之分析
業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管是東道國對外資銀行監(jiān)管的主要方面。而對于外資銀行來說，業(yè)務(wù)經(jīng)營的業(yè)績好壞，直接關(guān)系到外資銀行的生存與否;對于我國來說，對外資銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營的監(jiān)管也直接關(guān)系到我國金融業(yè)的穩(wěn)定與安全。據(jù)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會外資銀行事務(wù)負責(zé)人說，在中國內(nèi)地有24家外資銀行的不良貸款率超過20%，有7家外資銀行的不良貸款率高達90%。[12]因此，對外資銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營做出嚴格限制，是杜絕金融危機發(fā)生的重要方面。
根據(jù)中國人民銀行的有關(guān)規(guī)定，外資獨資銀行、外資銀行分行、中外合資銀行可以經(jīng)營以下部分或全部業(yè)務(wù)：（1）外匯存款，包括以外幣表示的中國境內(nèi)、境外同業(yè)存款，中國境外非同業(yè)存款，中國境內(nèi)外國人的存款，華僑和香港、澳門、臺灣同胞的存款，外商投資企業(yè)存款，外資金融機構(gòu)對非外商投資企業(yè)放款的轉(zhuǎn)存款，經(jīng)批準的其它外匯存款；（2）外匯放款；（3）外匯票據(jù)貼現(xiàn)；（4）經(jīng)批準的外匯投資；（5）外匯匯款，主要指境外匯入?yún)R款和境內(nèi)外商投資企業(yè)、外國人、華僑及香港、澳門、臺灣同胞的匯出匯款；（6）外匯擔(dān)保；（7）進出口結(jié)算，指外資獨資銀行、外國銀行分行和中外合資銀行辦理的外商投資企業(yè)的進出口結(jié)算和經(jīng)批準的非外商投資企業(yè)的出口結(jié)算以及放款項下的進口結(jié)算。
以上這些條文雖然對外資銀行在華的業(yè)務(wù)進行了一個界定，但是很明顯并沒有對各類外資銀行的具體經(jīng)營范圍進行劃分，也沒有對資信度不同銀行的業(yè)務(wù)范圍進行分類。前面筆者已經(jīng)闡述了各外資銀行由于其經(jīng)營水平不同，其一旦發(fā)生金融危機對于東道國金融業(yè)所造成的影響也不盡相同，因此我們有必要根據(jù)外資銀行經(jīng)營效益的不同限定不同的經(jīng)營范圍，建立激勵機制的經(jīng)營模式，對于經(jīng)營業(yè)績好的外資銀行可以允許其擴大經(jīng)營范圍，而對于經(jīng)營業(yè)績不良的外資銀行則要縮小其原有的經(jīng)營范圍。這樣做既可以促進各銀行之間的良性競爭，促使各銀行不斷優(yōu)化自身的經(jīng)營情況，又可以減輕我國金融監(jiān)管部門的負擔(dān)，保障我國金融業(yè)的安全。
（二）對外資銀行實行分級牌照制度
在實行分級牌照制度方面，新加坡和我國香港地區(qū)（見下表）的經(jīng)驗無疑是最值得借鑒的。新加坡在《銀行業(yè)法令》、《金融管理局法令》、和《公司法令》中將外資銀行分為全面性執(zhí)照銀行和限制性執(zhí)照銀行。其中，領(lǐng)有全面性執(zhí)照的外資銀行，既可以為本地居民客戶，也可以為外地居民客戶提供全面性的銀行服務(wù)；領(lǐng)有限制性執(zhí)照的外資銀行則只能開展有限的銀行服務(wù)，不得接受儲蓄存款，不得接受非銀行客戶少于25萬新元的定期存款或其它計息存款；領(lǐng)有岸外執(zhí)照的外資銀行在存款上有嚴格限制，對新加坡非銀行客戶的放款總額不得超過5000萬新元。我國香港地區(qū)也把銀行分為持牌銀行、有限持牌銀行和持牌儲蓄銀行三種。它規(guī)定，持牌銀行且只有持牌銀行可以全面經(jīng)營業(yè)務(wù)，包括吸收各種存款的機構(gòu)；有限制持牌銀行通常以從事投資銀行業(yè)務(wù)與資本市場活動為主，這類機構(gòu)只可以吸收金額在50萬港元以上的大額存款，但存款的期限不限；接受存款公司和有限制持牌銀行均不得開立儲蓄賬戶，也不能在香港經(jīng)營支票付款與托收業(yè)務(wù)。這種做法杜絕了那些安全性較低、經(jīng)營風(fēng)險較大的銀行涉足各種銀行業(yè)務(wù)，避免了因經(jīng)營不善而導(dǎo)致整個金融業(yè)的動蕩。目前，我國對于外資銀行并沒有實行分級牌照經(jīng)營制度，筆者認為，我們完全可以根據(jù)新加坡的成功經(jīng)驗，在引進外資銀行的時候，對外資銀行的經(jīng)營年限、風(fēng)險等不同，發(fā)給不同的經(jīng)營牌照。
例如，對于在我國境內(nèi)經(jīng)營年限較長，經(jīng)營業(yè)績一貫良好的外資銀行，可以發(fā)給全面性經(jīng)營執(zhí)照。持有全面經(jīng)營執(zhí)照的外資銀行其經(jīng)營的業(yè)務(wù)范圍與國內(nèi)的商業(yè)銀行完全一致。對于那些進入我國經(jīng)營年限較短，或經(jīng)營業(yè)績一般的外資銀行，則可以發(fā)給限制性經(jīng)營執(zhí)照。持有這類執(zhí)照的外資銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍將受到限制。例如，不能經(jīng)營國內(nèi)居民儲蓄存款業(yè)務(wù)和小額定期存款業(yè)務(wù)。而對于一些經(jīng)營風(fēng)險較大的外資銀行，只能發(fā)給離岸經(jīng)營執(zhí)照，這類銀行只能從事國際結(jié)算，外匯存兌及離岸市場業(yè)務(wù)。
在發(fā)給不同經(jīng)營執(zhí)照的同時，還應(yīng)當(dāng)對牌照的申請做出具體規(guī)定。在外資銀行剛進入我國時，只能領(lǐng)取離岸經(jīng)營執(zhí)照。在達到規(guī)定的經(jīng)營年限后，才可以根據(jù)其信用評級狀況，對符合條件的銀行發(fā)給限制性經(jīng)營執(zhí)照。外資銀行只有在持限制性經(jīng)營執(zhí)照的前提下，才可以申請全面性經(jīng)營執(zhí)照。對于那些經(jīng)營狀況退步，影響經(jīng)營安全的銀行，應(yīng)當(dāng)采取降低營業(yè)執(zhí)照級別的方式，對外資銀行的經(jīng)營范圍予以重新界定。實行有升降制度的分級牌照制的好處在于無論處于何種等級的銀行，都不會對經(jīng)營業(yè)績和經(jīng)營風(fēng)險有絲毫的懈怠，都會在管理和經(jīng)營上積極地發(fā)揮主觀能動性，增強外資銀行的自我約束能力，同時這樣做還可以促進外資銀行之間的競爭，進而為我國的金融業(yè)發(fā)展服務(wù)，將離岸業(yè)務(wù)和國內(nèi)業(yè)務(wù)分離，還有利于防范國際金融風(fēng)險侵入我國金融業(yè)，危及我國金融體系的穩(wěn)定和安全。
香港銀行三級分類情況
類別持牌銀行有限持牌銀行接受存款公司
注冊資本1.5億港元1億港元2,500萬港元
存款最低期限
及數(shù)量無限制任何期限，但不得少50萬億港元不少于3個月及10萬港元
利率受銀行公會限制無限制無限制
實行分級銀行制的好處是既可增強外資銀行的自我約束能力，又可促進外資銀行之間的競爭，從而激發(fā)國內(nèi)金融業(yè)的活力。當(dāng)限制級別的銀行為爭取升格為全面經(jīng)營執(zhí)照銀行的時候，會自主地在管理和經(jīng)營上嚴格要求，并積極為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展作貢獻，以爭取升格為全面經(jīng)營執(zhí)照的銀行；而本身已是全面經(jīng)營執(zhí)照的銀行為了保持其牌照也會毫不松懈。同時，將離岸業(yè)務(wù)與國內(nèi)業(yè)務(wù)分離，還有利于防范國際金融風(fēng)險的入侵和保持國內(nèi)金融體系的穩(wěn)定。實行等級牌照制度后，機構(gòu)審批的壓力會大為減弱，可多批一些離岸牌照和限制牌照的銀行，以控制外資銀行的市場份額。
（三）建立外資銀行風(fēng)險評級體系
風(fēng)險性監(jiān)管（Risk-basedSupervision）是西方發(fā)達國家自70年代以來普遍運用的用以管理銀行金融風(fēng)險的科學(xué)而系統(tǒng)的管理方法。美國著名學(xué)者威廉姆斯（C·ArthurWilliamsJr）和漢斯（RichartclM·Heins）在《風(fēng)險監(jiān)管與保險》一書中對風(fēng)險性監(jiān)管作了如下定義：風(fēng)險監(jiān)管是通過對風(fēng)險的識別、衡量與控制，以最少的成本將風(fēng)險導(dǎo)致的各種不利后果減少到最低限度的科學(xué)管理方法。其主要通過風(fēng)險識別（riskidentification）、風(fēng)險衡量（riskevaluation）、風(fēng)險控制（riskcontrol）和風(fēng)險決策（riskdecision）四個階段來達到“以盡量小的機會成本保證處于足夠安全的狀態(tài)”的目標。國際銀行業(yè)面臨的風(fēng)險是多種多樣的，例如信用風(fēng)險、國家風(fēng)險、市場風(fēng)險、匯率風(fēng)險、法律風(fēng)險、利率風(fēng)險等。評級制度作為衡量外資銀行經(jīng)營業(yè)績的尺度，具有重要的實際價值。綜觀世界金融業(yè)監(jiān)管的發(fā)展趨勢，銀行管理已從早期的“三性原則”（收益性、風(fēng)險性、流動性）發(fā)展到現(xiàn)行商業(yè)銀行的CAMEL體系、ROCA標準和最新推出的“BOPEC標準”[13]，提出了對銀行控股公司實力和穩(wěn)健性的總體、綜合評價標準，規(guī)定其總資本占總資產(chǎn)的比率不能低于3%。
我國的《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》初步確立了我國外資銀行風(fēng)險監(jiān)管的指針體系，如要求外國銀行分行、中外合資銀行或合資財務(wù)公司，外國出資者須達到資本充足率8%的標準；外資金融機構(gòu)人民幣業(yè)務(wù)適用資本充足率的要求，即外資金融機構(gòu)資本或營運資金加準備金等之和中的人民幣份額與其風(fēng)險資產(chǎn)中的人民幣份額的比例不得低于8%；明確“流動性資產(chǎn)余額與流動性負債余額的比例不得低于25%”的流動性比例要求等。同時，在2004年3月8日中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會又新頒布了《外資銀行并表監(jiān)管管理辦法》，這一舉措標志著我國開始向風(fēng)險監(jiān)管邁進。然而，與風(fēng)險監(jiān)管發(fā)達的美、英、日、法等國相比，我國的風(fēng)險監(jiān)管體制還顯得極不健全，有待進一步完善。
在其它發(fā)達國家，如美國除了在1978年的《國際銀行法》中對外資銀行的風(fēng)險性監(jiān)管做出總體性規(guī)定，還有1978聯(lián)邦儲備局制定的《統(tǒng)一鑒別法》中的“風(fēng)險評估法”以及1991年的《外資銀行監(jiān)督改善法》等法規(guī)加以補充。法國則在法蘭西銀行之外，另設(shè)有銀行法規(guī)委員會（TheCommitteeonBankRegulation），專門負責(zé)制定監(jiān)管法規(guī)和風(fēng)險性量化指針。而英國不僅設(shè)有專門的監(jiān)管機構(gòu)——FSA[14]，還在風(fēng)險性監(jiān)管方面出臺專門性法規(guī)——“比率和比例風(fēng)險監(jiān)管體系（RATEandSCALEframeworks）”。由于我國外資銀行的數(shù)量隨著我國加入WTO而將迅猛增長，我國也需要制定出風(fēng)險監(jiān)管的總體政策和量化指針，設(shè)立專門的類似于英國FSA一樣的監(jiān)管機構(gòu)來執(zhí)行這些法規(guī)。
雖然目前我國對外資金融機構(gòu)也設(shè)定了8%的最低資本比率要求，但這主要是針對外資金融機構(gòu)設(shè)立時的審查，缺乏平時經(jīng)常性地對外資銀行的資本充足率加以監(jiān)控。此外，對資本充足率的量化指針固然重要，但還需考察銀行的經(jīng)營管理能力、盈利能力、市場風(fēng)險等諸多因素，以對銀行經(jīng)營狀況、資本素質(zhì)做出總體衡量評價。我國在實踐中至今未引進和運用定量衡量的標準，導(dǎo)致監(jiān)管水平低，無力制約外資銀行可能存在的違規(guī)操作行為，這也間接地提高了我國金融業(yè)的風(fēng)險系數(shù)。筆者建議，我國應(yīng)盡快制定對外資銀行的評級制度。我們可以參照美國的做法，不僅對在華的外資銀行，同時也對外資銀行的母行，外資銀行母國對其海外機構(gòu)的支持度，監(jiān)管度等做出評級。我國也引入國際通用的CAMEL和ROCA標準，對所有注冊外資銀行采取CAMEL評級制度，對外資銀行分行則根據(jù)ROCA標準評審。在每次檢查后根據(jù)評級結(jié)果給予外資銀行一個綜合評價，然后分別不同情況確定相應(yīng)的監(jiān)管制度和措施。
作為一個發(fā)展中的大國，經(jīng)濟發(fā)展要上臺階，必須大量、有效的引進國外的資金和先進的技術(shù)及管理經(jīng)驗。外資銀行的進入，為我們帶來了先進的金融管理技術(shù)，促進了競爭，但同時我們也不得不看到外資銀行的進入同樣給我們帶來了巨大的金融風(fēng)險，對我們的金融監(jiān)管水平提出了更高的要求。
外資銀行尤其是外資銀行混業(yè)經(jīng)營的業(yè)務(wù)活動，極有可能影響我國金融政策的貫徹與實施。目前許多外資銀行在其母國以及世界上其他一些國家的分支機構(gòu)都實行了混業(yè)經(jīng)營，而我國卻仍然限定禁止混業(yè)經(jīng)營。在世界各國都開始修改金融法律法規(guī)，推行混業(yè)經(jīng)營的時候，我國的分業(yè)經(jīng)營規(guī)定顯然存在一定的不合理性。首先，對于外資銀行而言，一方面我國堅持分業(yè)經(jīng)營對外資銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營造成了一定的限制，影響了我們對外資銀行的引進；另一方面外資銀行在混業(yè)經(jīng)營所帶來的巨大利益之前，并不會因為相關(guān)法律的束縛而放棄，相反會通過其他方式在金融集團內(nèi)部實現(xiàn)業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍的全面共享。其次對于我國的中資機構(gòu)而言，由于法律禁止混業(yè)經(jīng)營這就會使得中資銀行因為受相關(guān)法律的束縛而在與外資銀行的競爭中處于劣勢。再次，在外資銀行增多和業(yè)務(wù)擴大后，如果管理不善，外資金融機構(gòu)可能會通過合法或不合法的手段將外匯資金和利潤轉(zhuǎn)移到境外，這將不利于我國宏觀金融調(diào)控措施的實施。
既要通過引進外資銀行來發(fā)展我國的金融業(yè)，又要避免外資銀行的引進給我國金融業(yè)可能帶來的潛在風(fēng)險和對國內(nèi)銀行所造成的巨大沖擊。如何處理好這兩者之間的關(guān)系其實是一件非常困難的事情。雖然我國正在努力通過實施《巴塞爾協(xié)議》的系列內(nèi)容來實現(xiàn)與國際監(jiān)管方式相一致的目的，但是從我國目前銀行業(yè)的資產(chǎn)負債率以及風(fēng)險性監(jiān)管等方面來看，還有一段很長的路要走。本文無論是對市場準入監(jiān)管、金融監(jiān)管體制的研究還是對我國金融監(jiān)管的互補制度建立的探索，都是為解決外資銀行監(jiān)管中的兩難問題做出的嘗試性探索。不斷提高我國的對外資銀行的監(jiān)管水平將是我國今后金融業(yè)的一項重要的任務(wù)，需要我們不斷的努力和探索。
參考文獻：
[1]關(guān)于外資銀行，一般有廣義和狹義之分。廣義的外資銀行（bankofforeigncapital）是相對于一國的國內(nèi)銀行而言的，即站在東道國的立場對在該國境內(nèi)設(shè)立的、由外國資本組建或參與的銀行機構(gòu)的統(tǒng)稱。主要包括外國銀行分行、外國銀行子公司以及合資銀行等形式。狹義的外資銀行是指某一國家或地區(qū)設(shè)立的具有的法人資格的外國資本的銀行。參見李仁真主編：《國際金融法》，武漢大學(xué)出版社1999年版，第91頁。本文所稱的外資銀行是指廣義的外資銀行，不僅包括外資銀行分行，也包括外資銀行的子行以及中外合資銀行等各種形式。
[2]黃蓉：《金融業(yè)：最需改革的行業(yè)》，載《東方早報》2004年1月29日第3版。
[3]第二十四條：外國銀行分行的營運資金的30％應(yīng)當(dāng)以中國人民銀行指定的生息資產(chǎn)形式存在，包括在中國人民銀行指定的銀行的存款等。第二十五條：獨資銀行、合資銀行、獨資財務(wù)公司、合資財務(wù)公司的資本充足率不得低于8％。第二十六條：獨資銀行、合資銀行、獨資財務(wù)公司、合資財務(wù)公司對1個企業(yè)及其關(guān)聯(lián)企業(yè)的授信余額，不得超過其資本的25％，但是經(jīng)中國人民銀行批準的除外。第二十七條：獨資銀行、合資銀行、獨資財務(wù)公司、合資財務(wù)公司的固定資產(chǎn)不得超過其所有者權(quán)益的40％。第二十八條：獨資銀行、合資銀行、獨資財務(wù)公司、合資財務(wù)公司資本中的人民幣份額與其風(fēng)險資產(chǎn)中的人民幣份額的比例不得低于8％。外國銀行分行營運資金加準備金等之和中的人民幣份額與其風(fēng)險資產(chǎn)中的人民幣份額的比例不得低于8％。對前兩款規(guī)定的比例，中國人民銀行應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定逐步調(diào)整。第二十九條：外資金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)確保其資產(chǎn)的流動性。流動性資產(chǎn)余額與流動性負債余額的比例不得低于25％。第三十條：外資金融機構(gòu)從中國境內(nèi)吸收的外匯存款不得超過其境內(nèi)外匯總資產(chǎn)的70％。對前款規(guī)定的比例，中國人民銀行應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定逐步調(diào)整。
[4]美國監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)銀行的資本適應(yīng)力、資產(chǎn)狀況、管理水平、盈利要求及流動性，確立了CAMEL（風(fēng)險管理C:capitalRequirement;A:Assetquality;M:Management;E:earnings:Liquid）標準。
[5]聯(lián)儲按照著名的ROCA體系對在美經(jīng)營的外資銀行予以評定。R指風(fēng)險管理（RiskManagement）,O指業(yè)務(wù)控制（OperationalControls）,C指法規(guī)遵守（Compliance）,A指資產(chǎn)質(zhì)量（AssertQuality）。
[6]賀小勇：《金融全球化趨勢下金融監(jiān)管的法律問題》，法律出版社，2002年11月版，第96頁。
[7]僅上海與深圳兩地外資銀行可以從事一定限度內(nèi)的人民幣業(yè)務(wù)。
[8]《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》第三條：納稅人應(yīng)納稅額,按應(yīng)納稅所得額計算,稅率為33%?！锻馍掏顿Y企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》第五條：外商投資企業(yè)的企業(yè)所得稅和外國企業(yè)就其在中國境內(nèi)設(shè)立的從事生產(chǎn)、經(jīng)營的機構(gòu)、場所的所得應(yīng)納的企業(yè)所得稅，按應(yīng)納稅的所得額計算，稅率為30％地方所得稅，按應(yīng)納稅的所得額計算，稅率為3％。第七條設(shè)在經(jīng)濟特區(qū)的外商投資企業(yè)、在經(jīng)濟特區(qū)設(shè)立機構(gòu)、場所從事生產(chǎn)、經(jīng)營的外國企業(yè)和設(shè)在經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的生產(chǎn)性外商投資企業(yè)，減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅。設(shè)在沿海經(jīng)濟開放區(qū)和經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)所在城市的老市區(qū)的生產(chǎn)性外商投資企業(yè)，減按24％的稅率征收企業(yè)所得稅。設(shè)在沿海經(jīng)濟開放區(qū)和經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)所在城市的老市區(qū)或者設(shè)在國務(wù)院規(guī)定的其他地區(qū)的外商投資企業(yè)，屬于能源、交通、港口、碼頭或者國家鼓勵的其他項目的，可以減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。
[9]《外資銀行在華營業(yè)性機構(gòu)達到184家》，載《新聞晨報》2003年8月27日第二版。
[10]衛(wèi)容之：《上海市銀監(jiān)局緊張籌建中——申城外資銀行發(fā)展呈現(xiàn)六大戰(zhàn)略趨勢》，載《國際金融報》，2003年9月3日第2版。
[11]西部大開發(fā)戰(zhàn)略中鼓勵外商投資于西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)、水利、生態(tài)、交通、能源、市政、環(huán)保、礦產(chǎn)、旅游等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā)，以及建立技術(shù)研究開發(fā)中心。擴大西部地區(qū)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域?qū)ν忾_放，將外商投資于銀行、商業(yè)零售企業(yè)、外貿(mào)企業(yè)的試點擴大到直轄市、省會和自治區(qū)首府城市。對設(shè)在西部地區(qū)國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)的內(nèi)資企業(yè)和外商投資企業(yè)，在一定期限內(nèi)，減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅。對在西部地區(qū)新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視等企業(yè)，企業(yè)所得稅實行兩年免征、3年減半征收。對在西部地區(qū)新辦高新技術(shù)企業(yè)，經(jīng)國家有關(guān)部門認定后，企業(yè)所得稅實行兩年免征、3年減半征收。見：國家發(fā)展計劃委員會副主任、國務(wù)院西部開發(fā)辦公室副主任王春正，代表國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在“2000·中國西部論壇”舉行新聞會上公布的關(guān)于西部大開發(fā)一系列重要政策措施的要點。
截至2007年10月，我國已有外資獨資銀行20家；中外合資銀行3家；另有72家外國銀行設(shè)立了130家分行，191家外國銀行設(shè)立了241家代表處。截至2007年底，我國共批準匯豐、渣打、花旗等21家外資銀行將在華分行改制為法人銀行。（注：法人銀行在業(yè)務(wù)范圍、稅收等方面享有優(yōu)惠。外資銀行隨時可轉(zhuǎn)為法人銀行。）外資銀行在我國發(fā)展十分迅速，現(xiàn)已具有相當(dāng)規(guī)模。
（二）外資銀行的發(fā)展特點
1．外資銀行經(jīng)營范圍、業(yè)務(wù)范圍不斷擴大。2006年12月11日，我國對外資銀行實行全面的國民待遇，外資銀行不再受到行業(yè)和地域限制。外資銀行發(fā)展進入加速階段。依托成熟的市場營銷策略，外資銀行經(jīng)營范圍和業(yè)務(wù)范圍不斷擴大，對我國經(jīng)濟的影響力逐步加強。
2．外資銀行資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力逐年提高。隨著外資銀行逐步熟悉我國市場規(guī)則，其經(jīng)營狀況日趨穩(wěn)定，市場份額逐步恢復(fù)，盈利能力穩(wěn)步提高，資產(chǎn)總額持續(xù)增加，僅2002年至2004年就從3330.5億元增至5159.95億元，占我國銀行業(yè)資產(chǎn)的1.8%。
3．參股中資銀行速度加快。在《境外金融機構(gòu)投資入股中資金融機構(gòu)管理辦法》的指引下，外資參股中資銀行的速度不斷加快。外資銀行參股中資銀行，一是出于對長期經(jīng)營戰(zhàn)略的思考；二是希望借中資銀行不受政策限制和網(wǎng)點設(shè)置完善之利，繞開各類限制，快速進入零售市場。如花旗銀行和浦發(fā)行聯(lián)手推出的花旗參與管理和技術(shù)合作的雙幣種信用卡就是這方面的典型。三、我國外資銀行監(jiān)管中的問題
（一）監(jiān)管法規(guī)不健全
監(jiān)管的有效性依賴于監(jiān)管的法制化，而我國的金融立法嚴重滯后。引進外資銀行已近20年，卻無一部約束外資銀行的專門法律。這使外資銀行有機會利用法律漏洞規(guī)避監(jiān)管，嚴重影響了對外資銀行的監(jiān)管效力。2006年頒布的《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》和《外資銀行管理條例實施細則》彌補了這些漏洞，但相關(guān)法規(guī)的健全工作遠未完成。
（二）監(jiān)管方式單一
目前，我國外資銀行監(jiān)管還停留在傳統(tǒng)“經(jīng)驗式”管理階段。主要實行報送稽核。監(jiān)管部門對各外資銀行報送的報表、材料進行全面分析，以確認其經(jīng)營的合規(guī)性。而對于外資銀行運營的風(fēng)險性監(jiān)管上處于空白狀態(tài)。
（三）監(jiān)管資源嚴重不足
由于外資銀行的開放性比較強，對其的監(jiān)管需要高質(zhì)量的資源。目前，我國外資銀行的監(jiān)管在資源方面相對缺乏。包括監(jiān)管人員、信息系統(tǒng)等方面的不足。在監(jiān)管人員方面，表現(xiàn)為量不足、質(zhì)不高。尚未建立完善的認證制度和后續(xù)教育系統(tǒng)。在信息系統(tǒng)建設(shè)方面，缺乏靈敏、準確、高效的監(jiān)管信息系統(tǒng)。在監(jiān)管信息流程上，表現(xiàn)為低效率性。金融監(jiān)管當(dāng)局與相關(guān)機構(gòu)缺乏信息交流。
（四）缺乏與外資銀行母國監(jiān)管者的合作
當(dāng)今世界金融體系間的跨國聯(lián)系不斷加大，僅在某一國范圍內(nèi)考察金融監(jiān)管問題已不能滿足金融監(jiān)管的需要。政府和金融監(jiān)管當(dāng)局要加強與各外資銀行母國監(jiān)管者的合作，以協(xié)調(diào)監(jiān)管措施，降低共同面臨風(fēng)險。而我國金融監(jiān)管當(dāng)局再這一方面尚處于十分被動的境地。
二、對外資銀行實施監(jiān)管的意義
銀行監(jiān)管，是經(jīng)濟金融監(jiān)管的一個分支，是由中央銀行、銀行監(jiān)督委員會或其他金融監(jiān)管當(dāng)局、有關(guān)機構(gòu)，代表社會公眾對銀行經(jīng)營管理的各個方面實施監(jiān)督管理的行為。
銀行作為一國金融體系中最重要的組成部分之一，擔(dān)負著重大的社會責(zé)任。其能否穩(wěn)健運行關(guān)系該國的經(jīng)濟、政治的穩(wěn)定，具有極其重要的社會意義。因此，銀行監(jiān)管受到了各國金融監(jiān)管當(dāng)局的普遍重視。各國金融監(jiān)管當(dāng)局紛紛根據(jù)本國銀行業(yè)運行的實際情況對本國范圍內(nèi)的銀行實行嚴格的監(jiān)管。這里當(dāng)然也包括該國境內(nèi)的外資銀行。隨著經(jīng)濟的全球化，金融市場的界限越見模糊，外資銀行大量存在于各國金融領(lǐng)域，它的高速發(fā)展給該國經(jīng)濟穩(wěn)定和金融安全帶來了多方面的影響。各國不得不加強對它的監(jiān)管置于重要位置。但截至目前，理論界尚未形成完備的外資銀行監(jiān)管理論體系。各國的外資銀行監(jiān)管實踐仍依靠原有監(jiān)管理論體系的指導(dǎo)。對此，作者認為，外資銀行本是銀行，對其監(jiān)管的區(qū)別主要來自各國實際情況的不同，而監(jiān)管理論對它是完全適用的，也是十分必要的。中國尚屬發(fā)展中國家，對發(fā)展迅速、影響日益擴大的外資銀行實行審慎的監(jiān)管，能維護國家經(jīng)濟穩(wěn)定，保證國家金融安全，具有重要的現(xiàn)實意義。
四、對改進我國外資銀行監(jiān)管的建議
（一）健全監(jiān)管法制
要加強外資銀行監(jiān)管，我國就必須結(jié)合本國實際，參照國際公認的準則（如巴塞爾協(xié)議），借鑒西方發(fā)達國家監(jiān)管法律，制定適合我國國情的外資銀行法。從法制角度，規(guī)范外資銀行的行為，授予監(jiān)管機構(gòu)足夠的權(quán)利，為監(jiān)管工作提供基礎(chǔ)條件。
（二）多元化監(jiān)管方法和手段
當(dāng)前我國對外資銀行監(jiān)管的手段單一，落后，主要是現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管，而且兩者缺乏銜接。因此，必須使監(jiān)管手段多元化，由行政監(jiān)管手段向經(jīng)濟性、法律性監(jiān)管手段轉(zhuǎn)變，充分實施現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管、外部審計、審慎監(jiān)管會議、三方會議等多樣化監(jiān)管手段。
（三）健全風(fēng)險監(jiān)管體系
目前我國對外資銀行的監(jiān)管多停留在合規(guī)性監(jiān)管層面，而忽視了風(fēng)險性監(jiān)管。我國應(yīng)根據(jù)巴塞爾協(xié)議的有關(guān)標準，制定嚴格、周密的風(fēng)險監(jiān)管體系，將外資銀行的經(jīng)營風(fēng)險納入監(jiān)管，保證全面、客觀、合理的實施監(jiān)管。
（四）建立監(jiān)管人才培養(yǎng)和認證機制
加強我國外資銀行監(jiān)管要依賴大量專門人才，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)主導(dǎo)建立完善的人才培養(yǎng)和認證體系?？裳埜咝５妊芯繖C構(gòu)參與其中，確保培養(yǎng)認證機制的專業(yè)性。
（五）加強信息交流，與各國監(jiān)管機構(gòu)堅強合作
為了應(yīng)對各國金融體系相互聯(lián)系不斷加強的現(xiàn)狀，我國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)主動同各國監(jiān)管機構(gòu)建立長期、高效的信息交流和合作機制。以協(xié)調(diào)各國監(jiān)管手段，降低共同面臨的風(fēng)險。
【摘要】隨著我國按照國際規(guī)則對外資銀行實行全面的國民待遇，外資銀行在我國迅速發(fā)展，給我國的經(jīng)濟發(fā)展和金融安全帶來了多方面的影響。對其實行審慎監(jiān)管十分必要。本文根據(jù)對我國外資銀行監(jiān)管現(xiàn)狀的分析，指出現(xiàn)行監(jiān)管中存在的問題，并提出相應(yīng)的對策。
【關(guān)鍵詞】外資銀行銀行監(jiān)管對策
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一、金融創(chuàng)新對銀行監(jiān)管實踐提出的挑戰(zhàn)
金融創(chuàng)新行為的動機簡單地看是由于盈利動機的驅(qū)使，但是從深層次看卻是銀行監(jiān)管理論和實踐的發(fā)展滯后，以至于阻礙了銀行機構(gòu)向更高的階段進一步發(fā)展。環(huán)境的變化使得銀行機構(gòu)傳統(tǒng)的經(jīng)營方式不再有利可圖，他們過去向客戶提供的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)越來越難以出售，而傳統(tǒng)的金融工具也已不能大量的吸收資金，因而為了繼續(xù)存在下去，他們不得不尋求創(chuàng)新；另一方面，各銀行機構(gòu)面臨的嚴格管理使得規(guī)避管理法規(guī)的過程變得有利可圖，某一個機構(gòu)避開管制后提供的服務(wù)往往給它帶來豐厚的利潤和市場占有，因而嚴格的監(jiān)管本身就成為刺激銀行業(yè)創(chuàng)新的一個重要的因素。
所以金融創(chuàng)新更多地應(yīng)該從金融機構(gòu)和金融監(jiān)管當(dāng)局之間的博弈來理解。銀行為了逃避監(jiān)管，開拓市場而進行的金融創(chuàng)新活動與監(jiān)管活動之間是一個不斷向前推進的動態(tài)博弈的過程，即監(jiān)管——創(chuàng)新——再監(jiān)管——再創(chuàng)新。但是至今的實踐表明，銀行監(jiān)管活動落后于金融創(chuàng)新的發(fā)展，銀行監(jiān)管是一個被動的過程，金融創(chuàng)新給銀行監(jiān)管的實踐提出了很大的挑戰(zhàn)。
1．金融創(chuàng)新使銀行監(jiān)管目標的權(quán)衡更加困難。銀行監(jiān)管的目標有兩個，一個是安全目標，一個是效率目標。就經(jīng)濟與金融的長期發(fā)展來看，銀行體系的安全和效率相比是更具根本性的問題。但是在一定的階段，銀行體系的效率目標卻是更加突出。比如70年代末，過度嚴格的銀行監(jiān)管造成的銀行機構(gòu)效率下降和發(fā)展困難使得這一時期的監(jiān)管更偏重于效率目標。金融創(chuàng)新的最深層的原因就是規(guī)避管制，追求發(fā)展和效率。但是實證研究已經(jīng)表明，在銀行監(jiān)管的安全目標和效率目標之間存在著替代效應(yīng)，金融創(chuàng)新在提高了銀行體系的效率的基礎(chǔ)上，不可避免地加大了風(fēng)險。在面臨著全球競爭的壓力和本國銀行體系的安全穩(wěn)定之間，銀行監(jiān)管如何在這兩個目標之間進行協(xié)調(diào)？
2．金融創(chuàng)新使得銀行監(jiān)管的客體更加復(fù)雜化。金融創(chuàng)新使得銀行監(jiān)管的客體在以下幾個方面產(chǎn)生了新的變化。一是金融產(chǎn)品和組織創(chuàng)新模糊了分業(yè)經(jīng)營中各專業(yè)金融機構(gòu)之間的界限，他們之間的業(yè)務(wù)相互交叉和滲透，業(yè)務(wù)趨同，銀行也逐漸發(fā)展成為超大型的綜合性金融機構(gòu)，比如銀行業(yè)會通過創(chuàng)新繞過各種監(jiān)管法規(guī)的限制向證券保險行業(yè)滲透。二是市場的創(chuàng)新使得一國的銀行機構(gòu)在現(xiàn)在條件下不可能置身于金融全球化之外。對外經(jīng)濟聯(lián)系的加強使得一國的銀行通過各種創(chuàng)新活動向國際市場滲透，廣泛參與國際金融活動。這樣對國內(nèi)銀行在境外的金融活動的監(jiān)管就變得遙不可即。同時，一國的金融體系也會暴露在國際金融風(fēng)險之下，這給銀行監(jiān)管提出了新的課題。三是新的業(yè)務(wù)形式和金融產(chǎn)品的出現(xiàn)，并取得了很大的發(fā)展，如網(wǎng)上銀行的興起。四是銀行機構(gòu)和其他各金融機構(gòu)之間，金融機構(gòu)和金融市場之間，金融市場之間的聯(lián)系更加密切，這樣局部的金融風(fēng)險很容易轉(zhuǎn)化成全局性的金融風(fēng)險，造成所謂的傳染效應(yīng)，從而更容易造成整個金融體系的不穩(wěn)定。
3．金融創(chuàng)新給銀行監(jiān)管主體的改革提出了更高的要求。這個問題本質(zhì)上是一個分業(yè)監(jiān)管還是混合監(jiān)管的選擇問題。毫無疑問，面對著銀行業(yè)務(wù)日益綜合化的趨勢，原來界限分明的分業(yè)監(jiān)管已經(jīng)表現(xiàn)出了極大的局限性。
4．金融創(chuàng)新對傳統(tǒng)的監(jiān)管方式提出了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管一直以來是以外部監(jiān)管作為最主要的監(jiān)管方式，強調(diào)嚴格的立法和監(jiān)督，對金融機構(gòu)的日常業(yè)務(wù)行為也作出了很多的外部規(guī)定。這種監(jiān)管方式主要有行政命令式的監(jiān)管和標準化的監(jiān)管。行政命令式的監(jiān)管是以行政命令對銀行業(yè)的市場準入和業(yè)務(wù)范圍作出了強制性的規(guī)定。標準化的監(jiān)管方式則沿襲了行政命令式監(jiān)管的原理，將資產(chǎn)劃分為不同的風(fēng)險級別，并對每種類型確定固定的資本要求。這種監(jiān)管方式明顯不適應(yīng)金融創(chuàng)新下的新要求。它們存在著信息和經(jīng)驗不對稱的問題，而且沒有考慮銀行在金融創(chuàng)新過程中的動態(tài)過程，在實際的執(zhí)行過程當(dāng)中也容易造成一刀切的問題。
5．金融創(chuàng)新對傳統(tǒng)的監(jiān)管理念的挑戰(zhàn)。金融創(chuàng)新對銀行監(jiān)管的動態(tài)回避過程與相對固定的銀行監(jiān)管框架之間是一對矛盾體。金融創(chuàng)新和銀行監(jiān)管之間的博弈總是表現(xiàn)為監(jiān)管方的被動。危機導(dǎo)向的、事后的、傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管總是被動追蹤金融創(chuàng)新，會使監(jiān)管效率大大下降，并且造成監(jiān)管成本的增加。
二、銀行監(jiān)管應(yīng)對金融創(chuàng)新的一般實踐
1．從注重傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管向傳統(tǒng)業(yè)務(wù)和創(chuàng)新業(yè)務(wù)監(jiān)管并重轉(zhuǎn)變。較之傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)，銀行的創(chuàng)新業(yè)務(wù)在收益更大的同時，風(fēng)險也更大，且更容易擴散，對金融市場造成的沖擊也更加直接和猛烈。因此，只注重傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管已經(jīng)不能全面客觀地反映整個銀行業(yè)的風(fēng)險狀況。只有并重監(jiān)管傳統(tǒng)業(yè)務(wù)和創(chuàng)新業(yè)務(wù)，才能有效防范和化解銀行業(yè)的整體風(fēng)險。
2．從注重外部監(jiān)管向注重內(nèi)部和外部監(jiān)管并重。針對銀行監(jiān)管與金融創(chuàng)新博弈的被動地位，監(jiān)管理念應(yīng)該不僅僅從外部力量的介入的角度來考慮有效監(jiān)管的問題，而且外部監(jiān)管隨著創(chuàng)新和變革的發(fā)展，其缺點不斷暴露，比如市場敏感度低，不能全面及時反映銀行風(fēng)險，相應(yīng)的監(jiān)管措施也滯后于市場發(fā)展。我們應(yīng)該考慮如何從銀行內(nèi)部與監(jiān)管機構(gòu)激勵相容的角度來使銀行主動防范和化解金融風(fēng)險的制度安排。目前最為流行的一個根據(jù)激勵相容理論建立的監(jiān)管的方法就是預(yù)先承諾方法。銀行在預(yù)測期初向金融監(jiān)管當(dāng)局承諾其資本量水平，為該期內(nèi)可能發(fā)生的損失作準備，而監(jiān)管當(dāng)局則根據(jù)銀行承諾的水平設(shè)計懲罰和獎勵措施，并不再對銀行進行例行的資本充足檢查，但是這種方法的實施對監(jiān)管水平的要求較高。另外，對市場機制的作用受到了日益重視，認為只有保證信息的完備透明，充分發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的市場機制的作用，才能對銀行起到正確的激勵。
3．從分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變。統(tǒng)一監(jiān)管體制是指由統(tǒng)一的監(jiān)管主體對從事銀行、保險、證券等不同類型業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)實施統(tǒng)一監(jiān)管的一種制度。與此相適應(yīng)，金融監(jiān)管也應(yīng)該打破分業(yè)監(jiān)管的模式向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變，由統(tǒng)一的監(jiān)管主體對從事銀行、保險和證券的不同類型業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)實施統(tǒng)一監(jiān)管。但是在具體的監(jiān)管主體的改革上，是采用一元化的超級監(jiān)管機構(gòu)還是在保持監(jiān)管主體多元化的前提下，加強各個監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)。二者有利有弊，具體的選擇需要對實際情況作出更細致的選擇以后才能加以確定。
4.從一國監(jiān)管向跨境監(jiān)管轉(zhuǎn)變。本國銀行向海外市場的擴展也是一種金融創(chuàng)新——市場創(chuàng)新。隨著經(jīng)濟一體化和金融全球化的發(fā)展，銀行的海外分支機構(gòu)越來越多，其業(yè)務(wù)收益來自海外的比重日益提高；而另一方面，電子銀行的發(fā)展使得金融監(jiān)管當(dāng)局很難判斷其交易是在國內(nèi)還是國外完成的；離岸金融業(yè)務(wù)的拓展也使得部分金融機構(gòu)偏離于監(jiān)管視野之外。因此監(jiān)管部門應(yīng)該將一家銀行的境內(nèi)外機構(gòu)境內(nèi)外業(yè)務(wù)進行并表監(jiān)督。另外，加強不同國家監(jiān)管當(dāng)局之間的信息分享和交流，監(jiān)管的分工和協(xié)調(diào)，以有效杜絕國際銀行監(jiān)管的真空。
三、對我國銀行監(jiān)管實踐的啟示
1．我國的監(jiān)管目標的選擇。競爭的激烈和創(chuàng)新的加強，無疑會提高效率，但是同時也加大了風(fēng)險。面對著競爭的壓力和我國銀行業(yè)經(jīng)營效率低，壞帳率高的現(xiàn)實情況下，監(jiān)管當(dāng)局如何在安全目標和效率目標之間進行權(quán)衡，找出一個最佳的平衡點，是關(guān)系到銀行監(jiān)管效率的關(guān)鍵問題。目前我國需要重新認識金融創(chuàng)新對金融發(fā)展的重要性，改變對金融創(chuàng)新不論青紅皂白一律封殺的做法，對有益于發(fā)展并且風(fēng)險比較容易監(jiān)管，不會增加太多監(jiān)管成本的創(chuàng)新，不妨進行鼓勵，以提高我國銀行的競爭力。也就是說，我們要適當(dāng)?shù)乜紤]到效率目標。
2．我國監(jiān)管重心的轉(zhuǎn)變。我國一直以來對銀行的監(jiān)管注重的是合規(guī)性的監(jiān)管，重在對市場準入、業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍和行為的監(jiān)管，其中突出的問題是重市場準入管理、輕持續(xù)性監(jiān)管，重合規(guī)性監(jiān)管、輕風(fēng)險性監(jiān)管，對金融創(chuàng)新工具的監(jiān)管尤為不足。并且這些靜態(tài)的監(jiān)管措施明顯地落后于市場的發(fā)展。為了扭轉(zhuǎn)這些不利局面，我國現(xiàn)階段銀行的監(jiān)管重心應(yīng)該改變，利用我國現(xiàn)階段對監(jiān)管水平要求不是很高的有利時機，把監(jiān)管重心放在對商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度的建設(shè)和落實上，盡快制定和建立商業(yè)銀行資產(chǎn)負債損益等經(jīng)營管理業(yè)績的綜合考核和評價體系。在體系完善和外部監(jiān)管的水平不斷提高的基礎(chǔ)上，按照激勵相容的原則設(shè)計和加強商業(yè)銀行的自我約束機制和內(nèi)部控制制度，追蹤世界最新的實踐成果，提升我國銀行監(jiān)管的水平。
3．對我國監(jiān)管主體的要求。金融監(jiān)管客體的巨大變化表明我國分業(yè)監(jiān)管的做法應(yīng)該適應(yīng)客體的綜合化、國際化的變化。適應(yīng)于國內(nèi)銀行和非銀行金融機構(gòu)之間的業(yè)務(wù)合作和交叉，混合監(jiān)管似乎成了一個趨勢，適應(yīng)于銀行業(yè)務(wù)全球化、國際化的發(fā)展，應(yīng)該加強我國的銀行監(jiān)管機構(gòu)同國外機關(guān)機構(gòu)之間的信息交流，通過與各國監(jiān)管當(dāng)局的定期磋商和交流制度，通報互設(shè)機構(gòu)的經(jīng)營情況和風(fēng)險程度，杜絕對銀行跨境活動的監(jiān)管真空。但是應(yīng)該看到，我國混業(yè)經(jīng)營的規(guī)模和全球化的發(fā)展程度均比較低，沒有對統(tǒng)一監(jiān)管提出很迫切的要求，盡管銀行監(jiān)管機構(gòu)缺乏與其他監(jiān)管當(dāng)局的協(xié)調(diào)配合，監(jiān)管過度和監(jiān)管不足并存，但是作為一種發(fā)展趨勢，我們應(yīng)該在現(xiàn)階段做好分業(yè)監(jiān)管的同時，不斷提高監(jiān)管的專業(yè)化水平，并在這個基礎(chǔ)上加強合作，為未來的統(tǒng)一監(jiān)管打好基礎(chǔ)。
4.改善監(jiān)管環(huán)境。加快與監(jiān)管有關(guān)的法律法規(guī)體系的建設(shè)，加快社會信用體系的建設(shè)。充分發(fā)揮外部市場競爭和約束的作用，所以應(yīng)該加強信息披露，強化對銀行的市場約束力。
參考文獻：
傳統(tǒng)上的銀行監(jiān)管法制主要表現(xiàn)為確立監(jiān)管主體的法律地位、監(jiān)管的具體權(quán)責(zé)及被監(jiān)管銀行的義務(wù)、責(zé)任等內(nèi)容的中央銀行法，如美國1913年《聯(lián)邦儲備法》、英國1946年《英格蘭銀行法》。隨著銀行業(yè)務(wù)的日益豐富及相關(guān)風(fēng)險的增加，各國越來越重視對銀行的一些特定業(yè)務(wù)或行為監(jiān)督的法制系統(tǒng)化。如美國在20世紀60年代以前就推出了建立聯(lián)邦存款保險公司、實行商業(yè)銀行與投資銀行分野的1933年《銀行法》，禁止持股公司跨越州界控制子公司非銀行業(yè)務(wù)的1956年《銀行持股公司法》等，到六十年代以后則相繼出臺了1966年《銀行合并法》、1968年《消費信貸法》、1970年《銀行持股公司修正法》、1978年《金融機構(gòu)管理和利息控制法》、1982年《加恩·圣杰曼存款機構(gòu)法》、1991年《聯(lián)邦存款保險公司促進法》、1991年《加強對外資銀行監(jiān)管法》、1994年《里格一尼爾銀行跨州經(jīng)營與跨州設(shè)立分行效率法》，此外，還有聯(lián)儲制定的大量規(guī)章。同樣英國的監(jiān)管法制在20世紀七十年代以后有1971年《國民儲蓄銀行法》、1974年《消費者信貸法》、1985年《委托儲蓄銀行法》、1986年《金融服務(wù)業(yè)法》、1987年《銀行法》、1993年《洗錢規(guī)則》、1994年《交易法》等。銀行監(jiān)管法制體系的完善和龐大既是銀行業(yè)自身不斷豐富、創(chuàng)新的必然，也是國家追求社會安全的反映。隨著銀行向社會生活各角落進一步拓展及有關(guān)風(fēng)險相應(yīng)滋生和增加，銀行監(jiān)管法制也必然作出反應(yīng)，因此銀行監(jiān)管法制體系將更加龐大化。
二、監(jiān)管法制中具體的監(jiān)管機制呈多元化發(fā)展
監(jiān)管機制多元化首先突出地表現(xiàn)為國家專門監(jiān)督機制、銀行內(nèi)控機制及自律機制的并舉。眾所周知，傳統(tǒng)上的監(jiān)管法制比較偏重國家專門監(jiān)督機制——中央銀行(或財政部等)的專門監(jiān)督，該機制有較多優(yōu)點：一是代表國家行使監(jiān)督權(quán)，具有權(quán)威性和有效性，二是作為常設(shè)性的法定機制易于維護監(jiān)督的恒常性和穩(wěn)定性，三是專門化的監(jiān)督機制往往更利于突出技術(shù)和人才方面的優(yōu)勢。正因為如此，各國的監(jiān)管法制都為這一專門性的國家監(jiān)督機制賦予了極為重要的地位。但是，由于銀行的自主性及業(yè)務(wù)的復(fù)雜化、多樣化、內(nèi)部工作人員的道德風(fēng)險等因素的存在及法定監(jiān)管主體的力量、能力等的局限，使得專門的國家監(jiān)管機制并不能保證監(jiān)督的真正有效實現(xiàn)，各國日益重視內(nèi)部監(jiān)督機制、自律監(jiān)督機制的法制化。如美國對商業(yè)銀行內(nèi)部監(jiān)控機制的法定要求也可在1978年美國聯(lián)邦儲備委員會制定的《統(tǒng)一鑒別法》中得到體現(xiàn)，該文件規(guī)定了對商業(yè)銀行的檢查主要包括資本充足度、資產(chǎn)質(zhì)量、管理水平、盈利水平和流動性等5個方面。其中管理水平的內(nèi)容和指標要求正是商業(yè)銀行內(nèi)部控制機制的具體反映，這些內(nèi)容和指標有：1)董事會的組成及各董事的管理、決策水平；2)部門管理者的領(lǐng)導(dǎo)能力、經(jīng)驗及技巧、業(yè)務(wù)開拓能力、與員工的關(guān)系等；3)銀行職員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、組織狀況及培訓(xùn)工作情況；4)銀行內(nèi)部的風(fēng)險控制系統(tǒng)是否完善；5)銀行的金融服務(wù)創(chuàng)新能力、吸引客戶、處理突發(fā)事件的能力等。
正由于銀行內(nèi)部控制機制極為重要，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會1997年9月通過的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》為“內(nèi)部控制”設(shè)了專項，提出兩個原則。原則14指出：“銀行監(jiān)管者必須確定銀行是否具備與其業(yè)務(wù)性質(zhì)及規(guī)模相適應(yīng)的完善的內(nèi)部控制制度。這應(yīng)包括對授權(quán)和職責(zé)分配的明確安排；將銀行承諾、付款和資產(chǎn)與負債帳務(wù)處理方面的職能分離，對上述程序的交叉核對3資產(chǎn)保護3完善、獨立的內(nèi)部或外部審計，以及檢查上述控制措施和有關(guān)法律規(guī)章遵守情況的職能?！痹瓌t15指出：“銀行監(jiān)管者必須確定銀行具有完善的政策、做法和程序，其中包括嚴格的‘了解你的顧客’的政策，以促進金融部門形成較高的職業(yè)道德與專業(yè)標準，并防止銀行有意或無意地被罪犯所利用”。這兩項原則不僅把內(nèi)部控制制度的完善及其落實之監(jiān)督職能賦予各國法定監(jiān)管主體，而且對具體的內(nèi)部控制制度的構(gòu)造作了要求。
同樣，銀行同業(yè)的自律機制也日漸納入監(jiān)管法制體系中。法國1984年《銀行法》便強制要求所有信貸機構(gòu)都應(yīng)從屬于某一專業(yè)團體或隸屬于法國信貸機構(gòu)協(xié)會的中央組織機構(gòu)。該法所確立的同業(yè)組織的中央機構(gòu)有大眾銀行同業(yè)公會、國家信貸互助聯(lián)盟、中央城鄉(xiāng)互助信貸聯(lián)盟，這些成員機構(gòu)依法配合國家銀行監(jiān)管機關(guān)實現(xiàn)監(jiān)督管理職能，并可依法律、規(guī)章對其成員機構(gòu)在經(jīng)營管理方面的行政、技術(shù)及財務(wù)進行監(jiān)督，并可給予相應(yīng)的紀律處分。香港則以1981年《銀行公會法案》確立了銀行同業(yè)組織——銀行公會的法定地位，并要求所有持牌銀行均須加入。法案在構(gòu)筑公會的組織結(jié)構(gòu)時，明確了銀行公會的職能，即1)在與港府財政司協(xié)商后制定會員銀行存款利率協(xié)議，并負責(zé)監(jiān)督執(zhí)行；2)在取得財政司同意后，制定有關(guān)銀行業(yè)務(wù)的規(guī)章，如銀行可以支付的最高利率、銀行收取的擔(dān)保最低收費等等；3)調(diào)查、處理會員銀行的違章事件和會員銀行的投訴、糾紛；4)幫助會員解決業(yè)務(wù)問題；5)幫助對外聯(lián)系、負責(zé)提供咨詢和處理有關(guān)法律事務(wù)等。很顯然，法定而系統(tǒng)的同業(yè)組織的自律機制有助于補充權(quán)威性監(jiān)督主體監(jiān)督之不足，尤其是有助于保障銀行紀律和道德標準的維護。當(dāng)然，也有一些國家，如美國、日本尚未對同業(yè)組織自律機制給予法制上的重視。
三、不同國家監(jiān)督法制的趨同化
銀行監(jiān)管法制的趨同化是指各國在監(jiān)管模式及具體制度上相互影響、相互協(xié)調(diào)而日趨接近。由于經(jīng)濟、社會文化及法制傳統(tǒng)的差異，銀行監(jiān)管法制形成了一定的地區(qū)風(fēng)格，在世界上影響較大的有兩類：一是英國模式以非制度化著稱，加拿大、澳大利亞、新西蘭即屬此類；二是以美國為代表的美國模式則法網(wǎng)周密、機構(gòu)林立、監(jiān)管嚴厲，日本、歐洲大陸國家多屬此類。傳統(tǒng)上的英格蘭銀行在履行監(jiān)管職責(zé)時形成了“非正式監(jiān)管”的風(fēng)格，不以嚴格的法律、規(guī)章為依據(jù)，而往往借助“道義勸說”、“君子協(xié)定”等來達到目的。而美國的銀行監(jiān)管不僅有大量的法規(guī)為依據(jù)，而且聯(lián)邦儲備委員會所制定的管理條例甚為詳盡，這些條例按26個字母次序偏號排列，其內(nèi)容極為廣泛而詳細。自20世紀70年代以來，兩種模式的趨同因素增加。英國1979年《銀行法》以制度化的文件確立了英格蘭銀行監(jiān)管權(quán)的合法性，1987年《銀行法》則進一步賦予英格蘭銀行以廣泛的權(quán)力，諸如獲取信息、履行調(diào)查、要求對第三者披露信息等方面的權(quán)力均得到拓展。英國監(jiān)管模式向美國模式靠攏，在一定程度上是來自歐盟內(nèi)歐陸國家監(jiān)管法制的影響。與此相應(yīng)，美國也在反思自己傳統(tǒng)模式的不足，正如美國學(xué)者艾倫·加特指出：“嚴格管制的長期趨勢直到20世紀70年代晚期才結(jié)束。猛烈上升、變化劇烈的市場利率再加上通訊、數(shù)據(jù)處理方面的主要的技術(shù)革新，使許多管制對吸收存款機構(gòu)產(chǎn)生了有害的影響，使它們處在了不利于競爭的位置。實際上，80年代和90年代早期是一個放松管制的時代，甚至還有進一步放松管制的議論，商業(yè)銀行尋求地域上的全面放松管制以及更多的保險和投資銀行的特權(quán)。”1980年《對存款機構(gòu)放寬管制與貨幣控制法》及1982年的《加恩·圣杰曼存款機構(gòu)法》肯定了不同金融機構(gòu)業(yè)務(wù)交叉的合法性，走上了放松監(jiān)督之路。同時，在監(jiān)管的方式方法上也有靈活化的趨向。
不同國家在銀行監(jiān)管風(fēng)格及具體制度上的趨同化，一方面源于金融市場的國際化發(fā)展，這種發(fā)展使得銀行業(yè)的競爭已不限于國內(nèi)，而是拓展到國際層面。不同的監(jiān)管制度下銀行參與國際競爭的成本是不一樣的，為更有利于國內(nèi)銀行在國際競爭中取得優(yōu)勢地位，國內(nèi)監(jiān)管法制必然作出優(yōu)化選擇，學(xué)習(xí)和借鑒他國的相關(guān)制度。銀行監(jiān)督法制的趨同化的另一重要動因則是與金融市場國際化相伴生的金融風(fēng)險國際化所造成的不同國家必須對金融監(jiān)管法制作出有利于國際金融秩序穩(wěn)定和安全的選擇。
四、銀行監(jiān)管法制的國際化
在傳統(tǒng)上，銀行監(jiān)管法制對于特定國家而言本是其范圍的問題，其制度選擇與安排應(yīng)由國家自己決定。但是隨著全球經(jīng)濟的一體化，銀行業(yè)務(wù)國際化、銀行機構(gòu)國際化、管理國際化；使得銀行風(fēng)險全球化，規(guī)避特定國家監(jiān)督容易化，因此銀行監(jiān)管法制也必然走向國際化。國際化主要表現(xiàn)在如下幾方面：
其一，巴塞爾銀行監(jiān)督委員會及其制定的文件影響拓展。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會自1975年成立以來，通過了一些有廣泛影響的關(guān)于銀行國際監(jiān)管的文件，如1975年《對銀行國外機構(gòu)的監(jiān)管》，1992年資本——資產(chǎn)標準比率和過渡期實施安排等，1997年9月，推出了《有效銀行監(jiān)管的核心原則》，1999年2月，巴塞爾委員會、證監(jiān)會國際組織和國際保險監(jiān)管協(xié)會聯(lián)合公布了《多元化金融集團監(jiān)管的最終文件》，1999年6月3日關(guān)于修改1988年《巴塞爾協(xié)議》的征求意見稿出臺，即《新資本協(xié)議》，雖然這些文件并不具有法律約束力，但是這些規(guī)則的廣泛影響則反映了國際社會對銀行監(jiān)管法制國際化理想的追求，況且這些規(guī)則也因其長期而廣泛的影響可能發(fā)展為國際習(xí)慣法。
其二，區(qū)域范圍的國際化。歐盟范圍內(nèi)的銀行監(jiān)管法制一體化最具成效。早在1977年12月歐共體便通過了《關(guān)于協(xié)調(diào)有關(guān)從事信貸機構(gòu)業(yè)務(wù)的法律法規(guī)和行政規(guī)章的理事會指令》，到80年代則相繼推出：《關(guān)于對信貸機構(gòu)進行統(tǒng)一監(jiān)管的指令》(1983年)、《關(guān)于信貸機構(gòu)自有資金的理事會指令》(1989年)、《關(guān)于信貸機構(gòu)清償比率的理事會指令》(1989年)，九十年代則有《洗錢指令》(1991年)、《聯(lián)合監(jiān)督指令》(1992年)、《投資服務(wù)指令》(1993年)、《信貸機構(gòu)的集中風(fēng)險指令》(1993年)、《資本充足指令》(1993年)、《存款保證體制指令》(1994年)、《謹慎監(jiān)管指令》(1995)等。從指令的名稱便可看出，歐盟范圍的監(jiān)管法制國際化已較為深入。北美范圍內(nèi)的美國、加拿大、墨西哥三國也通過《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(NAF、TA)對金融服務(wù)貿(mào)易規(guī)則、設(shè)立資格、跨境服務(wù)、國民待遇、最惠國待遇、透明度、爭議的解決等問題作出了規(guī)定，這些規(guī)定雖不象歐盟范圍內(nèi)的統(tǒng)一化協(xié)調(diào)之努力，但是在協(xié)調(diào)東道國監(jiān)管特權(quán)與保證市場準入的自由上邁出了一步。
其三，全球性的監(jiān)管法制國際化發(fā)展——1994年《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)及FSA協(xié)議有關(guān)銀行監(jiān)管的規(guī)制的影響。由于WTO是一個擁有成員極為廣泛的國際性組織，其委員文件——GATS是具備法律約束力的國際條約。該文件在五個方面合納了銀行監(jiān)管問題，即市場準入、國民待遇、透明度、最惠國待遇和發(fā)展中國家特殊待遇，其中最關(guān)鍵的是最高國待遇、市場準入和國民待遇。當(dāng)然在這些內(nèi)容的具體規(guī)制上，因各國現(xiàn)有法制及經(jīng)濟發(fā)展水平差異太大，以致無法作出統(tǒng)一的要求。世貿(mào)組織(WTO)又于1997年12月13日鑒署了專門針對金融服務(wù)的協(xié)議——《金融服務(wù)協(xié)議》(FSA)0FSA協(xié)議將GATS擴展到金融服務(wù)方面，它在一個全面的最惠國待遇基礎(chǔ)上把全球的銀行保險、證券和金融信息貿(mào)易的95％以上都納入了WTO的管理和爭端解決體制之內(nèi)。眾所周知，WTO的法律體系在成員廣泛性基礎(chǔ)上所構(gòu)筑的法律機制之協(xié)調(diào)、統(tǒng)一及爭端解決機制之先進性都將有力地推動銀行監(jiān)管法制國際化的進程，特別是有助于具有強制效力的統(tǒng)一的監(jiān)管國際規(guī)則之形成和發(fā)展。
其四，雙邊協(xié)作所產(chǎn)生的有關(guān)銀行監(jiān)管法制的協(xié)定也在增多。1995年2月13日美國和日本所達成的《日本政府和美國政府關(guān)于金融服務(wù)的有關(guān)措施》就是其中較為成功的例子，該協(xié)定把跨國金融交易的諸多監(jiān)管問題作了協(xié)調(diào)，這也是美國下決心打開日本金融市場及日本迫于壓力作出讓步的產(chǎn)物。
誠然，銀行監(jiān)管法制國際化的序幕已拉開，由于這種國際化更多的是減少、消除國內(nèi)法制對外國銀行進入國內(nèi)市場的限制或者推行較為嚴格和規(guī)范的銀行監(jiān)管標準，以致國際化進程極易受到來自新興市場國家的抵制或反對，因此對銀行監(jiān)管法制國際化不能持過于樂觀的態(tài)度。但是，這一趨向卻給各國，尤其是新興市場國家的銀行監(jiān)管法制的變革帶來了沖擊。
五、革新傳統(tǒng)監(jiān)管手段和突破傳統(tǒng)方法受到關(guān)注
綜觀各國銀行監(jiān)管法制的發(fā)展歷程，監(jiān)管手段經(jīng)歷了由簡單向復(fù)雜化的發(fā)展歷程。諸如市場準入監(jiān)管、稽核檢查、行政處罰、調(diào)查統(tǒng)計、信息披露、審慎法規(guī)和要求的制定與實施等方法在各國傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管法制中得到了較為普遍的反映，這些傳統(tǒng)監(jiān)管手段也由簡至繁、由粗到細地發(fā)展，如謹慎要求中的資本充足度標準在上個世紀的美國，是按商業(yè)銀行所在地的人口來規(guī)定銀行應(yīng)持有的資本量；在20世紀30年代以前的幾十年是采用資本／存款來確定(該比率不得低于10％)330年代大蕭條之后以資本／總資產(chǎn)來確定，二戰(zhàn)期間以資本／風(fēng)險資產(chǎn)來確定；由于過去比率過于簡單和籠統(tǒng)，至20世紀50年代美聯(lián)儲依風(fēng)險不同把商業(yè)銀行資產(chǎn)分為6類，分別規(guī)定不同的資本／資產(chǎn)比的權(quán)數(shù)，最后將各類資產(chǎn)應(yīng)保持的資本數(shù)量相加；在60、70、80年代還采用過綜合分析法和資本分兩級計算的方法等；進入90年代，開始接受《巴塞爾協(xié)議》方法的影響。
在傳統(tǒng)監(jiān)管手段進行革新的同時，一些新手段滋生或傳統(tǒng)上末被廣泛重視的手段得到推廣。尤其是20世紀80年代以來，西方國家追求金融自由化使得銀行業(yè)務(wù)大量交叉滲透，金融創(chuàng)新層出不窮，金融衍生工具令人目不暇接。金融衍生工具的風(fēng)險性和復(fù)雜性加大了金融監(jiān)管的難度。針對金融衍生工具內(nèi)外風(fēng)險，1993年7月，美國聯(lián)邦儲備委員會前任主席沃爾克主持的一個研究機構(gòu)提出了監(jiān)管衍生工具的四項原則31993年7月美國G一30集團了“關(guān)于衍生工具內(nèi)容風(fēng)險管理的措施建議”；1994年7月27日，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會和國際證券業(yè)協(xié)會組織聯(lián)合頒布了對金融衍生工具風(fēng)險的監(jiān)管規(guī)定31994年12月香港金融管理局了有關(guān)金融衍生工具風(fēng)險管理的建議等。這些針對金融衍生工具的監(jiān)督措施與傳統(tǒng)銀行監(jiān)管手段相較而言的突出之處在于強調(diào)對直接參與交易的交易員及交易主體的管理層賦予各項具體義務(wù)，同時極為關(guān)注交易記帳、信息體系的監(jiān)管。
存款保險制度則是一種發(fā)展較早而較晚才得到普遍關(guān)注的監(jiān)管手段。早在20世紀30年代，存款保險制度就在美國誕生。1933年《聯(lián)邦存款保險法》確立了美國聯(lián)邦存款保險制度的基本特征，雖然該手段在穩(wěn)定美國銀行制度起了積極作用，但一直至20世紀70年代以前尚未得到其他國家的足夠關(guān)注。到1971年日本公布了《存款保險法》、1976年聯(lián)邦德國建立起“存款保險基金”，英國則在1979年《銀行法》確立了“存款保護委員會和董事”的法律地位。迄今為止，許多國家已將存款保險制度納入了銀行監(jiān)管法制體系中。
此外，還在市場退出、危機處理等方面推陳出新。
六、追求效率的法制價值取向促成了放松監(jiān)管之趨勢
銀行監(jiān)管法制在價值取向上雖仍然以安全為立足點，但是效率優(yōu)先所促成的放松管制則是基本趨勢。眾所周知安全是法律的基本價值取向。銀行監(jiān)管法制所追求的安全之價值目標，既涵納了銀行自身的經(jīng)濟安全，及相關(guān)交易主體(諸如銀行的儲戶，以銀行為中介的結(jié)算客戶等)的經(jīng)濟安全，也包括這些特定個體和個體集合而成的社會群體所整合而成的社會整體的經(jīng)濟安全。銀行監(jiān)管法制的安全價值需求根源于銀行及銀行業(yè)務(wù)所內(nèi)蘊的諸種風(fēng)險。各國銀行監(jiān)管法制中的市場準入、信息披露、市場退出、稽核檢查、審慎要求等制度都旨在降低和防范銀行風(fēng)險。但是過多地顧及安全需求勢必增大銀行及其交易的成本，從而使銀行及其交易效率受到侵蝕。因為銀行及其交易的效率要實現(xiàn)最大化需以降低交易成本、節(jié)省交易時間為基礎(chǔ)，而對銀行的監(jiān)管則必然蘊含銀行交易成本的提高，諸如資本充足度的要求、法定準備金比率的設(shè)計等，銀行將不得不為這些準備作出時間和資金上的安排，增大了銀行交易的成本。從自由與效率的聯(lián)結(jié)機制來看，監(jiān)管法制的嚴格化導(dǎo)致銀行的自由受到約束，況且監(jiān)管法制的實施過程還可能因監(jiān)督主體對其權(quán)力的運用之不當(dāng)而干擾銀行交易的實現(xiàn)，這就使監(jiān)管法制限制自由進而影響銀行主動性、積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮。
正因為嚴格監(jiān)管的法制會妨礙銀行及其交易的效率之實現(xiàn)，在當(dāng)代銀行監(jiān)管法制中不少國家開始重視放松監(jiān)管。美國自20世紀80年代以來，銀行監(jiān)管法制走上放松監(jiān)管的道路。1980年《存款機構(gòu)放松管制和貨幣控制法》取消了對存款利率的限制、取消或修改了對某些貸款利率的限制、擴大存款機構(gòu)的資金來源和擴大儲蓄與貸款協(xié)會的資金使用業(yè)務(wù)范圍。1982年《加恩圣杰曼吸收存款機構(gòu)法》給儲蓄和貸款機構(gòu)及儲蓄釵行與銀行相似的業(yè)務(wù)范圍，0該法對于取消金融管制，促進存款機構(gòu)業(yè)務(wù)多樣化，加強金融機構(gòu)之間的競爭方面，起了重要作用。1986年8月，之Q條例》對銀行存款的利率限制被完全廢除。1991年《聯(lián)邦存款保險公司改進法》在收購及合并監(jiān)管上允許所有儲蓄機構(gòu)與國民銀行之間在銀行合并條例范圍內(nèi)相互收購或合并3允許所有投保機構(gòu)在某些情況下兼并或與其他保險基金的成員合并。1994年《里格一尼爾銀行跨州經(jīng)營與跨州設(shè)立分行效率法》解除了《麥克法登法》和1976年《道格拉斯修正案》中有關(guān)銀行經(jīng)營地域范圍的限制，允許銀行在全國范圍內(nèi)經(jīng)營業(yè)務(wù)和設(shè)立分支行，而不管州法令如何。
日本也于70年代中期開始逐步取消對金融系統(tǒng)的管制。自1979年逐步取消利率管制，1994年又取消了剩余的對非定期存款的利率限制。在金融機構(gòu)職能劃分上，70年代的商業(yè)銀行已將業(yè)務(wù)延展到其他領(lǐng)域。1993年推出的《金融系統(tǒng)改革條例》允許成立綜合性銀行，銀行可以擁有證券公司、保險公司和信托銀行作為其分支機構(gòu)。1996年下半年開始推行“大爆炸”式的監(jiān)督法規(guī)之解除及市場開放計劃。日本政府?dāng)M采取一系列措施逐漸廢除對金融交易及提供的金融產(chǎn)品種類的限制，如1998年不再禁止金融控股公司，到2001年時銀行可以出售共同基金類產(chǎn)品及保險單等。
